BGE 127 I 84
127 I 84
10. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 23. April 2001 i.S. P. gegen Stadtrat Luzern, Baudepartement und
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 10, 14 und 18 EMRK; Art. 16 und 35 Abs. 2 BV; Art. 84 Abs. 1
OG; Nutzung von im Anstaltsgebrauch stehenden Fahrzeugen durch Private
zu Werbezwecken; Meinungsfreiheit; Zensurverbot.
Vorliegen eines hoheitlichen Aktes im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG,
wenn eine staatliche Intervention das Zustandekommen eines von einem
Privaten anbegehrten privatrechtlichen Vertrages verhindert (E. 4a)?
Kein (direkter) grundrechtlicher Anspruch auf Zurverfügungstellung
eines Fahrzeugs der städtischen Verkehrsbetriebe als Werbeträger zur
Verbreitung einer Meinung. Differenzierung zwischen der Benützung
öffentlichen Grundes und der Nutzung von Verwaltungsvermögen (E. 4b).
Der Staat bleibt bei der Erfüllung seiner Aufgaben auch dann an die
Grundrechte der Bürger gebunden, wenn er als Subjekt des Privatrechts
auftritt. Tragweite des Gleichbehandlungsgebotes beim Zugang zu kommerziell
genutzten öffentlichen Sachen (E. 4c).
Zulässigkeit der Zurückweisung eines zur Anbringung auf der
Aussenfläche eines Busses bestimmten Werbetextes, weil dieser von einem
Teil des Publikums als Beleidigung empfunden werden könnte (E. 4d).
Sachverhalt
Die Stadt Luzern hatte der Allgemeinen Plakatgesellschaft Luzern (APG;
nachfolgend auch: die Plakatgesellschaft) das Alleinrecht zum Anbringen von
Reklamen an Fahrzeugen und Einrichtungen der städtischen Verkehrsbetriebe
(VBL; nachfolgend auch: die Verkehrsbetriebe) erteilt. Im Weiteren wurden
der Plakatgesellschaft die Aussenflächen einer durch die Verkehrsbetriebe
zu bestimmenden Anzahl von Bussen zur Anbringung von sog. "Ganzbemalungen"
für Werbezwecke zur Verfügung gestellt.
Im Frühling 1998 wandte sich P. an die Plakatgesellschaft mit der
Absicht, die Aussenfläche eines Busses zwecks Werbung für den Tierschutz
zu mieten, wobei er den folgenden Text anzubringen gedachte:
"Im Kanton Luzern leben mehr Schweine als Menschen - warum sehen wir
sie nie?"
Mit Schreiben vom 21. Januar 1999 an P. erklärten sich die städtischen
Verkehrsbetriebe bereit, den fraglichen Text auf Hängeplakaten im Innern
des Busses zu akzeptieren. Ein solchermassen beschrifteter "Ganzwerbebus"
müsse hingegen abgelehnt werden, da er auffallend und provozierend sei und
von grossen Teilen der Bevölkerung als anstössig oder beleidigend empfunden
werden könnte. Im Übrigen werde das für "Ganzbemalungen" freigegebene
Kontingent von fünf Prozent der Busflotte aufgrund der vorliegenden
Anfragen weiterer Interessenten in diesem Jahr vollständig ausgeschöpft.
Dagegen legte P. beim Stadtrat Luzern Verwaltungsbeschwerde ein, mit
der er beantragte, die Verkehrsbetriebe seien anzuweisen, den fraglichen
Text als "Ganzbemalung" auf einem Bus zuzulassen. Mit Beschluss vom
11. August 1999 trat der Stadtrat Luzern auf die Verwaltungsbeschwerde
nicht ein. Zur Begründung führte er an, das angefochtene Schreiben der
Verkehrsbetriebe vom 21. Januar 1999 stelle keinen beschwerdefähigen
Entscheid dar, beschlage doch die vorliegende Streitigkeit einen Bereich,
in dem nicht hoheitlich, sondern privatrechtlich gehandelt werde. Als
Aufsichtsbeschwerde entgegengenommen, wies der Stadtrat die Beschwerde
ab, da er zum Schluss kam, das Vorgehen der Verkehrsbetriebe sei unter
den gegebenen Umständen nicht zu beanstanden. Eine gegen den Entscheid
des Stadtrates Luzern gerichtete Verwaltungsbeschwerde von P. wies das
Baudepartement des Kantons Luzern am 18. April 2000 ab.
Mit Urteil vom 14. August 2000 wies das Verwaltungsgericht des
Kantons Luzern die von P. gegen den Entscheid des Baudepartements erhobene
kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Das Verwaltungsgericht erwog,
dass die Vergabe von Werbeflächen auf Bussen nicht verfügungsweise
sondern privatrechtlich vorgenommen werde, weshalb die Anfechtung
im Verwaltungsjustizverfahren an sich ausgeschlossen sei; es
trat dann allerdings mit Blick auf das in Art. 13 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) verankerte Recht auf wirksame
Beschwerde (und in Anwendung der allgemeinen Verfahrensordnung des
kantonalen Rechts) auf die Beschwerde dennoch ein. In der Sache selbst
erkannte das Verwaltungsgericht, der angefochtene Entscheid halte vor
der Verfassung und dem Konventionsrecht stand.
Mit Eingabe vom 27. August 2000 hat P. beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er beantragt, das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 14. August 2000 sei aufzuheben
und die Sache diesem zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer bringt vor, indem die kantonalen Behörden
die Anbringung des unterbreiteten Werbetextes als "Ganzbemalung"
abgelehnt hätten, übten sie eine unzulässige "politische Zensur" aus und
verstiessen gegen die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 10 EMRK bzw. Art.
18 in Verbindung mit Art. 10 EMRK) sowie gegen das Diskriminierungsverbot
(Art. 14 EMRK).
a) Der Beschwerdeführer beanstandet die Zulässigkeit der ausgeübten
"Zensur", d.h. die mit dem angefochtenen Entscheid aufgrund einer
materiellen Beurteilung geschützte Sachanordnung. Diese kann ihrerseits
nur dann (indirekt) Gegenstand einer staatsrechtlichen Beschwerde bilden,
wenn es sich um einen hoheitlichen Akt handelt (vgl. BGE 126 I 250 E. 1a
S. 251 f. mit Hinweisen).
Das Rechtsverhältnis zwischen der Allgemeinen Plakatgesellschaft
(APG) und den einzelnen privaten Kontrahenten untersteht, wie das
Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, dem Privatrecht (vgl. das
den Aushang von Plakaten in Personenzügen betreffende unveröffentlichte
Urteil vom 7. Oktober 1999 i.S. Verein gegen Tierfabriken gegen die
SBB, E. 3b). Wenn die Plakatgesellschaft den Abschluss eines Vertrages
mit einem interessierten Privaten ablehnt, liegt darin grundsätzlich
kein hoheitlicher Akt, gegen den - nach Erschöpfung des kantonalen
Instanzenzuges - staatsrechtliche Beschwerde geführt werden könnte (BGE 126
I 250 E. 2c S. 254). Im vorliegenden Fall beruht das Nichtzustandekommen
des vom Beschwerdeführer anbegehrten Vertrages mit der Plakatgesellschaft
indessen auf einem Entscheid der städtischen Verkehrsbetriebe, welche
sich in der der Plakatgesellschaft erteilten Konzession bezüglich der
Verwendung von Aussenflächen von Bussen für Werbezwecke ein Genehmigungs-
bzw. "Vetorecht" ausbedungen und gestützt hierauf die vorliegend streitige
Bus-Werbung abgelehnt haben (Schreiben der Verkehrsbetriebe an den
Beschwerdeführer vom 21. Januar 1999). Diese - dem Beschwerdeführer als
interessiertem Vertragspartner der Plakatgesellschaft direkt eröffnete -
Mitteilung könnte an sich auch Inhalt einer förmlichen Verfügung bilden,
durch welche das beteiligte Gemeinwesen von der ihm in der Konzession
vorbehaltenen Aufsichtsbefugnis in hoheitlicher Form Gebrauch macht,
indem es den Abschluss eines mit der Plakatgesellschaft angestrebten
Werbevertrags autoritativ untersagt. Auch wenn das Verwaltungsgericht
dem Beschluss des Stadtrates vom 11. August 1999, welcher die Haltung der
Verkehrsbetriebe in der Folge bestätigte, den Charakter einer Verfügung
an sich abgesprochen hat, hat es mit Rücksicht auf Art. 13 EMRK die
materielle Rechtmässigkeit jenes Beschlusses dennoch geprüft. Ob
der erwähnte Beschluss des Stadtrates im Sinne von Art. 84 OG einen
hoheitlichen Akt oder einen sonstigen, in spezifischer Weise in Grundrechte
eingreifenden Realakt des Gemeinwesens darstellt, welcher trotz fehlendem
Verfügungscharakter (ausnahmsweise) Gegenstand einer staatsrechtlichen
Beschwerde bilden kann (vgl. BGE 126 I 250 E. 2d S. 254 f.), braucht
vorliegend nicht entschieden zu werden, da die Beschwerde so oder so
nicht durchzudringen vermag.
b) Die durch Art. 16 BV und Art. 10 EMRK garantierte Meinungsfreiheit
schützt den Einzelnen u.a. vor unzulässiger Zensur durch den Staat, gibt
ihm aber keinen allgemeinen Anspruch, für die Verbreitung seiner Meinung
vorhandene Medien beliebig in Anspruch nehmen zu können. Das versteht
sich von selbst bei privaten Medien, muss aber grundsätzlich auch für
Kommunikationsmittel gelten, die - direkt oder indirekt - in der Hand
des Gemeinwesens sind (vgl. betreffend "Recht auf Antenne" BGE 123 II 402
E. 5a S. 414; 119 Ib 241 E. 4 S. 249; 125 II 624 E. 3a S. 626). Besondere
Grundsätze gelten für politische Radio- und Fernsehsendungen bzw. für die
Verbreitung von Propaganda durch konzessionierte Medien im Vorfeld von
Abstimmungen und Wahlen, wo das Gebot der Chancengleichheit sowie der
Neutralität des Staates zu wahren ist (BGE 125 II 497 E. 3 S. 502 ff.;
119 Ib 250 E. 3 S. 252 f.). Die vorliegend streitige Werbung mag zwar
auch eine gewisse politische Zielrichtung haben, sie steht aber nicht
mit einer laufenden Abstimmungskampagne im Zusammenhang, weshalb die
erwähnten besonderen Grundsätze hier nicht zum Zuge kommen.
Hinsichtlich der Benützung öffentlicher Sachen, ist zunächst nach der
Art der in Frage stehenden öffentlichen Sache zu differenzieren. Wer zur
Ausübung eines Gewerbes öffentlichen Grund (Strassen, Plätze), also die
der Benutzung durch die Allgemeinheit gewidmeten sog. öffentlichen Sachen
im Gemeingebrauch beansprucht, kann sich auf die Wirtschaftsfreiheit
(Art. 27 BV bzw. Art. 31 aBV) berufen; es besteht dabei ein "bedingter
Anspruch" auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs (BGE 126 I 133
E. 4d S. 140; 121 I 279 E. 2a S. 282; 119 Ia 445 E. 1a/bb und 2a S. 447
bzw. 449; 108 Ia 135 E. 3 S. 136 f.; zurückgehend auf die Praxisänderung
in BGE 101 Ia 473 E. 5 S. 479 ff.). Ebenso hat die Bewilligungsbehörde
beim Entscheid über die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes zur Ausübung
ideeller (insbesondere der Meinungsäusserungsfreiheit) und politischer
Grundrechte dem besonderen Gehalt dieser Grundrechte Rechnung zu tragen
(BGE 124 I 267 E. 3a S. 268 f.; 108 Ia 41 E. 2a S. 43 f.; 107 Ia 64
E. 2a S. 65 f., 226 E. 4b/bb S. 230; 105 Ia 91 E. 3 S. 94; 100 Ia 392
E. 5 S. 401 ff.; 97 I 893 E. 6 S. 898 ff.; 96 I 586 E. 6 S. 592 f.),
und sie darf ihre Kompetenz namentlich nicht für eine politische Zensur
missbrauchen (BGE 109 Ia 208 E. 5 S. 211 f.; 105 Ia 15 E. 4 S. 21 f. sowie
BGE 124 I 267 E. 3b S. 269, mit weiteren Hinweisen). Vorliegend geht es
indessen nicht um die Benützung öffentlichen Grundes, sondern um die
Verwendung von Fahrzeugen eines öffentlichen Betriebes als bewegliche
Werbeflächen. Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs dienen dem
Gemeinwesen unmittelbar zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, weshalb
sie zum Verwaltungsvermögen (sog. öffentliche Sachen im Anstaltsgebrauch)
zu zählen sind (TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher
Sachen, in: ZBl 93/1992 S. 146 f.). Beim Verwaltungsvermögen gilt - im
Unterschied zu den öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch - der Grundsatz,
dass der ordentlichen (bestimmungsgemässen) Nutzung gegenüber einer
ausserordentlichen Nutzung durch Private - sofern sich eine solche
überhaupt mit der Zweckbestimmung der Sache vereinbaren lässt - Priorität
einzuräumen ist (vgl. JAAG, aaO, S. 164). Zwar wird vorliegend der
bestimmungsgemässe Gebrauch der Fahrzeuge der Verkehrsbetriebe durch
die Anbringung einer "Ganzbemalung" nicht beeinträchtigt. Daraus kann
indessen nicht der Schluss gezogen werden, es bestehe - vergleichbar
zur Benützung öffentlichen Grundes - ein direkter grundrechtlicher
Anspruch auf eine solche Inanspruchnahme, besitzt doch das Gemeinwesen
für Kommunikationsmöglichkeiten dieser Art, anders als bei Einrichtungen,
die nur auf Strassen oder öffentlichen Plätzen sinnvoll möglich sind,
kein faktisches Monopol. Es können auch geeignete private Fahrzeuge als
Werbeflächen bzw. andere Werbemittel überhaupt benützt werden. Auch
ist die Anbringung einer "Ganzbemalung" nicht direkt vergleichbar
mit der Benützung von - ebenfalls im Verwaltungsvermögen stehenden -
Gemeindesälen, auf welche das Bundesgericht die Rechtsprechung über die
Benützung öffentlichen Grundes für analog anwendbar erklärt hat (Urteil
vom 18. Februar 1991 i.S. Unité jurassienne Tavannes, in: ZBl 93/1992
S. 40 ff., E. 3, sowie unveröffentlichtes Urteil vom 19. März 1980 i.S.
Unité jurassienne Péry-La Heutte, E. 3), stehen doch solche Räumlichkeiten
bereits aufgrund ihrer Zweckbestimmung für die Durchführung öffentlicher
Veranstaltungen offen; im Übrigen hat das Bundesgericht auch in den
genannten Urteilen betont, beim Bewilligungsentscheid gelte es insbesondere
zu berücksichtigen, ob es sich bei den kommunalen Räumlichkeiten um die
einzigen zur Durchführung einer Versammlung geeigneten Lokale handle
oder ob für derartige Veranstaltungen nicht auch Säle in Hotels oder
Restaurants zur Verfügung ständen. Nach dem Gesagten muss daher vorliegend
ein direkter grundrechtlicher Zulassungsanspruch entfallen.
c) Der Zugang zu einer institutionalisierten öffentlichen
Kommunikationsmöglichkeit, wie sie die Zurverfügungstellung der Fahrzeuge
der Verkehrsbetriebe Luzern als Werbeträger darstellt, darf allerdings auch
dann, wenn das Gemeinwesen für diese Werbemethode kein Monopol besitzt,
sondern in Konkurrenz zu anderen vergleichbaren Einrichtungen steht,
keinen diskriminierenden Schranken unterworfen werden.
Die Grundrechte der Bürger müssen grundsätzlich auch dann gewahrt
werden, wenn das Gemeinwesen privatrechtlich handelt; "privatautonome
Willkür", wie sie die Privaten besitzen, steht dem Staat nicht zu (vgl. vor
allen anderen: PETER SALADIN, Grundrechtsprobleme, in: Bernd-Christian Funk
[Hrsg.], Die Besorgung öffentlicher Aufgaben durch Privatrechtssubjekte,
Wien 1981, S. 72 f.; ferner: YVO HANGARTNER, Öffentlich-rechtliche
Bindungen privatrechtlicher Tätigkeit des Gemeinwesens, in: Festschrift
zum 65. Geburtstag von Mario M. Pedrazzini, Bern 1990, S. 143). Dies
gilt zunächst in jenen Bereichen, in denen der Staat selbst in Erfüllung
öffentlicher Aufgaben privatrechtlich handelt (vgl. BGE 109 Ib 146
E. 4 S. 155). So hat das Bundesgericht etwa im Zusammenhang mit der
Inanspruchnahme öffentlicher Sachen ausgeführt, eine Gemeinde habe
den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Willkürverbot auch dann zu
beachten, wenn sie bei der Vermietung von Bootsliegeplätzen als Subjekt
des Privatrechts auftrete (unveröffentlichtes Urteil vom 3. April 1992
i.S. F., E. 3c). Die Delegation von öffentlichen Aufgaben oder von
Verwaltungsbefugnissen an einen Privaten hebt diese verfassungsrechtliche
Pflicht grundsätzlich nicht auf (BGE 103 Ia 544 E. 5c S. 551; Urteil
vom 10. Juli 1986, in: ZBl 88/1987 S. 205 ff., E. 3c/bb; SALADIN, aaO,
Ziff. 4b, S. 74; TOBIAS JAAG, in: derselbe [Hrsg.], Dezentralisierung
und Privatisierung öffentlicher Aufgaben, Zürich 2000, S. 43 f.), was
sich neuerdings auch aus Art. 35 Abs. 2 BV ergibt (BBl 1997 I 193; vgl.
auch YVO HANGARTNER, Grundrechtsbindung öffentlicher Unternehmen, in:
AJP 2000 S. 515 ff., insbesondere S. 517 f.). Das Gemeinwesen muss
durch entsprechende Gestaltung der Konzession und durch vorbehaltene
Interventionsmöglichkeiten dafür sorgen, dass auch der private
Konzessionär, soweit es um die Benützung öffentlicher Sachen geht, den
Grundsatz der Gleichbehandlung sowie das Willkürverbot im gebotenen Masse
beachtet. Soweit eine öffentliche Sache, wie hier, kommerziell genutzt
wird, kollidiert das Gleichbehandlungsgebot allerdings mit dem Bedürfnis
nach unternehmerischer Freiheit. Je mehr ein Interessent auf die Benützung
der (direkt oder indirekt) vom Gemeinwesen betriebenen Einrichtung
angewiesen ist, desto höhere Anforderungen sind an die sachliche
Begründetheit von potentiell diskriminierenden Zulassungsschranken zu
stellen. Je eher dagegen die privaten Interessenten auf andere Anbieter
(bzw. auf andere geeignete Werbemöglichkeiten) ausweichen können, desto
mehr Freiheit muss dem öffentlichen Unternehmen bei der Wahl seiner
Vertragspartner oder der zu erbringenden Leistungen zustehen.
d) Im vorliegenden Fall wären die Verkehrsbetriebe bereit gewesen,
einem Vertrag des Beschwerdeführers mit der Plakatgesellschaft über die
Anbringung von Hängeplakaten mit der streitigen Inschrift im Innern der
Busse zuzustimmen. Hingegen lehnten sie es ab, den betreffenden Text
als "Ganzbemalung" eines Busses zuzulassen. Hierin liegt, entgegen der
Meinung des Beschwerdeführers, keine politische Zensur. Der Entscheid
der städtischen Behörde beruht vielmehr auf dem zulässigen Anliegen,
die Fahrzeuge der Verkehrsbetriebe nicht in besonders auffälliger
Weise mit einem Text in Verbindung zu bringen, der von einem Teil
des Publikums als Beleidigung empfunden werden könnte, indem er die
Zahl der Einwohner des Kantons Luzern mit der Zahl der dort gehaltenen
Schweine vergleicht. Eine solche provokative Wirkung mag dem Ziel dieses
Werbespruches entsprechen. Der Beschwerdeführer muss aber in Kauf nehmen,
dass die Verkehrsbetriebe aus den von ihnen geltend gemachten vertretbaren
Gründen die "Ganzbemalung" eines Busses mit einer solchen Werbung ablehnen.
Dass vergleichbare andere Werbetexte zugelassen worden seien, wird nicht
behauptet. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwieweit die Auffassung
der kantonalen Behörden, der fragliche Text sei provokativ formuliert,
willkürlich sein soll.
Der Entscheid des Verwaltungsgerichts verletzt damit die
Meinungsfreiheit (Art. 16 BV bzw. Art. 10 EMRK) nicht. Ebenso hält
er vor Art. 14 EMRK stand, wonach der Genuss der in der Konvention
anerkannten Freiheitsrechte ohne Diskriminierung zu gewährleisten ist,
wurde dem Beschwerdeführer die anbegehrte "Ganzbemalung" nach dem Gesagten
doch nicht aufgrund seiner politischen oder sonstigen Anschauungen
verwehrt. Schliesslich liegt auch kein Verstoss gegen Art. 18 EMRK vor,
wonach die nach der Konvention zulässigen Einschränkungen der Rechte
und Freiheiten nur zu den vorgesehenen Zwecken erfolgen dürfen. Die
staatsrechtliche Beschwerde erweist sich, soweit auf sie einzutreten ist,
als unbegründet.