BGE 125 I 322
125 I 322
30. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
4. Juni 1999 i.S. S. gegen Direktion des Gesundheitswesens, Regierungsrat
und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Art. 31 BV, Art. 2 ÜbBest.BV, Art. 2-4 Binnenmarktgesetz (BGBM);
selbständige Berufsausübung als Heilpraktiker.
Art. 2 BGBM gilt für den Waren- und Dienstleistungsverkehr, aber
nicht für die Niederlassung (E. 2).
Es ist mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar, die selbständige
Berufsausübung von nichtmedizinischen Heilpraktikern, die keine ge-
nügende Ausbildung haben, zu untersagen (E. 3).
Ein ausserkantonaler Fähigkeitsausweis für Naturheilpraxis gibt auch
nach Binnenmarktgesetz keinen Anspruch auf eine Bewilligung, wenn der
andere Kanton bewusst ein tieferes Schutzniveau anstrebt (E. 4).
Keine willkürliche Beweiswürdigung (E. 5).
Sachverhalt
S. ist britischer Staatsangehöriger, wohnt seit 1966 in der Schweiz
und verfügt hier über die Niederlassungsbewilligung. Am 20. November 1996
bestand er im Kanton Appenzell Ausserrhoden die kantonale Prüfung für
Heilpraktiker und erhielt am 9. Januar 1997 von der Sanitätsdirektion
des Kantons Appenzell Ausserrhoden die Bewilligung zur Ausübung der
Heilpraktikertätigkeit in Heiden. Er verfügt nicht über ein eidgenössisches
Arztdiplom. Am 30. Juni 1997 ersuchte er die Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich, ihm gestützt auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über
den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) eine Bewilligung
für die Ausübung der Naturheilpraxis im Kanton Zürich zu erteilen. Die
Direktion wies das Gesuch am 15. Juli 1997 ab, da nach zürcherischem Recht
eine Bewilligung zur Ausübung der Tätigkeit als Naturheilpraktiker nicht
vorgesehen sei.
S. erhob dagegen erfolglos Rekurs an den Regierungsrat des Kantons
Zürich und anschliessend Beschwerde an das Verwaltungs- gericht des
Kantons Zürich. Dieses erwog, die Tätigkeit eines Naturheilpraktikers
sei nach zürcherischem Recht nicht bewilligungspflichtig und daher
zulässig, soweit sie sich in der Anwendung von Tätigkeiten wie Massage
oder Beratung gegenüber ausschliesslich Gesunden oder in der Anwendung
ausserwissenschaftlicher Methoden wie Gesundbeten, Pendeln oder Astrologie
erschöpfe. Soweit darüber hinausgehend, sei eine Bewilligung erforderlich,
die jedoch nur an Ärzte oder an speziell ausgebildete nichtärztliche
Fachleute erteilt werden könne. Die appenzell-ausserrhodische
Heilpraktikerbewilligung sei diesen Ausbildungen nicht gleichwertig;
der Kanton Zürich sei gemäss Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 BGBM nicht
verpflichtet, die appenzellische Heilpraktikerprüfung anzuerkennen. Das
Verwaltungsgericht wies daher die Beschwerde mit Urteil vom 11. Juni 1998
ab und auferlegte die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer.
S. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Urteil
des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Er rügt eine Verletzung von
Art. 2 ÜbBest. BV in Verbindung mit dem Binnenmarktgesetz, eine
willkürliche Beweiswürdigung sowie einen Verstoss gegen die Handels-
und Gewerbefreiheit.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer beruft sich auf das Binnenmarktgesetz.
a) Nach Art. 2 Abs. 1 BGBM hat jede Person das Recht, Waren,
Dienstleistungen und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz
anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbstätigkeit im
Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung bzw. ihres Sitzes zulässig
ist. Der Gesetzgeber wollte damit das im EG-Recht geltende sogenannte
Cassis-de-Dijon-Prinzip verankern, wonach ein Produkt, welches den in
einem Land geltenden Anforderungen entspricht, auch in anderen Ländern
vertrieben werden darf (vgl. Botschaft zum Binnenmarktgesetz, BBl 1995
I 1213, 1257, 1263 f.). Es gilt mithin für die Zulässigkeit von Waren,
Dienst- und Arbeitsleistungen das Herkunftsortsprinzip. Einschränkungen
dieses Grundsatzes sind zwar möglich, müssen jedoch die Voraussetzungen
von Art. 3 BGBM erfüllen. Art. 2 und 3 BGBM enthalten insoweit eine
Präzisierung und Konkretisierung der seit je in Art. 31 BV enthaltenen
interkantonalen Komponente der Handels- und Gewerbefreiheit (vgl. BGE 122
I 109 E. 4c/d S. 117 f., mit Hinweisen; THOMAS COTTIER/BENOÎT MERKT, La
fonction fédérative de la liberté du commerce et de l'industrie et la loi
sur le marché intérieur suisse: l'influence du droit européen et du droit
international économique, Festschrift Aubert, Basel 1996, S. 449-471, 459;
VINCENT MARTENET/CHRISTOPHE RAPIN, Le marché intérieur suisse, Bern 1999,
S. 9; RENÉ RHINOW, Kommentar BV, Rz. 52 ff. zu Art. 31; KILIAN WUNDER,
Die Binnenmarktfunktion der schweizerischen Handels- und Gewerbefreiheit
im Vergleich zu den Grundfreiheiten in der Europäischen Gemeinschaft, Diss.
Basel 1998, S. 124 ff.).
b) Voraussetzung, damit der in Art. 2 BGBM gewährleistete freie Zugang
zum Markt überhaupt zum Tragen kommt, ist jedoch, dass die angebotene
Ware oder Dienstleistung im Kanton, in welchem die anbietende Person ihren
Sitz oder ihre Niederlassung hat, zulässig ist (vgl. Karl Weber, Das neue
Binnenmarktgesetz, Schweizerische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 1996 S.
164-176, 166). Das ergibt sich aus dem 2. Halbsatz von Art. 2 Abs. 1 BGBM
und wird in Abs. 3 Satz 1 noch verdeutlicht. Unter Sitz oder Niederlassung
ist dabei der Geschäftssitz oder die Geschäftsniederlassung zu verstehen.
Das Binnenmarktgesetz regelt die Rechtsstellung von auswärtigen Anbietern
im interkantonalen bzw. interkommunalen Verhältnis, nicht aber diejenige
der Ortsansässigen (BBl 1995 I 1285; THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Das
neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt [BGBM], AJP 1995 S. 1582-1590,
1583). Das Binnenmarktgesetz bezieht sich mit andern Worten auf den freien
Waren- und Dienstleistungsverkehr: Dafür ist unter Vorbehalt von Art. 3
BGBM das Herkunftsprinzip, das heisst das Recht des Herkunftskantons,
massgebend. Hingegen sagt das Binnenmarktgesetz nichts aus über die
Niederlassung. Wer sich in einem Kanton niederlassen will, hat sich nach
dem dort geltenden Recht zu richten und kann sich nicht darauf berufen,
in einem anderen Kanton würden für eine entsprechende Niederlassung
andere Regeln gelten. Das ergibt sich auch aus Art. 3 Abs. 1 BGBM,
welcher sich nur auf die für ortsfremde - das heisst nicht im Kanton
niedergelassene - Anbieter geltenden Einschränkungen bezieht. Die
interkantonale Niederlassungsfreiheit wird in der Schweiz durch Art. 45 BV
und in Bezug auf gewerbliche Niederlassungen durch Art. 31 BV garantiert;
Art. 60 BV gewährleistet sodann, dass Kantonsfremde, die sich auf dem
Gebiet eines Kantons zu Geschäftszwecken niederlassen wollen, dies unter
gleichen Voraussetzungen tun dürfen wie Kantonsangehörige. Hingegen kann
weder aus diesen Verfassungsbestimmungen noch aus dem Binnenmarktgesetz
abgeleitet werden, dass auf die Geschäftsniederlassung in einem Kanton
die (für den Gewerbetreibenden allenfalls weniger strengen) Vorschriften
eines anderen Kantons anwendbar sind.
c) Das kann auch nicht anders sein, wenn - wie vorliegend - der
Betroffene bisher in einem anderen Kanton niedergelassen war. Bisweilen
wird zwar in der Lehre angenommen, das Herkunftsprin- zip gelte auch für
die Niederlassungsfreiheit, so dass zumindest derjenige, der bisher in
einem anderen Kanton niedergelassen war, sich auf die in einem andern
Kanton erfolgte Zulassung berufen könnte (WUNDER, aaO, 225 ff.; ähnlich
wohl URSULA EGGENBERGER STÖCKLI, Kantonale Heilmittelregistrierung am
Beispiel des Kantons Appenzell Ausserrhoden, in: PAUL RICHLI (Hrsg.),
Auf dem Weg zu einem eidgenössischen Heilmittelgesetz, 1997, S. 37-62,
60 f.). Diese Auffassung stünde jedoch im Widerspruch zum klaren Wortlaut
von Art. 2 BGBM wie auch zu allgemeinen Grundsätzen des territorialen
Geltungsbereichs verschiedener Rechtsordnungen. Auch das
EG-rechtliche Cassis-de-Dijon-Prinzip, welches dem Binnenmarktgesetz
ausdrücklich als Vorbild dient, gilt bloss für den Warenverkehr und
sinngemäss für den Dienstleistungsverkehr (MARTENET/RAPIN, aaO, S. 19,
mit Hinweisen), nicht aber für die Niederlassungsfreiheit. Im Ergebnis
kann somit der in einem Kanton rechtmässig Niedergelassene sich für
den Vertrieb seiner Waren und Dienstleistungen auf Art. 2 BGBM berufen;
hingegen äussert sich das Binnenmarktgesetz - unter Vorbehalt von Art. 4
(dazu hinten E. 4) - nicht zur Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen
eine Niederlassung zulässig ist. Dies richtet sich vielmehr nach dem
Recht des Niederlassungskantons (BGE 125 I 276 E. 4).
d) Der Beschwerdeführer beabsichtigt, im Kanton Zürich eine Praxis
als Heilpraktiker zu eröffnen, mithin sich dort niederzulassen. Er kann
sich daher nicht auf Art. 2 BGBM berufen.
Erwägung 3
3.- a) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Handels- und
Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Unter dem Schutz des Art. 31 BV steht
jede gewerbsmässig ausgeübte, privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der
Erzielung eines Gewinnes oder Erwerbseinkommens dient (BGE 119 Ia 378
E. 4b S. 381; 117 Ia 440 E. 2 S. 445; 116 Ia 118 E. 3 S. 121), somit auch
die gewerbsmässige Ausübung des Berufs eines Naturheilpraktikers. Art. 31
BV behält jedoch in Abs. 2 kantonale Bestimmungen über die Ausübung von
Handel und Gewerben, namentlich im öffentlichen Interesse begründete
polizeiliche Massnahmen, vor. Solche Einschränkungen können dem Schutz
der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit und Sicherheit
oder von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen (BGE 118 Ia 175 E. 1
S. 176 f.; 114 Ia 34 E. 2a S. 36). Unzulässig sind wirtschaftspolitische
oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern,
um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu
begünstigen. Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit bedürfen im
Übrigen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes
öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren (BGE 124 I 310
E. 3a S. 313; 123 I 12 E. 2a S. 15; mit Hinweisen).
b) Der Beschwerdeführer rügt zunächst das Fehlen einer gesetzlichen
Grundlage. Eine Bewilligungspflicht bzw. ein Verbot für die Ausübung eines
Berufes ist ein schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit und
bedarf einer ausdrücklichen formellgesetzlichen Grundlage. Das schliesst
nicht aus, dass das Gesetz die nähere Ausgestaltung einer nachgeordneten
Instanz überlässt (BGE 122 I 130 E. 3b/bb S. 134, mit Hinweisen).
Gemäss § 7 Abs. 1 lit. a des zürcherischen Gesundheitsgesetzes vom 4.
November 1962 ist eine Bewilligung erforderlich, um gegen Entgelt oder
berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche
Störungen festzustellen und zu behandeln oder überhaupt medizinische
Verrichtungen vorzunehmen. Das Gesetz regelt sodann die Berufe der
Gesundheitspflege und nennt im Einzelnen die Zulassungsvoraussetzungen für
Ärzte, Zahnärzte, Chiropraktoren, Zahnprothetiker, Apotheker und Drogisten.
§ 31a des zürcherischen Gesundheitsgesetzes ermächtigt den Regierungsrat,
die Ausbildung und Tätigkeit der anderen Berufe des Gesundheitswesens durch
Verordnung zu regeln. Diese Regelung ist enthalten in der Verordnung vom 8.
Januar 1992 über die Berufe der Gesundheitspflege (VBG). Nach § 1 dieser
Verordnung übt einen Beruf der Gesundheitspflege aus, wer gegen Entgelt
oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche
Störungen feststellt oder behandelt, Geburtshilfe ausübt oder medizinische
Analysen durchführt. § 3 VBG nennt nicht abschliessend einige Tätigkeiten,
die nicht als medizinische Verrichtung gelten. § 8 VBG zählt abschliessend
eine Anzahl von Berufen auf, die zur selbständigen Berufsausübung
berechtigt sind, wobei die selbständige Ausübung dieser Berufe gemäss §
9 VBG einer Bewilligung bedarf. Der Beruf des Heilpraktikers ist in §
8 VBG nicht genannt.
Die Bewilligungspflicht für die Ausübung sämtlicher Berufe der
Gesundheitspflege ergibt sich damit klar aus dem formellen Gesetz. Das
Gesetz zählt ferner ausdrücklich eine Anzahl von Berufen auf und ermächtigt
den Regierungsrat, «die anderen Berufe» des Gesundheitswesens zu regeln.
Daraus ergibt sich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht,
dass die Zürcher Gesetzgebung für die Heilpraktiker eine Lücke enthalte.
Vielmehr folgt aus der Systematik des Gesetzes, dass nur die im Gesetz
oder in der Verordnung des Regierungsrates genannten Berufe überhaupt
selbständig ausgeübt werden dürfen. Das Verbot der übrigen Berufe
entspricht somit der gesetzlichen Regelung und findet darin eine klare
Grundlage (vgl. BGE 116 Ia 118 E. 4b/c S. 122 f.).
c) Der Beschwerdeführer bestreitet ein überwiegendes öffent-
liches Interesse am Verbot der Heilpraktiker. Natürliche Heilmethoden
zeigten häufig bessere Erfolge als die Schulmedizin, setzten aber eine
qualifizierte fachspezifische Ausbildung voraus. Wenn der Staat die
Ausübung der Naturheilkunde den Angehörigen der Schulmedizin vorbehalte,
verhindere er, dass der Bevölkerung das ganze Spektrum der zur Verfügung
stehenden Behandlungsmöglichkeiten angeboten werden könne. Er begünstige
zudem eine einseitige Ausrichtung der Forschung und Weiterentwicklung
der Medizin. Das Zugangsverbot führe sodann erfahrungsgemäss zu einer
Grauzone, in welcher unkontrolliert Scharlatane tätig seien. Staatliche
Zulassungs- und Ausübungsregeln für Heilpraktiker könnten die Gefahren
für Leib und Leben minimieren. Zudem seien Angehörige der Schuldmedizin
nicht qualifiziert, Verfahren der Naturheilkunde auszuüben. Selbst wenn
ein öffentliches Interesse am Verbot zu bejahen wäre, so würde dies sein
persönliches Interesse an einer Aus- übung der Tätigkeit nicht überwiegen.
d) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können die Kantone
die Ausübung gewisser Tätigkeiten vom Besitze eines Fähigkeitsausweises
abhängig machen, dies jedoch nur, wenn die fragliche Tätigkeit Gefahren
für das Publikum mit sich bringt, die nur durch beruflich besonders
befähigte Personen in erheblichem Masse vermindert werden können (BGE
112 Ia 322 E. 4b S. 325). Diese Überlegungen gelten auch für den Bereich
des Gesundheitswesens. Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse
daran, dass im Gesundheitswesen nur fähige Personen tätig sind. Das darf
jedoch nicht dazu missbraucht werden, aus standespolitischen Überlegungen
den Zugang zu den Berufen des Gesundheitswesens stärker einzuschränken,
als dies zur Wahrung der berechtigten gewerbepoli- zeilichen Interessen
gerechtfertigt ist (BGE 117 Ia 440 E. 4a S. 446 f.; 112 Ia 322 E. 4c S.
326). Ohne weiteres zulässig ist es, die Ausübung von Berufen der
Gesundheitspflege bewilligungspflichtig zu erklären und die Erteilung
der Bewilligung an den Nachweis fachlicher Fähigkeiten zu knüpfen. Aus
dem Verhältnismässigkeitsprinzip folgt jedoch, dass nicht Anforderungen
gestellt werden dürfen, die sachlich zum Schutz von Polizeigütern nicht
gerechtfertigt sind. In der Rechtsprechung des Bundesgerichts wurden
folgende Anforderungen als unverhältnismässig beurteilt:
- Das Erfordernis einer Meisterprüfung für den selbständigen Betrieb
eines Optikergeschäfts (BGE 112 Ia 322 E. 5);
- das Erfordernis eines ärztlichen Rezepts als Voraussetzung für die
Anpassung von Kontaktlinsen auch ohne pathologischen Befund, da
dies zum
Schutz der Gesundheit nicht erforderlich ist (BGE 110 Ia 99 E. 5);
- das Verbot der Führung von mehr als zwei Zahnarztpraxen (BGE 113
Ia 38
E. 4);
- das Erfordernis eines schweizerischen Fähigkeitsausweises für die
selbständige Ausübung der Physiotherapie, da die Gleichwertigkeit
eines ausländischen Ausweises im Auftrag der Kantone vom
Schweizerischen
Roten Kreuz überprüft wird (Urteil vom 16. Oktober 1992 i.S. F.,
publiziert
in RDAT 1993 I 27 76, E. 4c; Urteil vom 9. Juni 1995 i.S. Sch.,
publiziert
in SJ 1995 713, E. 3).
Als zulässig beurteilt wurden hingegen:
- Das Erfordernis eines Fähigkeitsausweises als Voraussetzung für die
Anpassung von Kontaktlinsen (BGE 103 Ia 272 E. 6b S. 276; nicht
publiziertes Urteil vom 16. November 1995 i.S. R., E. 4);
- das Verbot der selbständigen Ausübung der Homöopathie durch nicht
medizinisch ausgebildete Personen (nicht publiziertes Urteil vom
12. Mai
1989 i.S. F., E. 2b);
- das Erfordernis eines Psychologiestudiums und eines dreijährigen
Berufspraktikums als Voraussetzung für die selbständige Ausübung der
Psychotherapie (nicht publiziertes Urteil vom 3. Dezember 1993 i.S.
Schweizerischer Psychotherapeuten-Verband, E. 5 und 6), nicht aber,
wenn
diese Ausbildung nur in bestimmten Institutionen absolviert werden kann
(nicht publiziertes Urteil vom 18. März 1988 i.S. Schweizer
Psychotherapeuten-Verband, E. 5);
- die Bewilligungspflicht für die Ausübung der Reflexologie (BGE 109 Ia
180 E. 3 S. 182 f.);
- das Verbot der Wahrsagerei, sofern diese therapeutisch ausgerichtet
ist; demgegenüber wurde offen gelassen, ob ein Verbot zulässig wäre,
wenn es einzig damit begründet wird, die Ausbeutung der Leichtgläubigkeit
zu vermeiden (nicht publiziertes Urteil vom 13. Juli 1990 i.S. W., E. 2c).
e) Im Lichte dieser Rechtsprechung ist es ohne weiteres zulässig, auch
die selbständige Tätigkeit von Heilpraktikern an eine Bewilligungspflicht
und an den Nachweis besonderer fachlicher Befähigung zu knüpfen. Nicht
zur Diskussion steht, ob ein generelles Verbot der Ausübung von
Naturheilpraktiken verfassungsrechtlich zulässig wäre. Denn die vom
Beschwerdeführer in Frage gestellte zürcherische Regelung verbietet nicht
die Ausübung von Naturheilpraktiken. Sie erlaubt sie aber - soweit sie
über die bewilligungsfreien Tätigkeiten gemäss § 3 VBG hinausgeht -
nur den diplomierten und zugelassenen Medizinalpersonen (MAX KÜNZI,
Komplementärmedizin und Gesundheitsrecht, Basel 1996, S. 40 ff.).
Eidgenössisch diplomierte Ärzte dürfen im Rahmen der Therapiefreiheit in
ihrer eigenen fachlichen Verantwortung Methoden der Naturheilkunde ausüben,
jedenfalls soweit nicht bestimmte Methoden durch das einschlägige Recht
ausdrücklich verboten sind (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts
vom 3. März 1997 i.S. B., E. 4c; KÜNZI, aaO, S. 22 ff.; MICHAEL
WICKI, Komplementärmedizin im Rahmen des Rechts, Diss. Bern, 1998, S.
106 ff.). Zu beurteilen ist einzig, ob der Kanton verfassungsrechtlich
verpflichtet ist, Bewilligungen für die Ausübung der Heilpraktik auch an
Personen zu erteilen, die nicht Inhaber des Arztdiploms sind.
f) Aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip hat das Bundesgericht
abgeleitet, dass unter Umständen Teilbewilligungen vorzusehen sind,
wenn für die Ausübung eines Teilbereichs einer bestimmten Tätigkeit
ein eigenes Berufsbild mit entsprechender Ausbildungsstruktur besteht
oder wenn in klarer und praktikabler Weise einzelne Bereiche einer
beruflichen Tätigkeit bezeichnet werden können, für welche es sich
aufdrängt, geringere Anforderungen an die Fachkunde zu stellen (BGE 117
Ia 440 E. 5b S. 450; 112 Ia 322 E. 4b S. 326). Voraussetzung dafür ist
jedoch, dass der Bewerber für diesen Teilbereich über eine ebenbürtige
fachliche Befähigung verfügt. So ist es nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts unzulässig, für die selbständige Ausübung des Berufs des
medizinischen Masseurs eine Ausbildung als Physiotherapeut zu verlangen,
da der Masseur für die von ihm einzig ausgeübte passive Therapie ebenso
gut ausgebildet ist wie ein Physiotherapeut (BGE 117 Ia 440 E. 4b S. 447
f.). Als zulässig beurteilt wurden hingegen:
- Das Verbot der selbständigen Berufsausübung für
Dentalhygienikerinnen,
da deren Tätigkeit mit gewissen gesundheitlichen Risiken verbunden
ist, die
ohne umfassende zahnmedizinische Ausbildung nicht richtig beherrscht
werden
können (BGE 116 Ia 118 E. 5b S. 123 f.);
- das Verbot der selbständigen Ausübung des Berufs eines
Zahnprothetikers, da dieser für die Arbeit am Patienten weniger gut
ausgebildet ist als die Zahnärzte (BGE 125 I 276 E. 3c; Urteil vom
8. März
1994 i.S. K., publiziert in ZBl 96/1995 S. 28, E. 4; nicht publiziertes
Urteil vom 18. November 1988 i.S. L., E. 4a).
g) Ob für die Tätigkeit von Heilpraktikern ein eigenes, klar definiertes
Berufsbild besteht, ist fraglich. Unter den Begriffen der
Erfahrungsmedizin, Komplementärmedizin, Geistheilung oder Naturheilkunde
werden eine Vielzahl unterschiedlicher Methoden und Formen erfasst (vgl.
KÜNZI, aaO, S. 3 ff.; BRUNO RÖSCH, Die Stellung der Erfahrungsheilkundigen
aus verfassungs- und verwaltungs- rechtlicher Sicht, Diss. 1994, S. 33 ff.;
WICKI, aaO, S. 4 f.). Die Ausübung von Tätigkeiten der Naturheilkunde
ist nicht bundesrechtlich geregelt. Die kantonalen Regelungen sind
sehr unterschiedlich (vgl. KÜNZI, aaO, S. 27 ff., 39 ff.; RÖSCH, aaO,
S. 70 ff.). Während einige Kantone, darunter Zürich, die Ausübung von
Naturheilmethoden auf Inhaber des Arztdiploms beschränken, können in
anderen Kantonen, darunter Appenzell Ausserrhoden, auch nicht ärztlich
ausgebildete Personen nach Bestehen einer kantonalen Zulassungsprüfung
die Bewilligung als Heilpraktiker erhalten, über die der Beschwerdeführer
verfügt. Die im Kanton Appenzell Ausserrhoden zugelassenen Heilpraktiker
dürfen in ihrer Praxis sämt- liche nicht rezeptpflichtigen Heilmittel
anwenden und abgeben (Art. 45 der ausserrhodischen Verordnung vom
8. Dezember 1986 zum Gesundheitsgesetz). Untersagt sind ihnen die
Verrichtungen, die ausschliesslich den Medizinalpersonen vorbehalten
sind oder einer besonderen Bewilligung bedürfen, die Behandlung
meldepflichtiger und übertragbarer Krankheiten gemäss Epidemiengesetz,
chirurgische Eingriffe (exkl. Schröpfen, Aderlass, Akupunktur,
Baunscheidtmethode und Blutentnahme zu diagnostischen Zwe- cken) sowie
die Ausführung von Punktionen, Injektionen und Infusionen (Art. 12 des
appenzellausserrhodischen Gesundheitsgesetzes vom 25. April 1965). Die
Abgabe von rezeptpflichtigen Heilmitteln und die Ausführung subkutaner und
intrakutaner Injektionen ist ihnen nur mit einer besonderen zusätzlichen
Bewilligung gestattet; andere Injektionen dürfen sie nicht ausführen
(Art. 46 und 47 der Verordnung zum Gesundheitsgesetz). Auf kantonaler
Ebene besteht somit eine gewisse Charakterisierung des Berufsbildes
eines Heilpraktikers. Indessen kann offen bleiben, ob daraus ein
verfassungsrechtlicher Anspruch auf Erteilung einer Teilbewilligung
abgeleitet werden kann. Denn jedenfalls würde ein solcher Anspruch
voraussetzen, dass eine entsprechende Befähigung nachgewiesen ist. Das
gilt umso mehr, als nach der zürcherischen Regelung Heilversuche mit
äusserlichen, ungefährlichen ausserwissenschaftlichen Methoden ohnehin
keiner Bewilligungspflicht unterliegen (§ 3 lit. k VBG) und damit auch
dem Beschwerdeführer erlaubt sind.
h) Die Ausbildung der Heilpraktiker ist nicht einheitlich geregelt
und staatlich überwacht, sondern erfolgt in verschiedenen privaten
Institutionen (KÜNZI, aaO, S. 28 ff.). Die appenzell-ausserrhodische
Zulassungsprüfung, welche der Beschwerdeführer bestanden hat, setzt
keine besondere Ausbildung voraus. Die Bewerber haben sich gemäss Art. 6
ff. des appenzell-ausserrhodischen Prüfungs- reglements vom 7. April
1987 für Heilpraktiker an einer eintägigen Prüfung über «ausreichende
Grundkenntnisse» auf folgenden Gebieten auszuweisen: Aufbau und
Funktion der menschlichen Organe, allgemeine Hygiene, Heilmittelkunde,
Bedeutung meldepflichtiger Krankheiten, Therapiemöglichkeiten im Rahmen
der für Heilpraktiker zugelassenen Heilverfahren sowie eidgenössische und
kantonale Gesetzgebung im Gesundheitswesen. Aufgrund dieses Prüfungsumfangs
und des Fehlens jeglicher Praxis- und Ausbildungserfordernisse kann
nicht davon ausgegangen werden, dass ein erfolgreicher Absolvent
dieser Prüfung automatisch einen - wenn auch nur auf Naturheilverfahren
beschränkten - Ausbildungsstand aufweist, der demjenigen der diplomierten
Medizinalpersonen gleichwertig wäre (KÜNZI, aaO, S. 35 f.; vgl. auch
WICKI, aaO, S. 96 f.). Der Beschwerdeführer macht auch nicht geltend,
persönlich eine zusätzliche, besondere Ausbildung genossen zu haben.
i) Gesamthaft ist es somit mit Art. 31 BV vereinbar, wenn der Kanton
Zürich für die Zulassung als Heilpraktiker eine besondere Ausbildung
verlangt und den appenzell-ausserrhodischen Fähigkeitsausweis nicht als
hinreichenden Ausbildungsnachweis anerkennt.
Erwägung 4
4.- An dieser Beurteilung ändert auch das Binnenmarktgesetz nichts.
a) Nach Art. 4 Abs. 1 BGBM gelten kantonale oder kantonal anerkannte
Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten
Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht einer Einschränkung nach Art. 3
BGBM unterliegen. Der Beschwerdeführer leitet aus dieser Bestimmung ab,
dass seine appenzell-ausserrhodische Zulassung auch in Zürich anerkannt
werden muss.
b) Art. 4 BGBM visiert in erster Linie Berufe, die zwar in allen
Kantonen bekannt und grundsätzlich zulässig sind, deren Ausübung jedoch
eines kantonalen Fähigkeitsausweises bedarf, wie z.B. den Anwaltsberuf
(vgl. BGE 125 II 56; 123 I 313). Nach der binnenmarktgesetzlichen
Freizügigkeitskonzeption wird die Gleichwertigkeit der kantonalen
Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 II 56 E. 4b S. 61 f.). Das
Bundesgericht hat diese Vermutung sodann auch auf die persönlichen
Voraussetzungen wie Ehrenhaftigkeit oder Vertrauenswürdigkeit bezogen,
weil angenommen werden dürfe, dass sich diese Anforderungen von
Kanton zu Kanton nicht wesentlich unterscheiden; der Inhaber eines
ausserkantonalen Ausweises sei deshalb in der Regel ohne weitere Prüfung
der persönlichen Voraussetzungen zur Berufsausübung zuzulassen (BGE 125
II 56 E. 4b S. 62; 123 I 313 E. 4c S. 321 f.). Hingegen bezieht sich
Art. 4 BGBM nicht auf die weiteren Voraussetzungen für die Ausübung
einer Erwerbstätigkeit. Insbesondere sind die Kantone gestützt auf
diese Bestimmung nicht verpflichtet, Berufe zuzulassen, die als solche
in der kantonalen Gesetzgebung gar nicht vorgesehen sind (BGE 125 I
276 E. 5 S. 283). Der Kanton Zürich ist somit nicht gestützt auf das
Binnenmarktgesetz verpflichtet, den Beruf des Heilpraktikers anzuerkennen
und entsprechende Bewilligungen zu erteilen, solange im Lichte der
verfassungsrechtlich gewährleisteten Handels- und Gewerbefreiheit kein
solcher Anspruch besteht (vorne E. 3).
c) Selbst wenn der Beschwerdeführer aus Art. 4 BGBM einen derartigen
Anspruch ableiten könnte, stünde dieser unter dem Vorbehalt von Art. 3
BGBM. Die zürcherische Regelung bezweckt den Schutz von Leben und
Gesundheit, was ein nach Art. 3 Abs. 2 lit. a BGBM zulässiges öffentliches
Interesse darstellt. Beschränkungen, die diesem Zweck dienen, gelten
gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a BGBM insbesondere dann als verhältnismässig,
wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch Vorschriften des
Herkunftsortes erzielt wird. Daraus ergibt sich, dass es entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers den Kantonen nicht verwehrt ist, höhere
Schutzwirkungen anzustreben als andere Kantone. Was für Risiken in Kauf
genommen werden sollen, ist eine politische Frage, die zulässigerweise
in verschiedenen Gemeinwesen unterschiedlich beantwortet werden kann,
sofern dadurch nicht ein verdecktes Handelshemmnis zu Gunsten einheimischer
Wirtschaftsinteressen geschaffen wird (Art. 3 Abs. 4 BGBM). Ausserkantonale
Fähigkeitsausweise sind gemäss Art. 4 BGBM in der Regel anzuerkennen,
wenn in beiden Kantonen die gleiche Schutzwirkung angestrebt wird, was
in manchen Bereichen ohne weiteres vermutet werden kann. Sind jedoch
die angestrebten Schutzniveaus explizit unterschiedlich, dann brauchen
Ausweise, die nur das tiefere Niveau erfüllen, nicht anerkannt zu werden.
d) Der Kanton Appenzell Ausserrhoden hat traditionell die Heiltätigkeit
frei zugelassen (BGE 95 I 12 E. 3 S. 15; NOTKER KESSLER, Die freie
Heiltätigkeit im Gesundheitsgesetz des Kantons Appenzell Ausserrhoden,
Diss. med., Zürich 1981, S. 11 ff.; KÜNZI, aaO, S. 54; RÖSCH, aaO, S.
98 ff., 107). Die 1986 eingeführte Prüfungs- und Bewilligungspflicht für
Heilpraktiker hat mit dieser Tradition nicht grundsätzlich gebrochen.
Bewusst verzichtet die ausserrhodische Gesetzgebung darauf, von den
Heilpraktikern eine besondere Ausbildung zu verlangen. Diese Regelung
unterscheidet sich demnach grundsätzlich von der zürcherischen, welche
die Anwendung von Heilmethoden mit Einschluss von Naturheilverfahren
grundsätzlich den diplomierten Medizinalpersonen vorbehält. Der Kanton
Zürich strebt damit ein anderes Ausbildungs- und Qualitätsniveau an als
der Kanton Appenzell Ausserrhoden. Er kann zulässigerweise davon ausgehen,
dass die appenzellische Zulassung dieses Niveau nicht sicherstellt. Dass -
wie der Beschwerdeführer vorbringt - manche Heilpraktiker gut ausgebildet
sein mögen und in ihren Spezialbereichen allenfalls fachkompetenter
sind als durchschnittlich ausgebildete diplomierte Medizinalpersonen,
ändert daran nichts. Denn der ausserrhodische Fähigkeitsausweis verlangt
eine solche Ausbildung gerade nicht und ist deshalb nicht geeignet,
das entsprechende Schutzniveau sicherzustellen. Ebenso steht nicht
zur Diskussion, ob Naturheilmethoden in manchen Fällen bessere Erfolge
aufweisen als Methoden der Schulmedizin, denn es geht im vorliegenden
Verfahren nicht um die Zulässigkeit bestimmter Heilmethoden, sondern um
die fachlichen Anforderungen, welche ein Heilpraktiker erfüllen muss,
um diese Methoden anwenden zu dürfen.
Erwägung 5
5.- a) Der Beschwerdeführer rügt eine willkürliche Beweiswürdigung,
da das Verwaltungsgericht nicht auf seine Argumente eingegangen sei. Diese
beschränkten sich jedoch im Wesentlichen auf allgemeine Ausführungen zu
Naturheilmethoden. Vorliegend ist im Zusammenhang mit dem Binnenmarktgesetz
jedoch einzig erheblich, ob die appenzellische Bewilligung geeignet sei,
das vom Kanton Zürich angestrebte Schutzniveau zu gewährleisten. Das
Verwaltungsgericht brauchte daher auf die allgemeinen Erläuterungen des
Beschwerdeführers nicht einzugehen.
b) In seiner staatsrechtlichen Beschwerde bringt der Beschwerdeführer
vor, die Ungefährlichkeit der Heilpraktiker könne ohne weiteres belegt
werden, da auch in den Kantonen, in denen diese zugelassen seien, das
Risiko für die Bevölkerung nicht höher geworden sei. Es ist naturgemäss
ausserordentlich schwierig, das Risiko, das sich durch die Zulassung oder
Nichtzulassung bestimmter Heilberufe ergibt, zu quantifizieren. Eine
solche Quantifizierung würde vergleichende Studien zum Heilerfolg von
Medizinalpersonen und nicht-medizinischen Heilpraktikern voraussetzen,
wobei auch diese Untersuchungen nur aussagekräftig wären, wenn das
Patientengut in jeder Beziehung vergleichbar wäre und auch sonst keine
Einflüsse bestehen, welche die Ergebnisse verfälschen könnten. Der
Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass solche Untersuchungen überhaupt
existieren.
Wohl wäre es wünschenswert, wenn staatliche Zulassungsregelungen auf
zuverlässigen Grundlagen bezüglich des Ausmasses der Gesundheitsgefährdung
beruhten. Das kann aber nicht bedeuten, dass jegliche einschränkende
Regelung unzulässig wäre, solange keine genaue Quantifizierung des
Risikos möglich ist. Die vom Kanton Zürich getroffene Regelung, die
Ausübung der Naturheilpraktik ausgebildeten Ärzten vorzubehalten, ist
unter diesen Umständen mit sachlich haltbaren Überlegungen begründbar
und der Entscheid des Verwaltungsgerichts, der diese Regelung anwendet,
ist nicht willkürlich.