BGE 125 V 401
125 V 401
65. Urteil vom 19. November 1999 i.S. D. gegen IV-Stelle des Kantons
Zürich und Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich Regeste
Art. 4 BV; Art. 1 und 19 VwVG; Art. 57 ff. BZP; Art. 54, 57 Abs. 1,
58, 86 Abs. 2 IVG; Art. 73, 73bis Abs. 1, 75 Abs. 1 und 2 IVV: Verfahren
bei der Abklärung der Verhältnisse durch die kantonale IV-Stelle.
- Da die kantonalen IV-Stellen keine Bundesverwaltungsbehörden sind,
finden im Abklärungsverfahren vor den IV-Stellen die Bestimmungen des
VwVG und des BZP keine Anwendung; das Verfahren richtet sich nach den
Art. 69-77 IVV und den kantonalen Vorschriften.
- Die in Art. 73bis Abs. 1 IVV vorgesehene Anhörung des Versicherten
oder seines Rechtsvertreters vor der beabsichtigten Erledigung geht über
den in Art. 4 BV garantierten Mindestanspruch hinaus.
- Der Anordnung einer Begutachtung durch kantonale IV-Stellen kommt
kein Verfügungscharakter zu.
Sachverhalt
A.- Der 1946 geborene D. wurde am 11. Mai 1992 von einem Velofahrer
angefahren und zog sich dabei eine distale intraartikuläre Radiusfraktur
zu, deren Heilung protrahiert verlief. Am 3. November 1992 meldete
er sich bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Die
IV-Stelle des Kantons Zürich liess unter anderem die beruflichen
Eingliederungsmöglichkeiten abklären und zog die Akten der Schweizerischen
Unfallversicherungsanstalt (SUVA) bei. Am 20. Juli 1995 teilte sie
dem Versicherten mit, zur Überprüfung des Leistungsanspruchs sei
eine medizinische Abklärung notwendig, welche durch die Medizinische
Abklärungsstelle X erfolgen werde. Am 17. August 1995 liess D. erklären,
er sei mit der vorgesehenen Begutachtung nicht einverstanden, da
X üblicherweise Dr. med. T. zuziehe, dieser voreingenommen und die
Abklärungsstelle selbst nicht unabhängig sei. Mit Anordnung vom 12.
September 1995 hielt die IV-Stelle an der in Aussicht genommenen
Begutachtung
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde wies das
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom
23. März 1998 im Wesentlichen mit der Begründung ab, der Anspruch
des Versicherten auf Anhörung richte sich zwar nach dem Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren (VwVG) und dem Bundesgesetz über den
Zivilprozess (BZP), doch habe sich eine Anhörung zu den dem Gutachter
vorzulegenden Fragen erübrigt, weil bezüglich der Arbeitsfähigkeit eines
zu Untersuchenden immer dieselben Fragen zu stellen seien und weil der
Versicherte bereits die Person des Gutachters abgelehnt habe.
C.- D. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben mit dem Antrag,
der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit sei
an die IV-Stelle zurückzuweisen zu einem rechtskonformen Vorgehen bei
der gutachterlichen Abklärung.
Die IV-Stelle schliesst auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während sich das Bundesamt für
Sozialversicherung nicht vernehmen lässt.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Es stellt sich die Frage, ob die IV-Stelle dem Beschwerdeführer
hätte Gelegenheit geben müssen, sich vorgängig zu den vom Gutachter zu
beantwortenden Fragen zu äussern und Abänderungs- und Ergänzungsfragen zu
stellen. Zunächst ist zu prüfen, ob die nach Art. 19 VwVG in Verbindung
mit Art. 57 ff. BZP bei der Einholung von Sachverständigengutachten zu
beachtenden Mitwirkungsrechte der Verfahrensbeteiligten (vgl. für das
Verwaltungsverfahren der SUVA: RKUV 1993 Nr. U 167 S. 96 f. Erw. 5b,
die sinngemäss auch für die nach Art. 68 Abs. 1 UVG zugelassenen
Privatversicherer gelten [BGE 120 V 361 f. Erw. 1c]) den Betroffenen auch
im Administrativverfahren der Invalidenversicherung zustehen.
Erwägung 2
2.- a) Das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren findet nach
dessen Art. 1 Abs. 1 in Verwaltungssachen Anwendung, die durch Verfügungen
von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin
zu erledigen sind. Abs. 2 des genannten Artikels listet in lit. a bis e
die Behörden im Sinne von Abs. 1 auf.
b) Jeder Kanton errichtet durch besonderen Erlass eine unabhängige
IV-Stelle (Art. 54 Abs. 1 Satz 1 IVG). Der kantonale Erlass regelt den Sitz
der IV-Stelle, ihre interne Organisation und die rechtliche Stellung ihres
Leiters und seiner Mitarbeiter (Art. 54 Abs. 2 lit. a bis c IVG). Da den
Kantonen die Rechtsform und die Organisation der IV-Stellen überlassen
wird, handelt es sich bei diesen nicht um Bundesverwaltungsbehörden im
Sinne der in Erw. 2a genannten Bestimmungen. Als kantonale Instanzen
sind die IV-Stellen dem Geltungsbereich des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren folglich nicht unterstellt (Art. 1 VwVG; vgl. SALADIN,
das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 46 N. 9.25 dritter Absatz),
anders die IV-Stelle des Bundes (Art. 56 IVG).
Zwar hat das Eidg. Versicherungsgericht in SVR 1996 IV Nr. 98
S. 297 f. Erw. 2c hinsichtlich der Frage der Rechtmässigkeit eines
Einspracheverfahrens im Bereich der Invalidenversicherung beiläufig
erwähnt, das Verfahren vor der IV-Stelle bestimme sich grundsätzlich
nach den Vorschriften des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
und speziell des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung bzw. der
Verordnung über die Invalidenversicherung, ist dann aber in Urteilen
danach auf Distanz zu dieser Auffassung gegangen, indem es die Frage offen
gelassen hat (AHI 1998 S. 126 f. Erw. 2a; nicht veröffentlichte Urteile
H. vom 6. März 1998 Erw. 3 und F. vom 24. Oktober 1997 Erw. 3b). Auch ist
zu beachten, dass sich das Eidg. Versicherungsgericht in jenem Urteil
nicht mit der Rechtsnatur der IV-Stellen auseinander gesetzt hat. An
der beiläufig geäusserten Meinung, die übrigens keinen Einfluss auf den
Ausgang jenes Verfahrens hatte, kann nicht festgehalten werden.
Erwägung 3
3.- Richtet sich das Verfahren vor den IV-Stellen nicht nach den
Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren und den
nach Art. 19 dieses Gesetzes sinngemäss anwendbaren Bestimmungen des
Bundesgesetzes über den Zivilprozess, sondern nach den vom Bundesrat
gestützt auf Art. 58 und Art. 86 Abs. 2 IVG erlassenen Normen in der
Verordnung über die Invalidenversicherung, namentlich nach den Art. 69-77
IVV, und, soweit damit nicht in Widerspruch stehend, nach kantonalem
Verfahrensrecht (MEYER-BLASER, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung,
in: BJM 1989 S. 21), bleibt zu prüfen, welche Mitwirkungsrechte den
Betroffenen bei der Einholung von Sachverständigengutachten nach diesen
Regeln zustehen.
a) Die vom Bundesrat getroffene Regelung in Art. 73bis Abs. 1 IVV
lautet wie folgt:
Anhörung des Versicherten 1 Bevor die IV-Stelle über die Ablehnung
eines Leistungsbegehrens oder
über den Entzug oder die Herabsetzung einer bisherigen Leistung
beschliesst, hat sie dem Versicherten oder seinem Vertreter
Gelegenheit zu
geben, sich mündlich oder schriftlich zur geplanten Erledigung
zu äussern
und die Akten seines Falles einzusehen.
b) Von besonderem Interesse für die hier zu beurteilende Frage
ist, dass der Versicherte oder sein Vertreter anzuhören ist, "bevor"
die IV-Stelle über die Ablehnung eines Leistungsbegehrens oder über den
Entzug oder die Herabsetzung einer bisherigen Leistung beschliesst. Nun
könnte argumentiert werden, dass beispielsweise auch bereits eine
Anhörung zur Person des Begutachters und zu den an ihn zu stellenden
Fragen zeitlich vor der Beschlussfassung der IV-Stelle ("bevor") liege,
sodass die Bestimmung auch eine solche Anhörung meine. Allein es ist zu
bemerken, dass die IV-Stelle den Versicherten zur "geplanten Erledigung"
anzuhören hat, was bedeutet, dass die Ergebnisse der Abklärung der
Verhältnisse, so auch allfällige Gutachten, bereits vorliegen müssen,
denn andernfalls wäre es der IV-Stelle gar nicht möglich, sich ein Bild
über die Erledigung zu machen. Das Stadium des Verfahrens, in welchem
die Anhörung des Versicherten oder seines Vertreters zu erfolgen hat,
lässt den Umkehrschluss zu, dass in einem früheren Zeitpunkt, so etwa
bei Anordnungen zur Abklärung der Verhältnisse wie eben der Einholung von
Gutachten, der Versicherte oder sein Rechtsvertreter nicht anzuhören ist.
c) Darin, dass der Versicherte oder sein Vertreter vor der geplanten
Erledigung angehört werden muss, ist die Absicht des Verordnungsgebers
zu erkennen, das Verfahren zu straffen. Der Versicherte soll, wie
die IV-Stelle in der Vernehmlassung zu Recht dartut, bei der Anhörung
sämtliche Anträge und Einwendungen bezüglich der geplanten Erledigung
auf einmal vorbringen können, angefangen von Anträgen und Einwendungen
bezüglich der Abklärung der Verhältnisse bis hin zur beabsichtigten
Rechtsanwendung. Bezüglich der Einwendungen gegen den Gutachter hat
der Versicherte einmal die Möglichkeit, anlässlich des Aufgebots zur
Begutachtung sofort zu reagieren, worauf die IV-Stelle ohne Verfügung - wie
noch darzulegen sein wird (vgl. Erw. 4c) - bestimmt, was mit dem Aufgebot
weiter zu geschehen hat. Im Anhörungsverfahren kann der Versicherte seine
Einwendungen erneuern und er kann insbesondere auch geltend machen, er sei
vom betreffenden Gutachter schlecht behandelt oder nicht unvoreingenommen
untersucht worden.
d) Das dargelegte Verständnis von Art. 73bis Abs. 1 IVV wird
unterstützt durch Art. 75 Abs. 2 IVV, wonach Anordnungen der IV-Stelle
zur Abklärung der Verhältnisse nicht in der Form der Verfügung zu treffen
sind. Das Verfahren soll dadurch beschleunigt werden. Die einzelnen
Anordnungen sollen Realakte bleiben, die nicht der Anfechtung unterliegen.
e) Eine solche Regelung könnte nicht Bestand haben, wenn sie dem in
Art. 4 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf rechtliches Gehör nicht Stand
zu halten vermöchte. Allein der daraus fliessende Anspruch, zumindest
nachträglich zu den erhobenen Beweisen Stellung zu nehmen (vgl. BGE 124
I 51 Erw. 3a, 242 Erw. 2, 124 II 137 Erw. 2b, 124 V 181 Erw. 1a, je mit
Hinweisen), ist gewährleistet. Die Regelung in Art. 73bis Abs. 1 IVV geht
insoweit über den Mindestanspruch hinaus, als der Versicherte oder sein
Rechtsvertreter nicht nur zu den erhobenen Beweisen, sondern auch zur
geplanten Rechtsanwendung Stellung nehmen kann.
Erwägung 4
4.- a) Nach ständiger Rechtsprechung prüft das
Eidg. Versicherungsgericht von Amtes wegen die formellen
Gültigkeitserfordernisse des Verfahrens, insbesondere auch die
Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf eine Beschwerde oder Klage
eingetreten ist. Dies gilt auch für die Sachurteilsvoraussetzung einer
anfechtbaren Verfügung. Hat die Vorinstanz übersehen, dass es an einer
Prozessvoraussetzung fehlte, und hat sie materiell entschieden, ist
dies im Rechtsmittelverfahren von Amtes wegen zu berücksichtigen mit
der Folge, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben ist, verbunden mit
der Feststellung, dass auf das Rechtsmittel mangels Prozessvoraussetzung
nicht eingetreten werden kann (BGE 122 V 322 Erw. 1 und 329 f. Erw. 5;
SVR 1998 ALV Nr. 12 S. 37 Erw. 2).
b) Im nicht veröffentlichten Urteil L. vom 13. Dezember 1995 liess
das Eidg. Versicherungsgericht den Verfügungscharakter der Anordnung
einer Abklärung bei einer Beruflichen Abklärungsstelle (BEFAS) offen,
liess aber durchblicken, dass dieser zu verneinen wäre. Es hat erwogen,
dass im Bereich der Abklärung nicht über Pflichten im Rechtssinne befunden
werde, sondern über Lasten oder Obliegenheiten (des Versicherten),
was sich allein daraus zeige, dass die Teilnahme an einem (bestimmten)
Abklärungsaufenthalt weder realiter erzwungen noch bestraft werden könne
(in diesem Sinne zur Schadenminderung/Selbsteingliederung: BGE 108 V
215). Ein vom Versicherten gezeigtes ablehnendes Verhalten wirke sich
nur indirekt auf seine invalidenversicherungsrechtliche Stellung aus,
indem er, wenn die Abklärungsmassnahme zumutbar sei und die formellen
Voraussetzungen (Mahnung, Bedenkzeit, Androhung) eingehalten seien, mit
einer Schmälerung seiner Eingliederungs- oder Rentenansprüche rechnen
(Art. 10 Abs. 2, Art. 31 Abs. 1 IVG; ZAK 1983 S. 28 Erw. 3) oder einen
auf der Grundlage der verfügbaren Akten erlassenen Abweisungs- oder einen
Nichteintretensentscheid gewärtigen müsse (BGE 108 V 229). Weiter wies
es darauf hin, dass die Frage der Zumutbarkeit der von der IV-Stelle
vorgesehenen, weil als für die Festlegung der Leistungsberechtigung
zweckmässig erachteten BEFAS-Abklärung auch vorfrageweise noch, bei
Beurteilung einer gestützt auf das von der Versicherten gezeigte
Verhalten erlassenen Ablehnungs- oder Nichteintretensverfügung
geprüft werden könne. In SVR 1996 IV Nr. 93 S. 282 Erw. 1, wo es um die
Anordnung einer Begutachtung bei einer Medizinischen Abklärungsstelle der
Invalidenversicherung (MEDAS) ging, liess das Eidg. Versicherungsgericht
die Frage, ob eine solche Anordnung eine anfechtbare Verfügung darstelle,
unter Hinweis auf das eingangs erwähnte Urteil offen.
c) Es ist nunmehr zu entscheiden, ob die als Verfügung bezeichnete
Anordnung vom 12. September 1995 den Begriff einer anfechtbaren Verfügung
erfüllt.
Zunächst kann auf die in Erw. 4b gewonnenen Erkenntnisse verwiesen
werden. Auch bei der Anordnung eines Gutachtens wird nicht über Rechte
und Pflichten eines Versicherten (vgl. Art. 75 Abs. 1 IVV) befunden, kann
doch die Teilnahme an einer Begutachtung ebenso wenig erzwungen werden
wie diejenige an einer beruflichen Abklärung. Das ablehnende Verhalten
wirkt sich vielmehr dahingehend aus, dass die IV-Stelle bei schuldhafter
Verweigerung einer Begutachtung unter Ansetzung einer angemessenen Frist
und Darlegung der Säumnisfolgen auf Grund der Akten beschliessen kann
(Art. 73 IVV).
Weiter steht fest, dass für Anordnungen, welche bei der Abklärung der
Verhältnisse oder beim Vollzug einer rechtskräftigen Verfügung getroffen
werden, nach ausdrücklicher Vorschrift keine Verfügung zu erlassen ist
(Art. 75 Abs. 2 IVV; vgl. Erw. 3d). Auch aus Art. 57 Abs. 1 IVG ergibt
sich, dass die IV-Stellen nur - aber immerhin - über Leistungen der
Invalidenversicherung (lit. e), nicht aber über die Abklärungen (lit. a
und b) zu verfügen haben.
Obwohl die IV-Stelle die Anordnung vom 12. September 1995
ausdrücklich als "Verfügung" bezeichnete, kommt ihr nach dem Gesagten
kein Verfügungscharakter zu.
d) Das Eidg. Versicherungsgericht ist bisher - ohne sich indessen mit
der formellen Frage nach dem Verfügungscharakter auseinander gesetzt zu
haben - auf Beschwerden im Zusammenhang mit der Anordnung von Gutachten
im Administrativverfahren der Invalidenversicherung eingetreten. Soweit
die IV-Stellen solche Anordnungen in Verfügungsform erlassen haben und
das Eidg. Versicherungsgericht die selbstständige Anfechtbarkeit derselben
bejaht hat (vgl. AHI 1998 S. 125 f. Erw. 1 mit Hinweisen), kann an dieser
Rechtsprechung nicht festgehalten werden, da die bisher nicht geprüfte
Frage nach dem Verfügungscharakter einer solchen Anordnung zu verneinen
ist. Die bessere Erkenntnis über den Charakter einer solchen Anordnung
führt zu einer Praxisänderung (BGE 124 V 124 Erw. 6a, 123 V 157 Erw. 3b,
je mit Hinweisen).
e) Die IV-Stelle wird dem Beschwerdeführer in Nachachtung von Art. 73
IVV unter Darlegung der Säumnisfolgen eine angemessene Frist zur Teilnahme
an der angeordneten Begutachtung ansetzen. Sollte er sich nunmehr zu
einer Teilnahme entschliessen, wird sie sich mit den Einwendungen gegen
die Abklärungsstelle X als Begutachtungsstelle und insbesondere gegen
den von dieser gelegentlich beigezogenen Dr. med. T. (falls er überhaupt
als Gutachter bestimmt wird) zum gegebenen Zeitpunkt, d.h. im Rahmen der
Anhörung, auseinander setzen. Andernfalls wird sie auf Grund der Akten
über das Leistungsbegehren beschliessen.