BGE 125 I 7
125 I 7
2. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18.
November 1998 i.S. Hugo Spirig und Mitbeteiligte gegen MediService AG,
Andreas Maritz, Departement des Innern und Verwaltungsgericht des Kantons
Solothurn (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK; formelle Rechtsverweigerung;
Nichteintreten auf eine Konkurrentenbeschwerde; zivilrechtliche Ansprüche.
Es ist nicht willkürlich, auf die Beschwerde von Konkurrenten
nicht einzutreten, mit welcher diese die Rechtmässigkeit einer
Apothekenbewilligung für eine Versandapotheke bestreiten (E. 3).
Die Erteilung einer Apothekenbewilligung berührt nicht zivilrechtliche
Ansprüche von Konkurrenten (E. 4).
Sachverhalt
Das Departement des Innern des Kantons Solothurn erteilte am 26. März
1997 der MediService AG als Betriebsinhaberin und Andreas Maritz als
verantwortlichem Apotheker die Bewilligung zum Betrieb einer öffentlichen
Apotheke in Zuchwil, welche teils als sogenannte Versandapotheke
(Postversand von ärztlich verschriebenen Medikamenten an die Patienten)
geführt wird. Hugo Spirig, Matthias Hochreuter, Regula Studer, Roland
Stegmann und Franz Schaller erhoben am 7. April 1997 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit dem Antrag, die Bewilligung
zu verweigern.
Mit Urteil vom 19. Januar 1998 trat das Verwaltungsgericht auf die
Beschwerde mangels Legitimation der Beschwerdeführer nicht ein.
Hugo Spirig, Matthias Hochreuter, Regula Studer, Roland Stegmann
und Franz Schaller erheben gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde an
das Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts
aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Zur Diskussion steht einzig, ob das Verwaltungsgericht
zulässigerweise die Legitimation der Beschwerdeführer verneint hat, was
sich nach kantonalem Verfahrensrecht richtet. Die unrichtige Anwendung
kantonalen Verfahrensrechts kann dabei nur insoweit beanstandet werden,
als sie zugleich eine Verfassungsverletzung darstellt, namentlich wenn
sie gegen Art. 4 BV verstösst. Das Bundesgericht kann im Rahmen der
staatsrechtlichen Beschwerde die Anwendung kantonalen Verfahrensrechts
nicht frei prüfen, selbst wenn es inhaltlich gleich lautet wie
entsprechendes Bundesrecht und die kantonalen Behörden erklärtermassen sich
bei der Anwendung des kantonalen Rechts an das Bundesrecht anlehnen. Zu
prüfen ist somit einzig, ob das Verwaltungsgericht § 12 Abs. 1 VRG/SO
willkürlich ausgelegt oder angewendet hat.
b) § 12 Abs. 1 VRG/SO lautet wie folgt:
"Zur Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist legitimiert,
wer
durch eine Verfügung oder einen Entscheid berührt wird und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat."
Nach unbestrittener und zutreffender Auffassung des Verwaltungsgerichts
lehnt sich diese Formulierung an diejenige von Art. 103 lit. a OG
an. Danach genügt zur Beschwerdelegitimation ein schutzwürdiges faktisches
Interesse. Die Legitimation der Beschwerdeführer kann daher nicht schon
damit verneint werden, das Bundesgericht sei in seinem zwischen den
gleichen Parteien ergangenen Urteil vom 18. September 1997 (BGE 123 I 279)
auf die damalige Eingabe der Beschwerdeführer nicht eingetreten; denn dort
ging es um die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde, wozu nach
Art. 88 OG eine Verletzung in geschützten Rechten erforderlich ist. Die
Legitimation nach Art. 103 lit. a OG bzw. § 12 VRG/SO ist demgegenüber
weiter gefasst.
c) Wenn - wie vorliegend - nicht der Verfügungsadressat, sondern
ein Dritter die Verfügung anficht, ist zur Abgrenzung gegenüber der
unzulässigen Popularbeschwerde gefordert, dass der Beschwerdeführer durch
den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und
in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache
steht. Der Beschwerdeführer muss persönlich und unmittelbar einen
rechtlichen oder faktischen Nachteil erleiden. Ein bloss mittelbares oder
ausschliesslich allgemeines, öffentliches Interesse berechtigt - ohne die
erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber - nicht zur Beschwerde
(BGE 123 II 376 E. 2 S. 378 f., mit Hinweisen).
d) Konkurrenten eines Bewilligungsempfängers sind nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht schon auf Grund der blossen
Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur
Beschwerde legitimiert. Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr im
Prinzip des freien Wettbewerbs und schafft keine schutzwürdige besondere
Beziehungsnähe (BGE 109 Ib 198 E. 4d/e S. 202 f.). Erforderlich ist
vielmehr eine spezifische Beziehungsnähe, die von der einschlägigen
gesetzlichen Ordnung erfasst wird (BGE 123 II 376 E. 5b/aa S.
382; 109 Ib 198 E. 4c/d S. 201; LUCREZIA GLANZMANN-TARNUTZER, Die
Legitimation des Konkurrenten zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht, Diss. St. Gallen 1997, S. 107, 122; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. Aufl. Zürich 1998, S. 199 Rz. 554; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI,
Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel/Frankfurt 1998, S. 351 Rz. 29). Oft
wird zudem verlangt, dass der Konkurrent eine spürbare Verschlechterung
der wirtschaftlichen Position geltend macht (GLANZMANN-TARNUTZER, aaO,
S. 149 ff, 176 f.; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz vom
23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997,
S. 438 Rz. 12 zu Art. 65; ANDRÉ MOSER, in: MOSER/UEBERSAX, Prozessieren
vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel/Frankfurt 1998, S. 42;
RHINOW/KOLLER/KISS, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht
des Bundes, Basel/Frankfurt 1996, S. 244 Rz. 1275; ebenso ein Entscheid
der Rekurskommission EVD vom 25. August 1995, VPB 60/1996 Nr. 46).
e) In BGE 97 I 591 E. 2 S. 593 und 98 Ib 226 E. 2 S. 229 bejahte
das Bundesgericht die Legitimation von Berner Apothekern zur Beschwerde
gegen die Eröffnung einer Apotheke im Bahnhof Bern besonders deshalb,
weil vorgesehen war, dass die neue Apotheke auch zu Zeiten offen
halten konnte, da die anderen Apotheken in der Regel geschlossen sein
mussten. BGE 99 Ib 104 E. 1b S. 107 f. anerkannte die Legitimation
einer zur Bankenrevision ermächtigten Treuhandgesellschaft gegen eine
Verfügung, die einer anderen Gesellschaft dieselbe Tätigkeit gestattete,
da sie in einer derart nahen Beziehung zur Streitsache stand, dass ihr
die Befugnis zuerkannt werden musste. Ein schutzwürdiges Interesse
wurde ferner angenommen für Konkurrenten in Wirtschaftszweigen, die
durch wirtschaftspolitische Regelungen (z.B. Kontingentierung) geordnet
werden, da hier durch die entsprechende Regelung für alle Konkurrenten eine
besondere Beziehungsnähe geschaffen wurde (BGE 101 Ib 87 E. 2a S. 90; 100
Ib 421 E. 1b S. 424; 97 I 293 E. 1c S. 297). Ebenso waren Kinoeigentümer
als lokale Konkurrenten zur Beschwerde gegen die Eröffnung eines neuen
Kinos legitimiert, weil die filmrechtliche Regelung die erforderliche
spezifische Beziehungsnähe schaffte (BGE 113 Ib 97 E. 1b S. 100). In
einem nicht veröffentlichten Urteil vom 19. September 1996 i.S. W.,
E. 2c/bb, beschränkte das Bundesgericht die Legitimation auf Kinobetriebe
in der gleichen Ortschaft, soweit die Bewilligung örtlich fester Kinos in
Frage steht. Bezweckt ein Gesetz ausdrücklich den Schutz vor Konkurrenz,
dann wird dadurch eine Rechtsposition der bisherigen Bewilligungsinhaber
geschaffen, welche diese sogar zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen
die Zulassung neuer Konkurrenten legitimieren kann (BGE 119 Ia 433 E. 2c
S. 437).
Ein Konkurrent ist sodann legitimiert, soweit er geltend macht,
andere Konkurrenten würden rechtsungleich bzw. privilegiert behandelt (BGE
101 Ib 178 E. 4b S. 186 [wobei hier allerdings der Verfügungsadressat,
dem die bisher gewährte Vergünstigung im Unterschied zu andern entzogen
worden war, Beschwerde erhoben hatte]; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, aaO,
S. 438 Rz. 12 zu Art. 65; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI, aaO, S. 353 Rz. 40;
vgl. auch - im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde - BGE 123 I 279
E. 3d S. 281 f.; 121 I 279 E. 4 S. 284 f.).
f) Nicht als schutzwürdig gilt demgegenüber das Interesse des
Konkurrenten an der Anfechtung der Baubewilligung, da der Konkurrent
dadurch bloss in seiner allgemeinen wirtschaftlichen Stellung als
Gewerbegenosse berührt ist (BGE 109 Ib 198 E. 4e S. 202 f.). Ebensowenig
als schutzwürdig anerkannt wird das Interesse von Produzenten an einer
Verhinderung der lebensmittelpolizeilichen Zulassung eines Produkts,
das den Absatz ihrer eigenen Produkte zu konkurrenzieren geeignet ist
(BGE 123 II 376 E. 5b/cc S. 383 f.; 113 Ib 363 E. 3c S. 367; 100 Ib 331
E. 2c S. 338). Die mit dieser Zulassung verbundenen Nachteile für die
bisherigen Produzenten sind bloss mögliche Folgen der Marktentwicklung
und verschaffen noch keine spezifische schützenswerte Beziehungsnähe (BGE
123 II 376 E. 5b/cc S. 383). Auch das blosse Interesse an der Wahrung des
Qualitätsstandards einer Berufsbranche vermag die Beschwerdelegitimation
nicht zu begründen (MOSER, aaO, S. 42).
g) Im Lichte dieser Lehre und Rechtsprechung ist der angefochtene
Entscheid jedenfalls nicht willkürlich.
aa) Soweit die Beschwerdeführer ihre Legitimation damit begründen,
die von den Beschwerdegegnern betriebene Versandapotheke stelle eine
Gefährdung der Volksgesundheit dar, machen sie ausschliesslich öffentliche
Interessen geltend, was nach dem Gesagten keine Legitimation begründen
kann. Dass sie als Apotheker gesetzlich verpflichtet sind, Umstände, durch
welche ein Nachteil oder eine Gefahr für Gesundheit und Leben entstehen
kann, amtlich anzuzeigen (§ 13 des Gesetzes vom 30. Mai 1857 über die
Organisation des Sanitätswesens), ändert daran nichts. Das Recht oder auch
die Pflicht zur Anzeige begründet für sich allein nicht generell eine
Beschwerdelegitimation. Nach der von den Beschwerdeführern vertretenen
weiten Auslegung wäre jeder Apotheker legitimiert zur Beschwerde gegen
jegliches Vorhaben, das irgendwann zu einer Gefährdung der Gesundheit
führen könnte. Eine derart weite quasi amtliche Aufsichtsfunktion bedürfte
einer besonderen gesetzlichen Regelung (vgl. Art. 103 lit. b und c OG)
und kann nicht in der allgemeinen Beschwerdebefugnis enthalten sein.
bb) Die blosse Eigenschaft als Konkurrenten der Beschwerdegegner
kann ebenfalls keine Legitimation der Beschwerdeführer begründen. Eine
solche ergibt sich auch nicht bereits daraus, dass beide der
gleichen gesetzlichen Regelung, nämlich dem Sanitätsgesetz und der
Heilmittelverordnung, unterstellt sind. Diese Gesetzgebung ist
gesundheits- bzw. wirtschaftspolizeilich ausgerichtet (BGE 123 I 279
E. 3c/ff S. 281). Würde das Bestehen einer solchen Regelung bereits
ausreichen, um die Konkurrentenbeschwerde zuzulassen, würde die Regel,
wonach die blosse Konkurrenteneigenschaft zur Legitimation nicht ausreicht,
praktisch in ihr Gegenteil verkehrt, da die meisten Gewerbe irgendwie
gesetzlich geregelt sind. Die anwendbaren gesetzlichen Grundlagen
schaffen nicht eine spezifische wirtschaftsrechtliche Ordnung, welche
die Apotheker im Sinne der oben E. 3d/e zitierten Lehre und Praxis in
eine besondere Beziehung zu einander setzen würde. Wohl könnte sich eine
unrichtige Anwendung der auf Apotheken anwendbaren Vorschriften unter
Umständen zu Lasten der Beschwerdeführer auf die Konkurrenzverhältnisse
auswirken. Dabei verhält es sich aber nicht anders als bei bau- oder
lebensmittelpolizeirechtlichen Vorschriften, deren möglicherweise
unrichtige Anwendung nach dem Gesagten die Konkurrenten noch nicht zur
Beschwerde legitimiert.
Selbst wenn die massgebenden Vorschriften - wie die Beschwerdeführer
vorbringen - den Schutz des Apothekerberufs zum Ziel hätten, würde sich
am Ergebnis nichts ändern; denn geschützt würden nur die Apotheken
gesamthaft vor der Konkurrenz durch apothekenfremde Verkaufsstellen
(vgl. BGE 119 Ia 433 E. 2c S. 437 f.), nicht aber die einen Apotheken vor
der Konkurrenz durch andere. Die Beschwerdegegner betreiben indessen
nicht eine apothekenfremde Verkaufsstelle, sondern gleich wie die
Beschwerdeführer eine öffentliche Apotheke.
cc) Eine Legitimation der Beschwerdeführer wäre unter diesen Umständen
höchstens dann zu bejahen, wenn sie eine zu ihrem Nachteil rechtsungleiche
Anwendung der massgebenden Vorschriften geltend machten (BGE 123 I 279
E. 3d S. 281 f.). Sie bringen indessen nicht vor, ihnen sei ein gleiches
Verkaufskonzept wie dasjenige der Beschwerdegegner nicht bewilligt worden.
dd) Die Beschwerdeführer lehnen vielmehr dieses Verkaufskonzept
ab, weil sie davon eine Schädigung des Ansehens ihres Berufsstandes
befürchten. Wohl mag unter Umständen eine unrichtige Anwendung der
einschlägigen Vorschriften geeignet sein, das Ansehen der Apotheker zu
mindern. Dies als Grund für eine Anerkennung der Beschwerdelegitimation
anzuerkennen, würde jedoch im Ergebnis bedeuten, dass jeder Gewerbegenosse
legitimiert wäre, jede Bewilligung für einen Konkurrenten anzufechten,
da eine unrichtige Anwendung der einschlägigen Vorschriften immer
denkbar ist. Dieses Ergebnis würde den dargestellten Grundsätzen
widersprechen. Zudem erscheint es auch wenig plausibel, dass
allfällige durch den Versandhandel verursachte Probleme den Apothekern
generell angelastet würden, zumal die Beschwerdeführer auch in ihrer
Öffentlichkeitsarbeit einen erheblichen konzeptionellen Unterschied
zwischen der herkömmlichen Offizinapotheke und einer Versandapotheke
geltend machen.
h) Das Verwaltungsgericht hat daher keine verfassungsmässigen Rechte
der Beschwerdeführer verletzt, wenn es deren Beschwerdelegitimation
verneint hat.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 6 EMRK,
da das Verwaltungsgericht entgegen ihrem ausdrücklichen Antrag keine
öffentliche Verhandlung durchgeführt habe.
a) Streitigkeiten über die Bewilligung einer privatwirtschaftlichen
Tätigkeit gelten als zivilrechtlich im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (BGE
123 I 87 E. 2a S. 88; 122 II 464 E. 3b S. 466 f.; RUTH HERZOG, Art. 6
EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 195; je
mit Hinweisen). Das trifft zu, wenn jemand durch staatliche Anordnungen
in einer Tätigkeit, die er selber ausüben möchte, eingeschränkt wird;
dadurch wird die `zivile' (bürgerliche) Rechtsposition des Betroffenen
beeinträchtigt. Daraus folgt aber nicht ohne weiteres, dass auch Dritte,
die sich gegen die Bewilligung einer entsprechenden Tätigkeit wenden, durch
den Entscheid in ihren eigenen zivilen Rechten betroffen sind. Art. 6
Ziff. 1 EMRK begründet nicht selber materiellrechtliche Befugnisse,
sondern sichert den verfahrensrechtlichen Schutz von zivilen Rechten,
die nach nationalem Recht bestehen. Der Dritte, der gegen die Zulassung
einer bestimmten Tätigkeit opponiert, kann sich nur auf Art. 6 Ziff. 1
EMRK berufen, soweit die Erteilung der Bewilligung unmittelbare und
direkte Auswirkungen auf ein ihm nach nationalem Recht zustehendes
materiellrechtliches ziviles Recht hat (BGE 123 II 376 E. 6 S. 384;
Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 26. August
1997 i.S. Balmer-Schafroth, Ziff. 32 und 40; je mit Hinweisen).
b) Durch die Erteilung der Bewilligung an die Beschwerdegegner werden
keinerlei zivilrechtliche Befugnisse der Beschwerdeführer beeinträchtigt.
Namentlich wird die Ausübung ihrer eigenen privatwirtschaftlichen Tätigkeit
weder verboten noch eingeschränkt. Die Beschwerdeführer haben auf Grund
der anwendbaren Vorschriften kein Recht auf Schutz vor Konkurrenz. Die
staatliche Bewilligung an einen Konkurrenten, seinerseits die gleichen
Produkte zu verkaufen wie die Beschwerdeführer, hat deshalb keine
unmittelbaren Auswirkungen auf die zivilen Rechte der Beschwerdeführer
(vgl. BGE 123 II 376 E. 6 S. 384). Eine öffentliche Verhandlung vor
dem Verwaltungsgericht war auf Grund von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht
erforderlich.