BGE 125 I 441
125 I 441
41. Estratto della sentenza del 1o luglio 1999 della I Corte di diritto
pubblico nella causa A. c. Gran Consiglio dello Stato e Repubblica del
Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico) Regeste
Gesetz über die Ausübung der politischen Rechte im Kanton Tessin:
Beiträge Dritter zur Finanzierung des Wahlkampfs von Kandidaten
bei kantonalen Wahlen; Stimm- und Wahlfreiheit; Grundsatz der
Chancengleichheit; Art. 4 BV.
Stimm- und Wahlfreiheit, Gleichheitsgebot und Diskriminierungsverbot
(E. 2a). Interventionen Dritter bei Abstimmungen und Wahlen:
Zusammenfassung von Rechtsprechung und Literatur (E. 2b). Grundsätzliche
Zulässigkeit einer finanziellen Beschränkung des Wahlkampfs? Frage im
vorliegenden Fall offen gelassen (E. 2c).
Die Bestimmung des Gesetzes über die Ausübung der politischen
Rechte im Kanton Tessin, welche die Finanzierung des Wahlkampfs eines
Kandidaten durch einen Dritten auf Fr. 50'000.-- begrenzt, verstösst
sowohl gegen den Grundsatz der Chancengleichheit als auch gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 3a-b). Es kann offen bleiben, ob die
bei Verletzung der streitigen Bestimmung vorgesehene Sanktion überhaupt
geeignet wäre, die Unabhängigkeit des Kandidaten wiederherzustellen
(E. 3c).
Sachverhalt
A.- Il 7 ottobre 1998 il Gran Consiglio ticinese ha adottato
la legge sull'esercizio dei diritti politici (LEDP), che raggruppa
l'intera specifica materia finora disciplinata in diverse leggi (legge
sull'esercizio del diritto di voto, sulle votazioni e sulle elezioni del 23
febbraio 1954, legge sulle elezioni politiche del 30 ottobre 1958, legge
sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio
di Stato del 22 febbraio 1954, art. 44, 84 e 87 della legge organica
comunale del 10 marzo 1987, art. 46, 47 e 48 della legge sull'assistenza
socio-psichiatrica del 26 gennaio 1983).
Con la nuova legge si è introdotto l'obbligo dei partiti e dei
gruppi politici di comunicare annualmente alla Cancelleria dello Stato
l'ammontare dei finanziamenti che eccedono la somma di fr. 10'000.--
annui e l'identità dei donatori (art. 114 cpv. 1 LEDP). Inoltre, trenta
giorni prima delle elezioni, ogni candidato alle elezioni cantonali
deve comunicare l'ammontare dei finanziamenti che eccedono la somma
di fr. 5'000.-- e l'identità dei donatori (art. 115 cpv. 1 LEDP). I
finanziamenti dei candidati non possono eccedere l'importo di fr. 50'000.-
(art. 115 cpv. 2 LEDP).
In caso di contravvenzione a queste disposizioni, il candidato può
essere punito con una multa fino a fr. 7'000.-- (art. 115 cpv. 4 LEDP).
B.- A. ha contestato con ricorso di diritto pubblico la
costituzionalità dell'art. 115 cpv. 2 LEDP, che limita il finanziamento di
ogni candidato a fr. 50'000.--. Secondo il ricorrente tale disposizione
non rispetta il principio della proporzionalità, discrimina in maniera
ingiustificata i candidati abbienti da quelli che devono far capo a
terzi per il finanziamento della propria campagna elettorale e viola di
conseguenza l'art. 4 Cost. e il principio delle pari opportunità. Infine,
l'ingerenza della legge nel finanziamento dei candidati è manifestamente
contraria alla libertà d'espressione e d'opinione e alla forza derogatoria
del diritto federale.
All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato
del Cantone Ticino. Osserva che la disposizione contestata è stata
introdotta direttamente dal Gran Consiglio per prevenire eccessivi
finanziamenti di terzi, suscettibili di pregiudicare l'indipendenza
dell'eletto nell'esercizio delle proprie funzioni. Il legislatore ha
invece ritenuto di non dovere limitare le spese elettorali finanziate
con mezzi propri e ciò proprio per rispettare la libertà d'opinione
e d'espressione. Inoltre, non è ancora dimostrato che un candidato con
maggiori possibilità finanziarie disponga parimenti di maggiori possibilità
di essere eletto. Ad ogni buon conto, l'indipendenza dell'eletto esige una
limitazione dei contributi di terzi: si tratta di una misura sorretta da
un eminente pubblico interesse che rientra nella latitudine di giudizio di
cui dispone il legislatore cantonale. Infine, la disposizione censurata
non fa certo dipendere l'elezione dal patrimonio, unica eventualità in
cui essa sarebbe contraria all'art. 6 cpv. 2 lett. b Cost.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 2
2.- a) Il diritto costituzionale non scritto della libertà di voto e
di elezione garantisce al cittadino elettore che siano riconosciuti solo
i risultati elettorali corrispondenti in modo affidabile e non falsato
alla volontà dell'elettore liberamente espressa (DTF 124 I 55 consid. 2a;
121 I 138 consid. 3; decisione del Tribunale federale del 12 settembre
1996, parzialmente pubblicata in ZBl 98/1997, pag. 357 consid. 3a). Sulla
base di questa garanzia, ogni cittadino elettore che adempie i requisiti
all'uopo stabiliti e conformi alla Costituzione deve poter partecipare
come candidato o elettore su un piano di pari opportunità rispetto ad
ogni altro cittadino elettore. Così intesi, il principio dell'uguaglianza
e quello del divieto di discriminazione fanno parte della libertà di
voto e di elezione (DTF 124 I 55 consid. 2a; 113 Ia 291 consid. 3a;
ZBl 98/1997, pag. 357 consid. 3a; Tomas Poledna, Wahlrechtsgrundsätze
und kantonale Parlamentswahlen, tesi Zurigo 1988, pag. 4 e segg.). Le
elezioni non devono in particolare ridursi a una mera conferma rituale
dei rapporti di forza esistenti tra le compagini politiche: il cittadino
elettore deve dunque potersi determinare in base a un'opinione formatasi
nel modo più libero e completo possibile (DTF 124 I 55 consid. 2a; 113 Ia
291 consid. 3a; Gerold Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl-
und Abstimmungskampf, AJP 1996 pag. 256 con ulteriori riferimenti).
b) Il Tribunale federale non ha finora avuto modo di occuparsi di
norme cantonali che istituiscono una limitazione dei finanziamenti di
cui beneficiano i candidati alle elezioni. Come emerge chiaramente dai
materiali legislativi cantonali (cfr. rapporto del 2 settembre 1998 della
Commissione speciale Costituzione e diritti politici sul messaggio del
26 maggio 1998 concernente il disegno di legge sull'esercizio dei diritti
politici) la scelta del legislatore é volta a garantire l'indipendenza del
candidato nei confronti di terzi che con il loro intervento finanziario
potrebbero anche condizionarlo: il messaggio ricorda infatti che "ognuno
é libero di disporre delle proprie fortune come meglio desidera. Sono
i finanziamenti di terzi che potrebbero pregiudicare l'indipendenza
dell'eletto nell'esecuzione delle proprie funzioni" (citato rapporto pag.
15 all'art. 115).
In diverse occasioni il Tribunale federale ha però rilevato che,
talvolta, l'intervento di gruppi di interesse dotati di notevoli mezzi
(peraltro spesso poco trasparenti) rappresenta un serio pericolo per la
vita democratica e potrebbe anche pregiudicare il diritto del cittadino
elettore a una formazione ed espressione del voto libera e non falsata
da condizionamenti illeciti (DTF 108 Ia 155 consid. 5; 102 Ia 264
consid. 3; 98 Ia 73 consid. 3; cfr. anche STEPHAN WIDMER, Wahl- und
Abstimmungsfreiheit, tesi Zurigo 1989, pag. 271 e segg.; TOMAS POLEDNA,
op.cit., pag. 235; HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung: allgemeine Grundlagen
und schweizerische Ausgestaltung, Berna 1994, pag. 379).
I rilievi fatti dal Tribunale federale nei ricordati giudizi a
proposito degli interventi di privati nella libera formazione della volontà
dell'elettore si riferiscono per lo più a votazioni su oggetti particolari
e non a elezioni vere e proprie (salvo nella DTF 102 Ia 264 e segg.): in
quei casi era in gioco una soluzione contrapposta a un'altra e l'impiego
di mezzi finanziari rilevanti poteva talvolta risultare determinante ai
fini del risultato dello scrutinio. Più complessa appare la situazione
nelle elezioni vere e proprie, dove parecchi altri fattori indipendenti
dalla capacità finanziaria del candidato incidono in maniera determinante
sull'esito dell'elezione: si pensi al senso di appartenenza al partito,
alla simpatia che ispira il candidato, al suo entusiasmo nell'affrontare
la competizione elettorale, alla sua notorietà, alla capacità organizzativa
del partito, o altro.
Si tratta di elementi che condizionano in maniera determinante
l'esito elettorale e che non dipendono dai mezzi investiti nella campagna
elettorale (STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 303 e segg.). Non può però
essere revocato in dubbio che nelle condizioni mediatiche attuali una
campagna elettorale efficace, pur dipendendo da molteplici altri fattori,
non può prescindere da un sostegno finanziario di un certo rilievo
(STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 301), anche se il successo di talune forze
e movimenti spontanei e non dotati di mezzi finanziari importanti potrebbe
far concludere per il contrario (Gerhard Schmid, Politische Parteien,
Verfassung und Gesetz, Basel und Frankfurt am Main 1981, pag. 133).
c) La libertà di strutturare la propria campagna elettorale da parte
dei singoli candidati e la libertà d'espressione e d'opinione che a
loro pacificamente compete in questo ambito, possono pertanto trovare
una limitazione qualora sia accertato che l'intervento finanziario di
terzi leda il processo di formazione della volontà democratica (DTF 98
Ia 73 consid. 3b; STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 276/277). L'utilizzo di
mezzi finanziari illimitati in una campagna elettorale può inquinare
la libera formazione della volontà democratica e parecchi paesi hanno
introdotto limitazioni nelle spese o nei finanziamenti dei partiti o dei
candidati (sul tema si veda l'esposizione di GERHARD SCHMID, op.cit.,
pag. 132 e segg., 136 e segg.; STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 315 e segg.;
PETER HUG, Die verfassungsrechtliche Problematik der Parteifinanzierung,
tesi Zurigo 1970, pag. 188 e segg.; TIZIANO BALMELLI, La trasparenza,
criterio normativo del finanziamento di partiti politici e campagne
elettorali, in RDAT I-1997 pag. 327 e segg.; cfr. pure il rapporto del
Consiglio federale del 23 novembre 1988 sull'aiuto ai partiti, in FF
1989 I 141/142). Si tratta ad ogni buon conto di discipline difficilmente
realizzabili nella realtà, sia per l'impossibilità di efficaci controlli,
sia per la possibilità di eluderle con svariati stratagemmi (PETER HUG,
op.cit., pag. 195 e segg.; STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 327 e segg.;
messaggio del Consiglio federale del 1o settembre 1993 a sostegno di
una modificazione parziale della legge federale sui diritti politici,
in FF 1993 III 327/328).
Secondo gli autori citati (STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 327;
PETER HUG, op.cit., pag. 195 e segg.; GERHARD SCHMID, op.cit., pag. 138
e segg.) ciò non costituisce però ancora una ragione valida e sufficiente
per non porre nessun limite ai finanziamenti delle campagne elettorali. Per
altri autori, invece, tale genere di restrizioni entrerebbe in conflitto
con la libertà d'opinione e d'espressione, la libertà di associazione
e altri diritti costituzionali, e nel difficile e delicato compito di
soppesare i valori in gioco questi principi risulterebbero predominanti
(Beatrice Weber-Dürler, Chancengleichheit und Rechtsgleichheit, in:
Festschrift für Ulrich Häfelin zum 65. Geburts-tag, Zurigo 1989,
pag. 219/220 e riferimenti).
Il tema dell'ammissibilità di principio di limitazioni delle spese e
del finanziamento delle campagne elettorali può nondimeno restare aperto,
perché in concreto la norma contestata appare per più versi non sorretta
da sufficienti ragioni sotto il profilo della proporzionalità, al quale
ogni restrizione di diritti costituzionali deve - tra l'altro - ubbidire
(DTF 125 I 257 consid. 3b; 124 I 40 consid. 3a e rinvii; Walter Kälin, Das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 176
e riferimenti) e disattende inoltre il principio delle pari opportunità,
applicabile alla libertà di voto e di elezione in forza dell'art. 4 Cost.
Erwägung 3
3.- La norma di legge contestata fissa un tetto massimo di
fr. 50'000.- ai finanziamenti dei candidati alle elezioni cantonali. La
disposizione, invero vaga, trova un primo chiarimento nei materiali
legislativi, i quali precisano che si tratta solo dei finanziamenti
di terzi riferiti alla campagna elettorale (cfr. citato rapporto della
Commissione speciale pag. 14/15).
a) È fuori dubbio che la limitazione dei finanziamenti della campagna
elettorale costituisce per il candidato una limitazione della libertà
d'opinione e d'espressione (STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 315 e segg.):
le opinioni e l'immagine politica nell'ambito di campagne elettorali si
realizzano e si diffondono solo mediante l'impiego di mezzi finanziari. Si
pensi a mo' d'esempio alla stampa di volantini, cartelloni pubblicitari
e altri mezzi atti a raggiungere un elevato numero di elettori. La
restrizione del diritto d'espressione e d'opinione, di per sé, non
appare particolarmente grave, sia perché non limita le spese per la
campagna elettorale, ma solo gli aiuti di terzi, sia perché la somma
di fr. 50'000.-- per una realtà assai ristretta com'è quella ticinese
costituisce un importo di tutto rispetto: ci si può anzi chiedere se
un contributo unico di quell'entità da parte di un unico donatore,
diversamente da cento contributi di fr. 500.-- da più persone, permetta
ancora di salvaguardare "l'indipendenza dell'eletto nell'esecuzione delle
proprie funzioni" nei confronti del sostenitore come pretende il rapporto
della Commissione speciale che ha introdotto la norma. Più comprensibile,
a questo proposito, sarebbe semmai stata - come rileva il ricorrente -
una norma che avesse limitato i contributi singoli e non il tetto massimo
del finanziamento complessivo.
b) Una restrizione dei diritti costituzionali é ammissibile, tra altro,
se rispetta il principio della proporzionalità, ossia se essa appare idonea
a raggiungere lo scopo desiderato e se sussiste un rapporto ragionevole
tra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati (DTF 125 I 209 consid. 10
d/aa; 123 I 12 consid. 2a; 122 I 130 consid. 3a; 119 Ia 71 consid. 3c;
117 Ia 472 consid. 3d). Nell'ambito dell'esame della costituzionalità
delle restrizioni delle libertà fondamentali il Tribunale federale rivede
liberamente il rispetto di questo principio (DTF 124 I 34 consid. 3b;
123 I 221 consid. II/3d, 313 consid. 2b; 122 I 236 consid. 4a; 119 Ia
362 consid. 3a e riferimenti; WALTER KÄLIN, op.cit., pag. 176 n. 90 e
pag. 185 e seg. e riferimenti).
Lo scopo del legislatore non va oltre l'idea di voler limitare
l'influenza che i terzi potrebbero esercitare sugli eletti mediante
finanziamento della campagna elettorale, perché se si fosse voluto
limitare la spesa della campagna elettorale, la legge avrebbe previsto una
restrizione corrispondente. Invece, per espressa volontà del legislatore
(cfr. citato rapporto della Commissione speciale, pag. 15), "ognuno
é libero di disporre delle proprie fortune come meglio desidera",
e quindi anche di spendere quanto più ritiene opportuno per la sua
campagna elettorale. Ora, a prescindere dalle difficoltà di controllo dei
finanziamenti di terzi (basti pensare al caso in cui persone fisiche
o giuridiche di diritto privato decidano di sostenere determinati
candidati - magari senza nemmeno chiedere il loro consenso - mediante
manifestazioni e atti di propaganda di vario genere, oppure al sostegno di
cui possono beneficiare i candidati rappresentanti delle organizzazioni
sindacali, padronali e di categoria in genere), la legge non pone nessun
limite ai finanziamenti dei partiti, di guisa che il limite massimo di
finanziamento previsto per i candidati può facilmente essere eluso mediante
il finanziamento - peraltro possibile senza restrizioni di sorta - della
campagna elettorale del partito o dell'organizzazione a cui il candidato
appartiene, determinando un analogo pericolo di dipendenza dell'intera
compagine politica beneficiaria del finanziamento.
Nell'ambito dei diritti politici l'ente pubblico non può intervenire
a favore dei partiti o delle organizzazioni esistenti e a scapito di
nuove formazioni che a questi si oppongono. Elezioni popolari libere non
sono destinate alla conferma (rivolta al passato) di rapporti di forza
e di potere esistenti, ma devono invece dare un responso sui rapporti di
forza che governeranno in futuro. Ogni cittadino che adempie i requisiti
costituzionali e che intende presentare la sua candidatura, deve quindi
poter usufruire di pari opportunità nell'ambito della contesa elettorale;
un intervento dell'autorità che dovesse favorire le opportunità delle forze
esistenti a scapito di quelle degli altri partecipanti sarebbe illecita
(DTF 124 I 55 consid. 5; 113 Ia 291 consid. 3a e riferimenti; decisione
del Tribunale federale del 12 settembre 1996, parzialmente pubblicata
in ZBl 98/1997 pag. 357 consid. 3a). E' ben vero che il principio delle
pari opportunità non impone all'ente pubblico di colmare le differenti
disponibilità finanziarie che esistono all'origine tra i candidati (o
i partiti) nell'intento di creare una parità assoluta tra loro, ma é
altrettanto vero che lo stesso principio non consente all'ente pubblico
di accentuare ulteriormente tali differenze di fatto (cfr. per la Germania
BVerfGE 85 - 1992 - n. 24, pag. 297 lett. a).
Con la limitazione dei finanziamenti di terzi, non solo si favorisce
chi può finanziare la propria campagna elettorale con mezzi propri
cospicui, ma si favoriscono pure i candidati dei partiti più forti e
già presenti sulla scena politica, che dispongono di un'organizzazione
consolidata e fruiscono - tra l'altro - di finanziamenti dello Stato
(fr. 5'000.-- annui oltre a fr. 1'500.-- per ogni deputato per ogni gruppo
presente nel Gran Consiglio; cfr. art. 4 del decreto legislativo del
Cantone Ticino concernente il finanziamento dei gruppi parlamentari del
25 marzo 1985). La limitazione prevista finirebbe quindi per accentuare
la già esistente, originaria discrepanza tra la capacità finanziaria dei
candidati dei vari gruppi politici e, quindi, anche le loro opportunità
nell'ambito della contesa elettorale (citato rapporto del Consiglio
federale sull'aiuto ai partiti, n. 232 e 14). La disposizione contestata
si avvera dunque lesiva del principio della proporzionalità e di quello
delle pari opportunità sgorgante dall'art. 4 Cost.
c) Occorre infine rilevare che la limitazione prevista parrebbe
inidonea a raggiungere lo scopo anche per un'altra ragione. Il candidato
che dovesse superare il tetto massimo consentito e ricevere da terzi
elevatissimi importi, multipli rispetto a quelli consentiti, non dovrebbe
infatti fare i conti con una pena rigorosa o con la perdita del seggio
conquistato, ma potrebbe tranquillamente continuare a svolgere la sua
funzione politica senza curarsi troppo delle conseguenze, la legge
prevedendo in caso di contravvenzione una multa fino ad un massimo di
fr. 7'000.--. In tali condizioni, ci si potrebbe dunque chiedere se
questa sanzione, benché di carattere penale, sia atta a permettere il
ripristino dell'indipendenza del candidato nell'esercizio delle sue
funzioni, come voluto dal legislatore, e di ovviare efficacemente e
in altro modo ai pregiudizi che con la disposizione in narrativa si
vorrebbero prevenire. Comunque, visto che i disposti legali in questione
devono essere annullati già per gli altri citati motivi, in concreto il
quesito può rimanere indeciso.
d) In conclusione, la disposizione all'esame si avvera dunque non
idonea a raggiungere lo scopo che si prefigge, sia perché facilmente
e legalmente eludibile, sia perché accentua le differenti opportunità
finanziarie dei candidati.