BGE 125 I 276
125 I 276
26. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 14.
Juni 1999 i.S. X. gegen Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement und
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Verbot der selbständigen Berufsausübung als Zahnprothetiker; Art. 31
BV; Art. 2 und 4 Binnenmarktgesetz.
Ein Verbot der selbständigen Berufsausübung als Zahnprothetiker ist
mit Art. 31 BV vereinbar (E. 3).
Auf Art. 2 BGBM kann sich berufen, wer von seinem Sitz aus in anderen
Kantonen Waren oder Dienstleistungen anbieten will, nicht aber, wer sich
in einem anderen Kanton niederlassen will (E. 4).
Auf Art. 4 BGBM kann sich nicht berufen, wer einen ausserkantonalen
Fähigkeitsausweis besitzt für einen Beruf, der als solcher im Kanton,
in dem er sich niederlassen will, gar nicht erlaubt ist (E. 5).
Sachverhalt
F. erwarb 1981 den zürcherischen kantonalen Fähigkeitsausweis als
Zahnprothetiker und betreibt seither eine Praxis für Zahnprothetik in H.
(Kt. Zürich). Sein Wohnsitz ist in O. (Kt. Graubünden). Am 22. August 1997
reichte F. beim Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement des Kantons
Graubünden ein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung als
Zahnprothetiker ein. Das Departement wies das Gesuch am 23. Februar 1998
ab, da der Beruf des Zahnprothetikers in der kantonalen Gesetzgebung
nicht vorgesehen sei.
Dagegen erhob F. Rekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden, wobei er geltend machte, die Nichtzulassung verstosse gegen das
Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz,
BGBM; SR 943.02). Das Verwaltungsgericht wies den Rekurs mit Urteil vom 10.
Juni 1998 ab. Es erwog, das im Kanton Graubünden geltende Verbot der
selbständigen Tätigkeit als Zahnprothetiker erfülle die Voraussetzungen
von Art. 3 BGBM und sei deshalb nicht bundesrechtswidrig.
F. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid
des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung
zurückzuweisen. Er rügt eine Verletzung von Art. 4 und 31 BV sowie von Art.
2 ÜbBest. BV in Verbindung mit Art. 2-4 BGBM.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Unter dem Schutz des Art. 31 BV steht jede gewerbsmässig
ausgeübte, privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines
Gewinnes oder Erwerbseinkommens dient (BGE 124 I 310 E. 3a S. 313; 123
I 212 E. 3a S. 217; je mit Hinweisen), somit auch die gewerbsmässige
Tätigkeit als Zahnprothetiker. Art. 31 BV behält jedoch in Abs. 2
kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben
vor. Solche Einschränkungen können dem Schutz der öffentlichen Ordnung,
der Gesundheit, Sittlichkeit und Sicherheit oder von Treu und Glauben
im Geschäftsverkehr dienen (BGE 124 I 310 E. 3a S. 313; 118 Ia 175 E. 1
S. 176 f.; 114 Ia 34 E. 2a S. 36). Unzulässig sind wirtschaftspolitische
oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern,
um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu
begünstigen. Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit bedürfen
sodann einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes
öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren (BGE 124 I 310
E. 3a S. 313; 123 I 12 E. 2a S. 15, 212 E. 3a S. 217; je mit Hinweisen).
b) Vorliegend besteht - wie der Beschwerdeführer mit Recht nicht
bestreitet - eine gesetzliche Grundlage dafür, dass die selb- ständige
Ausübung von Berufen des Gesundheitswesens einer Bewilligung bedarf,
wobei eine Bewilligung für Zahnprothetiker jedoch nicht vorgesehen ist
(Art. 45 ff. des kantonalen Gesundheitsgesetzes vom 2. Dezember 1984).
c) Das Bundesgericht hat bereits in einem nicht publizierten
Urteil vom 18. November 1988 i.S. L. (E. 4a-c) entschieden, dass eine
kantonale Regelung, welche die selbständige Ausübung der Tätigkeit als
Zahnprothetiker nicht zulässt, mit Gründen des öffentlichen Interesses
gerechtfertigt werden kann und verhältnismässig ist. Es hat erwogen,
der Zahnprothetiker müsste, wenn er selbständig tätig wäre, Patienten
selber untersuchen und Diagnose stellen können. Er sei dafür jedoch
nicht so gut ausgebildet wie ein Zahnarzt: Seine Ausbildung für die
Arbeit am Patienten dauere nur 400 Stunden. Dieser Unterschied werde auch
durch die Berufserfahrung des Zahnprothetikers als Zahntechniker nicht
aufgewogen, da diesem nicht erlaubt sei, in seinem Beruf derartige
Arbeiten auszuführen. Dieser Entscheid wurde in einem Urteil vom
8. März 1994 bestätigt (ZBl 96/1995 S. 28, E. 3d/dd und E. 4). Wenn
der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, dass Zahnprothetiker ja nur
in einem Teilbereich tätig sein müssten und in diesem Bereich ihre
Ausbildung derjenigen der Zahnärzte ebenbürtig sei, so übersieht er,
dass die Untersuchung und Diagnose, die mit einer zahnprothetischen
Tätigkeit in Verbindung steht, umfassenderes zahnmedizinisches Wissen
verlangt. Zudem kann die Tätigkeit am Patienten für diesen mit bestimmten
gesundheitlichen Risiken verbunden sein, die zu erkennen und zu vermeiden
eine medizinische Ausbildung voraussetzt (vgl. bezüglich Dentalhygiene
BGE 116 Ia 118 E. 5 S. 123 f.). Die bündnerische Regelung verstösst somit
nicht gegen Art. 31 BV.
d) Dass andere Kantone die selbständige Tätigkeit als
Zahnprothetiker zulassen, ändert daran nichts. Die Kantone können in ihren
Zuständigkeitsbereichen innerhalb der verfassungsrechtlichen Schranken
unterschiedliche Regelungen erlassen (vgl. 122 I 44 E. 3b/cc S. 47;
120 Ia 126 E. 6c S. 145). Eine gesetzliche Vorschrift ist nicht allein
deshalb schon verfassungswidrig, weil andere Kantone eine andere Lösung
getroffen haben.
Erwägung 4
4.- Es fragt sich, ob das seit dem 1. Juli 1996 in Kraft stehende
Binnenmarktgesetz an dieser bisherigen Rechtslage etwas geändert hat. Der
Beschwerdeführer rügt pauschal eine Verletzung der Art. 2-4 BGBM. Diese
Bestimmungen betreffen unterschiedliche Tatbestände.
a) Nach Art. 2 Abs. 1 BGBM hat jede Person das Recht, Waren,
Dienstleistungen und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz
anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbstätigkeit im
Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung bzw. ihres Sitzes zulässig
ist. Der Gesetzgeber wollte damit das im EG-Recht geltende sogenannte
Cassis-de-Dijon-Prinzip verankern, wonach ein Produkt, welches den
in einem Land geltenden Anforderungen entspricht, auch in anderen
Ländern vertrieben werden darf (vgl. Botschaft zum Binnenmarktgesetz,
BBl 1995 I 1213, 1257, 1263 f.). Einschränkungen dieses Grundsatzes
sind zwar möglich, müssen jedoch die Voraussetzungen von Art. 3 BGBM
erfüllen. Art. 2 und 3 BGBM enthalten insoweit eine Präzisierung und
Konkretisierung der seit je in Art. 31 BV enthaltenen interkantonalen
Komponente der Handels- und Gewerbefreiheit (vgl. BGE 122 I 109 E. 4c/d
S. 117 f., mit Hinweisen; THOMAS COTTIER/BENOÎT MERKT, La fonction
fédérative de la liberté du commerce et de l'industrie et la loi sur
le marché intérieur suisse: l'influence du droit européen et du droit
international économique, Festschrift Aubert, Basel 1996, S. 449-471, 459;
VINCENT MARTENET/CHRISTOPHE RAPIN, Le marché intérieur suisse, Bern 1999,
S. 9; RENÉ RHINOW, Kommentar BV, Rz. 52 ff. zu Art. 31; KILIAN WUNDER,
Die Binnenmarktfunktion der schweizerischen Handels- und Gewerbefreiheit
im Vergleich zu den Grundfreiheiten in der Europäischen Gemeinschaft, Diss.
Basel 1998, S. 124 ff.).
b) Voraussetzung, damit der in Art. 2 BGBM gewährleistete freie Zugang
zum Markt überhaupt zum Tragen kommt, ist jedoch, dass die angebotene
Ware oder Dienstleistung im Kanton, in welchem die anbietende Person ihren
Sitz oder ihre Niederlassung hat, zulässig ist (vgl. Karl Weber, Das neue
Binnenmarktgesetz, Schweizerische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 1996 S.
164-176, 166). Das ergibt sich aus dem 2. Halbsatz von Art. 2 Abs. 1 BGBM
und wird in Abs. 3 Satz 1 noch verdeutlicht. Unter Sitz oder Niederlassung
ist dabei der Geschäftssitz oder die Geschäftsniederlassung zu verstehen.
Das Binnenmarktgesetz regelt die Rechtsstellung von auswärtigen Anbietern
im interkantonalen bzw. interkommunalen Verhältnis, nicht aber diejenige
der Ortsansässigen (BBl 1995 I 1285; THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Das
neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt [BGBM], AJP 1995 S. 1582-1590,
1583). Es bezieht sich mit andern Worten auf den freien Waren- und
Dienstleistungsverkehr: Dafür ist unter Vorbehalt von Art. 3 BGBM das
Herkunftsprinzip, das heisst das Recht des Herkunftskantons, massgebend.
Hingegen gilt der freie Zugang nicht für die Niederlassung. Wer sich in
einem Kanton niederlassen will, hat sich nach dem dort geltenden Recht zu
richten und kann sich nicht darauf berufen, in einem anderen Kanton würden
für eine entsprechende Niederlassung andere Regeln gelten. Das ergibt sich
auch aus Art. 3 Abs. 1 BGBM, welcher sich nur auf die für ortsfremde - das
heisst nicht im Kanton niedergelassene - Anbieter geltenden Einschränkungen
bezieht. Die interkantonale Niederlassungsfreiheit wird in der Schweiz
durch Art. 45 BV und in Bezug auf gewerbliche Niederlassungen durch Art. 31
BV garantiert; Art. 60 BV gewährleistet sodann, dass Kantonsfremde, die
sich auf dem Gebiet eines Kantons zu Geschäftszwecken niederlassen wollen,
dies unter gleichen Voraussetzungen tun dürfen wie Kantonsangehörige.
Hingegen kann weder aus diesen Verfassungsbestimmungen noch aus dem
Binnenmarktgesetz abgeleitet werden, dass auf die Geschäftsniederlassung
in einem Kanton die (für den Gewerbetreibenden allenfalls weniger strengen)
Vorschriften eines anderen Kantons anwendbar sind.
c) Das kann auch nicht anders sein, wenn - wie vorliegend -
der Betroffene bisher in einem anderen Kanton eine entsprechende
Niederlassung betrieb. Bisweilen wird zwar in der Lehre angenommen,
das Herkunftsprinzip gelte auch für die Niederlassungsfreiheit, so
dass derjenige, der bisher in einem anderen Kanton niedergelassen war,
sich auf die dort erfolgte Zulassung berufen könnte (WUNDER, aaO, S. 225
ff.). Diese Auffassung steht jedoch im Widerspruch zum klaren Wortlaut
von Art. 2 BGBM wie auch zu allgemeinen Grundsätzen des territorialen
Geltungsbereichs verschiedener Rechtsordnungen. Sie würde dazu führen,
dass innerhalb eines Kantons Gewerbetreibende unterschiedlich zu behandeln
sind, je nachdem ob sie zufälligerweise bisher in einem anderen Kanton
die entsprechende Tätigkeit ausgeübt haben oder nicht. Im vorliegenden
Fall könnte sich der Beschwerdeführer auf das Binnenmarktgesetz berufen,
weil er bisher in Zürich bereits als Zahnprothetiker tätig war, nicht
aber ein anderer Zahnprothetiker, der nach seiner Ausbildung direkt in
Graubünden eine Praxis eröffnen will. Diese Ungleichbehandlung innerhalb
eines Kantons wäre noch unbefriedigender als die in einem föderalistischen
Staat systembedingte Ungleichbehandlung von einem Kanton zum andern. Im
Übrigen gilt auch das EG-rechtliche Cassis-de-Dijon-Prinzip, welches
dem Binnenmarktgesetz ausdrücklich als Vorbild dient, bloss für den
Warenverkehr und sinngemäss für den Dienstleistungsverkehr (MARTENET/RAPIN,
aaO, S. 19, mit Hinweisen), nicht aber für die Niederlassungsfreiheit.
d) Im Ergebnis kann somit der in einem Kanton rechtmässig
Niedergelassene sich für den Vertrieb seiner Waren und Dienstleistungen
ausserhalb dieses Kantons auf Art. 2 BGBM berufen; hingegen äussert
sich das Binnenmarktgesetz - unter Vorbehalt von Art. 4 (dazu hinten
E. 5) - nicht zur Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine
Niederlassung zulässig ist. Diese richtet sich vielmehr nach dem Recht des
Niederlassungskantons. Insoweit hat das Binnenmarktgesetz gegenüber der
bisherigen Rechtslage keine Änderung zur Folge. Das schliesst nicht aus,
im Rahmen einer Überprüfung der Verfassungsmässigkeit kantonaler Regelungen
dem Binnenmarktaspekt der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung zu tragen
und so die Absicht des Gesetzgebers zu berücksichtigen, Hindernisse der
wirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus unterschiedlichen kantonalen
Gesetzgebungen ergeben, abzubauen.
e) Es ist einzuräumen, dass aufgrund dieser Rechtslage der
Ortsansässige möglicherweise schlechter gestellt ist als der
ausserhalb des Kantons Niedergelassene, der sich auf den freien
Dienstleis- tungsverkehr gemäss Art. 2 BGBM berufen kann. Diese
Konsequenz entspricht jedoch derjenigen des EG-Rechts, welches dem
Binnenmarktgesetz als Vorbild diente: Das im Verhältnis zwischen den
Mitgliedstaaten geltende Cassis-de-Dijon-Prinzip kann eine umgekehrte
Diskriminierung zu Lasten der Ortsansässigen zur Folge haben, wenn die
inländischen Vorschriften strenger sind als die im Herkunftsland eines
ausländischen Konkurrenten geltenden. Trotzdem ist es grundsätzlich nicht
Sache des EG-Rechts, sondern allenfalls des mitgliedstaatlichen Rechts,
diese Inländerdiskriminierung zu beseitigen (EuGH, Rs. C-153/91, Urteil
vom 22. September 1992, Slg. 1992-I 4973 ff.; vgl. DORIS KÖNIG, Das Problem
der Inländerdiskriminierung - Abschied von Reinheitsgebot, Nachtbackverbot
und Meisterprüfung? AöR 118/1993 S. 591-616, 594 ff.; GERT NICOLAYSEN,
Inländerdiskriminierung im Warenverkehr, EuR 1991 S. 95-120, 99 ff.). Im
Bereich des freien Warenverkehrs hat zwar der Europäische Gerichtshof die
Art. 30 ff. EGV unter Umständen auch auf die innerstaatliche Handhabung
einer nationalen Regelung angewendet. Das bezieht sich aber auf Massnahmen,
die sich diskriminierend zu Lasten ausländischer Anbieter auswirken,
insbesondere den Vertrieb inländischer Ware zum Nachteil eingeführter Ware
begünstigen (EuGH, Rs. C-321/94, C-322/94, C-323/94 und C-324/94, Urteil
vom 7. Mai 1997, Slg. 1997-I 2343 ff., 2374 [Pistre]). Hingegen bietet
das EG-Recht keinen Schutz gegenüber innerstaatlichen Regelungen, die -
ohne spezifisch die inländischen Anbieter zu bevorzugen - den Vertrieb von
Waren oder Dienstleistungen einschränken (EuGH, Rs. C-267/91 und C-268/91,
Urteil vom 24. November 1993, Slg. 1993-I 6097 ff., 6131 f. [Keck und
Mithouard]; Rs. C-391/92, Urteil vom 29. Juni 1995, Slg. 1995-I 1621
ff.), und auch keinen generellen Schutz vor nicht-diskriminierenden
inländischen Bestimmungen oder vor umgekehrter Diskriminierung (ASTRID
EPINEY, Umgekehrte Diskriminierungen, Köln 1995, S. 189 ff., 200; THOMAS
OPPERMANN, Europarecht, 2. Aufl., München 1999, Rz. 1511 und 1522;
HARTMUT WEYER, Freier Warenverkehr, rein innerstaatliche Sachverhalte
und umgekehrte Diskriminierung, EuR 1998 S. 435-461, 449 ff.).
f) Der schweizerische Gesetzgeber wollte mit dem Binnenmarktgesetz
analog zum EG-Recht eine Diskriminierung Kantonsfremder und einen
offenen oder verdeckten Protektionismus zu Gunsten einheimischer
Wirtschaftsinteressen vermeiden (vgl. auch Art. 3 Abs. 4 BGBM). Aus
dieser Zielsetzung folgt nicht ein über Art. 31 BV hinausgehender
bundesrechtlicher Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche
Einschränkung des Wirtschaftsgeschehens. Auch Art. 6 BGBM garantiert
nur die Gleichbehandlung von kantonsfremden schweizerischen gegenüber
ausländischen Personen im internationalen Verhältnis (Abs. 1 und 2;
vgl. COTTIER/MERKT, aaO, S. 468) oder von Angehörigen von Drittkantonen
im interkantonalen Verhältnis (Abs. 3; COTTIER/MERKT, aaO, S. 463),
nicht aber die Nichtdiskriminierung von im Kanton Ansässigen. Es ist
daher davon auszugehen, dass das Binnenmarktgesetz keine Anwendung
findet auf innerkantonale Regelungen, die weder rechtlich noch
faktisch ausserkantonale Anbieter diskriminieren, auch wenn sie einen
Wettbewerbsnachteil für innerkantonale Anbieter gegenüber ausserkantonalen
Konkurrenten zur Folge haben können.
g) Die vorliegend streitige Regelung bezweckt und bewirkt nicht eine
spezifische Beschränkung des interkantonalen Marktes, sondern findet in
erster Linie auf innerkantonale Sachverhalte Anwendung und trifft keine
Unterscheidung nach Kantonszugehörigkeit. Wenn - wie der Beschwerdeführer
geltend macht - das Verbot der selbständigen Tätigkeit als Zahnprothetiker
eine gewisse konkurrenzschützende Wirkung zu Gunsten der Zahnärzte haben
mag, so liegt darin nicht ein spezifischer Schutz der bündnerischen
Zahnärzte, sondern der Zahnärzte schlechthin. Das Binnenmarktgesetz
visiert jedoch nicht generell alle wettbewerbserheblichen Auswirkungen,
die sich als Folge wirtschaftspolizeilicher Regelungen ergeben mögen,
sondern spezifisch das interkantonale Verhältnis.
Der Sache nach kann zudem die hier streitige Regelung kaum
Einschränkungen des interkantonalen freien Dienstleistungsverkehrs zur
Folge haben: Zahnprothetiker sind zur Ausübung ihres Berufs praktisch
auf gewisse Einrichtungen angewiesen, die in der Regel stationär
sind. Der Beruf kann insoweit nur am Ort der Niederlassung ausgeübt
werden. Interkantonaler freier Dienstleistungsverkehr bedeutet unter
diesen Umständen im Wesentlichen, dass ein Zahnprothetiker in einer
ausserkantonalen Praxis auch Patienten aus dem Kanton Graubünden
behandeln darf. Das wird dem Beschwerdeführer durch den angefochtenen
Entscheid nicht verboten. Soweit er hingegen im Kanton Graubünden eine
Praxis eröffnen will, ist dies nicht eine Frage des interkantonalen
Dienstleistungsverkehrs, sondern ein innerkantonaler Sachverhalt, der -
unter Vorbehalt von Art. 4 BGBM - nicht unter das Binnenmarktgesetz fällt.
Erwägung 5
5.- Der Beschwerdeführer macht geltend, dass ihn sein zürcherischer
Fähigkeitsausweis für Zahnprothetik gemäss Art. 4 BGBM auch im Kanton
Graubünden zur Ausübung dieses Berufs berechtige.
a) Nach Art. 4 Abs. 1 BGBM gelten kantonale oder kantonal an-
erkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf
dem gesamten Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht einer Einschränkung
nach Art. 3 BGBM unterliegen. Anders als Art. 2 BGBM beschränkt sich
dies nicht auf das Anbieten von Waren, Dienst- und Arbeitsleistungen,
sondern gilt auch für die Niederlassung. Art. 4 BGBM erweitert damit den
Anwendungsbereich des Herkunftsprinzips auf die Niederlassung, soweit
diese von einem Fähigkeitsausweis abhängig ist.
b) Art. 4 BGBM visiert in erster Linie Berufe, die zwar in allen
Kantonen bekannt und grundsätzlich zulässig sind, deren Ausübung jedoch
eines kantonalen Fähigkeitsausweises bedarf, wie z.B. den Anwaltsberuf
(vgl. BGE 125 II 56; 123 I 313). Das Binnenmarktgesetz legt fest, dass
diese kantonalen Ausweise grundsätzlich zur Ausübung des entsprechenden
Berufs in der ganzen Schweiz berechtigen. Das Bundesgericht hat dazu
präzisiert, dass die Kantone weiterhin berechtigt sind, eine förmliche
Bewilligung zur Berufsausübung zu verlangen und - in den Schranken
von Art. 3 BGBM - dafür auch strengere Anforderungen zu stellen als
der Niederlassungskanton (BGE 125 II 56 E. 4a S. 61). Zugleich hat das
Bundesgericht aber festgehalten, dass nach der binnenmarktgesetzlichen
Freizügigkeitskonzeption die Gleichwertigkeit der kantonalen
Fähigkeitsausweise vermutet wird (BGE 125 II 56 E. 4b S. 61 f.). Es hat
diese Vermutung sodann auch auf die persönlichen Voraussetzungen wie
Ehrenhaftigkeit oder Vertrauenswürdigkeit bezogen, weil angenommen werden
dürfe, dass sich diese Anforderungen von Kanton zu Kanton nicht wesentlich
unterscheiden; der Inhaber eines ausserkantonalen Ausweises sei deshalb
in der Regel ohne weitere Prüfung der persönlichen Voraussetzungen zur
Berufsausübung zuzulassen (BGE 125 II 56 E. 4b S. 62; 123 I 313 E. 4c
S. 321 f.).
c) Der Beschwerdeführer geht offensichtlich davon aus, dass diese
Grundsätze gleichermassen gelten für Berufe, die als solche in einem Kanton
gar nicht zulässig sind. Es fragt sich, ob diese Auffassung zutrifft.
aa) Die Ansicht des Beschwerdeführers entspricht nicht dem
Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 BGBM. Diese Bestimmung bezieht sich nur
auf die «Fähigkeitsausweise» («certificats de capacité», «certificati
di capacità»). Ein Fähigkeitsausweis ist die Bestätigung dafür, dass
der Erwerber die fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten be- sitzt,
um den betreffenden Beruf richtig auszuüben. Die Zulässigkeit einer
bestimmten Berufstätigkeit hängt jedoch nicht zwingend einzig von
den fachlichen Kenntnissen und Fähigkeiten ab. Sie kann von weiteren
polizeilich begründeten Voraussetzungen abhängig sein. In Frage kommen
namentlich persönliche Eigenschaften, wie Leumund, Fehlen von Vorstrafen
oder Vertrautheit mit den Verhältnissen (BGE 119 Ia 35 E. 5 S. 40),
allenfalls fremdenpolizeiliche Anforderungen (vgl. BGE 123 I 19),
formelle Erfordernisse wie Bewilligung, Eintragung in ein Register
und dergleichen (BGE 125 II 56 E. 4b und 5a S. 62 f.), finanzielle
Anforderungen (Sicherstellungen, Kautionen, Haftpflichtversicherung)
oder andere sachliche Voraussetzungen (z.B. Vorhandensein geeigneter
Geschäftsräumlichkeiten). Desgleichen kann - wie vorne ausgeführt - die
kantonale Gesetzgebung innert der verfassungsmässigen Schranken einen
bestimmten Beruf überhaupt als unzulässig erklären. Fehlt eine dieser
Zulässigkeitsvoraussetzungen, darf der betreffende Beruf auch dann nicht
ausgeübt werden, wenn ein Fähigkeitsausweis vorliegt. Art. 4 Abs. 1 BGBM
bezieht sich gemäss seinem Wortlaut einzig auf die Fähigkeitsausweise,
mithin bloss auf eine der persönlichen Voraussetzungen, während jedoch
die übrigen persönlichen oder sachlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen
gar nicht in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen.
bb) Diese wörtliche Auslegung entspricht auch der Systematik des
Gesetzes. Ob und allenfalls unter welchen Voraussetzungen eine bestimmte
Dienstleistung überhaupt zulässig ist, richtet sich gemäss Art. 2
Abs. 1 und 3 nach dem Recht des Kantons, in dem der Anbieter Sitz oder
Niederlassung hat (vorne E. 4). Die Ansicht des Beschwerdeführers hätte
jedoch zur Folge, dass derjenige, der einen kantonalen Fähigkeitsausweis
besitzt für eine Tätigkeit, die nur im betreffenden Kanton überhaupt
zugelassen ist, befugt wäre, sich in jedem Kanton niederzulassen und die
entsprechende Tätigkeit auszuüben, auch wenn sie nach der Gesetzgebung
des Sitzkantons nicht zugelassen wäre. Die Regel von Art. 2 BGBM würde
dadurch in ihr Gegenteil verkehrt.
cc) Aus den Materialien geht nicht hervor, dass Art. 4 BGBM über
seinen Wortlaut hinaus auch andere Zulässigkeitsvoraussetzungen
als die beruflichen Fähigkeiten erfassen sollte. Gemäss Botschaft
zum Binnenmarktgesetz soll diese Bestimmung ermöglichen, dass ein
kantonaler oder kantonal anerkannter Fähigkeitsausweis für die Ausübung der
Erwerbstätigkeit in der ganzen Schweiz genügen sollte (BBl 1995 I 1266 f.).
In der Bundesversammlung wurde Art. 4 angenommen (AB 1995 N 1155, 875),
ohne näher diskutiert zu werden, abgesehen von der Frage des Verhältnisses
zwischen dem Binnenmarktgesetz und interkantonalen Konkordaten (Art. 4 Abs.
4 BGBM).
dd) Das Ziel des Binnenmarktgesetzes besteht darin, dass Personen
mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer
Erwerbstätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz freien
und gleichberechtigten Zugang zum Markt haben (Art. 1 Abs. 1
BGBM). Der Gesetzgeber wollte damit Hindernisse für den freien
Dienstleistungsverkehr beseitigen, die sich daraus ergeben, dass je
nach Bestimmungsort unterschiedliche Regelungen gelten (BBl 1995 I
1227). Mit dieser Zielsetzung steht an sich jede kantonale Gesetzgebung
in Widerspruch, soweit sie von der in einem anderen Kanton geltenden
abweicht. Die völlige und konsequente Verwirklichung des Binnenmarktes
bzw. des freien Dienstleistungsverkehrs liesse sich nur realisieren,
wenn die ganze kantonale Gesetzgebung, soweit sie einen Einfluss
auf die wirtschaftliche Tätigkeit hat, durch eine bundesrechtliche
ersetzt oder zumindest völlig harmonisiert würde, denn jede kantonale
Gesetzgebungszuständigkeit kann zur Folge haben, dass die einschlägigen
Regelungen von Kanton zu Kanton unterschiedlich sind, was in jedem Fall
den Wettbewerb beeinflusst (BBl 1995 I 1226 f.). Der Grundsatz des freien
Wettbewerbs bzw. des Binnenmarktes steht daher in einem prinzipiellen
Spannungsverhältnis zum föderalistischen Prinzip, wonach den Kantonen
eigene Gesetzgebungskompetenzen zustehen (Art. 3 BV; Art. 3 und 47
nBV; WUNDER, aaO, S. 43 ff., 139). Der Gesetzgeber war sich dieses
Spannungsfeldes bewusst; bei den Vorarbeiten zum Binnenmarktgesetz
bildete das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen eine zentrale Frage
(BBl 1995 I 1282 f.; AB 1995 N 1144, 1153 [Berichterstatter Strahm],
S 872 [Bundesrat Delamuraz]). Der Gesetzgeber wollte kantonale
Unterschiede nicht einfach einebnen, sondern ihnen entgegentreten,
soweit sie ortsfremde Wirtschaftssubjekte diskriminieren (BBl 1995 I
1219, 1257; AB 1995 N 1149). Doch war, um den Föderalismus zu schonen,
keine Rechtsharmonisierung beabsichtigt (BBl 1995 I 1235, 1258, 1285;
AB 1995 S 871 [Berichterstatterin Simmen]).
ee) Angesichts dieses dem Gesetzgeber bewussten Spannungsverhältnisses
zwischen Binnenmarkt und Föderalismusprinzip und der Notwendigkeit eines
Ausgleichs zwischen den beiden widerstrebenden Grundsätzen kann angenommen
werden, dass der Gesetzgeber diesen Ausgleich bewusst und bedacht so
geregelt hat, dass keines der beiden Prinzipien seines Gehalts völlig
entleert wird. Unter solchen Umständen scheint eine ausdehnende Auslegung
über den Wortlaut hinaus, welche das eine oder das andere der gegenläufigen
Prinzipien auf Kosten des andern verstärken würde, nicht angebracht.
ff) Art. 4 BGBM steht im Zusammenhang mit den Bemühungen der
Kantone, auf dem Konkordatsweg eine gegenseitige Anerkennung von
Ausbildungsabschlüssen zu erreichen. Die Notwendigkeit dieses Artikels
wurde damit begründet, dass der Konkordatsweg das Ziel der gegenseitigen
Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen nicht ohne weiteres sicherstelle
(AB 1995 N 1144 [Berichterstatter Strahm], 1155 [Bundesrat Delamuraz];
S 871 [Berichterstatterin Simmen]). Doch sollten die kantonalen
Harmonisierungsbemühungen nicht verdrängt, sondern unterstützt werden
(BBl 1995 I 1258 f., 1266 f.). Art. 4 Abs. 4 BGBM enthält deshalb einen
ausdrücklichen Vorrang interkantonaler Vereinbarungen gegenüber dem
Binnenmarktgesetz. Damit wurde insbesondere die Interkantonale Vereinbarung
vom 18. Februar 1993 über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen (SR
413.21; AS 1997 2399) anvisiert (BBl 1995 I 1221). Diese Vereinbarung
regelt gemäss ihrem Art. 1 die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen
in der Schweiz und fördert den freien Zugang zu weiterführenden
Schulen und zur Berufsausübung. Sie regelt im Detail die Anerkennung von
Ausbildungsabschlüssen. Die aufgrund der Vereinbarung anerkannte Ausbildung
weist gemäss Art. 8 Abs. 1 aus, dass der Ausbildungsabschluss den in
dieser Vereinbarung und im betreffenden Anerkennungsreglement festgelegten
Voraussetzungen entspricht. Nach Abs. 2 gewähren die Vereinbarungskantone
den Inhabern eines anerkannten Ausbildungsabschlusses den gleichen Zugang
zu kantonal reglementierten Berufen wie den entsprechend diplomierten
Angehörigen des eigenen Kantons. Die Vereinbarung beschränkt sich somit
auf die Ausbildung, enthält jedoch keinerlei Aussagen über die sonstigen
Voraussetzungen der Berufsausübung. Es kann daraus nicht abgeleitet werden,
dass - abgesehen von der Anerkennung des Fähigkeitsausweises - die Inhaber
ausserkantonaler Ausweise Rechte geltend machen können, die auch den im
Kanton Ansässigen gemäss der kantonalen Gesetzgebung nicht zustehen.
gg) Dieses Ergebnis entspricht auch der in der revidierten
Bundesverfassung vom 18. April 1999 enthaltenen Regelung: Die
mit dem Binnenmarktgesetz konkretisierte Binnenmarktdimension der
Wirtschaftsfreiheit wird umgesetzt durch Art. 95 Abs. 2 nBV (Botschaft
vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung [nBV], BBl
1997 I 1, 298 f.). Dadurch soll das bisherige Verfassungsrecht mit
Einschluss der dazu ergangenen bundesgerichtlichen Praxis übernommen
werden (AB Sonderausgabe Reform der Bundesverfassung, N 317, Bundesrat
Koller). Gemäss Art. 95 Abs. 2 nBV sorgt der Bund für einen einheitlichen
schweizerischen Wirtschaftsraum. Er gewährleistet, dass Personen mit
einer wissenschaftlichen Ausbildung oder mit einem eidgenössischen,
kantonalen oder kantonal anerkannten Ausbildungsabschluss ihren Beruf
in der ganzen Schweiz ausüben können. Nach Art. 196 Ziff. 5 nBV sind
die Kantone bis zum Erlass einer entsprechenden Bundesgesetzgebung zur
gegenseitigen Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen verpflichtet. Auch
in der neuen Verfassung wird somit nur die Ausbildung angesprochen, nicht
aber die weiteren Voraussetzungen für die Ausübung einer Erwerbstätigkeit.
d) Im Ergebnis ist Art. 4 BGBM gemäss seinem Wortlaut so auszulegen,
dass sich sein Geltungsbereich auf die Fähigkeitsausweise bezieht, das
heisst auf Ausweise, welche die beruflichen Fähigkeiten und Kenntnisse
belegen. Dazu gehören auch die weiteren persönlichen Voraussetzungen,
die einen Zusammenhang mit der Befähigung zur korrekten Berufsausübung
haben (BGE 125 II 56 E. 4b S. 62). Hingegen fallen die weiteren
Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten
nicht in den Geltungsbereich von Art. 4 BGBM.
e) Der Beschwerdeführer könnte sich auf Art. 4 BGBM berufen, wenn das
bündnerische Recht die selbständige Berufsausübung als Zahnprothetiker
grundsätzlich zuliesse und dafür einen Fähigkeitsausweis verlangte. Jedoch
wurde dem Beschwerdeführer die Bewilligung nicht deswegen verweigert, weil
die bündnerischen Behörden seine beruflichen Fähigkeiten und Kenntnisse
als Zahnprothetiker in Zweifel gezogen hätten, sondern deshalb, weil
das bündnerische Recht die selbständige Ausübung dieses Berufs gar
nicht zulässt, und zwar mit der gesundheitspolizeilichen Über- legung,
dass auch ein ausgebildeter Zahnprothetiker mit Fähigkeitsausweis
nicht hinreichend qualifiziert ist, um selbständig am Patienten zu
arbeiten. Nachdem diese Regelung sowohl im Lichte der Verfassung als
auch des Binnenmarktgesetzes zulässig ist (vorne E. 3 und 4), kann ein
Fähigkeitsausweis als Zahnprothetiker gerade nicht genügen, um im Kanton
Graubünden zugelassen zu werden.