BGE 127 I 60
127 I 60
8. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 5. Juni 2001 i.S. A. gegen Einwohnergemeinde Muri bei Bern,
Regierungsstatthalter II von Bern und Verwaltungsgericht des Kantons Bern
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 5 Abs. 1, Art. 9, 26, 49 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 1 BV; Art. 69
Abs. 4 und Art. 112 f. KV/BE; Art. 106 SVG; Art. 61 Polizeigesetz/BE;
Art. 25 und 27 Abs. 1 Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen;
Kostenersatz für verkehrspolizeiliche Einsätze einer Gemeinde; Störer-
und Verursacherprinzip.
Tragweite des Prinzips der Gewaltentrennung und des Erfordernisses
der gesetzlichen Grundlage bei kommunalen Abgaben (E. 2).
Bedeutung des Gesetzmässigkeitsprinzips nach neuer Bundesverfassung
(E. 3a); Tragweite der Eigentumsgarantie im Abgaberecht (E. 3b).
Derogatorische Kraft des Bundesrechts: Vereinbarkeit einer
kantonalen (bzw. kommunalen) Kostentragungsregelung für polizeiliche
Verkehrsregelungseinsätze mit dem Strassenverkehrsrecht des Bundes (E. 4).
Es ist nicht willkürlich, den Eigentümer, der seine Liegenschaft durch
Mietvertrag für eine nicht zonenkonforme Nutzung zur Verfügung stellt, nach
Massgabe des Störer- bzw. Verursacherprinzips zum teilweisen Kostenersatz
für die dadurch nötigen Verkehrsregelungseinsätze zu verpflichten (E. 5).
Tragweite des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen,
wenn es sich bei der nicht zonenkonformen Nutzung um den Betrieb einer
Botschaft handelt (E. 6).
Sachverhalt
A. ist Eigentümer der in der Einwohnergemeinde Muri bei Bern gelegenen
Liegenschaft X.-weg. Diese vermietete er im Herbst 1997 für eine Dauer
von fünf Jahren an die Republik Griechenland, welche im Gebäude ihre
Botschaft einrichtete und dort unter anderem auch Visa ausstellte.
Ende Mai 1998 ersuchten zahlreiche Personen aus dem ehemaligen
Jugoslawien bei der griechischen Botschaft um Transitvisa, was in der
Umgebung des in einem Wohnquartier gelegenen Botschaftsgebäudes infolge
der beschränkten Anzahl Parkplätze zu Verkehrsproblemen führte. So wurden
Fahrzeuge unter anderem vor den Ausfahrten von Nachbarliegenschaften und
auf privaten Parkplätzen abgestellt.
Anlässlich einer Besprechung am 26. Mai 1998, an der neben dem
Gemeindepräsidenten von Muri eine Vertreterin der griechischen Botschaft
und ein Vertreter der Kantonspolizei teilnahmen, wurde der Einsatz von
zwei Securitas-Wächtern zur Regelung des Verkehrs im Quartier bzw. bei der
Botschaft selbst vereinbart. Die Kostengutsprache seitens des griechischen
Aussenministeriums liess indessen, was die Verkehrsregelung im Quartier
betraf, auf sich warten. Mit Schreiben vom 22. Juni 1998 orientierte die
Einwohnergemeinde Muri A. über die Verkehrsprobleme sowie die Einsetzung
des Securitas-Personals und lud ihn ein, das Nötige zur Beendigung der
Zustände zu veranlassen.
Nachdem sich die Situation um die Botschaft nicht gebessert
hatte, forderte die Einwohnergemeinde Muri (Baukommission) A. mit
Verfügung vom 15. September 1998 auf, die Nutzung seiner Liegenschaft,
welche den kommunalen und kantonalen Bauvorschriften widerspreche,
einzustellen. Hiegegen erhob A. Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs-
und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE), welche ihm Gelegenheit zur
Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs zur Umnutzung der Liegenschaft
gab.
Mit Verfügung vom 23. Oktober 1998 verlangte die Einwohnergemeinde
Muri (Gemeinderat) von A. die Rückerstattung der von ihr "vorschussweise"
bezahlten Rechnung der Securitas AG von insgesamt Fr. 12'557.30 für die
Parkplatzbewirtschaftung von Mitte Juni bis Mitte September 1998. Die
Einwohnergemeinde Muri vertrat die Meinung, A. habe als Eigentümer der
zonenwidrig genutzten Liegenschaft für die Kosten aufzukommen.
In Gutheissung einer von A. eingereichten Beschwerde hob der
Regierungsstatthalter II von Bern mit Entscheid vom 25. Februar 1999 die
Verfügung der Einwohnergemeinde Muri vom 23. Oktober 1998 auf. Er erwog,
zwar sei der Einsatz von Personal der Securitas AG rechtmässig und geboten
gewesen und es fehle auch nicht an einer gesetzlichen Grundlage für die
Überwälzung der Kosten, doch komme eine solche bei A. nicht in Frage,
da er nicht als Störer bzw. Verursacher gelten könne.
Im nachträglichen Baubewilligungsverfahren erkannte die Bau-, Verkehrs-
und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) mit Entscheid vom 3. November
1999, die Nutzung der Liegenschaft als Botschaft sei in der Wohnzone nicht
zonenkonform und eine Ausnahmebewilligung sei nicht zu erteilen. Dieser
Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Eine gegen den Entscheid des Regierungsstatthalters II von Bern vom
25. Februar 1999 eingereichte Beschwerde der Einwohnergemeinde Muri hiess
das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 14. August 2000
teilweise gut. Es verurteilte A. zur Bezahlung eines Anteils der Kosten,
ermessensweise festgesetzt auf Fr. 3'000.-, an die Einwohnergemeinde
Muri. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht an, indem A. sein
Grundstück für eine zonenwidrige Nutzung zur Verfügung gestellt habe, habe
er die Störungen durch die Botschaft und deren Besucher in Kauf genommen,
weshalb er als Zustandsstörer oder zumindest als Zweckveranlasser die
entstandenen Kosten mitzutragen habe. In erster Linie habe jedoch die
Botschaft selber die Störung zu verantworten, weshalb sie auch für den
grösseren Teil der streitigen Kosten aufzukommen habe.
Mit Eingabe vom 27. September 2000 hat A. beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht, mit der er die Aufhebung des
Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14. August 2000
beantragt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie eine Verletzung des
Prinzips der Gewaltentrennung. Er macht geltend, die Einwohnergemeinde
Muri sei zum Erlass der als Rechtsgrundlage der Kostentragungspflicht
herangezogenen kommunalen Norm nicht zuständig gewesen; richtigerweise
müsste die betreffende Regelung vom kantonalen Gesetzgeber ausgehen.
a) Seit jeher hat das Bundesgericht das sämtlichen Kantonsverfassungen
zugrunde liegende - und in Art. 51 Abs. 1 BV (vormals Art. 6 Abs. 2 aBV;
vgl. BBl 1997 I 218 sowie ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, N. 1410) vorausgesetzte - Prinzip
der Gewaltentrennung als Individualrecht des Bürgers anerkannt (BGE 126
I 180 E. 2a/aa S. 182; 124 I 216 E. 3b S. 219; 121 I 22 E. 3a S. 25, mit
Hinweisen; zur Rechtslage unter der neuen Bundesverfassung: HÄFELIN/HALLER,
aaO, N. 1970). Der Beschwerdeführer wird durch die Anwendung der von ihm
als kompetenzwidrig erachteten Vorschrift in geschützten Rechten getroffen
und ist legitimiert, eine Verletzung dieses Grundsatzes zu rügen (BGE 123
I 41 E. 5b S. 43; vgl. auch BGE 126 I 81 E. 5a S. 91). Der Inhalt des
Prinzips der Gewaltentrennung ergibt sich aus dem kantonalen Recht, wobei
das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen
frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin prüft
(BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182 mit Hinweisen).
b) Art. 61 des Polizeigesetzes (des Kantons Bern) vom 8. Juni 1997
(PolG) sieht unter dem Randtitel "Kostenersatz" vor:
"1Ersatz der Kosten für polizeilich erbrachte Leistungen kann
verlangt
werden, wenn es die Gesetzgebung vorsieht.
2Für Aufwendungen der Polizei bei Grossveranstaltungen wie grossen
Konzerten und Sportveranstaltungen, welche einen aufwendigen
Ordnungsdienst oder Polizeischutz erfordern, kann von den Veranstaltern
eine Gebühr erhoben werden. (...)"
In seinem Urteil kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass
es sich beim Ausstellen von Visa durch eine Botschaft nicht um eine
Grossveranstaltung im Sinne von Art. 61 Abs. 2 PolG handle und folglich
für den Kostenersatz im Sinne von Abs. 1 dieser Bestimmung eine andere
gesetzliche Grundlage erforderlich sei; eine solche erblickte es im
Ortspolizeireglement (OPR) der Einwohnergemeinde Muri vom 22. Oktober
1985. Dieses bestimmt in Art. 11 Abs. 3:
"3Die Kosten für den Erlass ortspolizeilicher Massnahmen trägt,
wer zu
deren Anordnung Anlass gibt."
c) Der Beschwerdeführer bringt vor, aus Art. 61 PolG ergebe sich für
den Kanton Bern der Grundsatz, dass die Kosten polizeilicher Tätigkeiten
zu Lasten des Staates gingen; Einschränkungen dieses Prinzips seien
demzufolge wiederum nur auf kantonaler Ebene zulässig. Zur Delegation
entsprechender Rechtsetzungsbefugnisse an die Gemeinde fehle es hingegen an
einer klar gefassten Delegationsnorm in einem formellen kantonalen Gesetz,
welche gemäss ständiger bundesgerichtlicher Praxis (BGE 125 I 182 E. 4a
S. 193; 124 I 247 E. 3 S. 249) Angaben über die Abgabepflichtigen, den
Gegenstand der Abgabe und deren Bemessungsgrundlagen enthalten müsse. Die
vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung von Art. 61 Abs. 1 PolG,
wonach der Begriff "Gesetzgebung" auch (formellgesetzliche) kommunale
Erlasse einschliesse, verstosse gegen das Prinzip der Gewaltentrennung,
da Art. 74 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV/BE;
SR 131.212) bestimme, dass formelle Gesetze nur vom Grossen Rat beschlossen
werden könnten.
d) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen öffentliche
Abgaben grundsätzlich einer Grundlage in einem formellen Gesetz,
d.h. normalerweise in einem dem Referendum unterstehenden Erlass
(zuletzt: BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; vgl. zum Legalitätsprinzip im
Abgaberecht nunmehr auch Art. 127 Abs. 1 BV und dazu BBl 1997 I 346). Die
Berner Kantonsverfassung versteht gemäss Art. 69 Abs. 4 in Verbindung
mit Art. 62 Abs. 1 lit. a unter Gesetzen im formellen Sinne Erlasse
des Grossen Rates, welche Rechtssätze verankern und dem fakultativen
Referendum unterstehen. Im Weiteren sieht Art. 69 Abs. 4 lit. b KV/BE
vor, dass Bestimmungen über den Gegenstand von Abgaben, die Grundsätze
ihrer Bemessung und den Kreis der Abgabepflichtigen, mit Ausnahme von
Gebühren in geringer Höhe, in der Form des (formellen) Gesetzes erlassen
werden müssen, womit eine Delegation dieser Rechtsetzungsbefugnisse an den
Grossen Rat (zur Regelung in einem dem fakultativen Referendum entzogenen
Dekret) bzw. an den Regierungsrat ausgeschlossen bleibt (vgl. BGE 124 I
216 E. 4a/b S. 219). Vorliegend geht es indessen nicht um eine Delegation
von Rechtsetzungsbefugnissen des Gesetzgebers an den Verordnungsgeber
innerhalb des gleichen Gemeinwesens, sondern vielmehr um die Frage der
Abgrenzung von Kompetenzen zwischen Kanton und Gemeinden. Eine Delegation
an den kommunalen Gesetzgeber braucht, da hierin kein Einbruch in den
Grundsatz der Gewaltentrennung und der Referendumsdemokratie liegt, nicht
ebenso eng begrenzt zu sein wie eine solche an die kantonale oder kommunale
Exekutive; Voraussetzung ist indessen, dass die kantonale Verfassung die
vorgesehene Kompetenzaufteilung zulässt (BGE 122 I 305 E. 5a S. 312; 118
Ia 245 E. 3e S. 252; 104 Ia 336 E. 4b S. 340; 102 Ia 7 E. 3b S. 10; 97 I
792 E. 7 S. 804 f.). Dies ist im Kanton Bern der Fall: Die den Gemeinden
eingeräumte Selbständigkeit umfasst auch die Kompetenz zum Erlass eigener
Reglemente (sog. Recht zur Selbstgesetzgebung; vgl. JÜRG WICHTERMANN, in:
Kommentar zum Bernischen Gemeindegesetz, Bern 1999, Art. 50 N. 1 f. sowie
ULRICH ZIMMERLI, in: Walter Kälin/Urs Bolz [Hrsg.], Handbuch des Bernischen
Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 204 ff.); einer (speziellen) Ermächtigung
durch den kantonalen Gesetzgeber bedarf es dabei nicht (WICHTERMANN, aaO,
Vorbem. zu Art. 50-60 N. 5). Im Rahmen des übergeordneten Rechts können
die Gemeinden in ihrem Aufgabenbereich, zu dem gemäss Art. 9 Abs. 1 PolG
(in Verbindung mit Art. 112 Abs. 1 KV/BE) insbesondere die Besorgung
verkehrspolizeilicher Aufgaben auf dem Gemeindegebiet gehört, auch die
Erhebung von Kausalabgaben vorsehen, wobei hiefür - im Unterschied zur
Statuierung ausserordentlicher Gemeindesteuern (Art. 113 Abs. 2 KV/BE) -
nicht notwendigerweise eine spezielle formellgesetzliche Delegations- bzw.
Ermächtigungsnorm des Kantons vorliegen muss (vgl. KÄLIN/BOLZ, aaO,
Art. 113 N. 4, S. 542). Nach dem Gesagten steht somit einer Regelung der
streitigen Abgabe in einem Gemeindeerlass aus der Sicht des Grundsatzes
der Gewaltentrennung verfassungsrechtlich nichts entgegen, zumal sich
die erwähnte Bestimmung von Art 69 Abs. 4 lit. b KV/BE lediglich auf die
kantonale Ebene bezieht (vgl. WICHTERMANN, aaO, Vorbem. zu Art. 50-60
N. 10).
e) Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zum Legalitätsprinzip
im Abgaberecht kann ein kommunaler Erlass einem eigentlichen formellen
Gesetz gleichgestellt werden, wenn er von der nach dem kantonalen Recht
ermächtigten Gemeindelegislative (Gemeindeversammlung oder -parlament)
beschlossen wurde oder aber dem (obligatorischen oder fakultativen)
Referendum unterstand (BGE 120 Ia 265 E. 2a S. 266 f.; 118 Ia 320
E. 3 S. 323 f.; vgl. auch BGE 122 I 279 E. 6b S. 289; ferner: RENÉ
A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 12 B VIII, S. 34; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich
1998, Rz. 2097). Das vorliegend in Frage stehende Ortspolizeireglement
ist vom Grossen Gemeinderat (Gemeindeparlament) der Einwohnergemeinde Muri
beschlossen worden und damit im (demokratisch legitimierten) Verfahren der
Gesetzgebung zustande gekommen. Es erfüllt folglich das bundesrechtliche
Erfordernis der gesetzlichen Grundlage von Abgaben.
f) Zu prüfen bleibt, ob die fragliche kommunale Regelung mit
Art. 61 PolG vereinbar ist. Da es dabei nicht mehr um die Auslegung oder
Handhabung von Verfassungsrecht geht, prüft dies das Bundesgericht unter
dem Gesichtswinkel der Willkür (oben E. 2a). Nach Art. 61 Abs. 1 PolG darf
Kostenersatz für "polizeilich erbrachte Leistungen" nur nach Massgabe der
"Gesetzgebung" verlangt werden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts,
unter den vorliegend verwendeten Begriff der Gesetzgebung könnten ausser
formellen Gesetzen des Kantons ebenfalls (kompetenzkonform ergangene)
Normen des Gemeinderechts fallen, ist keineswegs willkürlich. Die
Regelung von Art. 61 PolG lässt den Gemeinden, wie das Verwaltungsgericht
zulässigerweise annehmen durfte, die Möglichkeit, eigene Normen darüber
aufzustellen, unter welchen Voraussetzungen für Leistungen des kommunalen
Polizeidienstes Kostenersatz verlangt werden kann.
g) Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung
erweist sich damit als unbegründet.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer macht geltend, durch die ihm auferlegte
Verpflichtung zum Kostenersatz würden die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV)
sowie der Anspruch auf Gesetzmässigkeit der Verwaltung (Art. 5 Abs. 1 BV)
verletzt, da es an einer gesetzlichen Grundlage fehle; derartige Eingriffe
ins Eigentum bedürften zumindest einer Normierung in einem vom kantonalen
Gesetzgeber erlassenen formellen Gesetz.
a) Das vormals ungeschriebene und nunmehr von Art. 5 Abs. 1 BV
mitumfasste Legalitätsprinzip (RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000,
Basel 2000, S. 36 sowie S. 172 f.) ist ein Verfassungsgrundsatz, aber -
von seiner spezifischen Bedeutung im Abgaberecht abgesehen (BGE 126 I
180 E. 2a/aa S. 182) - kein verfassungsmässiges Individualrecht, dessen
Verletzung selbständig mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden
kann (eingehend: BGE 123 I 1 E. 2b S. 4 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER,
aaO, Rz. 295); daran hat sich auch unter dem Geltungsbereich der
neuen Bundesverfassung nichts geändert (vgl. BBl 1997 I 133; ferner:
ANDREAS AUER/ GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel
suisse, Vol. I, Bern 2000, Rz. 1740, S. 612 f.). Die Verletzung des
Legalitätsprinzips kann hingegen im Zusammenhang mit der Verletzung des
Grundsatzes der Gewaltentrennung (BGE 121 I 22 E. 3a S. 25) oder eines
speziellen Grundrechts geltend gemacht werden, was nunmehr in Art. 36
Abs. 1 BV zum Ausdruck kommt. Im Übrigen kann mit staatsrechtlicher
Beschwerde eine Verletzung des Legalitätsprinzips nur im Rahmen der
Verletzung des Willkürverbots und der Rechtsgleichheit gerügt werden
(BGE 123 I 1 E. 2b S. 4). Die Rüge, das Legalitätsprinzip - verstanden
als Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung - sei verletzt, hat
damit keine selbständige Bedeutung.
b) Soweit der Beschwerdeführer eine fehlende gesetzliche Grundlage
für einen Eingriff in die Eigentumsgarantie geltend macht, kann auf das
im Zusammenhang mit dem Gewaltentrennungsgrundsatz Ausgeführte verwiesen
werden: Das in Frage stehende Ortspolizeireglement kommt einem Gesetz
im formellen Sinne gleich, und die in Art. 11 Abs. 3 OPR geregelte
Materie fällt in die verfassungsmässige Rechtsetzungskompetenz der
Gemeinde (oben E. 2d und e), womit sich diese Bestimmung ohne weiteres
als taugliche gesetzliche Grundlage für einen allfälligen Eingriff in
die Eigentumsgarantie erweist; einer besonderen Grundlage im kantonalen
Recht bedarf es auch in diesem Zusammenhang - entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers - nicht (BGE 97 I 792 E. 3b S. 796; MAX IMBODEN/RENÉ
A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 5. Aufl.,
Basel 1976, Nr. 123 B III a, S. 871). Im Übrigen ist ohnehin zweifelhaft,
ob sich der Beschwerdeführer auf die Eigentumsgarantie berufen könnte,
belastet doch der verfügte Kostenersatz lediglich dessen Vermögen und
nicht einzelne Eigentumsbefugnisse an sich (vgl. GEORG MÜLLER, in:
Kommentar BV, Art. 22ter N. 7 f.). Die Erhebung von Abgaben misst das
Bundesgericht an der Institutsgarantie von Art. 26 BV (bzw. Art. 22ter
aBV), welche hier nicht tangiert ist, kann doch bei der vorliegenden
Abgabe von einer konfiskatorischen Wirkung im Sinne der Rechtsprechung
(vgl. BGE 105 Ia 134 E. 3a S. 140 f.; 106 Ia 342 E. 6a S. 348 f.; ferner:
BGE 114 Ib 17 E. 5a S. 23) nicht die Rede sein. Darüber hinaus kommt aber
der Eigentumsgarantie - neben den allgemeinen Prinzipien des Abgaberechts
(vgl. dazu oben E. 2) - keine weitergehende Bedeutung zu (BGE 112 Ia 240
E. 6 S. 247; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 2. Dezember
1996 i.S. S., E. 2a).
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Grundsatzes
der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Er bringt vor, der
Bundesgesetzgeber habe mit dem Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember
1958 (SVG; SR 741.01) und den dazu erlassenen Verordnungen das
Strassenverkehrsrecht abschliessend normiert. Dieses eröffne den Behörden
die Möglichkeit zur Lenkung des Verkehrs mittels Verkehrsregelungen und
sehe die Sanktionierung von Verstössen gegen Verkehrsvorschriften durch
individuelle Strafverfügungen (Ordnungsbussenverfahren bzw. Verzeigung)
vor, weshalb für die Statuierung eines strassenpolizeirechtlichen
"Verursacherprinzips" im kantonalen Recht kein Platz mehr bestehe.
a) Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49
Abs. 1 BV bzw. Art. 2 ÜbBest. aBV) schliesst in Sachgebieten, welche die
Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch
die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend
ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht
gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht
beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 126 I 76 E. 1 S. 78; 123 I 313 E. 2b S.
316 f., je mit Hinweisen). Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts kann auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung
als verfassungsmässiges Individualrecht angerufen werden (BBl 1997 I 216;
HÄFELIN/HALLER, aaO, N. 1176 sowie N. 1970; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER,
aaO, Rz. 1024, S. 361). Der Beschwerdeführer ist gestützt auf die von
ihm als bundesrechtswidrig erachtete Bestimmung von Art. 11 Abs. 3 OPR zu
einer Geldzahlung verpflichtet worden und damit in rechtlich geschützten
Interessen betroffen, weshalb er zur Erhebung dieser Rüge legitimiert ist
(vgl. BGE 126 I 81 E. 5a S. 91 mit Hinweis).
b) Gemäss Art. 82 Abs. 1 BV (vormals Art. 37bis Abs. 1 aBV) erlässt
der Bund Vorschriften über den Strassenverkehr. Es steht ihm damit
die umfassende Gesetzgebungskompetenz im Bereich der polizeilichen
Verkehrsregelung zu. Der Vollzug der Strassenverkehrsgesetzgebung,
namentlich die Überwachung der verkehrspolizeilichen Bestimmungen,
obliegt den Kantonen (MARTIN LENDI, in: Kommentar BV, Art. 37bis Rz. 5,
insbesondere Fn. 2), welche ebenfalls zuständig sind zum Erlass ergänzender
Vorschriften (Art. 106 Abs. 2 und 3 SVG; vgl. betreffend ergänzende
strafprozessuale Bestimmungen BGE 107 IV 146). Auch wenn es um den
Vollzug von Bundesrecht geht, bleibt somit Raum für eigenständiges
kantonales Recht, soweit die einschlägigen Bundesnormen nicht eine
Regelung enthalten. Dies ist vorliegend nicht der Fall: Wer die
Kosten von besonderen Polizeieinsätzen zur Verkehrsregelung bzw. zur
Sicherstellung einer geordneten Parkierung zu tragen hat, die durch
die besondere Nutzung eines einzelnen Grundstückes notwendig werden,
wird durch das eidgenössische Strassenverkehrsrecht nicht geregelt.
Auch bedeutet das Fehlen entsprechender eidgenössischer Vorschriften
nicht, dass die Regelung nicht zum Gegenstand des kantonalen Rechts
gemacht werden dürfte. So hat das Bundesgericht etwa im Zusammenhang mit
dem Abschleppen eines verkehrswidrig abgestellten Fahrzeugs entschieden,
die Kantone könnten konkretisierende Normen über die Kostenersatzpflicht
der Beteiligten erlassen (unveröffentlichtes Urteil vom 8. September 1992
i.S. R., E. 2e). Dies muss umso mehr gelten, wenn für die Kostenauferlegung
- wie hier - nicht an ein regelwidriges Verhalten im Verkehr sondern an
eine der kantonalen (bzw. kommunalen) Baugesetzgebung zuwiderlaufende
Nutzung einer Liegenschaft angeknüpft wird, welche die entsprechenden
verkehrspolizeilichen Einsätze erforderlich machte. Die in Frage stehende
kommunale Vorschrift und deren Anwendung im vorliegenden Fall ist daher
unter dem Gesichtspunkt der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht
zu beanstanden. Dass die von der Gemeindebehörde angeordneten Massnahmen,
um deren finanzielle Abgeltung es hier geht, untauglich gewesen seien oder
Vorschriften des eidgenössischen Strassenverkehrsrechts verletzt hätten,
wird nicht behauptet.
Erwägung 5
5.- Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung des Willkürverbots
(Art. 9 BV) geltend.
a) Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts
nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar
erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen
kantonalen Entscheid nur auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit
der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder
einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender
Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 125 II 129 E. 5b S. 134;
123 I 1 E. 4a S. 5; 122 I 61 E. 3a S. 66 f.).
b) Der Beschwerdeführer rügt eine willkürliche Anwendung von Art. 11
OPR. Er behauptet, diese Bestimmung ziele auf rechtswidrige Zustände
und Vorrichtungen ab, welche auf entsprechende behördliche Verfügung hin
durch die Adressaten beseitigt werden könnten. Weder der Beschwerdeführer
noch die Botschaft Griechenlands hätten indessen die Möglichkeit gehabt,
den Verkehr selbst zu regeln, weshalb eine Anwendung von Art. 11 OPR auf
den vorliegenden Sachverhalt sinnlos und zweckwidrig sei.
Art. 11 Abs. 1 OPR spricht von der Beseitigung von "rechtswidrigen
Zuständen und Vorrichtungen", welche allenfalls auf dem Wege
des Verwaltungszwanges oder der Ersatzvornahme erfolgt, wobei die
Ortspolizeibehörde vorgängig eine entsprechende Androhung verfügen kann
(Abs. 4). Die Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes hätte vorliegend
vorab darin bestanden, dass die - als zonenwidrig erkannte - Nutzung des
Grundstückes, welche die Verkehrs- und Parkierungsprobleme verursachte,
eingestellt wird. Da eine solche (baupolizeiliche) Massnahme aus
naheliegenden Gründen nicht bzw. nicht sofort durchgesetzt werden
konnte, durfte sich die örtliche Behörde vernünftigerweise zunächst
darauf beschränken, durch entsprechende Verkehrsregelung und Anweisungen
an die Besucher der Botschaft die Behinderungen des Anwohnerverkehrs
und weitere negative Auswirkungen auf die Nachbarschaft in Grenzen zu
halten. Wenn die Kostenregelung von Art. 11 Abs. 3 OPR auch für solche
indirekte Abwehrmassnahmen als anwendbar betrachtet wurde, liegt hierin
kein Verstoss gegen das Willkürverbot, sondern eine zulässige, dem Zweck
der Vorschrift entsprechende Auslegung. Dass die in Betracht fallenden
Adressaten keine Möglichkeit hatten, das entstandene Verkehrsproblem selber
zu lösen, steht dem nicht entgegen. Die kostenpflichtige Ersatzvornahme
durch den Staat kann auch dann stattfinden, wenn der primär Pflichtige
selber gar nicht in der Lage ist, die gebotenen Massnahmen zu ergreifen
(vgl. BGE 122 II 65 E. 6a S. 70; 114 Ib 44 E. 2a S. 47 f. mit Hinweisen).
c) Der Beschwerdeführer macht geltend, indem das Verwaltungsgericht ihn
als Zustandsstörer bezeichnet habe, sei es in Willkür verfallen. Es sei
ihm bei Vertragsabschluss unmöglich gewesen, die durch die Ereignisse im
ehemaligen Jugoslawien ausgelöste grosse Nachfrage nach Visa vorauszusehen,
welche zu den Verkehrsproblemen im Bereich der Botschaft geführt habe;
gebunden durch einen Mietvertrag habe er als Grundeigentümer Dritte
nicht am Aufsuchen der Botschaft hindern können. Sodann fehle es an
einer Beziehung zwischen dem Zustand der fraglichen Liegenschaft und
der Störung des Strassenverkehrs, wobei die zonenwidrige Nutzung nicht
als ordnungswidriger und für die Ereignisse kausaler Zustand bezeichnet
werden könne.
Was die Bestimmung der gemäss Art. 11 Abs. 3 OPR zahlungspflichtigen
Verursacher (Veranlasser) sowie der Höhe der Kostenersatzpflicht anbelangt,
so durfte sich das Verwaltungsgericht zulässigerweise an die im Störerrecht
entwickelten Grundsätze halten und den Beschwerdeführer als Eigentümer
der Liegenschaft für einen Teil der Kosten als Zustandsstörer mitbelangen
(vgl. BGE 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.; 101 Ib 410 E. 5c S. 416; Urteil
des Bundesgerichts vom 15. Juni 1994, in: URP 1994 S. 501 ff., E. 5a/b;
vgl. ferner HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht, Diss. Bern 1993,
S. 185 ff., insbesondere S. 187). Dass er die Entwicklung der Dinge nicht
voraussehen und gegen die später eingetretenen Verkehrsprobleme selber
zunächst nichts unternehmen konnte, ändert nichts. Es genügt, dass er
seine Liegenschaft durch einen Mietvertrag für eine Nutzung zur Verfügung
gestellt hat, welche sich in der Folge als zonenwidrig erwiesen hat, um
als Zustandsstörer ins Recht gefasst werden zu können. Durch die Reduktion
seiner Kostenersatzpflicht auf Fr. 3'000.- hat das Verwaltungsgericht den
besonderen Umständen des Falles in vertretbarer Weise Rechnung getragen,
womit sein Entscheid auch in diesem Punkt vor dem Willkürverbot standhält
(vgl. BGE 107 Ia 19 E. 2b S. 24 f.).
Erwägung 6
6.- Der Beschwerdeführer bringt vor, infolge des Vorgehens der
Einwohnergemeinde Muri sei er gezwungen, den auf ihn ausgeübten Druck an
die griechische Botschaft weiterzugeben und dieser insbesondere den von
ihm eingeforderten Kostenersatz weiter zu verrechnen. Insofern verletze
das angefochtene Urteil (mittelbar) Art. 25 sowie Art. 27 Abs. 1 Satz 1
des Wiener Übereinkommens vom 18. April 1961 über diplomatische Beziehungen
(SR 0.191.01).
Eine Beschwerde wegen Verletzung von Staatsvertragsrecht im Sinne von
Art. 84 Abs. 1 lit. c OG ist nur zulässig, wenn die staatsvertragliche
Bestimmung, deren Verletzung gerügt wird, direkt anwendbar ist. Das ist
dann der Fall, wenn die Norm inhaltlich hinreichend bestimmt und klar
ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheids zu bilden (BGE 125 I 182
E. 3a S. 190 mit Hinweisen); die Staatsvertragsbeschwerde dient lediglich
der Durchsetzung solcher Völkerrechtsnormen, welche die Rechtsstellung
des Einzelnen direkt regeln (BGE 126 I 240 E. 2b S. 242; 120 Ia 1 E. 5b
S. 11 mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 90 f.).
Das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen umschreibt
die Vorrechte und Immunitäten der Diplomaten und statuiert namentlich
das Prinzip der Unverletzlichkeit der Person von Diplomaten und der
Räumlichkeiten diplomatischer Missionen (vgl. die Hinweise bei JÖRG PAUL
MÜLLER/LUZIUS WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 3. Aufl., Bern 2001,
S. 266-270). Art. 25 des Übereinkommens bestimmt, dass der Empfangsstaat
der Mission jede Erleichterung zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben gewährt;
gemäss Art. 27 Abs. 1 Satz 1 des Übereinkommens gestattet und schützt
der Empfangsstaat den freien Verkehr der Mission für alle amtlichen
Zwecke. Die in diesen Bestimmungen verankerten Garantien richten sich an
die beteiligten Staaten selbst; allfällige sich daraus ergebende Rechte
stehen der diplomatischen Mission bzw. dem diplomatischen Personal zu. Als
bloss indirekt interessierter Dritter kann sich der Beschwerdeführer
nicht auf diese Bestimmungen berufen. Im Übrigen würde es diesen Normen
ohnehin an der nötigen Bestimmtheit fehlen. Art. 25 des Übereinkommens
ist zu allgemein gefasst, als dass sich eine Mission allein auf diese
Klausel berufen könnte (MICHAEL RICHTSTEIG, Wiener Übereinkommen über
diplomatische und konsularische Beziehungen, Baden-Baden 1994, Ziff. 2
zu Art. 25, S. 53). Auch kann weder aus Art. 25 noch aus Art. 27 des
Übereinkommens ein Recht des Entsendestaates auf reservierte Parkplätze
auf öffentlichem Grund für seine diplomatische Mission abgeleitet werden
(Gutachten des Eidgenössischen politischen Departements vom 11. April 1972,
in: VPB 36/1972 Nr. 27 S. 63 ff.). Insofern kann auch nicht behauptet
werden, die Überwälzung von Kosten für die Verkehrsregelung, welche
aufgrund des Fehlens ebensolcher Parkierungsmöglichkeiten im Umkreis der
Botschaft nötig wurde, stehe im Widerspruch zu den vom Beschwerdeführer
angerufenen Bestimmungen. Auf die Rüge der Verletzung der Art. 25 und
27 Abs. 1 Satz 1 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen
ist nach dem Gesagten nicht einzutreten.