BGE 127 V 228
127 V 228
34. Urteil vom 3. September 2001 i. S. B. gegen IV-Stelle des Kantons
Zürich und Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Regeste
Art. 84 f. AHVG; Art. 54 und 58 VwVG; Art. 69 ff. IVV: Abklärungen
der Verwaltung lite pendente. Tragweite des Devolutiveffekts von
Beschwerden gegen Verfügungen kantonaler IV-Stellen, insbesondere unter
dem Gesichtspunkt der Sistierung des Verfahrens für Abklärungen durch
die Verwaltung lite pendente. Kriterien für das nach Litispendenz noch
zulässige Verwaltungshandeln, sofern es von der rechtsuchenden Partei
beanstandet und damit zu einem vom Richter im Rahmen seiner Prozessleitung
zu entscheidenden Streitpunkt wird.
Sachverhalt
A.- Der 1941 geborene B. verlor auf Ende November 1992 seine Stelle
als Bauarbeiter bei der Firma T. AG. Danach war er als arbeitslos
gemeldet und bezog Arbeitslosentaggelder. Wegen eines seit August 1993
bestehenden Lungenleidens (chronische obstruktive Bronchitis) ersuchte
B. im Oktober 1994 die Invalidenversicherung um Umschulung und eine
Rente. Nach Abklärung der gesundheitlichen und erwerblichen Verhältnisse
sowie der beruflichen Eingliederungsmöglichkeiten und nach Durchführung
des Vorbescheidverfahrens sprach ihm die IV-Stelle des Kantons Zürich
mit Verfügung vom 17. Januar 1997 ab 1. März 1995 eine halbe Rente
(Invaliditätsgrad: 61%) samt Zusatzrente für die Ehefrau zu.
B.- B. liess beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Beschwerde einreichen und die Zusprechung einer ganzen Rente nach weiteren
medizinischen Abklärungen beantragen.
Mit der Begründung, eine zusätzliche psychiatrische Abklärung
sei notwendig und ein entsprechender Gutachterauftrag bereits erteilt
worden, ersuchte die IV-Stelle um Sistierung des Verfahrens bis zum
Vorliegen der Expertise. Mit (einzelrichterlicher) Verfügung vom 25. Juni
1997 entsprach das Gericht diesem Begehren. Auf die dagegen erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde trat das Eidg. Versicherungsgericht mit
Urteil vom 10. Dezember 1997 (I 296/97) mangels eines nicht wieder
gutzumachenden Nachteils nicht ein.
Nachdem B. der Begutachtung (durch Dr. med. S.) zweimal ferngeblieben
war, was sein Rechtsvertreter u.a. damit rechtfertigte, während eines
hängigen Beschwerdeverfahrens sei die Verwaltung zur Anordnung von
Abklärungsmassnahmen nicht mehr befugt, reichte die IV-Stelle die
Vernehmlassung ein. Daraufhin hob das Gericht die Sistierung auf und
führte einen zweiten Schriftenwechsel durch.
Mit Entscheid vom 1. Juni 1999 wies das Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich die Beschwerde ab.
C.- B. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit den
Rechtsbegehren, es sei der kantonale Entscheid aufzuheben und ihm eine
ganze Invalidenrente auf Grund einer Erwerbsunfähigkeit von mindestens
67% zuzusprechen; im Weitern sei ihm die unentgeltliche Verbeiständung
zu gewähren.
Die IV-Stelle beantragt die Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherung hat
sich nicht vernehmen lassen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) In formeller Hinsicht wird die Prozessleitung der Vorinstanz,
insbesondere die Sistierung des Verfahrens bis zum Abschluss der von der
IV-Stelle nach Einreichung der Beschwerde angeordneten psychiatrischen
Abklärung (Begutachtung durch Dr. med. S.), als bundesrechtswidrig
gerügt. Indem das kantonale Gericht eine psychiatrische Expertise für
erforderlich halte, hätte es entweder die Beschwerde gutheissen und die
Akten zur weiteren Abklärung an die Verwaltung zurückweisen oder aber
selbst, unter Beachtung der kantonalen Vorschriften über das gerichtliche
Beweisverfahren, eine Expertise anordnen müssen.
b) Das Eidg. Versicherungsgericht ist auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung vom 25. Juni 1997
(Sistierung des Verfahrens, um der IV-Stelle die Vornahme einer
psychiatrischen Abklärung zu ermöglichen) mangels eines nicht wieder
gutzumachenden Nachteils nicht eingetreten (Art. 97 Abs. 1 OG sowie
Art. 5 Abs. 2 und Art. 45 Abs. 1 und 2 lit. c VwVG). Das Fehlen dieser
Eintretensvoraussetzung (BGE 124 V 85 Erw. 2 und AHI 1999 S. 139 Erw. 1 mit
Hinweisen) hat es damit begründet, es sei, wenn überhaupt, lediglich mit
einer nicht ins Gewicht fallenden Verfahrensverzögerung zu rechnen. Soweit
im Übrigen die Sache im Zeitpunkt der Sistierung nicht spruchreif gewesen
sei, werde dem die Vorinstanz ungeachtet des Ausgangs des erstinstanzlichen
Beschwerdeverfahrens bei der Bemessung der Parteientschädigung Rechnung zu
tragen haben. In einem gleich gelagerten Fall (I 4/96) hat das Gericht
ebenfalls einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil als Folge der
Sistierung des Verfahrens zwecks Durchführung einer von der Verwaltung lite
pendente angeordneten medizinischen Abklärung verneint, allerdings unter
der weiteren Voraussetzung, dass der Versicherte sämtliche Einwände auch
noch in einer gegen einen allfälligen negativen kantonalen Endentscheid
gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde vortragen kann (vgl. SVR 1996
IV Nr. 93 S. 284 Erw. 4c; zum Erfordernis der rechtzeitigen Geltendmachung
von Verfahrensmängeln vgl. BGE 125 V 375 f. Erw. 2b/aa).
c) Der Versicherte nannte u.a. als Grund für seine Weigerung, sich
einer Begutachtung durch Dr. med. S. zu unterziehen, die Unzulässigkeit
dieser Vorgehensweise. Wie dieses Verhalten zu würdigen ist und wie dessen
Folgen für den streitigen Umfang des Rentenanspruchs zu beurteilen sind,
hängt entscheidend vom anwendbaren Verfahrensrecht ab (vgl. BGE 125 V
401, wonach im Abklärungsverfahren vor den kantonalen IV-Stellen die
Bestimmungen des VwVG und des BZP keine Anwendung finden, sondern die
Regeln der Art. 69 ff. IVV). Das gilt überhaupt für die Rechtsstellung
der Versicherten in Fällen wie dem vorliegenden, wenn und soweit die im
Hinblick auf noch vorzunehmende Abklärungen angeordnete Sistierung des
Prozesses als zulässig bezeichnet wird. Eine Prüfung der Vorbringen gegen
die als bundesrechtswidrig gerügte Sistierung des Prozesses ist daher
gerechtfertigt (vgl. SVR 1998 UV Nr. 11 S. 32 Erw. 5b/bb mit Hinweis auf
BGE 111 Ib 59 Erw. 2b, 185 Erw. 2c; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 154; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 75 Rz 201).
Erwägung 2
2.- a) Die Sistierung des erstinstanzlichen Beschwerdeverfahrens
bezweckt, der IV-Stelle zu ermöglichen, in Bezug auf das oder die mit
der angefochtenen Verfügung geregelte(n) Rechtsverhältnis(se) (BGE 125
V 415 Erw. 2a) weitere Abklärungen zu treffen. Dies muss nicht zwingend
zu einer Verfahrensverzögerung führen, welche mit dem in Art. 85 Abs. 2
lit. a AHVG verankerten Beschleunigungsgebot (BGE 103 V 193 oben und
195 f. Erw. 4) und dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf Beurteilung
der Sache innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV; BGE 126 V 249
Erw. 4a; ferner BGE 125 V 375 Erw. 2b/aa zu Art. 4 Abs. 1 aBV) unvereinbar
wäre. Nach Art. 85 Abs. 2 lit. c AHVG hat die Beschwerdeinstanz im Rahmen
des Untersuchungsgrundsatzes (BGE 125 V 195 Erw. 2 mit Hinweisen) von
Amtes wegen die für den Entscheid erheblichen Tatsachen festzustellen
und erhebt die hiezu notwendigen Beweise. Dabei steht es grundsätzlich
in ihrem pflichtgemässen Ermessen, weitere Abklärungen selber vorzunehmen
oder in Aufhebung der Verfügung die Sache zu diesem Zwecke an die IV-Stelle
zurückzuweisen (SVR 1996 IV Nr. 93 S. 283 Erw. 4b/aa und ZAK 1971 S. 36
Erw. 1; vgl. auch BGE 122 V 163 oben und RKUV 1999 Nr. U 342 S. 410,
1993 Nr. U 170 S. 136 Erw. 4a). Das Bundesrecht schreibt nicht vor,
innert welcher Frist die Verwaltung, deren Verfügung angefochten ist,
ihre Vernehmlassung einzureichen hat (BGE 126 V 248 Erw. 3). Den Kantonen
verbleibt insoweit ein gewisser Gestaltungsspielraum (vgl. auch BGE 103 V
107), bei dessen Ausnützung sie indessen unter anderem das konventions- und
verfassungsrechtliche Prinzip der Waffengleichheit (vgl. dazu BGE 122 V 163
ff. Erw. 2b und c, 120 Ia 219 oben, 116 Ia 312 Erw. 4b, 114 Ia 180 f. mit
Hinweisen auf die Lehre; ferner UELI KIESER, Das Verwaltungsverfahren in
der Sozialversicherung, Zürich 1999, S. 55 ff. und 348 ff.) zu beachten
haben (BGE 126 V 250 Erw. 4c; vgl. auch Art. 29 Abs. 1 BV, wonach jede
Person Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung in Verfahren vor
Gerichts- und Verwaltungsinstanzen hat).
b) aa) Als ordentlichem Rechtsmittel kommt der Beschwerde nach
Art. 84 Abs. 1 AHVG (in Verbindung mit Art. 69 IVG) Devolutiveffekt
zu. Die formgültige Beschwerdeerhebung begründet die Zuständigkeit
der kantonalen Rekursbehörde, über das in der angefochtenen Verfügung
geregelte Rechtsverhältnis zu entscheiden. Somit verliert die IV-Stelle
die Herrschaft über den Streitgegenstand, und zwar insbesondere auch in
Bezug auf die tatsächlichen Verfügungs- und Entscheidungsgrundlagen. Die
Beschwerdeinstanz hat den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes
wegen zu ermitteln (Art. 85 Abs. 2 lit. c AHVG) und ist nicht an
die Begehren der Parteien gebunden (Art. 85 Abs. 2 lit. d AHVG;
vgl. Art. 54 VwVG sowie EVGE 1962 S. 159 Erw. 1). Folgerichtig ist
es der Verwaltung grundsätzlich verwehrt, nach Einreichung des
Rechtsmittels weitere oder zusätzliche Abklärungen vorzunehmen,
soweit sie den Streitgegenstand betreffen und auf eine allfällige
Änderung der angefochtenen Verfügung durch Erlass einer neuen abzielen
(vgl. GYGI, aaO, S. 189 f., und SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht
des Bundes, S. 204 f., Ziff. 22.1; ferner BGE 125 V 348 Erw. 2b/aa und
dortige Hinweise auf die Lehre zum Devolutiveffekt im Verhältnis erst-
und letztinstanzliches Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren). Die
gegenteilige Auffassung hat eine Vermengung von Administrativ-
und erstinstanzlichem Beschwerdeverfahren zur Folge (SVR 1996 IV
Nr. 93 S. 283 Erw. 4a/aa), was dem Gebot der Einfachheit des Prozesses
(Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG) widerspricht. Es bliebe diesfalls unklar,
welchen beweisrechtlichen Regeln die lite pendente durch die Verwaltung
angeordneten Abklärungsmassnahmen unterworfen sind und überhaupt, wie
sich die Rechtsstellung der versicherten Person im Verfahren bestimmt.
Eine solche Prozessgestaltung weckt auch deswegen Bedenken, weil damit
allfällige Versäumnisse der Verwaltung bezüglich ihres gesetzlichen
Abklärungsauftrages korrigiert würden und dem Rechtsmittelverfahren im
Ergebnis eine Ersatzfunktion für die administrative Untersuchungspflicht
überbunden würde (SVR 1996 IV Nr. 93 S. 283 Erw. 4a/bb). Im Einverständnis
mit der Beschwerdeinstanz vorgenommene Abklärungen durch die Verwaltung
lite pendente würden übrigens regelmässig die Frist zur Vernehmlassung
über Gebühr verlängern, was sich bei fehlender Zustimmung der Beschwerde
führenden Person oder allenfalls anderer Verfahrensbeteiligter mit dem
Grundsatz der Waffengleichheit nur schwerlich verträgt (vgl. KIESER,
aaO, S. 348 Rz 726 und auch ANDRÉ MOSER/PETER UEBERSAX, Prozessieren vor
eidgenössischen Rekurskommissionen: die erstinstanzliche nachträgliche
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Bund, in: Handbücher für die Anwaltspraxis
[Hrsg. GEISER/MÜNCH], Band III, Basel 1998, S. 100 Rz 3.28).
bb) Das Prinzip des Devolutiveffektes des Rechtsmittels erleidet
insofern eine Ausnahme, als gestützt auf kantonales Recht die IV-Stelle
analog zu Art. 58 Abs. 1 VwVG die angefochtene Verfügung bis zu ihrer
Vernehmlassung in Wiedererwägung ziehen kann (BGE
103 V 109 Erw. 2 sowie AHI 1994 S. 271 Erw. 4a und ZAK 1992 S. 117
Erw. 5a mit Hinweisen; KIESER, aaO, S. 49 Fn 260). Hinter dieser
Ausnahmeregelung steht der Gedanke der Prozessökonomie im Sinne der
Vereinfachung des Verfahrens. Die Verwaltung soll lite pendente auf ihre
Verfügung zurückkommen können, wenn diese sich, allenfalls im Lichte
der Vorbringen in der Beschwerde, als unrichtig erweist (BGE 107 V 192
Erw. 1 am Ende, 252 f. Erw. 3; vgl. auch BGE 126 III 88 Erw. 3 zu dem
Art. 58 VwVG inhaltlich entsprechenden Art. 17 Abs. 4 SchKG; ferner ROGER
HISCHIER, Die Wiedererwägung pendente lite im Sozialversicherungsrecht
oder die Möglichkeit der späten Einsicht, in: SZS 1997 S. 448 ff.,
S. 450 f.). So besehen sind Abklärungsmassnahmen der Verwaltung lite
pendente nicht schlechthin ausgeschlossen (in diesem Sinne wohl auch
MOSER/UEBERSAX, aaO, S. 100 Rz 3.29). Wegleitende Gesichtspunkte für
die Beantwortung der Frage, was in diesem Verfahrensstadium noch als
zulässiges Verwaltungshandeln bezeichnet werden kann - sofern es von
der rechtsuchenden Partei beanstandet und damit zu einem vom Richter
im Rahmen seiner Prozessleitung zu entscheidenden Streitpunkt wird -
bilden die inhaltliche Bedeutung der Sachverhaltsvervollständigung für die
(Streit-)Sache und die zeitliche Intensität der Abklärungsbedürftigkeit
im Verfügungszeitpunkt: Punktuelle Abklärungen (wie das Einholen von
Bestätigungen, Bescheinigungen usw. oder auch Rückfragen beim Arzt oder
andern Auskunftspersonen) werden in aller Regel zulässig sein, nicht
aber eine medizinische Begutachtung oder vergleichbare Beweismassnahmen
wegen ihrer Tragweite für den verfügten und richterlich zu überprüfenden
Standpunkt. Bei solchen erfahrungsgemäss zeitraubenden Abklärungen kann
zudem auch nicht mehr von einer richterlich zu fördernden Prozessökonomie
gesprochen werden, dies namentlich nicht im Vergleich zu einem rasch zu
fällenden Rückweisungsentscheid, der verfahrensmässig klare Verhältnisse
schafft. Weiter beendet die lite pendente erlassene Verfügung den Streit
nur insoweit, als damit dem Begehren des Beschwerdeführers entsprochen
wird (BGE 113 V 237; vgl. auch BGE 126 III 88 Erw. 3), was im Falle
nachträglich durchgeführter Beweismassnahmen am Streitgegenstand selber
(vgl. dazu BGE 125 V 413) nichts ändert (a.A. HISCHIER, aaO, S. 454
f.). Zu beachten gilt schliesslich, dass von der den Devolutiveffekt der
Beschwerde einschränkenden Möglichkeit der Verwaltung, lite pendente auf
die angefochtene Verfügung zurückzukommen (vgl. zur Bedeutung des Begriffs
"Wiedererwägung" in diesem Zusammenhang BGE 107 V
192 Erw. 1), noch aus weiteren Gründen zurückhaltend Gebrauch zu
machen ist, und zwar auch dort, wo das Einverständnis der Gegenpartei
und allenfalls weiterer Verfahrensbeteiligter zu Abklärungsmassnahmen
vorliegt. Denn durch eine solche Vorgehensweise dürfen weder die in Art. 85
Abs. 2 AHVG enthaltenen noch die aus Konvention und Bundesverfassung
fliessenden Verfahrensrechte des Beschwerdeführers beeinträchtigt werden
(BGE 107 V 253 oben; nicht veröffentlichtes Urteil A. vom 16. Februar
1995 [I 291/94]). So verbietet Art. 85 Abs. 2 lit. d AHVG, eine den
Versicherten im Vergleich zur angefochtenen Verfügung schlechter stellende
Anordnung zu treffen; eine solche ist nichtig und lediglich als Antrag
an den Richter zu verstehen, in diesem Sinne zu entscheiden (AHI 1994
S. 271 Erw. 4a, ZAK 1992 S. 117 Erw. 5a am Ende). Zudem darf durch eine
solche Verfahrensgestaltung nicht der Anspruch auf Parteientschädigung
nach Art. 85 Abs. 2 lit. f AHVG umgangen werden, gilt doch nach der
Rechtsprechung die Rückweisung der Sache an die Verwaltung zwecks
ergänzender Abklärungen als anspruchsbegründendes Obsiegen (BGE 110 V 57
Erw. 3a mit Hinweisen).
Erwägung 3
3.- Im vorliegenden Fall hat sich der Beschwerdeführer der von der
IV-Stelle lite pendente angeordneten psychiatrischen Begutachtung durch
Dr. med. S. nicht unterzogen. Als Gründe für seine Weigerung, an dieser
Abklärungsmassnahme teilzunehmen, nannte sein Rechtsvertreter einerseits
die Unzulässigkeit der Vorkehr als solcher (Verletzung des Grundsatzes des
Devolutiveffekts der Beschwerde), anderseits die Befangenheit des Experten.
Das kantonale Gericht hat beide Argumente verworfen, indem es die von
der Verwaltung im Hinblick auf die Durchführung der psychiatrischen
Untersuchung beantragte Sistierung des Verfahrens bewilligte und einen
Ablehnungsgrund verneinte. Im Weitern hat die Vorinstanz festgestellt, die
formellen Voraussetzungen im Sinne von Art. 73 IVV (Mahnung, Bedenkzeit,
Androhung) seien in Bezug auf die fragliche Abklärungsmassnahme gegeben,
sodass auf Grund der Akten entschieden werden könne. In der Folge hat es
einen die Arbeitsfähigkeit einschränkenden psychischen Gesundheitsschaden
verneint.
a) Nach den in Erw. 2b/bb dargelegten Grundsätzen kann es dem
Beschwerdeführer bei der gegebenen prozessualen Lage nicht zum Nachteil
gereichen, dass er, im Einvernehmen mit seinem Rechtsvertreter, der
Begutachtung durch Dr. med. S. ferngeblieben war. Diese Weigerung hat
daher bei der Prüfung der Frage, ob ein die
Arbeitsfähigkeit einschränkender psychischer Gesundheitsschaden besteht,
unberücksichtigt zu bleiben, was unter anderem bedeutet, dass ein in
dieser Hinsicht allenfalls ungenügend abgeklärter Sachverhalt nicht als
Beweislosigkeit zu Lasten des Versicherten (BGE 121 V 208 Erw. 6a, 117
V 264 Erw. 3b) gelten kann.
b) Auf Grund der Akten erscheint eine psychiatrische Abklärung
angezeigt. Es trifft zwar zu, wie im angefochtenen Entscheid
ausgeführt wird, dass der Hausarzt Dr. med. C. lediglich im Rahmen eines
Telefongesprächs von einer reaktiven Depression gesprochen und in seinem
(späteren) Bericht vom 12. Juli 1995 nur noch eine demonstrative psychogene
Komponente bei nicht auszuschliessender Rentenbegehrlichkeit erwähnt
hat. Obwohl damit keine gewichtigen Anhaltspunkte für ein psychisches
Leiden vorliegen, kann daraus nicht ohne weiteres gefolgert werden,
es bestehe kein psychisches Leiden im Sinne von Art. 4 Abs. 1 IVG. Um
diesen Schluss ziehen zu können, hätte vorgängig zumindest beim Hausarzt
eine erläuternde schriftliche Auskunft eingeholt werden müssen, was
nicht geschehen ist. Entgegen der Vorinstanz ist sodann nicht einsehbar,
inwiefern die Mitwirkungsverweigerung ein gewichtiges Indiz für das Fehlen
eines psychischen Leidens mit Krankheitswert darstellen soll, zumal der
Versicherte offensichtlich auf Anweisung seines Rechtsvertreters dem
Begutachtungsaufgebot keine Folge geleistet hatte. Von einem in dieser
Hinsicht ungenügend abgeklärten Sachverhalt ist im Übrigen auch die
IV-Stelle ausgegangen.
c) Das Raschheitsgebot und der in der Weigerung zur Teilnahme an
der von der IV-Stelle lite pendente angeordneten Abklärungsmassnahme
manifestierte Wille, die Anspruchsberechtigung oder allenfalls die
fehlende Spruchreife der Sache durch den Richter feststellen zu lassen,
sprechen an sich dafür, die notwendige psychiatrische Begutachtung
durch die Vorinstanz vornehmen zu lassen. Da indessen auf Grund der
Akten, insbesondere der voneinander abweichenden Einschätzungen des
Dr. med. C. und des Dr. med. E., ein Abklärungsbedarf auch in Bezug
auf die Frage gegeben ist, inwiefern das vom Hausarzt im Bericht vom
15. Dezember 1994 als Hauptdiagnose erwähnte Arm-Schulter-Syndrom
die Arbeitsfähigkeit einschränkt, rechtfertigt es sich, die Sache zum
Zwecke der Sachverhaltsvervollständigung im dargelegten Sinne an die
Verwaltung zurückzuweisen. Diese wird bei der Anordnung der psychiatrischen
Begutachtung die einschlägigen Verordnungsvorschriften (Art. 69 ff. IVV)
und, soweit damit vereinbar, das kantonale
Verfahrensrecht zu beachten haben (BGE 125 V 404 Erw. 3). Das bedeutet,
dass der Beschwerdeführer mit allfälligen Einwendungen gegen den Experten,
sei dies wiederum Dr. med. S. oder ein anderer psychiatrischer Facharzt,
erst im Vorbescheidverfahren anzuhören ist. Eine damit begründete
Nichtteilnahme an der Abklärungsmassnahme ohne stichhaltige Einwendungen
würde zur Folge haben, dass auf Grundlage der verfügbaren Akten zu
entscheiden wäre (Art. 73 IVV; BGE 125 V 406 Erw. 4b).
Erwägung 4
4.- (Gerichtskosten; Parteientschädigung)