BGE 128 II 292
128 II 292
35. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Berner Oberländer Helikopter AG (BOHAG) gegen Grüne Freie Liste Amt
Interlaken, Verkehrs-Club der Schweiz, Kanton Bern und Rekurskommission
des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.151/2001 vom 16. Juli 2002
Regeste
Änderung des Betriebsreglementes für ein Helikopterflugfeld (Heliport);
Wirtschaftsfreiheit, Gleichbehandlung von Konkurrenten.
Die Zuweisung von Einsatzgebieten an einen einzigen oder wenige
einzelne Betreiber von Helikopterflugfeldern ist mit den Geboten der
Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung von Konkurrenten unvereinbar
(E. 4 und 5).
Die Beschränkung der Flugbewegungszahl auf Helikopterflugfeldern ist
als Mittel zur allgemeinen Lärmbekämpfung nur wenig geeignet, wenn zum
einen diese Beschränkung nur einzelne Heliports betrifft und zum anderen
deren Betreiber über Bewilligungen für Aussenlandungen verfügen. Strenge
Limitierungen der Flugbewegungszahl stehen zudem mit den Vorgaben des
Sachplanes für Infrastruktur der Luftfahrt, wonach die bestehenden Anlagen
Dritten zur Mitbenützung geöffnet werden sollen, in Widerspruch (E. 6).
Flugverbote an Sonn- und allgemeinen Feiertagen sind für Heliports
im Rahmen einer Gesamtschau nach einheitlichen Grundsätzen und Kriterien
zu erlassen (E. 7).
Sachverhalt
Die Berner Oberländer Helikopter AG (BOHAG) betreibt seit 1977
den Heliport Gsteigwiler südlich von Interlaken. Gemäss der Bau- und
Betriebsbewilligung vom 1. November 1977 in der Fassung vom 24. Juni
1994 dürfen auf dem Helikopterflugfeld durchschnittlich höchstens 120
Flugbewegungen pro Monat durchgeführt werden. An allgemeinen Feiertagen
darf das Flugfeld nicht benützt werden. Weiter ist der Flugbetrieb
zwischen dem Ende der bürgerlichen Abenddämmerung und dem Beginn
der bürgerlichen Morgendämmerung, mindestens aber von 1900 bis 0700
Uhr untersagt. Diese Beschränkungen gelten nicht für die Flüge der
Schweizerischen Rettungsflugwacht (REGA), die den Heliport Gsteigwiler
zur Zeit noch mitbenützt. Zusätzlich zur Bau- und Betriebsbewilligung
für den Heliport Gsteigwiler besitzt die BOHAG eine Betriebsbewilligung
für die gewerbsmässige Beförderung von Personen und Gütern sowie eine
Bewilligung für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen mit Helikoptern.
Mit Eingabe vom 26. Juli 1995 ersuchte die BOHAG das Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) um Änderung des Betriebsreglementes und verlangte,
dass einerseits das Bewegungskontingent von jährlich 1'440 auf 3'000
erhöht und andererseits das Flugverbot an allgemeinen Feiertagen
aufgehoben werde. Mit ihrem Gesuch reichte die BOHAG einen Bericht der
Elektrowatt Ingenieurunternehmung AG über die Umweltverträglichkeit der
Betriebsänderung bzw. über die Ergebnisse der Voruntersuchung ein.
Mit Verfügung vom 20. Juni 2000 gab das BAZL dem Gesuch der BOHAG
im Wesentlichen statt und formulierte Ziffer 3 des Betriebsreglementes
für den Heliport Gsteigwiler, welche die entsprechende Bestimmung der
bisherigen Betriebsbewilligung ersetzt, neu wie folgt:
"- Ziffer 3.1: Pro Jahr sind auf dem Flugfeld maximal 3'000
Bewegungen
zulässig (Eine Bewegung: Ein Start oder eine Landung);
- Ziffer 3.2: Am Eidg. Buss- und Bettag darf das Flugfeld nicht benützt
werden;
- Ziffer 3.3: Die Benützung des Flugfeldes ist zwischen dem Ende der
bürgerlichen Abenddämmerung und dem Beginn der bürgerlichen
Morgendämmerung, mindestens aber von 1900 bis 0700 Uhr untersagt.
Ausgenommen sind Such- und Rettungsflüge."
Gegen die vom BAZL bewilligte Änderung des Betriebsreglementes für
den Heliport Gsteigwiler legten die Grüne Freie Liste Amt Interlaken,
der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) sowie der Kanton Bern bei der
Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) Verwaltungsbeschwerde ein.
Nach Anhörung der interessierten Bundesämter und Durchführung eines
doppelten Schriftenwechsels fällte die Rekurskommission UVEK am 28. Juni
2001 ihren Entscheid. Sie hiess die Beschwerde des Kantons Bern im Sinne
der Erwägungen teilweise gut sowie jene des Verkehrs-Club der Schweiz
und der Grünen Freien Liste Amt Interlaken im Sinne der Erwägungen
(vollständig) gut.
Die Verfügung des BAZL vom 20. Juni 2000 wurde aufgehoben. Das Gesuch
der BOHAG um Aufhebung des Flugverbots an allgemeinen Feiertagen wies
die Rekurskommission UVEK ab und wies im Übrigen die Angelegenheit zur
Ergänzung des Verfahrens um Änderung des Betriebsreglements im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz zurück.
Gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK hat die BOHAG
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht und die vollständige Aufhebung
des angefochtenen Entscheides verlangt. Die Beschwerdeführerin macht
Verletzung des Grundrechts der Wirtschaftsfreiheit, des Grundsatzes
der Verhältnismässigkeit sowie Verstösse gegen verfahrensrechtliche
Vorschriften geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 4
4. Die Rekurskommission UVEK hat das Begehren des VCS und des
Kantons Bern, den drei Helikopterflugfeldern Gsteigwiler, Schattenhalb und
Lauterbrunnen aus Lärmschutzgründen je ein Einsatzgebiet zur exklusiven
Bedienung zuzuweisen, für grundsätzlich berechtigt erklärt. Sie räumt zwar
ein, dass eine solche Regelung in die verfassungsmässig gewährleistete
Wirtschaftsfreiheit eingreifen würde, doch seien entgegen der Meinung
des BAZL die gesetzlichen Grundlagen für eine derartige Beschränkung
vorhanden. So könnten Betriebsbeschränkungen zur Vermeidung unnötiger
Immissionen, zu denen die Zuweisung eines Einsatzgebietes gezählt
werden dürfe, gestützt auf Art. 11 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 lit. c
des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG;
SR 814.01) erlassen werden. Als Rechtsgrundlage fiele auch Art. 6
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz
(NHG; SR 451) in Betracht, soweit es um den Schutz von Objekten gehe,
die im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler
Bedeutung (BLN) verzeichnet seien. Im Übrigen bestehe die Möglichkeit, die
verlangte Massnahme aufgrund der Vorschrift von Art. 15 des Bundesgesetzes
vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0)
zu verfügen, wonach das BAZL besondere polizeiliche Massnahmen, namentlich
zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Bekämpfung des Fluglärms, bei der
Erteilung der Bewilligung oder durch besondere Verfügung treffen könne.
In ihren Erwägungen hat die Rekurskommission UVEK im Weiteren das
überwiegende öffentliche Interesse an der Zuweisung eines Einsatzgebietes
bejaht, da durch die räumliche Konzentration die Flugbewegungen und damit
der Lärm vermindert werden könnten. Die Aufteilung läge ebenfalls im
Interesse des Naturschutzes, führe doch eine der An- und Abflugrouten vom
Heliport Gsteigwiler in unmittelbarer Nähe von zwei Wildeinstandsgebieten
vorbei und umfasse der engere Perimeter des Helikopterflugfeldes
auch die im Bundesinventar der Auengebiete von nationaler Bedeutung
verzeichnete Aue "Chappelistutz". Bei Flügen in Richtung Meiringen und
ins Jungfraugebiet könnten zudem das Jagdbanngebiet "Schwarzhorn" sowie
die nationalen Schutzgebiete "Chaltenbrunnenmoos" (BLN-Gebiet 1506)
und "Berner Hochalpen und Aletsch-Bietschhorn" (BLN-Gebiet 1507/1706)
tangiert werden. Gegen eine Zuweisung von Einsatzgebieten sprächen
zwar die privaten Interessen der Gesuchstellerin sowie der Umstand,
dass im vorliegenden Verfahren nur für das Flugfeld Gsteigwiler und die
dort an- und abfliegenden Helikopter eine Gebietseinschränkung verfügt
werden könne. Keine andere Region in der Schweiz weise jedoch auf so
kleinem Raum eine grössere Dichte an Heliports auf als diejenige von
Interlaken-Meiringen-Wengen. Die genannten öffentlichen Interessen an
einer Zuweisung von Einsatzgebieten rechtfertigten deshalb grundsätzlich
einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der BOHAG. Vom BAZL sei daher
einzig noch zu prüfen, ob eine solche Massnahme für die Beschwerdegegnerin
wirtschaftlich tragbar sei. Gleichzeitig sei zu untersuchen, ob eine
Gebietszuweisung früher oder später gegenüber der King Air AG (Heliport
Schattenhalb) und der Air Glaciers SA (Heliport Lauterbrunnen) erfolgen
könnte. Ebenso sei abzuklären, ob diese Massnahme erforderlich sei oder
allenfalls durch mildere Vorkehren ersetzt werden könnte.
Aus den Erwägungen der Rekurskommission UVEK geht nicht hervor, welches
Gebiet zur Aufteilung in einzelne Einsatzsektoren in Betracht fallen soll,
ob nur die Region Wengen-Interlaken-Meiringen, ein grösserer Alpensektor
oder das ganze Berner Oberland. Unklar ist auch, ob das dem Heliport
Gsteigwiler zugewiesene Einsatzgebiet ausschliesslich von diesem aus
beflogen werden könnte oder ob weiterhin Flüge von anderen Flugplätzen
aus (mit Ausnahme von Schattenhalb und Lauterbrunnen) in die fragliche
Region zulässig blieben. Offen ist ebenfalls, ob die BOHAG vom Heliport
Gsteigwiler aus nur noch in dieses bestimmte Gebiet fliegen dürfte und
Flüge in die bisherigen weiteren Einsatzgebiete ausgeschlossen werden
sollten. Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht war die BOHAG bis anhin
hauptsächlich im Berner Oberland östlich der Kander (ohne Haslital),
in den Gebieten um Thun/Steffisburg, Luzern, Horw, Buochs, Beckenried,
Alpnach und Sarnen, ferner im Entlebuch, Emmental und Melchtal sowie
im Jungfraugebiet tätig. Sollte dieses ganze Einsatzgebiet von der
umstrittenen Zuweisungsmassnahme erfasst und dementsprechend verkleinert
werden, so läge darin offensichtlich ein schwerer Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit. Ob die von der Rekurskommission UVEK genannten
gesetzlichen Normen eine solche Einschränkung zu rechtfertigen vermöchten,
ist höchst zweifelhaft. Art. 11 Abs. 2 USG kann in Verbindung mit Art.
12 USG von vornherein nur als Rechtsgrundlage für Massnahmen taugen,
die für den Betroffenen wirtschaftlich tragbar sind; die Frage der
wirtschaftlichen Tragbarkeit ist aber im angefochtenen Entscheid gerade
offen gelassen worden und wäre vom BAZL noch zu prüfen. Art. 6 NHG kann
für die Ausscheidung von Einsatzgebieten ausserhalb des Bereiches von
BLN-Objekten nicht beigezogen werden. Weiter kommt der im Jahre 1963 ins
Luftfahrtgesetz aufgenommenen Bestimmung von Art. 15 LFG heute kaum noch
selbständige Bedeutung zu, da mittlerweile die Bekämpfung des Fluglärms
sowohl in der Luftfahrt- als auch in der Umweltschutzgesetzgebung
detailliert geregelt wird (vgl. Art. 12 und Art. 42 Abs. 5 LFG in der
Fassung vom 18. Juni 1993, Art. 17 ff. und Art. 36 ff. der Verordnung
vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR
748.131.1]). Die Frage der gesetzlichen Grundlage einer Zuweisung von
Einsatzgebieten kann aber letztlich offen gelassen werden, da - wie
sich im Folgenden zeigt - eine solche gegenüber einem einzelnen oder
wenigen Heliports verfügte Massnahme unverhältnismässig wäre und zu
rechtsungleicher Behandlung führte.
Erwägung 5
5. Die verfassungsmässig garantierte Wirtschaftsfreiheit entfaltet
ihre Schutzwirkung unabhängig davon, ob ein Gewerbetreibender auf die
Benützung des öffentlichen Grundes angewiesen ist (BGE 126 I 133 E. 4d
S. 139 ff. mit Hinweisen; s. auch BGE 128 I 3). Sie gewährleistet daher
auch die freie Ausübung von privatwirtschaftlichen Tätigkeiten, die den
schweizerischen Luftraum beanspruchen, da dieser im Rahmen des Bundes-
und des Staatsvertragsrechts zur Benützung offen steht (vgl. Art. 1
Abs. 2 LFG). Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig,
wenn sie - neben den Anforderungen der gesetzlichen Grundlage und des
überwiegenden öffentlichen Interesses - mit den verfassungsmässigen
Geboten der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung, namentlich
von Konkurrenten, vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94 BV sowie Art. 5
Abs. 2, Art. 35 Abs. 3 und Art. 36 BV; s. oben zitierte Entscheide mit
zahlreichen Hinweisen).
5.1 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die vom
Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Massnahmen für das Erreichen
des gesetzten Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar
sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu
den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen
Beschränkungen stehen. Der Eingriff in Grundrechte darf in sachlicher,
räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein
als erforderlich (vgl. BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; 128 I 3 E. 3e/cc
S. 15, je mit Hinweisen).
Im angefochtenen Entscheid ist davon die Rede, dass die Region
Wengen-Interlaken-Meiringen durch Helikopterflüge bereits stark
belastet sei und eine zusätzliche Belärmung mit einer Gebietsaufteilung
vermieden werden könnte, weil sich dadurch die Anflugwege zum Einsatzort
verkürzten. Hierzu fällt jedoch in Betracht, dass die Berner Alpen nicht
nur von den drei Heliports Gsteigwiler, Schattenhalb und Lauterbrunnen,
sondern auch von anderen Flugplätzen aus relativ leicht erreichbar sind,
so insbesondere von Raron, Gampel, Sion, Gstaad, Saanen, Zweisimmen
und Gruyères. Die erwünschte Verkürzung der Anflugwege könnte somit nur
erreicht werden, wenn Flüge von anderen Flugfeldern in die fraglichen
Einsatzgebiete untersagt würden. Können diese dagegen weiterhin von
anderen Flugplätzen aus angeflogen werden, so wird der angestrebte
Zweck nicht und allenfalls - da die Anflugwege länger werden - sogar das
Gegenteil erreicht. Insofern erscheint die - isolierte - Massnahme der
Zuweisung eines Einsatzgebietes an einzelne Heliports zur Lärmbekämpfung
ungeeignet. Ausserdem haben sich die Einsätze der Beschwerdeführerin,
wie schon dargelegt, nicht auf die Region Wengen-Interlaken-Meiringen
beschränkt. Werden lediglich in diesem Bereich Einsatzgebiete
ausgeschieden, so kann die Region nicht von Flügen entlastet werden, die
vom Heliport Gsteigwiler zu entfernteren Zielen führen. Auch in dieser
Hinsicht fehlt es an der Geeignetheit der geplanten Beschränkung.
Weiter verlangt die Rekurskommission UVEK im angefochtenen Entscheid,
dass die Wildeinstandsgebiete sowie die BLN-Schutz- und Randzonen von
Helikopter-Überflügen und Aussenlandungen verschont bleiben müssten. Auch
dieses Ziel wird mit der Zuweisung von Einsatzgebieten an einen oder
wenige Heliports nicht erreicht, solange von anderen Flugplätzen aus
die schützenswerten Zonen beliebig überflogen werden können. Dagegen
könnte das UVEK zum Schutze solcher Zonen generelle Start-, Lande-
und Überflugsbeschränkungen für Helikopter erlassen, wie dies in Art.
53 Abs. 2 VIL ausdrücklich vorgesehen wird. Unter diesem Gesichtswinkel
erweist sich die Zuweisung von Einsatzgebieten sowohl als unzweckmässige
wie auch als nicht erforderliche Vorkehr.
5.2 Schliesslich lässt sich im Rahmen von Änderungen des
Betriebsreglements die Zuweisung von Einsatzgebieten an den Heliport
Gsteigwiler und allenfalls "früher oder später" - wie die Rekurskommission
UVEK meint - an die Heliports Schattenhalb und Lauterbrunnen nicht
vornehmen, ohne die Wettbewerbsverhältnisse zu verzerren.
Werden nur für einen oder wenige Betreiber von Heliports Einsatzgebiete
ausgeschieden und wird damit deren Betätigungsfeld eingeschränkt, während
die übrigen Betreiber frei bleiben, so läuft dies für die Betroffenen auf
eine mit Art. 8 und Art. 27 BV unvereinbare wirtschaftliche Benachteiligung
hinaus. Diese Verfassungswidrigkeit liesse sich auch dadurch nicht
beheben, dass das Einsatzgebiet dem Betreiber zu ausschliesslicher
Betätigung zugewiesen und jeder Konkurrent ferngehalten würde, da
damit ebenfalls - diesmal zu Gunsten des Betreibers - rechtsungleich
gehandelt würde. Müssten aus Gründen des Lärmschutzes weiter gehende als
die in Art. 53 Abs. 2 VIL vorgesehenen Massnahmen ergriffen und für die
Helikopterflugfelder Einsatzgebiete ausgeschieden werden, so liesse sich
dies in rechtsgleicher Weise nur durch einen Planerlass bewerkstelligen,
der das ganze schweizerische Staatsgebiet oder jedenfalls grosse Teile
des Landes erfasste. Eine solche Regelung für das Helikopterflugwesen ist
zur Zeit im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), der vom Bundesrat
am 18. Oktober 2000 genehmigt worden ist, nicht vorgezeichnet. Der SIL
stellt vielmehr den Grundsatz auf, dass die Flugplätze untereinander
zusammenarbeiten und freiwillig die sich bietenden marktwirtschaftlichen
Möglichkeiten für eine sinnvolle Verkehrsteilung nutzen sollen (SIL
IIIB-4). Immerhin wird auch erwähnt, dass der Bund den in seiner Planungs-
und Bewilligungkompetenz liegenden Ermessensspielraum voll ausschöpfen
müsse, um die Entwicklungen im Helikopterflugwesen zu steuern. Das
Schwergewicht soll jedoch einstweilen bei einer zweckmässigen räumlichen
Verteilung der Heliports und, wo immer möglich, bei einer Mehrfachnutzung
der bestehenden Anlagen liegen; das heisst, dass Heliports auch Dritten zum
Landen und Starten offen stehen sollen (SIL IIIB-1-B7-24 f.). Das Konzept
der Mehrfachnutzung schliesst aber eine Ausscheidung von Einsatzgebieten
um die einzelnen Helikopterflugfelder praktisch aus.
5.3 Steht mithin die Wirtschaftsfreiheit der Zuweisung von
Einsatzgebieten an einzelne Betreiber von Heliports auf dem Wege der
Änderung des Betriebsreglementes entgegen, so erscheint die Rückweisung
der Sache zur erneuten Prüfung einer solchen Änderung als unhaltbar.
Erwägung 6
6. Die Rekurskommission UVEK hält die vom BAZL bewilligte Zahl
von jährlich 3'000 Flugbewegungen auf den Heliport Gsteigwiler für
zu hoch. Wohl bestehe zweifellos ein Bedarf nach Erhöhung des im
Jahre 1977 festgelegten Flugkontingentes, doch werde sich nach dem
Umweltverträglichkeitsbericht die Zahl der Flugbewegungen etwa bei 1'900
einpendeln und sei eine Erhöhung von über 30% über diesen Bedarf hinaus
weder mit dem Vorsorgeprinzip noch mit den Anliegen des Landschaftsschutzes
vereinbar. Sie stehe auch mit den Vorgaben des SIL in Widerspruch,
wonach vom neuen Heliport Schattenhalb aus künftig 900 Flugbewegungen
durchgeführt werden dürften und die Air Glaciers SA zu unbeschränkt
vielen Flügen vom Heliport Lauterbrunnen aus ermächtigt sei. Das BAZL
hätte daher nicht 1'560 zusätzliche Flugbewegungen bewilligen dürfen,
ohne zu prüfen, ob in der Region überhaupt noch ein Interesse und ein
Bedarf an einer solchen Erhöhung bestehe.
Zu diesen Erwägungen ist vorweg zu bemerken, dass sowohl das
Gesuch der BOHAG wie auch der Umweltverträglichkeitsbericht aus dem
Jahre 1995 stammen und seither - wie die Beschwerdeführerin zu Recht
unterstreicht - die Nachfrage nach Helikopterflügen deutlich angestiegen
ist. Das betrifft nicht nur die Nachfrage nach touristischen oder
anderen rein privaten Flügen, sondern auch nach Flügen im Dienste der
Öffentlichkeit (beispielsweise Such-, Rettungs- und Aufräumflüge nach
Sturm Lothar, Einsätze für Lawinenverbauungen, Lawinensprengungen,
Alpenversorgung, Brandbekämpfung, Bergung von Tieren, Evakuationen,
Telekommunikationsinstallationen, Ausbau von Wanderwegen usw.). Zu
Recht weist die Beschwerdeführerin ebenfalls darauf hin, dass eine
Herabsetzung der Flugbewegungszahl nur beschränkt dazu geeignet ist,
den Helikopterflugverkehr und dessen Lärm zu vermindern, da mit
der Flugbewegungszahl nur die Flugbewegungen zum und vom Heliport
erfasst werden, nicht aber die Aussenlandungen. Heliports mit
kleinen Flugbewegungskontingenten werden daher vermehrt Einsätze von
Aussenlandungsstellen aus fliegen, was weder aus Sicht des Lärm- noch
des Landschafts- und Naturschutzes als wünschbar erscheint. Niedrige
Flugbewegungszahlen dienen somit in erster Linie dem Schutz der
unmittelbaren Umgebung des Heliports. Im vorliegenden Fall hat sich
die Gemeinde Gsteigwiler aber mit einer Erhöhung der Flugbewegungszahl
ausdrücklich einverstanden erklärt.
Nicht zu überzeugen vermögen schliesslich die Hinweise
der Rekurskommission UVEK auf die Vorgaben des SIL. Gemäss den
Festlegungen des SIL für Heliports (SIL IIIB-1-B7-24 f.) ist im Rahmen der
bundesrechtlichen Bewilligungs- und Genehmigungsentscheide stets auch dem
übergeordneten Ziel Rechnung zu tragen, die Heliports für spezifisch im
Gesamtinteresse liegende Zwecke zu nutzen und - wo sinnvoll - für einen
breiteren Benutzerkreis zu öffnen (Ziff. 5). Neue Heliports sollen nur
noch bewilligt werden, wenn unter anderem der Nachweis erbracht wird,
dass die vorgesehene Verkehrsleistung nicht von einer bestehenden Anlage
aus erbracht werden kann (Ziff. 6). Im Interesse der optimalen Nutzung
und Standortbestimmung ist nach dem SIL überdies zu prüfen, wie die
Heliportbetreiber verpflichtet werden könnten, die Mitbenützung ihrer
Anlage für Dritte zu ermöglichen; allenfalls sei eine entsprechende
Änderung des LFG bzw. der VIL in Betracht zu ziehen (Ziff. 7). Sollen
demnach die bestehenden Heliports bestmöglichst ausgelastet und Dritten
zum Landen und Starten geöffnet sowie die vorhandenen ungenutzten
Potentiale in dem Sinne für Entlastungsmassnahmen genutzt werden, dass
Flugbetriebssegmente von überlasteten Anlagen auf weniger frequentierte
Anlagen zu verlegen sind (vgl. die Erläuterungen zu den Festlegungen),
so machen strenge Limitierungen der Flugbewegungszahlen für einzelne
Heliports wenig Sinn.
Im Übrigen lässt sich die Erwägung der Rekurskommission UVEK, die
Flugbewegungszahl für Gsteigwiler sei im Hinblick darauf zu kürzen, dass
vom Heliport Lauterbrunnen aus unbeschränkt viele Flüge durchgeführt werden
könnten, weder mit dem Gebot der Gleichbehandlung von Konkurrenten noch
mit der von der Rekurskommission grundsätzlich gutgeheissenen Zuweisung
von Einsatzgebieten in Einklang bringen. Insofern leidet der angefochtene
Entscheid an Widersprüchlichkeiten.
Somit ergibt sich, dass auch die Rückweisung der Sache zur Herabsetzung
der auf dem Heliport Gsteigwiler zulässigen Zahl an Flugbewegungen als
bundesrechtlich nicht haltbar erscheint.
Erwägung 7
7. Gemäss der am 24. Juni 1994 geänderten Ziffer 2 (Absatz 2) der
bisherigen Betriebsbewilligung der BOHAG darf das Flugfeld Gsteigwiler
an allgemeinen Feiertagen nicht benutzt werden. Die BOHAG hat in ihrem
Gesuch vom 26. Juli 1995 die Aufhebung des Flugverbotes an allgemeinen
Feiertagen verlangt. Das BAZL hat diesem Begehren in dem Sinne weitgehend
stattgegeben, als das Flugverbot auf den Eidgenössischen Buss- und
Bettag beschränkt worden ist. Mit dem angefochtenen Entscheid der
Rekurskommission UVEK wird, was sich nur aus den Erwägungen ergibt, das
Flugverbot an allgemeinen Feiertagen wieder eingeführt. Überdies wird
die Sache auf Antrag des VCS an das BAZL zurückgewiesen, das zusätzlich
zu untersuchen habe, ob der Betrieb des Heliports Gsteigwiler auch
an den Sonntagen zu verbieten sei. Es fragt sich, ob hierin - wie die
Beschwerdeführerin glaubt - eine auch im Verwaltungsverfahren verpönte
Erweiterung des Streitgegenstandes liege (vgl. etwa ALFRED KÖLZ/ISABELLE
HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2.
Aufl. 1998, N. 403 ff. mit Hinweisen; s. auch BGE 127 II 306 E. 6c
S. 313). Die Frage kann indessen offen bleiben, da sich weder die
Wiedereinführung des Flugverbotes an allgemeinen Feiertagen noch die
(allfällige) Ausdehnung des Verbotes auf die Sonntage einzig aus den im
angefochtenen Entscheid genannten Gründen des allgemeinen Ruhebedürfnisses
der Bevölkerung sowie des Landschafts- und Heimatschutzes rechtfertigen
lässt.
Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, dass gewisse
Heliports (auch im Kanton Bern) keinerlei Beschränkungen an Sonn-
und allgemeinen Feiertagen unterworfen sind und sich der Erlass
von Flugverboten in Einzelfällen mit der Wirtschaftsfreiheit nicht
vereinbaren lässt. In der Beschwerde wird auch mit gutem Grund bezweifelt,
dass mit solchen vereinzelten Verboten zur Lärmbekämpfung beigetragen
werden könne. Es darf hier auf die bereits angestellten Erwägungen zur
Ausscheidung von Einsatzgebieten (E. 5.1 und 5.2) verwiesen werden,
die sinngemäss auch für weitere gegenüber einzelnen Heliports erlassene
Betriebsbeschränkungen gelten. Zu beachten ist weiter, dass Art. 36 VIL
als luftfahrtrechtliche Spezialvorschrift über die Lärmbekämpfung einzig
bestimmt, dass an Sonn- und Feiertagen Platz-, Schlepp-, Kontroll- und
Rundflüge sowie Flüge zum Absetzen von Fallschirmspringern eingeschränkt
werden können. Von absoluten Flugverboten an diesen Tagen ist nicht
die Rede. Das schliesst zwar generelle Verbote nicht in jedem Fall aus,
doch müssen hierfür spezielle, triftige Gründe gegeben sein, die schwerer
wiegen als das Gebot der Gleichbehandlung von Konkurrenten. Der Entscheid
darüber, auf welchen Flugplätzen welche Flugbeschränkungen anzuordnen
sind, setzt eine einlässliche Prüfung im Rahmen einer Gesamtschau
voraus, wie sie bei der Festsetzung von Konzepten und Sachplänen nach
Art. 13 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(SR 700) vorzunehmen ist. Es wird daher Sache des BAZL sein, bei der
Erarbeitung der noch ausstehenden Teile des SIL in Absprache mit den
interessierten Bundesstellen, den Kantonen und Gemeinden sowie mit den
Anlagebetreibern Kriterien festzulegen, anhand derer im Einklang mit dem
Gleichbehandlungsgebot über Betriebsbeschränkungen für Heliports an Sonn-
und allgemeinen Feiertagen befunden werden kann. Im Übrigen verfügt
das BAZL aufgrund von Art. 3b und Art. 26 VIL über die Kompetenz, die
Betriebsreglemente der einzelnen Heliports an neu erarbeitete Leitsätze
anzupassen. Für eine Anpassung von Amtes wegen genügt, dass veränderte
rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse eine solche erfordern (Art. 26
VIL). Kann mithin aus den von der Rekurskommission UVEK genannten Gründen
gegenüber dem Heliport Gsteigwiler weder ein Flugverbot an allgemeinen
Feiertagen verfügt noch dessen Ausdehnung auf die Sonntage in Betracht
gezogen werden, so ist der angefochtene Entscheid auch in dieser Hinsicht
aufzuheben. Das bedeutet allerdings nicht, dass später nicht auch für
dieses Flugfeld gestützt auf neue einheitliche Grundsätze und Kriterien
Betriebsbeschränkungen an Sonn- und allgemeinen Feiertagen angeordnet
werden könnten.
Erwägung 8
8. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beschwerde
der BOHAG im Sinne der Erwägungen gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid der Rekurskommission UVEK vollständig aufzuheben ist. Der
Betrieb des Heliports Gsteigwiler wird sich somit einstweilen - bis zu
einer allfälligen Anpassung von Amtes wegen im Sinne von Erwägung 7 - nach
der vom BAZL am 20. Juni 2000 verfügten Änderung der Betriebsbewilligung
und des Betriebsreglementes richten.