BGE 125 II 431
125 II 431
43. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtilchen Abteilung
vom 16. Juni 1999 i.S. Arthur Wiederkehr und Max Fischer AG gegen
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung bei Nichteinzonung.
Wiederholung der Praxis zu den Voraussetzungen der materiellen
Enteignung (E. 3 und 4).
Materielle Enteignung im konkreten Fall sowohl aufgrund der bestimmten,
von der Rechtsprechung kumulativ geforderten Kriterien (E. 5) als auch
nach Massgabe der besonderen Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes
(E. 6) bejaht.
Sachverhalt
A.- Die Parzelle Nr. 1026 im sog. Unteren Lenzhardfeld lag anfangs
der 70er-Jahre in der Industriezone der Einwohnergemeinde Niederlenz und
gehörte den Gebrüdern Wiederkehr. Am 5. April 1984 wurde das Grundstück
in vier Parzellen aufgeteilt, von denen die Max Fischer AG eine erwarb
und Arthur Wiederkehr die restlichen.
B.- Im Rahmen der Revision des kommunalen Zonenplans stimmte die
Gemeindeversammlung von Niederlenz am 30. November 1984 dem neuen Zonenplan
zu. Sie lehnte dabei mit überwiegendem Mehr einen Antrag auf Umzonung
des noch weitgehend unbebauten Unteren Lenzhardfelds ab, so dass dieses
in der Industriezone 2 verblieb.
Am 12. Juni 1986 schloss die Max Fischer AG mit der Nickelmesh AG einen
Kaufvertrag über die neue Parzelle Nr. 1026 ab. Dieser Vertrag enthält eine
Rücktrittsklausel zugunsten der Käuferin, falls die von ihr projektierte
Industriebaute nicht bewilligt würde. Die Käuferin reichte daraufhin
das entsprechende Baugesuch ein. Mit Blick auf dieses Gesuch sammelten
Stimmberechtigte der Gemeinde Niederlenz Unterschriften und reichten
eine kommunale Volksinitiative zur Umzonung des Unteren Lenzhardfelds
in die Nichtbauzone ein. Anfangs 1987 teilte der Regierungsrat des
Kantons Aargau dem Gemeinderat von Niederlenz mit, er werde das kantonale
Genehmigungsverfahren betreffend den neuen Zonenplan bis zur Erledigung der
Volksinitiative aufschieben. Am 24. Februar 1987 verfügte der Gemeinderat
von Niederlenz eine Planungszone über das umstrittene Areal und wies das
Baugesuch der Nickelmesh AG ab. Diese trat vom Kaufvertrag mit der Max
Fischer AG zurück.
Am 31. März 1987 entsprach die Gemeindeversammlung dem Volksbegehren
und beschloss die Zuweisung des Unteren Lenzhardfelds in die
Nichtbauzone. Am 31. Mai 1988 wurde der revidierte kommunale Zonenplan
vom Kantonsparlament genehmigt.
C.- Nachdem Arthur Wiederkehr und die Max Fischer AG sowohl im
baurechtlichen Einspracheverfahren als auch im Verfahren der prinzipalen
Normenkontrolle gegen den Genehmigungsbeschluss des Kantonsparlaments
unterlegen waren, stellten sie bei der Schätzungskommission des Kantons
Aargau ein Entschädigungsgesuch wegen materieller Enteignung. Gegen
den negativen Entscheid der Schätzungskommission erhoben sie
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau.
Dieses wies das Rechtsmittel mit Urteil vom 27. März 1998 ab.
D.- Arthur Wiederkehr und die Max Fischer AG führen mit Eingabe
vom 14. September 1998 Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den
Entscheid des Verwaltungsgerichts. Sie beantragen die Feststellung
des Vorliegens einer materiellen Enteignung und Rückweisung an die
Vorinstanz zur Bemessung der Entschädigung, eventualiter sei die Sache
zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Die Einwohnergemeinde Niederlenz und
das Verwaltungsgericht beantragen Abweisung der Beschwerde. Während das
Bundesamt für Raumplanung auf eine Stellungnahme verzichtet, hat sich
die Schätzungskommission nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Eine materielle Enteignung im Sinne von Art. 22ter Abs. 3 BV und
Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) liegt
vor, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger
Gebrauch einer Sache untersagt oder in einer Weise eingeschränkt wird,
die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine wesentliche
aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff
weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen,
falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der
Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht
vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleis- tet würde. In
beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der
Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt
anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher
Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in
der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (BGE 123 II 481
E. 6b S. 487; 121 II 417 E. 4a S. 423; 119 Ib 124 E. 2b S. 128; vgl. BGE
125 II 1 E. 3b/aa S. 6).
b) Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen
Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen
Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so
liegt gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine sog. Nichteinzonung
vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem
früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut
werden konnten. Eine Nicht- einzonung in eine Bauzone löst grundsätzlich
keine Entschädigungspflicht aus (eingehend dazu BGE 123 II 481 E. 6b
S. 487 f.; 122 II 326 E. 4 S. 328 ff.; 119 Ib 124 E. 2c und 2d S. 129,
mit Hinweisen).
c) Das Verwaltungsgericht hat die umstrittene Zuweisung des hier
interessierenden Landes ins übrige Gemeindegebiet als Nichteinzonung
bezeichnet, weil die Bauzone nach dem früheren, aus dem Jahr 1962
stammenden und später im Sinne einer Erweiterung der Bauzone revidierten
Zonenplan mit Blick auf den zu erwartenden Bedarf in den kommenden
fünfzehn Jahren (vgl. Art. 15 lit. b RPG) deutlich zu gross gewesen
sei. Die Beschwerdeführer bestreiten die rechtliche Umschreibung dieser
Planungsmassnahme heute nicht mehr. In der Tat lässt sich den Akten
entnehmen, dass die Bauzone der Einwohnergemeinde Niederlenz anlässlich
der Zonenplanrevision von 1984 um rund 8% reduziert wurde. Angesichts
dieses Umstandes und der übereinstimmenden Parteiauffassung kann im
Folgenden ohne weiteres von einer Nichteinzonung ausgegangen werden.
Erwägung 4
4.- a) Eine Nichteinzonung trifft den Grundeigentümer wie gesagt nur
ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder
groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen
generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für
Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten
aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt
sein müssen. Hierin liegt allerdings keine abschliessende Umschreibung der
entschädigungspflichtigen Nichteinzonung. Gegebenenfalls können weitere
besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass
ein Grundstück hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann
ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend
überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet. Aufgrund solcher Umstände
lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am massgebenden Stichtag mit
hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren
Überbauung seines Landes rechnen dürfen (BGE 122 II 455 E. 4a S. 457;
siehe auch BGE 122 II 326 E. 6a S. 333; 121 II 417 E. 4b S. 423).
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin und wohl auch
des Verwaltungsgerichts kann hier eine materielle Enteignung nicht schon
deshalb ausgeschlossen werden, weil die Zonenplanänderung erst im Mai 1988
rechtskräftig geworden ist. Zwar trifft zu, dass die Kantone gemäss Art. 35
Abs. 1 lit. b RPG dafür zu sorgen haben, dass die Nutzungspläne spätestens
acht Jahre nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes, also spätestens am
1. Januar 1988, vorliegen; solange keine RPG-konformen Bauzonen bestehen,
gilt gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG nur das weitgehend überbaute Gebiet als
vorläufige Bauzone. Das heisst indessen nur, dass die Liegenschaften der
Beschwerdeführer seit dem 1. Januar 1988 in einer Zone liegen, die als
Nichtbauzone zu betrachten ist, und dass die strittige Massnahme daher
als Nichteinzonung, nicht als Auszonung zu bezeichnen ist. Das bedeutet
nicht, dass die Betroffenen die Planungsmassnahme entschädigungslos
hinzunehmen hätten. Vielmehr hängt diese Frage davon ab, ob die genannten
Voraussetzungen der ausnahmsweise entschädigungspflichtigen Nichteinzonung
gegeben sind.
Erwägung 5
5.- Die hier zu beurteilende Nichteinzonung löst im Lichte des in E. 4a
hievor Gesagten sowohl nach Massgabe der bestimmten, kumulativ geforderten
Kriterien (nachfolgend a-d) wie auch aufgrund der besonderen Gesichtspunkte
des Vertrauensschutzes (E. 6 hienach) die Entschädigungspflicht aus.
a) Die Einwohnergemeinde Niederlenz bestreitet die Einschätzung
des Verwaltungsgerichts, wonach das Land der Beschwerdeführer als
groberschlossen zu betrachten sei: Eine Anbindung der Industriezone an
eine leistungsfähige Strasse fehle, und die Erschliessung führe heute
über das Gemeindegebiet von Lenzburg und genüge daher nicht. Es gebe
ausserdem gar keine Feinerschliessung. Zudem verfügten die Parzellen der
Beschwerdeführer über keinen Gleisanschluss, und einen solchen könnten
diese auch nicht aus eigener Kraft realisieren.
Die Industriezone 2 grenzt auf einer Länge von rund 170 Metern an den
Lenzhardweg, dessen einzige Funktion die Erschliessung der Industriezone
1 ist. Diese ist denn auch weitgehend überbaut. Die Ringstrasse verfügt
demnach über einen für diesen Zweck ausreichenden Ausbaustandard. Gemäss
dem Protokoll der Verhandlung des Verwaltungsgerichts vom 23. Januar 1991
verfügt der Lenzhardweg über einen guten Belag und ist gekoffert. Es
ist nicht zu erkennen, weshalb diese Strasse den zusätzlichen
Zu- und Wegfahrverkehr, der mit einer industriellen Nutzung des
«Unteren Lenzhardfelds» verbunden wäre, nicht aufnehmen könnte. Die
Gemeindebehörden haben anlässlich der erwähnten Verhandlung denn auch die
Meinung vertreten, die Baubewilligung hätte - trotz gewissen Problemen
mit der überkommunalen Verkehrsführung - nicht wegen mangelhafter
strassenmässiger Erschliessung verweigert werden können. Auch die
Vorinstanz sowie die Schätzungskommission als die mit den Örtlichkeiten am
besten vertrauten kantonalen Behörden haben die Strassensituation nicht
als Hindernis für eine Einzonung des Areals erachtet. Was den fehlenden
Gleisanschluss betrifft, beruft sich die Beschwerdegegnerin auf keine
kommunale oder kantonale Bestimmung, die einen solchen vorschreiben
würde, und die Transporte könnten ohnehin über private Verkehrsmittel
abgewickelt werden. Schliesslich ist auch die Feinerschliessung nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht erforderlich für die Annahme
einer entschädigungspflichtigen Nichteinzonung. Hinsichtlich der übrigen
Erschliessungselemente (Sauberwasser, Kanalisation, Strom) wird von keiner
Seite geltend gemacht, der derzeitige Ausbaustandard sei ungenügend. Das
Areal der Beschwerdeführer kann daher insgesamt als groberschlossen
bezeichnet werden.
b) Umstritten ist ferner die Frage, ob die von den Beschwerdeführern
getätigten Aufwendungen als erheblich im Sinne der Rechtsprechung zu
gelten haben.
In diesem Zusammenhang ist vorweg zu sagen, dass sich die Max
Fischer AG die von ihren Rechtsvorgängern erbrachten Zahlungen anrechnen
lassen kann. Sie ist mit dem Erwerb der Parzelle Nr. 1026 in die Rechte
und Pflichten der Verkäufer eingetreten und hat deren Rechtspositionen
übernommen. Dies ergibt sich schon daraus, dass sich die von ihren
Rechtsvorgängern erbrachten Leistungen auch auf den Kaufpreis ausgewirkt
haben, den die Max Fischer AG bezahlen musste. Sofern sich für die
Voreigentümer in enteignungsrechtlicher Hinsicht eine Vertrauensposition
ergeben hat, darf die Käuferin dasselbe zu ihren Gunsten ableiten
(vgl. unten E. 6).
Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil unter Hinweis auf die
vorinstanzlichen Erwägungen in für das Bundesgericht verbindlicher
Weise festgestellt, die Gebrüder Wiederkehr hätten sich in den Jahren
1972 bis 1974 in fünf Teilbeträgen mit insgesamt Fr. 277'105.-- an der
Erschliessung des ganzen Industriegebiets im Lenzhardfeld beteiligt. Diese
Beiträge seien verschiedenen Erschliessungsanlagen zugute gekommen,
wobei die kanalisationstechnische Erschliessung offensichtlich im
Vordergrund gestanden habe. Nach 1974 seien nur noch verhältnismässig
kleine Beiträge zu leisten gewesen. Dem Entscheid der Schätzungskommission
ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführer nach 1974 keine Beiträge an
die Erschliessung mehr entrichtet haben, dass aber offenbar mit früher
geleisteten Zahlungen bis Ende 1986 Investitionen für die Erschliessung
des Areals getätigt worden sind. Soweit die Vorinstanz in Würdigung
dieser Sachumstände ausführt, die Zahlungen der Beschwerdeführer
fielen zwar ins Gewicht, doch komme ihnen im Hinblick auf die künftigen
Überbauungsmöglichkeiten kein entscheidendes Gewicht zu, kann ihr nicht
gefolgt werden. Der Betrag von Fr. 277'105.-- erscheint schon für sich
alleine, absolut betrachtet, als erheblich. Auch im Verhältnis zur relativ
grossen Landfläche im Eigentum der Beschwerdeführer ändert sich nichts
an dieser Beurteilung: Nach den vorinstanzlichen Ausführungen haben die
Gebrüder Wiederkehr das Land für rund Fr. 40.--/m2 erworben, und ihr
Erschliessungsbeitrag beläuft sich auf rund Fr. 10.--/m2. Sie haben mit
andern Worten Beiträge an die Erschliessung ihres Landes in der Höhe von
rund 25% des Kaufpreises geleistet, was ohne weiteres als erheblich gelten
kann. Daran ändert der Umstand nichts, dass die Zahlungen im massgeblichen
Zeitpunkt (Mai 1988) bereits mehr als zehn Jahre zurück lagen. Es trifft
zwar zu, dass die Möglichkeit, aufgrund von getätigten Dispositionen
Rechte für sich abzuleiten, mit zunehmendem Zeitablauf abnimmt. Es muss
aber auch beachtet werden, dass die Beiträge der Beschwerdeführer offenbar
bis Mitte der 80er-Jahre der Erschliessung dienten, so dass diese auch nach
dem Zeitpunkt ihrer Zahlungen im Vertrauen auf die Überbaubarkeit ihres
Landes bestärkt wurden. Weiter vermag die verstrichene Zeitdauer nichts
an der absoluten und relativen Bedeutung der Beiträge zu ändern, da die
Beschwerdeführer die investierten Mittel nicht mehr anderweitig nutzen
konnten; die genannten Investitionen müssen daher unter Hinzurechnung
der auf diese Weise entgangenen Zinsen gewürdigt werden.
Anders als das Verwaltungsgericht meint, kann den Beschwerdeführern
auch nicht entgegengehalten werden, sie hätten bloss in die Erschliessung,
nicht aber in die Überbauung ihres Terrains Geld investiert. Die Formel
des Bundesgerichts, wonach Aufwendungen «für Erschliessung und Überbauung»
erforderlich seien, ist als allgemeine Richtlinie, nicht als strenge
kumulative Voraussetzung zu betrachten. Enteignungsrechtlich relevante
Aufwendungen sind im Übrigen praktisch vor allem im Zusammenhang mit der
Erschliessung des betreffenden Grundstücks zu erwarten. Schon bei einer
erheblichen Investition in die Erschliessung kann daher die Betätigung
des Vertrauens des Eigentümers in die Überbaubarkeit seines Grundstücks
erblickt werden.
c) Zu prüfen bleibt, ob das Land der Beschwerdeführer von
einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst wird, welche Frage
im vorinstanzlichen Verfahren offen gelassen werden konnte. Die
Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass das Areal der Beschwerdeführer
innerhalb des vom GKP vom Mai 1949 (mit Nachführungen vom Dezember 1962
und vom April 1964) bezeichneten Kanalisationsrayons liegt. Sie ist aber
der Auffassung, dieses GKP sei überdimensioniert gewesen und habe daher
der alten Allgemeinen Gewässerschutzverordnung (aAGSchV) widersprochen.
Dieser Auffassung kann indessen nicht beigepflichtet werden. Art. 15
aAGSchV in der Fassung vom 19. Juni 1972 (AS 1972 I S. 971) sah vor,
dass für den Umfang des GKP das im Zonenplan ausgeschiedene Baugebiet
massgebend war. Sofern kein Zonenplan bestand, war das GKP für das
überbaute und für das innert höchs-tens 15 Jahren zur Erschliessung
vorgesehene Baugebiet auszulegen (vgl. zur Bedeutung dieses Kriteriums
für die Frage der materiellen Enteignung BGE 122 II 455 E. 5b S. 459 f.).
Das vom GKP der Einwohnergemeinde Niederlenz erfasste Terrain ist nicht
grösser, sondern kleiner als das vom Zonenplan in der Fassung von 1964 als
Baugebiet ausgeschiedene Land. Inwiefern sich an dieser Feststellung durch
die Zonenplanrevision von 1971 etwas geändert hat, geht aus den Akten nicht
hervor. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass sich daran nichts
geändert hat, denn mit der Zonenplanrevision von 1984 wurde das Baugebiet
der Einwohnergemeinde Niederlenz erneut verkleinert, so dass es in seiner
Ausdehnung heute im Wesentlichen mit dem GKP übereinstimmt: Während am
Westrand des Siedlungsgebiets von Niederlenz die Einfamilienhauszone
«Chändelmatte» ausserhalb des GKP liegt, erfasst dieses am Ostrand einige
Grundstücke, die heute im übrigen Gemeindegebiet liegen. Aufgrund dieser
Sachlage kann jedenfalls nicht gesagt werden, die Beschwerdeführer hätten
mit Blick auf die gesetzwidrige Grösse des GKP nicht davon ausgehen dürfen,
dass sie ihr Land in absehbarer Zeit überbauen könnten.
d) Zusammenfassend steht fest, dass die Beschwerdeführer im
massgeblichen Zeitpunkt (Mai 1988) groberschlossenes Land besassen, das
von einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst wurde, und dass sie
für die Erschliessung ihres Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet
hatten. Die Nichteinzonung ihres Landes durch die Beschwerdegegnerin
trifft sie somit enteignungsähnlich und löst eine Entschädigungspflicht
der Einwohnergemeinde Niederlenz aus.
Erwägung 6
6.- Die Nichteinzonung müsste im Übrigen schon mit Blick auf die
auch bei der Anwendung von Art. 22ter Abs. 3 BV und Art. 5 Abs. 2
RPG zu beachtenden besonderen Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes
entschädigt werden. Anlässlich der in der ersten Hälfte der 80er-Jahre
vorbereiteten Anpassung der Zonenplanung an das RPG war stets vorgesehen
gewesen, das Areal der Beschwerdeführer einer Bauzone zuzuweisen. Die
Stimmbürgerschaft der Einwohnergemeinde Niederlenz beschloss an der
Gemeindeversammlung vom 30. November 1984 denn auch die Belassung des
Landes der Beschwerdeführer in der Industriezone. Dies geschah nicht nur
stillschweigend durch die Genehmigung des entsprechenden Planentwurfs;
vielmehr verwarf die Gemeindeversammlung einen Antrag auf Auszonung der
Industriezone 2 ausdrücklich. Gewiss war die neue Zonenordnung damit
noch nicht rechtskräftig und die Beschwerdeführer konnten nicht ohne
weiteres ausschliessen, dass dem neuen Zonenplan die Genehmigung durch
die kantonalen Instanzen verweigert würde. Diese Möglichkeit musste aber
als wenig wahrscheinlich gelten. Nicht nur kommt den Gemeinden in diesen
Fragen ein gewisses Planungsermessen zu, sondern von Kantonsseite wurden -
soweit aus den Akten ersichtlich - auch nie Bedenken hinsichtlich dieser
Planungsmassnahme geäussert. Selbst der Gemeinderat von Niederlenz vertrat
in seinen Erläuterungen zur Gemeindeversammlung vom 31. März 1987, an
welcher die Zuweisung des interessierenden Landes ins übrige Gemeindegebiet
beschlossen wurde, nicht die Auffassung, die Zonenplanänderung sei
wegen der überdimensionierten Zonengrösse erforderlich. Gestützt auf
diese Sachlage und im Vertrauen auf den Verbleib ihres Landes in der
Industriezone hat jedenfalls die Beschwerdeführerin Max Fischer AG mit
dem Verkauf ihres Landes an die Nickelmesh AG massgebliche Dispositionen
getroffen. Bedeutsam sind dabei auch die mit der geplanten Veräusserung
verbundenen Aufwendungen wie die Suche einer Käuferschaft, Notariats- und
Verschreibungskosten, Aufwendungen im Zusammenhang mit der Rückabwicklung
des Geschäfts usw. Auch aufgrund dieser Vertrauensbetätigung der
Max Fischer AG erscheint die von der Beschwerdegegnerin beschlossene
Nichteinzonung als entschädigungspflichtige Massnahme.