BGE 125 I 449
125 I 449
42. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 15. Oktober 1999 i.S. Deponie Teuftal AG gegen Bau-, Verkehrs- und
Energiedirektion des Kantons Bern und Verwaltungsgericht des Kantons Bern
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 41ter Abs. 2 BV, Art. 2 ÜbBest. BV, Art. 31 ff. USG; Vereinbarkeit
der bernischen Abfallabgabe mit dem Bundesrecht (insbesondere mit der
Mehrwertsteuer).
Die bernische Abfallabgabe belastet nicht wie die Mehrwertsteuer die
Wertschöpfung, die durch eine bestimmte Lieferung oder Dienstleistung
entsteht. Sie ist nicht eine Verbrauchssteuer, sondern eine
Entsorgungsabgabe. Die bernische Abfallabgabe und die Mehrwertsteuer
sind somit nicht gleichgeartete Steuern im Sinne von Art. 41ter Abs. 2 BV
(E. 2).
Vereinbarkeit der Abgabe mit dem Umweltschutzgesetz (E. 3).
Sachverhalt
A.- Gemäss Art. 35 des bernischen Abfallgesetzes vom 7. Dezember 1986
führt der Kanton Bern einen Abfallfonds, aus welchem Beiträge an Bau,
Erweiterung und Einrichtung von Abfallanlagen entrichtet sowie kantonale
Aufgaben im Zusammenhang mit der Abfall-entsorgung finanziert werden. Der
Fonds wird durch eine bei den Betreibern von Kehrichtverbrennungsanlagen
und Reaktordepo-nien zu erhebende Abgabe gespeist. Soweit Abfälle
in Anlagen entsorgt werden, die sich nicht im Kanton Bern befinden,
wird die Abgabe bei den Gemeinden erhoben, auf deren Gebiet die Abfälle
entstehen. Die Abgabe beträgt bei Kehrichtverbrennungsanlagen höchstens
30 Franken, bei Deponien höchstens 45 Franken pro Tonne der gelieferten
Abfälle.
Die Deponie Teuftal AG betreibt eine Reaktordeponie im Kanton Bern. Am
11. Februar 1998 stellte ihr das kantonale Amt für Gewässerschutz und
Abfallwirtschaft für das Jahr 1997 eine Abfall-abgabe von Fr. 2'879'825.--
in Rechnung. Dagegen erhob die Deponie Teuftal erfolglos Beschwerde bei
der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern sowie beim
Verwaltungsgericht des Kantons Bern.
Die Deponie Teuftal AG erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde
und staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt sie Aufhebung des angefochtenen
Urteils und Zurückzahlung der geleisteten Akontozahlung. In der
staatsrechtlichen Beschwerde verlangt sie Aufhebung des angefochtenen
Urteils und Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Mit beiden Beschwerden
rügt sie u.a. eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts
(Art. 2 ÜbBest. BV in Verbindung mit Art. 2 und 32 ff. des Bundesgesetzes
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [USG; SR 814.01]) und von Art.
41ter Abs. 2 BV.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht
ein und weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 41ter
Abs. 2 BV. Die bernische Abfallabgabe stelle eine Wirtschaftsverkehrssteuer
dar. Sie sei gleichartig wie die Mehrwertsteuer, weil sie aus der
gleichen Quelle steuerlicher Leistungsfähigkeit stamme und die gleiche
wirtschaftliche Wirkung habe wie diese.
b) Nach Art. 41ter Abs. 2 BV dürfen Umsätze, die der eidgenössischen
Mehrwertsteuer unterliegen, von den Kantonen und Gemeinden keiner
gleichgearteten Steuer unterstellt werden. Unzulässig ist nicht jede
kantonale Steuer, die an den Umsatz anknüpft; erforderlich ist vielmehr,
dass die kantonale Steuer gleichgeartet ist (BGE 122 I 213 E. 3c
S. 219; Höhn/Vallender, Kommentar BV, Rz. 21 zu Art. 41ter). Es fragt
sich somit, ob die bernische Abfallabgabe eine gleichgeartete Steuer
wie die Mehrwertsteuer ist. Für diese Beurteilung ist massgeblich,
welches die entscheidenden Merkmale der Mehrwertsteuer sind und ob die
bernische Abfallabgabe diese Merkmale aufweist. Hingegen braucht im
Übrigen die abgaberechtliche Qualifikation dieser Abgabe nicht näher
untersucht zu werden. Der Gesetzgeber ist grundsätzlich nicht an die
von der Rechtswissenschaft entwickelte Kategorisierung der Abgabearten
gebunden. Er ist im Rahmen seiner Zuständigkeit und der verfassungsmässigen
Schranken frei, auch neue Abgaben einzuführen, die nicht in irgendwelche
theoretische Schemata passen. Daher sind die von der Beschwerdeführerin
angestellten Umkehrüberlegungen, wonach die Abfallabgabe als Steuer zu
qualifizieren sei, weil sie mangels staatlicher Gegenleistung keine
Kausalabgabe darstelle, nicht ausschlaggebend. Zu prüfen ist einzig,
ob die Abgabe die gleichen Merkmale wie die Mehrwertsteuer aufweist.
c) Nach der Praxis zur ehemaligen Warenumsatzsteuer gilt als
gleichgeartet jede Verbrauchssteuer, die nach dem Preis der Ware bemessen
wird und dazu bestimmt ist, wirtschaftlich vom Endverbraucher getragen zu
werden (Urteil vom 22. Dezember 1978, in ASA 49 356, vgl. BGE 122 I 213
E. 3c S. 218). Nicht gleichgeartet ist demgegenüber eine Gewerbesteuer
oder eine Steuer, die nur formell, nicht aber materiell den Umsatz
belastet (BGE 96 I 560 E. 5 S. 583; ASA 49 356; DIETER METZGER, Handbuch
der Warenumsatzsteuer, Muri/Bern 1983, S. 38). In Bezug auf die Genfer
Armensteuer hat das Bundesgericht 1996 entschieden, dass eine Abgabe,
die nur bestimmte einzelne Leistungen belastet, nicht gleichgeartet
wie die Mehrwertsteuer ist (BGE 122 I 213 E. 3d S. 219). Das bernische
Verwaltungsgericht hat gestützt auf diese bundesgerichtliche Rechtsprechung
die Gleichartigkeit der Abfallabgabe mit der Mehrwertsteuer verneint. Die
Beschwerdeführerin und ein Teil der Lehre (Daniel Riedo, Vom Wesen der
Mehrwertsteuer als allgemeine Verbrauchssteuer und von den entsprechenden
Wirkungen auf das schweizerische Recht, Diss. Zürich 1998, S. 125 f.,
129) kritisieren den erwähnten Bundesgerichtsentscheid und betrachten
die angestrebte Belastungswirkung zu Lasten des Endverbrauchers als
ausschlaggebendes Kriterium.
d) Auf die Kritik an BGE 122 I 213 braucht vorliegend nicht eingegangen
zu werden. Die dort vorgenommene und teilweise kritisierte Unterscheidung
nach umfassender oder spezieller Steuer kommt nur als präzisierendes,
zusätzliches Kriterium zum Tragen, sofern überhaupt eine Verbrauchssteuer
zur Diskussion steht (BGE 122 I 213 E. 3c S. 219; vgl. KLAUS
A. VALLENDER, Die Genfer Armensteuer [taxe dite "droit des pauvres"]
ist keine "gleichgeartete Steuer" im Sinne von Art. 41ter Abs. 2 BV -
Bemerkungen zu einem Bundesgerichtsurteil vom 16. Juli 1996, StR 52/1997
S. 3 f.). Für die Annahme der Gleichartigkeit ist zudem vorausgesetzt,
dass überhaupt derselbe Umsatz belastet wird (nicht publiziertes Urteil
des Bundesgerichts vom 19. Juli 1995 i.S. K., E. 5). Vorliegend fehlt
es schon an diesen Erfordernissen. Die Mehrwertsteuer belastet als
Verbrauchssteuer den Konsum von Gütern, welche für den Abnehmer, der die
Abgabe bestimmungsgemäss trägt, einen wirtschaftlichen Wert haben. Gerade
deswegen ist der Verbraucher bereit, dafür einen Preis zu bezahlen, der
den Steuerbetrag mit erfasst. Die in eine Deponie abgelieferten Abfälle
sind jedoch nicht Waren, für welche der Empfänger ein Entgelt bezahlt. Im
Gegenteil muss der Ablieferer dem Empfänger etwas dafür bezahlen,
dass dieser die Abfälle entgegennimmt und entsorgt. Steuerobjekt der
Mehrwertsteuer, welche die Beschwerdeführerin entrichtet, ist nicht die
Lieferung von Abfall bzw. ein Entgelt für diese Lieferung, sondern das
Entgelt für die Dienstleistung, welche die Beschwerdeführerin erbringt,
um den Abfall zu beseitigen. Die bernische Abfallabgabe wird hingegen
auf den angelieferten Abfällen erhoben. Ihr Abgabeobjekt ist nicht die
Entsorgungsdienstleistung, welche die Beschwerdeführerin erbringt. Sie
belastet damit nicht den gleichen Umsatz wie die Mehrwertsteuer. Wohl
sollen beide Abgaben wirtschaftlich vom Abfallverursacher getragen
werden. Aber die Abfallabgabe belastet nicht wie die Mehrwertsteuer die
Wertschöpfung, die durch eine bestimmte Lieferung oder Dienstleistung
entsteht. Bemessungsgrundlage ist deshalb auch nicht das Entgelt für
den Abfall (weil es ein solches Entgelt gar nicht gibt), sondern die
angelieferte Menge. Das ist entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin
nicht ein rein technischer Unterschied, sondern ist darauf zurückzuführen,
dass das Abgabeobjekt unterschiedlich ist. Die Abfallabgabe ist nicht eine
Verbrauchssteuer, sondern eine Entsorgungsabgabe: Sie wird wirtschaftlich
vom Verursacher der Abfälle getragen und dient mit ihrer Zweckbindung
(Art. 35 Abs. 3 und 4 Abfallgesetz) dazu, staatliche Aufgaben im Bereich
der Abfallwirtschaft zu finanzieren. Damit ist sie nicht gleichgeartet
wie die Mehrwertsteuer.
f) Unerheblich ist schliesslich, dass im neuen Mehrwertsteuergesetz
die kantonalen bzw. kommunalen Handänderungsabgaben und Billettsteuern
ausdrücklich als nicht gleichgeartet wie die Mehrwertsteuer bezeichnet
werden sollen (vgl. Art. 2 des Bundesgesetzes vom 2. September 1999
über die Mehrwertsteuer, BBl 1999 S. 7479 ff.). Die Zulässigkeit dieser
beiden Abgaben wurde in der Lehre bisweilen bezweifelt, weshalb sich die
Bundesversammlung zu einer entsprechenden Klarstellung veranlasst sah (vgl.
Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrats vom
28. August 1996, BBl 1996 S. 727). Das schliesst aber nicht aus, dass auch
andere kantonale Abgaben als nicht gleichgeartet wie die Mehrwertsteuer
zu qualifizieren sind.
Erwägung 3
3.- a) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) in Verbindung
mit den Bestimmungen des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes über die
Abfälle. Sie trägt vor, gemäss Art. 2 und 32 USG müssten die Verursacher
bzw. Inhaber von Abfällen die Kosten der Entsorgung tragen. Aus dem mit
der Abfallabgabe gespeisten Abfallfonds würden jedoch nicht die Kosten der
Entsorgung der angelieferten Abfälle gedeckt, sondern die Finanzierung
des Baus künftiger Anlagen. Die Abfallverursacher bezahlten damit die
Kosten der Entsorgung künftigen, nicht von ihnen verursachten Abfalls
zusätzlich zu den Entsorgungsgebühren, die sie für ihren Abfall bereits
bezahlen. Diese Entsorgungsgebühren deckten gemäss Art. 32a Abs. 1 lit. a
USG bereits alle Kosten der Entsorgung, weshalb es unzulässig sei, mit der
Abfallabgabe eine zusätzliche Belastung einzuführen. Zudem sei in Art. 35
Abs. 4 Bst. b des kantonalen Abfallgesetzes vorgesehen, dass auch die
Entsorgung von Sonderabfällen aus dem Abfallfonds bezahlt werden könne;
die Verursacher von Siedlungsabfällen würden damit für die Entsorgung
von Sonderabfällen bezahlen, was Art. 32 USG widerspreche. Ferner
müssten die Inhaber von Abfallanlagen gemäss Art. 32a Abs. 3 USG bereits
Rückstellungen für Unterhalt und Ersatz der bestehenden Infrastruktur
bilden, weshalb kein Bedarf nach zusätzlichen, aus dem Abfallfonds zu
bezahlenden Anlagen bestehe. Deponiebetreiber müssten gemäss Art. 32b
USG auch für die Kosten der künftigen Sanierung Sicherstellung leisten,
weshalb es unverhältnismässig wäre, von ihnen bzw. ihren Kunden in Form
der Abfallabgabe einen zusätzlichen Beitrag an Bau und Erweiterung anderer
Anlagen zu verlangen. Sodann sei in Art. 32e USG eine bundesrechtliche
Abgabe auf der Deponierung von Abfällen vorgesehen, wodurch entsprechende
kantonale Abgaben grundsätzlich unzulässig würden. Der Vorbehalt
zu Gunsten des kantonalen Rechts gemäss Art. 32e Abs. 5 USG beziehe
sich nur auf die Finanzierung der Sanierung von Deponien und anderen
Standorten; die bernische Regelung sei insofern bundesrechtswidrig, als
sie auch der Finanzierung anderer Zwecke diene. Für die Entsorgung der
Nichtsiedlungsabfälle seien schliesslich gemäss Art. 31c USG nicht die
Kantone, sondern die Inhaber zuständig.
b) aa) Zu beurteilen ist vorliegend in erster Linie die
Bundesrechtsmässigkeit der streitigen Abgabe, nicht aber, ob sämtliche in
Art. 35 des Abfallgesetzes vorgesehenen Verwendungsarten des Abfallfonds
mit dem Bundesrecht vereinbar sind. Das bernische Abfallgesetz stammt aus
dem Jahre 1986, die hier massgebende Fassung von Art. 35 aus dem Jahre
1993. Die bundesrechtlichen Bestimmungen im Umweltschutzgesetz über die
Finanzierung der Abfälle wurden seither zweimal geändert und präzisiert
(AS 1997 1155 und AS 1997 2243). Es mag sein, dass deshalb einzelne der
im Abfallgesetz vorgesehenen Verwendungsarten des Abfallfonds nicht mehr
im Einklang mit dem seither geänderten Bundesrecht stehen. Dadurch werden
aber der Fonds als Gesamtes und die ihn speisende Abfallabgabe noch nicht
bundesrechtswidrig, solange ein Teil der im Gesetz genannten Verwendungen
nach wie vor bundesrechtlich zulässig ist. Die Mittel des Fonds dürften in
diesem Fall nicht mehr für die bundesrechtlich unzulässigen Verwendungen
herangezogen werden. Auf die hier allein streitige Abgabepflicht hätte
das höchs-tens insofern Auswirkungen, als allenfalls die Höhe der
Abgabe nicht mehr im ganzen Umfang angemessen wäre. Indessen erhebt
die Beschwerdeführerin keine substantiierten Rügen hinsichtlich der
Abgabenhöhe. Es ist daher im Folgenden nur zu entscheiden, ob die
Abgabe als solche und zumindest ein Teil der im Abfallgesetz genannten
Verwendungen mit dem Umweltschutzrecht des Bundes vereinbar sind.
bb) Nach Art. 31b USG entsorgen die Kantone die Siedlungsabfälle. Sie
sorgen gemäss Art. 32a USG dafür, dass die Kosten mit Gebühren
oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Damit soll
verhindert werden, dass die Kosten der Abfall-entsorgung aus allgemeinen
Steuermitteln finanziert werden. Das ist entgegen der Darstellung der
Beschwerdeführerin keine abschliessende bundesrechtliche Regelung, sondern
ein Gesetzgebungsauftrag an die Kantone, welche dabei einen grossen
Gestaltungsspielraum haben (BBl 1996 IV 1223, 1229, 1234 f.; Urteil
des Bundesgerichts vom 28. Januar 1998, Zeitschrift für Gesetzgebung
und Rechtsprechung in Graubünden [ZGRG] 1998 S. 45; BENOÎT REVAZ,
Financement de l'élimination des déchets: Principes et couvertures
des taxes d'élimination, URP 1999 S. 306-321, 318). Die streitige
Abfallabgabe ist gerade eine solche Abgabe, welche in Ausführung dieses
bundesrechtlichen Auftrags bezweckt, die Entsorgungskosten (bzw. einen
Teil davon) den Verursachern zu übertragen (vgl. VERONIKA HUBER-WÄLCHLI,
Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende
und verursachergerechte Gebühren, URP 1999 S. 48 Anm. 57). Sie ist daher
nicht grundsätzlich unzulässig.
cc) Die Abfallabgabe wird auch nicht schon dadurch bundesrechtswidrig,
dass die Abfallverursacher bereits eine Entsorgungsgebühr entrichten. Die
Kantone haben, wie in E. 3b/bb ausgeführt, einen erheblichen Spielraum
in der Ausgestaltung der in Art. 32a USG vorgesehenen Abgaben. Möglich
sind auch Kombinationen von individuellen, mengenabhängigen Gebühren
und festen Grundgebühren (HUBER-WÄLCHLI, aaO, S. 54 ff.; REVAZ, aaO,
S. 315 f.). Umso mehr muss es zulässig sein, mehrere verschiedene,
mengenabhängige Abgaben vorzusehen.
dd) Aus dem Abfallfonds werden namentlich Beiträge gewährt an Bau,
Erweiterung und Einrichtung von Abfallanlagen (vgl. Art. 35 Abs. 3
des Abfallgesetzes). Die Beschwerdeführerin bringt unter Hinweis auf
die bundesrätliche Botschaft vom 4. September 1996 zur Revision des
Gewässerschutzgesetzes (BBl 1996 IV 1217 ff., 1235) vor, die Finanzierung
der Erweiterung von Anlagen solle nicht mit Rückstellungen finanziert
werden, weil die Einführung verursachergerechter Gebühren eine stabile
Abfallmenge bezwecke. Diese Zwecksetzung schliesst freilich nicht aus,
dass das Ziel nicht erreicht wird und deshalb Kapazitätserweiterungen
erforderlich werden können. Insbesondere kann das bundesrechtliche, ab 1.
Januar 2000 geltende Verbot der Deponierung von Siedlungsabfällen (Art. 53a
der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 [TVA;
SR 814.015]; vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1998,
URP 1999 S. 160) dazu führen, dass zusätzliche Verbrennungskapazitäten
erforderlich werden. Das Bundesrecht schliesst somit nicht aus, dass mit
den gemäss Art. 32a Abs. 1 USG zu erhebenden Abgaben auch die künftige
Errichtung oder Erweiterung von Abfallanlagen finanziert wird (ebenso
PETER KARLEN, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht,
URP 1999 S. 548 f.; REVAZ, aaO, S. 314).
ee) Dass der Bundesrat gemäss Art. 32e USG eine Abgabe zur Finanzierung
der Sanierung von Deponien vorsehen kann, lässt die bernische Abfallabgabe
ebenfalls nicht als unzulässig erscheinen. Denn deren Zweck ist bedeutend
weiter gefasst als derjenige der eidgenössischen Sanierungsabgabe.
Namentlich werden aus dem Abfallfonds auch allgemeine Tätigkeiten wie
die Abfallplanung finanziert (Art. 35 Abs. 4 lit. a Abfallgesetz), welche
gemäss Art. 31 USG von den Kantonen wahrzunehmen sind.
ff) Es trifft zu, dass mit der bernischen Abfallabgabe nicht jeder
Abfallverursacher die Entsorgung der gerade durch ihn verursachten
Abfälle finanziert. Das Verursacherprinzip ist indessen nicht in
einem derart engen Sinne zu verstehen. Es verlangt im Zusammenhang mit
der Abfallentsorgung, dass die Gesamtheit der Abfallverursacher die
Gesamtheit der Entsorgungskosten trägt und dass die von jedem Einzelnen
bezahlten Abgaben einen gewissen Zusammenhang mit der von ihm verursachten
Abfallmenge hat (HUBER-WÄLCHLI, aaO, S. 41; REVAZ, aaO, S. 314 f.),
wobei aber die Kantone weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten haben (BBl
1996 IV 1229 f., 1234 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 28. Januar 1998,
ZGRG 1998 S. 45). Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung, die
auch im Rahmen des abfallrechtlichen Verursacherprinzips zum Tragen kommt,
sind bei der Aufteilung von Kausalabgaben auf die einzelnen Pflichtigen
Schematisierungen und Pauschalierungen zulässig; insbesondere wird nicht
verlangt, dass die von jedem einzelnen Abgabepflichtigen geleistete
Abgabe ausschliesslich die von ihm persönlich verursachten Kosten deckt
(BGE 125 I 182 E. 4h S. 196 f., mit Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts
vom 28. Januar 1998, ZGRG 1998 S. 45, E. 2a; vom 29. Mai 1997 i.S. F.,
RDAF 1999 1 S. 94, E. 3a; vom 28. Oktober 1996 i.S. C., URP 1997 S. 39,
E. 3b; vom 20. November 1995 i.S. B., RDAT 1996 I Nr. 51 S. 142; BBl
1996 IV 1223, 1234 f.; HUBER-WÄLCHLI, aaO, S. 41; KARLEN, aaO, S. 548
f.). Auch ist es im Rahmen der Anwendung des Kostendeckungsprinzips
zulässig, angemessene Rückstellungen für die Erneuerung bestehender und
die Bereitstellung künftiger Infrastrukturanlagen in die Kostenrechnung
einzubeziehen (BGE 125 I 182 E. 4h S. 196; 124 I 11 E. 6c S. 20). Das
ist auch dadurch gerechtfertigt, dass die heutigen Abfallverursacher
zumindest teilweise davon profitieren, dass früher Entsorgungsanlagen
errichtet wurden, an deren Finanzierung sie nicht beigetragen haben.
c) Ist somit zumindest ein erheblicher Teil der durch den Abfallfonds
geleisteten Zahlungen bundesrechtskonform, so braucht nicht mehr im
Einzelnen untersucht zu werden, inwiefern die in Art. 35 Abs. 4 lit. b des
Abfallgesetzes vorgesehene Finanzierung der Entsorgung von Sonderabfällen
mit Art. 31c und Art. 32 USG vereinbar ist (vorne E. 3b/aa). Die streitige
Abfallabgabe ist insgesamt nicht bundesrechtswidrig.