BGE 127 V 431
127 V 431
62. Urteil vom 21. Dezember 2001 i. S. Mineral- und Heilbad X AG gegen
Eidgenössisches Departement des Innern
Regeste
Art. 5 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 und 30 Abs. 1 VwVG; Art.
40 KVG; Art. 57 f. KVV: Zulassung von Heilbädern zur Tätigkeit zu Lasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung; verfahrensrechtliche
Ansprüche (rechtliches Gehör) der Leistungserbringer bei auf unbestimmt
gehaltenen Rechtsgrundlagen beruhenden Entscheiden.
- Stützt sich eine Verfügung oder ein Entscheid auf einen -
zulässigerweise - unbestimmt gehaltenen Rechtssatz, ist die Unbestimmtheit
der Rechtsgrundlage durch eine Stärkung der Verfahrensrechte gewissermassen
zu kompensieren.
- Im Verfahren über die Zulassung von Heilbädern zur obligatorischen
Krankenpflegeversicherung ist dem betroffenen Heilbad Gelegenheit zu
bieten, zur vorgesehenen Auslegung der massgebenden, unbestimmt gehaltenen
Normen Stellung zu nehmen.
Sachverhalt
A.- Am 8. Dezember 1995 erliess das Eidg. Departement des Innern (EDI)
die Verfügung über die Zulassung von Heilbädern als Leistungserbringer
der Krankenversicherung, welche am 1. Januar 1996 in Kraft trat und
die Liste der anerkannten Heilbäder enthält. Die im Anschluss daran von
der Mineral- und Heilbad X AG in Z, Betreiberin des in der Liste nicht
aufgeführten Heilbades X in Y, erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde
hiess das Eidg. Versicherungsgericht mit Urteil vom 22. Dezember 1997
in dem Sinne gut, dass es die Sache an das EDI zurückwies, damit es
im Sinne der Erwägungen verfahre und über das Anerkennungsbegehren der
Beschwerdeführerin verfüge.
Das EDI fällte in der Folge keinen das Heilbad X betreffenden
individuellen Entscheid im Rahmen eines Rückweisungsverfahrens, sondern
entschied über dessen Anerkennungsbegehren im Rahmen der am 17. Januar
2001 erlassenen neuen Verfügung über die Zulassung von Heilbädern als
Leistungserbringer der sozialen Krankenversicherung, welche in Art. 1
die als Heilbäder nach Art. 40 KVG anerkannten Einrichtungen aufzählt
und mit der Veröffentlichung im Bundesblatt am 30. Januar 2001 (BBl
2001 192) in Kraft trat (Art. 3). Das Heilbad X ist in der neuen Liste
(Art. 1 der Verfügung) wiederum nicht aufgeführt. Der Entscheid wurde der
Betreiberin des Bades durch das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV)
mit einem Begleitschreiben vom 23. Januar 2001 eröffnet.
B.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt die Mineral- und Heilbad
X AG das Rechtsbegehren stellen, die Verfügung des EDI vom 17. Januar
2001 sei zu ergänzen, indem das Heilbad X ebenfalls als Heilbad nach
Art. 40 KVG anerkannt werde; eventuell sei das EDI anzuweisen, über das
Anerkennungsgesuch neu zu entscheiden.
Das EDI schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Nach Art. 40 Abs. 1 KVG sind Heilbäder zugelassen, wenn sie vom
Departement anerkannt sind. Abs. 2 der Bestimmung erteilt dem Bundesrat den
Auftrag, die Anforderungen festzulegen, welche die Heilbäder hinsichtlich
ärztlicher Leitung, erforderlichem Fachpersonal, Heilanwendungen und
Heilquellen erfüllen müssen. Der Bundesrat ist diesem Auftrag mit dem
Erlass von Art. 57 und 58 KVV nachgekommen.
b) Gemäss Art. 57 KVV werden Heilbäder zugelassen, wenn sie unter
ärztlicher Aufsicht stehen, zu Heilzwecken vor Ort bestehende Heilquellen
nutzen, über das erforderliche Fachpersonal sowie die zweckentsprechenden
diagnostischen und therapeutischen Einrichtungen verfügen und nach
kantonalem Recht zugelassen sind (Abs. 1). Das Departement kann vom
Erfordernis der vor Ort bestehenden Heilquelle Ausnahmen bewilligen. Es
berücksichtigt dabei die bisherige Praxis der Krankenversicherer
(Abs. 2). Art. 58 KVV bestimmt, dass als Heilquellen Quellen gelten,
deren Wasser auf Grund besonderer chemischer oder physikalischer
Eigenschaften und ohne jede Veränderung ihrer natürlichen Zusammensetzung
eine wissenschaftlich anerkannte Heilwirkung ausüben oder erwarten lassen
(Abs. 1). Die chemischen oder physikalischen Eigenschaften sind durch
Heilwasseranalysen gutachtlich nachzuweisen und alle drei Jahre durch
eine Kontrollanalyse durch die zuständige kantonale Instanz zu überprüfen
(Abs. 2).
Erwägung 2
2.- a) Die erwähnten Bestimmungen nennen die Kriterien, welche
für den Entscheid über die Zulassung als Heilbad massgebend sind. Sie
enthalten jedoch keine genaue Umschreibung der Anforderungen, welche
bezüglich der Kriterien im Einzelnen erfüllt sein müssen. Die Frage der
Voraussetzungen einer Anerkennung als Heilbad wird somit durch ziemlich
unbestimmt gehaltene Normen geregelt.
b) aa) Um Grundlage einer Verfügung bilden zu können, muss ein
Rechtssatz dem Erfordernis der ausreichenden Bestimmtheit genügen.
Grundanliegen des Bestimmtheitsgebotes ist die Gewährleistung von
Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit (HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, N 313 f.). Das
Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen darf jedoch nicht in absoluter
Weise verstanden werden. So kann der Gesetz- und Verordnungsgeber nicht
völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal
nicht eindeutig generell umschrieben werden können und die an die
Auslegung durch die Behörde besondere Anforderungen stellen. Darüber
hinaus sprechen die Komplexität der im Einzelfall erforderlichen
Entscheidung, die Notwendigkeit einer erst bei der Konkretisierung
möglichen Wahl sowie die nicht abstrakt erfassbare Vielfalt der zu
ordnenden Sachverhalte im Einzelfall für eine gewisse Unbestimmtheit
der Normen (BGE 109 Ia 284 Erw. 4d mit Hinweisen). Verlangt ist eine
den jeweiligen Verhältnissen angemessene optimale Bestimmtheit bzw. eine
unter Berücksichtigung aller massgebenden Gesichtspunkte, namentlich auch
der Voraussehbarkeit der Verhältnisse, optimale Determinierung (MARTIN
WIRTHLIN, Das Legalitätsprinzip im Bereich des Planungs- und Baurechts,
in: AJP 2001 S. 516 mit Hinweisen).
bb) Die Lehre weist darauf hin, dass Komplexität und Veränderlichkeit
der zu regelnden Sachverhalte in jüngerer Zeit zugenommen haben. Im
Zusammenhang mit dieser Entwicklung und den entsprechend gewandelten
Anforderungen an die öffentliche Verwaltung, von welcher flexibles und
zeitgerechtes Reagieren auf sich wandelnde Sachverhalte und Erkenntnisse
verlangt wird, sind ein Abbau der Regelungsdichte und eine Tendenz zum
vermehrten Erlass unbestimmter, offener Normen zu beobachten (vgl. PIERRE
MOOR, Principes de l'activité étatique et responsabilité de l'Etat, in:
THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 265
ff., 270 f.). Anzahl und Bedeutung von Rechtsnormen nehmen zu, welche durch
Offenheit oder Unbestimmtheit charakterisiert sind und mit Generalklauseln,
unbestimmten Rechtsbegriffen und Ermessensbefugnissen arbeiten, deren
"Freiräume" durch die Verwaltung aufzufüllen sind (MICHELE ALBERTINI, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren
des modernen Staates, Diss. Bern 1999, S. 11 mit Hinweisen).
cc) Als Folge der dargestellten Entwicklung verlieren die Garantien
des - nunmehr in Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 festgehaltenen - Gesetzmässigkeitsprinzips an Wirksamkeit
(MOOR, aaO, S. 270 f.; THOMAS COTTIER, Die Verfassung und das Erfordernis
der gesetzlichen Grundlage, Diss. Bern 1983, 2. erg. Aufl., Chur 1991,
S. 206). Insbesondere weist eine im Ermessen der Behörde zu treffende
Verfügung bei relativer Offenheit der materiellen Rechtsnormen für die
Partei einen verminderten Grad an Voraussehbarkeit bezüglich Inhalt und
Begründung auf (ALBERTINI, aaO, S. 306). Unbestimmte Normen sind deshalb
geeignet, zu einem Verlust an Rechtssicherheit zu führen. Ihnen müssen
materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Sicherungen sowie mitunter
besondere Anforderungen an die Begründungspflicht entgegengestellt werden
(COTTIER, aaO, S. 206). Die Unbestimmtheit der anzuwendenden Norm ist durch
verfahrensrechtliche Garantien gewissermassen zu kompensieren (BGE 109
Ia 284 Erw. 4d mit Hinweisen; COTTIER, aaO, S. 213; ALBERTINI, aaO, S. 74
f. mit Hinweisen; MOOR, aaO, S. 271; WIRTHLIN, aaO, S. 516 mit Hinweis). Je
offener und unbestimmter die gesetzliche Grundlage ist, desto stärker sind
die verfahrensrechtlichen Garantien als Schutz vor unrichtiger Anwendung
des unbestimmten Rechtssatzes auszubauen (ALBERTINI, aaO, S. 75 f.). In
diesem Zusammenhang kommt der Konkretisierung der Anforderungen, welche
unter dem Gesichtspunkt des rechtlichen Gehörs an die Ausgestaltung des
Verwaltungsverfahrens zu stellen sind, besondere Bedeutung zu. Nach der für
die Auslegung von Art. 29 Abs. 2 der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen
neuen Bundesverfassung vom 18. April 1999 weiterhin massgebenden (BGE
126 V 130 Erw. 2a) Rechtsprechung zu Art. 4 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom 29. Mai 1874 ist der verfassungsrechtlich garantierte Anspruch
auf rechtliches Gehör verletzt, wenn die Betroffenen nur in abstrakter,
allgemeiner Weise Stellung nehmen können zu einer Massnahme, deren konkrete
Begründung ihnen nicht bekannt ist (BGE 114 Ia 14). Die verfassungskonforme
Gewährung des rechtlichen Gehörs erfordert unter Umständen, dass die
Behörde, bevor sie in Anwendung einer unbestimmt gehaltenen Norm oder
in Ausübung eines besonders grossen Ermessensspielraums einen Entscheid
fällt, der von grosser Tragweite für die Betroffenen ist, diese über ihre
Rechtsauffassung orientiert und ihnen Gelegenheit bietet, dazu Stellung
zu nehmen (vgl. ALBERTINI, aaO, S. 221, 297 f., 303 ff.).
c) Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Art. 57 f. KVV
die Voraussetzungen einer Anerkennung als Heilbad gemäss Art. 40 KVG in
vergleichsweise unbestimmter Weise umschreiben,
da die Erkenntnisse hinsichtlich Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und
Wirtschaftlichkeit (Art. 32 KVG) ändern können. Die Unbestimmtheit
der anzuwendenden Rechtssätze ist jedoch durch eine Stärkung der
Verfahrensrechte der Betroffenen gleichsam zu kompensieren.
Erwägung 3
3.- a) Beim Entscheid über die Zulassung oder Nichtzulassung hatte das
Departement nach erfolgtem Abklärungsverfahren den durch Art. 29 Abs. 2
BV garantierten und in Art. 29 VwVG statuierten Anspruch auf rechtliches
Gehör und die damit verbundenen Verfahrensgarantien, insbesondere die
Mitwirkungsrechte der Betroffenen, zu beachten. Dazu gehört namentlich
das Recht auf Akteneinsicht (Art. 26 VwVG), das Recht, sich vor Erlass
einer Verfügung zur Sache zu äussern (Art. 30 VwVG) und zu Vorbringen
der Gegenpartei angehört zu werden (Art. 31 VwVG), sowie das Recht,
mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden (Art. 33 VwVG) (SVR 1998
KV Nr. 14 S. 51 Erw. 4b mit Hinweisen). Angesichts der Unbestimmtheit
der anwendbaren materiellen Rechtsnormen ist das Anhörungsverfahren in
der Weise auszugestalten, dass der Gesuchstellerin oder dem Gesuchsteller
Gelegenheit geboten wird, sich zu den Ergebnissen des vorangegangenen
Abklärungsverfahrens und zur in Aussicht genommenen Auslegung der
massgebenden Bestimmungen zu äussern.
b) Dem Entscheid über die Anerkennung der Beschwerdeführerin
als Heilbad gemäss Art. 40 KVG gingen die folgenden aktenkundigen
Verfahrensschritte voraus:
aa) Das EDI liess zunächst durch eine Arbeitsgruppe, zusammengesetzt
aus Vertretern des Verbandes Schweizer Badekurorte (VSB), des Konkordats
der Schweizerischen Krankenversicherer (KSK), der Schweizerischen
Gesellschaft für Balneologie und Bioklimatologie (SGBB) und des BSV, einen
Fragebogen erarbeiten. Mit Schreiben vom 27. November 1998 wurde dieser
Fragebogen an alle Einrichtungen, die möglicherweise die Bedingungen
einer Zulassung als anerkanntes Heilbad erfüllen würden, sowie an alle
Kantone versandt. Die Beschwerdeführerin retournierte den ihr zugestellten
Fragebogen mit einem Begleitschreiben vom 20. Januar 1999.
bb) Anlässlich ihrer Sitzung vom 28. August 1999 beschloss die
Arbeitsgruppe, die Einholung eines Gutachtens über die Heilwirkung
des Wassers des Heilbades X zu empfehlen. Sie begründete dies damit,
dass das Wasser keine gelösten Stoffe enthalte, die auffallen würden,
und alkalisches Wasser höchstens für eine Trinkkur geeignet sei, wobei
eine solche nicht als Badekur gelte.
cc) Mit Schreiben vom 13. Oktober 1999 forderte das BSV die
Beschwerdeführerin auf, weitere Unterlagen zur Beurteilung der Heilwirkung
des vom Heilbad verwendeten Quellwassers zum Zwecke einer Badekur sowie
ein allenfalls vorhandenes Gutachten eines spezialisierten Institutes
einzureichen. Die Beschwerdeführerin gab daraufhin bei Dr. med. K.,
Chefarzt Rheumatologie, Klinik A., ein medizinisch-balneologisches
Gutachten in Auftrag, welches am 4. Januar 2000 erstattet und dem BSV
mit einem Begleitschreiben vom 13. Januar 2000 eingereicht wurde.
dd) Mit Schreiben vom 23. Januar 2001 eröffnete das BSV
der Beschwerdeführerin den Entscheid des EDI vom 17. Januar 2001.
Zwischenzeitlich war die Beschwerdeführerin nicht mehr formell kontaktiert
worden.
c) Das beschriebene Vorgehen der Verwaltung wird den obgenannten
Anforderungen an das Anhörungsverfahren gemäss Art. 29 und Art. 30 Abs. 1
VwVG nicht gerecht. Insbesondere bilden die Zustellung des Fragebogens
und die Aufforderung zur Einreichung weiterer Unterlagen betreffend
die Heilwirkung des Quellwassers ohne Bekanntgabe des vorgesehenen
Beurteilungsmassstabes keine ausreichende Gewährung des rechtlichen
Gehörs. Vielmehr hätte der Beschwerdeführerin nach dem Abschluss der
sachverhaltlichen Abklärungen, aber vor dem Erlass des Entscheides des
EDI Gelegenheit geboten werden müssen, sich zum Ergebnis der Abklärungen
sowie zur Frage nach der Heilwirkung des Quellwassers, zu den für deren
Beantwortung massgebenden Kriterien und zum anzuwendenden Massstab nochmals
vernehmen zu lassen. Dass der Verband der Badekurorte die Interessen der
Heilbäder in die Arbeitsgruppe, die den Fragebogen erarbeitete, einbringen
konnte, vermag die Gehörsgewährung an die Beschwerdeführerin nicht zu
ersetzen. Eine solche konnte auch nicht deshalb unterbleiben, weil die
Beschwerdeführerin den Fragebogen ohne inhaltliche Kritik eingereicht
hatte, denn darin kann kein Verzicht auf eine spätere Anhörung erblickt
werden.
d) aa) Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die
Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten
der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen
Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung
im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung
von Bedeutung ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides
veranlasst wird oder nicht (BGE 126 V 132 Erw. 2b mit Hinweisen). Nach
der Rechtsprechung kann
eine - nicht besonders schwer wiegende - Verletzung des rechtlichen Gehörs
als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich
vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die
Rechtslage frei überprüfen kann. Die Heilung eines - allfälligen - Mangels
soll aber die Ausnahme bleiben (BGE 126 V 132 Erw. 2b mit Hinweisen).
bb) Die im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs zu erwartenden
Ausführungen der Beschwerdeführerin werden voraussichtlich eine
balneologische Beurteilung erfordern. Diese ist nicht durch das Eidg.
Versicherungsgericht, sondern in erster Linie durch die zuständigen
Verwaltungsbehörden vorzunehmen. Eine Heilung der Gehörsverletzung im
Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren kommt daher nicht in Frage.