BGE 125 II 417
125 II 417
42. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 26. Juli 1999 i.S. A. gegen Schweizerische Bundesanwaltschaft,
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement und Schweizerischen
Bundesrat (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 98 lit. a OG und Art. 100 Abs. 1 lit. a OG; Art. 6 Ziff. 1 EMRK;
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Einziehung von
Propagandamaterial der Kurdischen Arbeiterpartei.
Mit dem Ergehen des Einziehungsentscheids entfällt das Interesse an
der Anfechtung der diesem vorangehenden Beschlagnahme (E. 2).
Die Einziehung von Propagandamaterial aus Gründen der äusseren und
inneren Sicherheit berührt zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen
im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 4b).
Im Konfliktfall geht das Völkerrecht prinzipiell dem Landesrecht vor,
insbesondere wenn die völkerrechtliche Norm dem Schutz der Menschenrechte
dient. Gegen den Einziehungsentscheid des Bundesrats ist daher gestützt
auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK und entgegen Art. 98 lit. a und Art. 100 Abs. 1
lit. a OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig
(E. 4c-e).
Art. 55 BV und Art. 10 EMRK; Art. 102 Ziff. 8-10 BV; Art. 1 Abs. 2 des
Bundesratsbeschlusses betreffend staatsgefährliches Propagandamaterial;
Einziehung von Propagandamaterial aus Gründen der inneren und äusseren
Sicherheit.
Der Propagandabeschluss stellt zusammen mit Art. 102 Ziff. 8-10 BV
eine genügende gesetzliche Grundlage für einen schweren Eingriff in die
Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit dar (E. 6).
Die Einziehung von Schriften der Kurdischen Arbeiterpartei, die zur
Durchsetzung ihrer Anliegen generell die Gewalt propagieren und auf in der
Schweiz lebende Emigranten Druck erzeugen sollen, ist unter den gegebenen
Umständen verhältnismässig (E. 7).
Sachverhalt
Die schweizerischen Zollbehörden stellten am 11. September 1997 in
Riehen rund 88 kg Propagandamaterial der Kurdischen Arbeiterpartei PKK
sicher, das an A. adressiert war. Das Material wurde der Schweizerischen
Bundesanwaltschaft zur näheren Prüfung übergeben. Diese stellte fest,
dass die sichergestellten Zeitschriften und Bücher die Gewalt als einzige
Alternative gegen den «türkischen Terrorstaat» propagierten und darüber
hinaus Mitglieder der türkischen Regierung diffamierten. Da die Verbreitung
oder der Verkauf dieser Schriften die innere und äussere Sicherheit der
Schweiz gefährden könnten, verfügte die Bundesanwaltschaft gestützt
auf Art. 1 des Bundesratsbeschlusses betreffend staatsgefährliches
Propagandamaterial vom 29. Dezember 1948 (Propagandabeschluss; SR 127,
AS 1948 1282) am 15. Januar 1998 die Beschlagnahme des fraglichen
Propagandamaterials.
Diese Verfügung focht A. beim Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartement an. Es entschied am 22. Juni 1998, das erhobene
Rechtsmittel als Aufsichtsbeschwerde entgegenzunehmen und dieser keine
Folge zu geben.
Der Bundesrat ordnete am 26. Juni 1998 gestützt auf Art. 1 Abs. 2
des Propagandabeschlusses die Einziehung und damit die Vernichtung des
beschlagnahmten Propagandamaterials an. Der als Rechtsgrundlage dienende
Propagandabeschluss trat am 1. Juli 1998 ausser Kraft.
A. hat zunächst gegen den Aufsichtsentscheid des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements vom 22. Juni 1998 und hierauf auch
gegen den Einziehungsentscheid des Bundesrats vom 26. Juni 1998
eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht und
beantragt die Aufhebung der angefochtenen Entscheide. Das Bundesgericht
tritt auf die Beschwerde gegen den Entscheid des Eidgenössischen Justiz-
und Polizeidepartements vom 22. Juni 1998 nicht ein und weist jene gegen
den Einziehungsentscheid des Bundesrats vom 26. Juni 1998 ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die erste Beschwerde richtet sich gegen die Beschlagnahme des von
den Zollbehörden sichergestellten Propagandamaterials. Inzwischen ist an
die Stelle der Beschlagnahme jedoch der Einziehungsentscheid des Bundesrats
vom 26. Juni 1998 getreten. Das Interesse des Beschwerdeführers an der
Anfechtung der Beschlagnahme ist damit entfallen. Eine allfällige Kritik
hat sich nun gegen den Einziehungsentscheid des Bundesrats zu richten. In
der Tat hat der Beschwerdeführer ebenfalls den Bundesratsentscheid
angefochten und die bereits gegen die Beschlagnahme erhobenen Rügen
erneut vorgebracht. Unter diesen Umständen besteht vorliegend kein Anlass,
ausnahmsweise vom Erfordernis eines aktuellen Interesses abzusehen (vgl.
BGE 123 II 285 E. 4b und c S. 287 f.).
Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Beschlagnahmeverfügung
der Bundesanwaltschaft (Verfahren 1A.178/ 1998) ist daher mangels eines
aktuellen Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten.
Erwägung 4
4.- a) Entscheide des Bundesrats können grundsätzlich nicht
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten
werden. Eine Ausnahme besteht nur bezüglich bundesrätlicher Verfügungen
auf dem Gebiet des Dienstverhältnisses von Bundespersonal, soweit das
Bundesrecht vorsieht, dass der Bundesrat als erste Instanz verfügt
(Art. 98 Abs. 1 lit. a OG; BGE 111 Ib 290 E. 1c S. 292). Vorliegend
sind keine Fragen des Dienstverhältnisses von Bundespersonal streitig,
so dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der genannten Regelung
nicht ergriffen werden kann. Dieses Rechtsmittel erscheint ausserdem auch
deshalb unzulässig, weil der angefochtene Entscheid nach der bisherigen
Praxis unter den Ausschlussgrund von Art. 100 Abs. 1 lit. a OG fällt
(vgl. BGE 104 Ib 129 E. 1 S. 131).
Nach Ansicht des Beschwerdeführers hat das Bundesgericht das
erhobene Rechtsmittel gleichwohl zu beurteilen, da seinem aus Art. 6
Ziff. 1 EMRK folgenden Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung des
Einziehungsentscheids nur auf diese Weise Genüge getan werden könne. Sollte
die vorliegende Streitsache zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen
im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berühren, so hätte der Beschwerdeführer
in der Tat Anspruch auf eine Beurteilung durch ein unabhängiges und
unparteiisches Gericht. Es ist daher zu prüfen, ob die umstrittene
Einziehung in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fällt.
b) Der angefochtene Entscheid des Bundesrats hat die Einziehung und
Vernichtung des durch die Zollbehörden sichergestellten Propagandamaterials
zum Gegenstand. Er entzieht dem Berechtigten an den fraglichen Schriften
das Eigentum und bewirkt einen empfindlichen Eingriff in vermögenswerte
Rechte, die nach der Rechtsprechung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfasst werden
(Urteile des EGMR i.S. Edition Périscope c. Frankreich vom 26. März 1992,
Serie A, Band 234-B, Ziff. 40 und i.S. Raimondo c. Italien vom 22. Februar
1994, Serie A, Band 281 A, Ziff. 43).
Allerdings fragt sich, ob Eingriffe in vermögenswerte Rechte auch
dann als zivilrechtlich im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gelten, wenn
sie im Interesse der inneren und äusseren Sicherheit erfolgen. In
der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass solche Massnahmen der
genannten Konventionsgarantie nicht unterstünden (RUTH HERZOG, Art. 6
EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern, 1995, S. 287
f.; ANDREAS KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf richterliche Beurteilung
«zivilrechtlicher» Streitigkeiten im Bereich des Verwaltungsrechts
sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss Art. 6 EMRK, AJP
1994 34; vgl. auch RAINER J. SCHWEIZER, Die schweizerischen Gerichte
und das europäische Recht, ZSR 112/1993 II S. 677; ULRICH ZIMMERLI,
EMRK und schweizerische Verwaltungsrechtspflege, in: Aktuelle Fragen zur
Europäischen Menschenrechtskonvention, 1994, S. 56). So soll es sich selbst
dann verhalten, wenn die Massnahmen zur Wahrung der inneren und äusseren
Sicherheit in private Rechte wie das Eigentums- und Berufsausübungsrecht
eingriffen (HERZOG, aaO, S. 288; differenzierter R. ERGEC, Le contrôle
juridictionnel de l'administration dans les matières qui se rattachent
aux rapports internationaux: actes de gouvernement ou réserve du pouvoir
discrétionnaire? RDFDC [Revue de droit international et de droit comparé]
1986, p. 72-134; O. DUGRIP, L'applicabilité de l'article 6 de la CEDH
aux juridictions administratives, RUDH 1991, S. 336 f., 345 f.). Zur
Begründung wird darauf verwiesen, dass Streitigkeiten über Massnahmen
der inneren und äusseren Sicherheit «actes de gouvernement» darstellten,
die sich nicht für eine gerichtliche Überprüfung eigneten (vgl. hingegen
amtliche Stellungnahme des Bundesrates im Fall Suisse c. Gouvernement
français vor dem franz. Conseil d'Etat aus dem Jahre 1994 in RUDH 1994,
S. 478 ff., insbes. S. 482-484 Ziff. 6-7).
Zur Zeit liegen - soweit ersichtlich - keine Entscheide der
Strassburger Organe vor, die Massnahmen zur inneren und äusseren
Sicherheit eines Staates generell vom Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1
EMRK ausschlössen. Vielmehr ist der Europäische Gerichtshof in einem
Entscheid, der die Anordnung von Überwachungsmassnahmen aus Gründen der
Staatssicherheit betraf, von der grundsätzlichen Anwendbarkeit von Art. 6
Ziff. 1 EMRK ausgegangen, wobei er allerdings offen liess, ob im konkreten
Fall auf Art. 6 oder auf Art. 13 EMRK abzustellen war (Urteil i.S. Klass c.
Deutschland vom 6. September 1978, Serie A, Band 28, Ziff. 68 f., 71
und 75). Wenn nach diesem Entscheid derjenige, der nachträglich über die
Durchführung von Überwachungsmassnahmen informiert wird, einen Anspruch auf
gerichtlichen Rechtsschutz hat, muss dies auch für den Beschwerdeführer
gelten, der sich in einer vergleichbaren Situation befindet. Gemäss
Art. 6 Ziff. 1 Satz 2 EMRK können «Interessen der nationalen Sicherheit»
lediglich den Ausschluss der Öffentlichkeit begründen, und Art. 15 EMRK
gestattet nur, in Notstandsfällen gewisse in der Konvention vorgesehene
Verpflichtungen ausser Kraft zu setzen. Das Bedürfnis nach Zugang zu
einem Gericht kann jedenfalls nicht generell ausgeschlossen werden,
wenn Massnahmen der inneren oder äusseren Sicherheit zur Diskussion
stehen (vgl. Urteil des EGMR i.S. Tinnely & Sons Ltd u.a. und Mc Elduff
u.a. c. Vereinigtes Königreich vom 10. Juli 1998, Rec. 1998-IV, S. 1633
ff., S. 1660-1663 Ziff. 72-79). Soweit solche Massnahmen direkt in
vermögenswerte Rechte eingreifen, geht es nicht an, sie allein deshalb,
weil sie «actes de gouvernement» darstellen, vom Anwendungsbereich von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK auszuschliessen. Der (nicht publizierte) Bericht
der Europäischen Kommission für Menschenrechte, den das Eidgenössische
Justiz- und Polizeidepartement in der Vernehmlassung erwähnt (Bericht vom
26. November 1996 i.S. Sosyalist Parti c. Türkei, Beschwerde Nr. 21237/93),
gibt ebenfalls keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Im beurteilten
Fall bildete die Einziehung des Vermögens der sozialistischen Partei gerade
nicht Streitgegenstand, und Art. 6 Ziff. 1 EMRK wurde aus diesem Grund
- also mangels eines Eingriffs in ein vermögenswertes Recht - als nicht
anwendbar erachtet (vgl. Ziff. 110 des genannten Berichts). Im Unterschied
dazu wird vorliegend jedoch in Vermögensrechte eingegriffen und gerade
dies bildet Gegenstand der Streitigkeit, weshalb der genannte Entscheid
nicht gegen, sondern für die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK spricht.
Im Übrigen besteht auch deshalb kein Grund, einen Ausschluss
vom Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK anzunehmen, weil nach
heutiger Auffassung die Möglichkeit, präventive Massnahmen gegen die
Verbreitung politischer Propagandaschriften ergreifen zu können, nicht
mehr als Erfordernis des Staatsschutzes im engeren Sinn erscheint. Das am
1. Juli 1998 in Kraft getretene Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung
der inneren Sicherheit vom 21. März 1997 (BWIS; SR 120) sieht keine
entsprechenden Regelungen vor (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 7. März
1994, BBl 1994 II 1127 ff.). Die strafrechtlichen und die allgemeinen
polizeilichen Mittel werden als genügend erachtet.
So erklärt Art. 275bis StGB ausländische Propaganda als
staatsgefährlich und deshalb als strafbar, wenn sie auf den gewaltsamen
Umsturz der verfassungsmässigen Ordnung der Eidgenossenschaft oder
eines Kantons gerichtet ist. Die Verbreitung von Propagandaschriften, die
Angriffe auf die politische Ordnung eines ausländischen Staates enthalten,
untersteht den sich aus Art. 296 StGB ergebenden Schranken. Auch wenn
die vorliegend ins Auge gefasste Propaganda die strafrechtlichen Grenzen
nicht überschreitet, kann sie gleichwohl die Aussenbeziehungen der
Schweiz oder die Ordnung im Landesinnern beeinträchtigen, etwa indem sie
Konflikte zwischen den davon betroffenen Emigrantengruppen hervorruft. Ihre
Unterbindung dient daher dem Schutz polizeilicher Güter. Ausserdem wird die
innere Ordnung vorliegend gegen Nachteile geschützt, die sich aus Angriffen
auf einen fremden Staat ergeben können. Auf Grund dieser allgemeinen
polizeilichen Zielsetzung erscheint es nicht angebracht, die fragliche
Einziehung als «acte de gouvernement» zu qualifizieren, welcher der
gerichtlichen Kontrolle gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK entzogen wäre. Wenn nach
der Rechtsprechung die genannte Konventionsbestimmung auf die Beschlagnahme
bzw. die Einziehung von Deliktsgut in einem Strafverfahren Anwendung findet
(Urteil des EGMR i.S. Raimondo c. Italien vom 22. Februar 1994, Serie
A, Band 281-A, Ziff. 42), gilt dasselbe auch für die vorliegende allein
polizeilich motivierte Einziehung, zumal keine Gründe des Staatsschutzes
ersichtlich sind, die einer gerichtlichen Überprüfung entgegenstünden.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist demnach auf die vorliegende Streitsache
anwendbar. Bei dieser Sachlage kommt der ebenfalls erhobenen Rüge der
Verletzung von Art. 13 EMRK keine selbständige Bedeutung zu (Urteile des
EGMR i.S. Brualla Gomez de la Torre c. Spanien vom 19. Dezember 1997,
Rec. 1997-VIII S. 2945 ff., S. 2957 Ziff. 41, und i.S. Tinnely & Sons Ltd
u.a. c. Vereinigtes Königreich vom 10. Juli 1998, Rec. 1998-IV, S. 1633
ff. Ziff. 77, S. 1662 in fine). Diese Rechtsfolge gilt jedenfalls insoweit,
als der angefochtene Beschluss in die Eigentumsrechte eingreift. Der
Beschwerdeführer macht allerdings auch eine Verletzung seines Anspruchs
auf freie Meinungsäusserung (Art. 10 EMRK) geltend. Diese Rüge fällt -
für sich allein betrachtet - nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6
Ziff. 1 EMRK, sondern unter die Rechtsweggarantie gemäss Art. 13 EMRK. Ob
deswegen die zuletzt genannte Bestimmung ebenfalls zum Zuge kommt, kann
offen bleiben. Mit Blick auf die Anforderungen an den innerstaatlichen
Rechtsmittelweg genügt die Feststellung, dass jedenfalls Art. 6 Ziff. 1
EMRK auf die vorliegende Streitsache Anwendung findet (vgl. E. 4c).
c) In seiner jüngsten Rechtsprechung hat das Bundesgericht
verschiedentlich erklärt, dass sich die Eidgenossenschaft nicht unter
Berufung auf inländisches Recht ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen
entziehen könne. Das Landesrecht müsse daher in erster Linie
völkerrechtskonform ausgelegt werden. Dementsprechend hat das Bundesgericht
vereinzelt auch die Gesetzgebung über die Bundesrechtspflege auf ihre
Vereinbarkeit mit den Garantien der EMRK überprüft und ihre Tragweite
teilweise im Rahmen einer völkerrechtskonformen Auslegung neu bestimmt
(BGE 120 Ib 136 E. 1 S. 138 ff.; vgl. auch BGE 118 Ib 277 E. 3 S. 280 f.).
Nach Art. 98 lit. a und Art. 100 Abs. 1 lit. a OG kann das
Bundesgericht die von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangte gerichtliche Kontrolle
des angefochtenen Bundesratsentscheids nicht übernehmen. Es ist zwar
denkbar, Art. 100 Abs. 1 lit. a OG restriktiver auszulegen als bisher
(vgl. dazu BGE 121 II 248 E. 1a S. 251; 118 Ib 277 E. 2b S. 280; 104
Ib 129 E. 1 S. 131) und gegen Massnahmen, die nicht zum Staatsschutz
im engeren Sinn (vgl. E. 4b) zählen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zuzulassen. Doch entzieht sich Art. 98 lit. a OG, der die anfechtbaren
Entscheide des Bundesrats abschliessend aufzählt, einer solchen
völkerrechtskonformen Auslegung. Es liegt somit ein Konflikt zwischen
einer Norm des nationalen Rechts und einer für die Schweiz verbindlichen
staatsvertraglichen Regelung vor: Art. 98 lit. a OG schliesst die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die angefochtene Verfügung des
Bundesrats aus, während Art. 6 Ziff. 1 EMRK eine gerichtliche Überprüfung
gebietet.
d) Art. 114bis Abs. 3, der gleich wie Art. 113 Abs. 3 BV die
Bundesgesetzgebung und die von der Bundesversammlung genehmigten
Staatsverträge für das Bundesgericht für massgebend erklärt, enthält
keine Lösung für den vorliegenden Konfliktfall (vgl. auch Art. 191 der
neuen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [nBV]). Es ist ausgeschlossen,
zwei sich widersprechende Normen - seien sie bundesgesetzlicher oder
staatsvertraglicher Natur - zugleich anzuwenden. Der Konflikt ist
vielmehr unter Rückgriff auf die allgemein anerkannten Grundsätze des
Völkerrechts zu lösen (BGE 117 Ib 367 E. 2e S. 372 f.), die für die
Schweiz als Völkergewohnheitsrecht verbindlich sind und zugleich geltendes
Staatsvertragsrecht darstellen. So ist die Eidgenossenschaft gemäss
Art. 26 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai
1969 (VRK; SR 0.111) verpflichtet, die sie bindenden völkerrechtlichen
Verpflichtungen zu erfüllen («pacta sunt servanda»; BGE 120 Ib 360 E. 3c S.
366; vgl. auch Art. 5 Abs. 4 nBV). Sie kann sich insbesondere nicht auf
ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu
rechtfertigen (Art. 27 VRK; vgl. auch Art. 5 Abs. 4 nBV; vgl. auch BGE 116
IV 262 E. 3b/cc S. 269; 117 IV 124 E. 4b S. 128; 122 II 234 E. 4e S. 239).
Diese völkerrechtlichen Prinzipien sind in der schweizerischen
Rechtsordnung unmittelbar anwendbar (BGE 117 Ib 337 E. 2a S. 340)
und binden nicht nur den Gesetzgeber, sondern sämtliche Staatsorgane
(vgl. die gemeinsame Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der
Direktion für Völkerrecht vom 26. April 1989, VPB 53/1989 Nr. 54 Ziff. 15
S. 420 ff.). Daraus ergibt sich, dass im Konfliktfall das Völkerrecht dem
Landesrecht prinzipiell vorgeht (BGE 122 II 485 E. 3a S. 487; 122 II 234
E. 4e S. 239; 109 Ib 165 E. 7b S. 173; 100 Ia 407 E. 1b S. 410; BGE 125
III 209 E. 6e in fine). Dies hat zur Folge, dass eine völkerrechtswidrige
Norm des Landesrechts im Einzelfall nicht angewendet werden kann. Diese
Konfliktregelung drängt sich umso mehr auf, wenn sich der Vorrang aus einer
völkerrechtlichen Norm ableitet, die dem Schutz der Menschenrechte dient.
Ob in anderen Fällen davon abweichende Konfliktlösungen in Betracht
zu ziehen sind (vgl. z.B. BGE 99 Ib 39 E. 4 S. 44 f.), ist vorliegend
nicht zu prüfen. Dieses Ergebnis kann sich auf Präjudizien in der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung stützen (BGE 106 Ib 16 E. 1 S. 17; 107
Ib 68 E. 2 S. 69; 119 V 171 E. 4b S. 178), die auch die Grundlage für Art.
5 Abs. 4 nBV bildete (vgl. BBl 1997 I, S. 134 f.).
In Fällen, in denen das kantonale Recht die gebotene gerichtliche
Beurteilung einer Streitsache nicht vorsieht, weist das Bundesgericht
die kantonalen Behörden an, direkt gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK die
zuständige Gerichtsinstanz zu bezeichnen (BGE 123 II 231 E. 7 S. 236;
121 II 219 E. 2c S. 222). Im vorliegenden Fall sind die Bundesbehörden
verpflichtet, für die erforderliche richterliche Kontrolle zu sorgen. Dabei
ist nicht ersichtlich, welche andere Behörde als das Bundesgericht
diese Aufgabe übernehmen könnte. Umstände, die es nahe legen könnten,
eine entsprechende Anpassung der Gesetzgebung abzuwarten, liegen nicht
vor. Da das erwähnte neue Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der
inneren Sicherheit keine dem Propagandabeschluss entsprechende Regelung
mehr vorsieht, entfällt von vornherein ein Anlass zu einer gesetzlichen
Regelung des Rechtsschutzes in diesem Bereich. Das Bundesgericht muss daher
direkt gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf die vorliegende Beschwerde
eintreten, um eine Verletzung der Konventionsrechte zu verhindern.
Es ist demzufolge die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung
der erhobenen Beschwerde zu bejahen. Da die genannte Konventionsbestimmung
eine freie richterliche Überprüfung des Sachverhalts und der Rechtsfragen -
hingegen nicht eine Ermessenskontrolle - voraussetzt (BGE 120 Ia 19 E. 4c
S. 30), ist das eingereichte Rechtsmittel als Verwaltungsgerichtsbeschwerde
entgegenzunehmen.
e) Die Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, so dass auf die
Beschwerde einzutreten ist.
f) Der Beschwerdeführer stellt im Verfahren vor dem Bundesgericht
keinen Antrag auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Da
nach der Rechtsprechung eine öffentliche Verhandlung ausdrücklich oder
zumindest konkludent verlangt werden muss, wenn wie vor dem Bundesgericht
normalerweise in einem schriftlichen Verfahren entschieden wird (vgl. Art.
112 OG), ist vorliegend von einem Verzicht auf dieses Recht auszugehen
(BGE 121 I 30 E. 5f S. 37 f.; 122 V 47 E. 3a S. 55). Es sind auch keine
wichtigen öffentlichen Interessen ersichtlich, welche die Durchführung
einer öffentlichen Verhandlung gebieten würden.
Erwägung 5
5.- Der Bundesrat hat den angefochtenen Einziehungsentscheid als
vertraulich bezeichnet und es deshalb abgelehnt, ihn dem Beschwerdeführer
in der Originalfassung auszuhändigen und ihm Einsicht in die dazugehörigen
Akten zu gewähren. Der Beschwerdeführer sieht darin eine Verletzung seines
Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Der angefochtene Entscheid hat die Einziehung von Verschiedenem
Propagandamaterial - nicht nur von dem an den Beschwerdeführer adressierten
- zum Gegenstand und betrifft die innere Sicherheit der Schweiz. Er wurde
daher gestützt auf Art. 27 Abs. 1 lit. a VwVG als vertraulich klassiert.
Der Beschwerdeführer wurde jedoch nicht nur über den Entscheid des
Bundesrates informiert, sondern es wurde ihm mit Schreiben vom 14.
September 1998 auch ein Auszug aus der Entscheidbegründung bekannt
gegeben. Die Lektüre der dem Bundesgericht vorliegenden Originalfassung
des Einziehungsentscheids und des ihm zu Grunde liegenden Antrags
des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements zeigt, dass dem
Beschwerdeführer im Schreiben vom 14. September 1998 alle wesentlichen
Entscheidgründe mitgeteilt wurden und der Bundesrat sich auf keine
weiteren Akten, in die der Beschwerdeführer keine Einsicht erhielt,
stützte. Unter diesen Umständen war der Beschwerdeführer in der Lage,
den Einziehungsentscheid sachgerecht anzufechten. Nach der Rechtsprechung
kann in dieser Situation nicht von einer Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör gesprochen werden (BGE 121 I 225 E. 2a S. 227).
Erwägung 6
6.- Der Beschwerdeführer macht geltend, die Einziehung des von
den Zollbehörden sichergestellten Propagandamaterials stelle einen
sehr schweren Eingriff in die Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit
dar, der einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfe. Der
Propagandabeschluss sei bloss eine Verordnung und daher keine genügende
gesetzliche Grundlage für die angeordnete Einziehung. Ausserdem weise die
darin enthaltene Regelung nicht die für schwere Grundrechtseinschränkungen
erforderliche inhaltliche Bestimmtheit auf. Schliesslich vermöge sich der
Propagandabeschluss heute nicht mehr auf das in Art. 102 Ziff. 9 und 10
BV vorgesehene Polizeinotverordnungsrecht des Bundesrats zu stützen und
sei deshalb nicht mehr anzuwenden.
a) Der Propagandabeschluss stellt eine selbständige Verordnung
des Bundesrats dar, die sich auf Art. 102 Ziff. 8-10 BV abstützt. Der
im Ingress ebenfalls als Rechtsgrundlage angeführte Art. 4 Abs. 2 des
Postverkehrsgesetzes vom 2. Oktober 1924 ist mit dessen Ablösung durch
das neue Postgesetz vom 30. April 1997 (PG; SR 783.0) am 1. Januar 1998
weggefallen. Der Beschwerdeführer bestreitet zu Recht nicht, dass der
Bundesrat gestützt auf Art. 102 Ziff. 8-10 Verordnungen erlassen darf
(vgl. BGE 100 Ib 318 E. 3 S. 319 f.; 64 I 365 E. 3 S. 370 ff.; DIETRICH
SCHINDLER, Kommentar BV, Art. 102, Rz. 113 f., 127 und 163).
Nach Ansicht des Beschwerdeführers sind jedoch mit dem Ende des Kalten
Krieges die Gründe für die im Propagandabeschluss vorgesehene Beschlagnahme
und Einziehung entfallen. Es bestehe dafür keinerlei Notwendigkeit mehr,
da von einer Gefahr einer kommunistischen Unterwanderung der Schweiz
nicht mehr gesprochen werden könne. Die Kompetenz des Bundesrats erstrecke
sich aber nur auf den Erlass von Verordnungen zur Bewältigung konkreter
ernsthafter Gefahrenlagen.
Es trifft zu, dass die Veränderungen der weltpolitischen Lage in
der letzten Zeit verschiedene Anpassungen der Bestimmungen über die
innere und äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft erforderten. Auf den
Zeitpunkt des Inkrafttretens des bereits erwähnten neuen Bundesgesetzes
über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit am 1. Juli 1998
ist nicht nur der Bundesratsbeschluss betreffend politische Reden von
Ausländern vom 24. Februar 1948 (Rednerbeschluss; SR 126), sondern in
der Tat auch der Propagandabeschluss aufgehoben worden. Dieser Schritt
erfolgte jedoch nicht, weil überhaupt keine Gefährdungen der inneren
und äusseren Sicherheit mehr auftreten könnten, sondern weil mit dem
Erlass des neuen Gesetzes in diesem Bereich definitiv kein Raum mehr
für verfassungsunmittelbares Verordnungsrecht besteht (Botschaft des
Bundesrates zum genannten Gesetz vom 7. März 1994, BBl 1994 II 1195). Die
Aufhebung des Propagandabeschlusses belegt damit nicht, dass für die
darin vorgesehene Einziehung schon vorher keinerlei Notwendigkeit mehr
bestand. Der Beschwerdeführer verkennt, dass der Propagandabeschluss
sich nicht nur gegen die kommunistische Unterwanderung wandte, sondern
überhaupt gegen jegliche Gefährdungen der inneren und äusseren Sicherheit
der Schweiz, also beispielsweise auch gegen solche durch rechtsextreme
Schriften. Er diente damit bis zu seiner Aufhebung polizeilichen, aussen-
und sicherheitspolitischen Zielen gemäss Art. 102 Ziff. 8-10 BV. Von
einem Wegfall der bundesrätlichen Kompetenz zu der im Propagandabeschluss
getroffenen Regelung kann daher nicht gesprochen werden.
b) Verordnungen, die der Bundesrat gestützt auf Art. 102 Ziff. 8-10
BV erlässt, bilden eine ausreichende Grundlage für Einschränkungen von
Freiheitsrechten (BGE 100 Ib 318 E. 3 S. 320; SCHINDLER, aaO, Rz. 123
und 165). Die angefochtene Einziehung bewirkt freilich einen schweren
Eingriff in die Meinungsäusserungs- (Art. 10 EMRK) und Pressefreiheit (Art.
55 BV), der nach der Rechtsprechung einer Grundlage in einem formellen
Gesetz bedarf (BGE 124 I 40 E. 3b S. 42 f.). Der Propagandabeschluss
stellt zwar für sich allein genommen kein solches Gesetz dar. Zusammen mit
den Verfassungsbestimmungen, auf die er sich abstützt, bildet er jedoch
eine genügende gesetzliche Grundlage für die umstrittene Massnahme. Dies
ergibt sich zudem auch daraus, dass der Propagandabeschluss lediglich
eine Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel für bestimmte
Gefährdungslagen bildet und gestützt auf die Letztere die Grundrechte
auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage eingeschränkt werden dürfen
(BGE 103 Ia 310 E. 3a S. 312; Entscheid der Europäischen Kommission für
Menschenrechte vom 10. Oktober 1979 i.S. Rassemblement jurassien et Unité
jurassienne c. Suisse, DR 17, S. 93 ff. Ziff. 6, auch publiziert in VPB
47/1983, Nr. 196 B, Ziff. 6 S. 594; s. auch Nr. 196 A, lit. b, S. 589-591).
c) Die zuletzt genannte Funktion des Propagandabeschlusses
erklärt auch die vom Beschwerdeführer ebenfalls gerügte geringe
Bestimmtheit der getroffenen Regelung. Eine präzise Umschreibung
des Propagandamaterials, das die innere oder äussere Sicherheit der
Eidgenossenschaft zu gefährden geeignet ist, erscheint nicht möglich. Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofs
ist dem Gesetzgeber jedenfalls nicht verwehrt, bei der Einschränkung der
Meinungsäusserungsfreiheit allgemeine Begriffe zu verwenden, soweit eine
nicht abstrakt erfassbare Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte oder das
Bedürfnis nach einer sachgerechten Entscheidung im Einzelfall für eine
gewisse Offenheit der fraglichen Norm sprechen (BGE 124 I 40 E. 3b S. 43;
Urteil des EGMR i.S. Goodwin c. Vereinigtes Königreich vom 27. März 1996,
Rec. 1996-II, S. 483, Ziff. 31 und i.S. Tolstoy Miloslavsky c. Vereinigtes
Königreich vom 13. Juli 1995, Serie A, Band 316-B, Ziff. 37). Die Rüge,
die Regelung des Propagandabeschlusses weise nicht die nötige Bestimmtheit
auf, ist daher unbegründet.
Erwägung 7
7.- Nach Ansicht des Beschwerdeführers bewirkt die vom Bundesrat
verfügte Einziehung des fraglichen Propagandamaterials auch deshalb einen
unzulässigen Eingriff in die Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit,
weil eine so weitgehende Massnahme zur Aufrechterhaltung der inneren
und äusseren Sicherheit der Schweiz nicht erforderlich und diese daher
unverhältnismässig sei.
a) Beim eingezogenen Material handelt es sich einerseits um Ausgaben
der Zeitschrift «Toplumsal Alternatif» (Gesellschaftliche Alternative)
Nr. 5 vom September 1997 und anderseits um Ta- schenbücher «Kadin Ve
Iktidar Olgusu» (Frau und Regierungsfähigkeit) von Meral Kidir. Mit beiden
Publikationen bezweckt die Kurdische Arbeiterpartei, möglichst viele
Kurden und andere Gleichgesinnte für den bewaffneten Widerstand gegen
die türkische Staatsmacht zu gewinnen. Dabei wird die Gewalt befürwortet
und verherrlicht. Besonders propagiert werden die Militarisierung und
der Märtyrertod der Frauen. Meldungen über erfolgreiche Bombenanschläge,
Selbstmordattentate und sonstige Angriffe auf Einrichtungen des türkischen
Staats geben den Aufrufen zur Gewaltanwendung zusätzliches Gewicht.
Der Bundesrat hält diese Schriften für geeignet, zum Extremismus
neigende Gruppierungen in der ausländischen und schweizerischen Bevölkerung
zu radikalisieren. Daraus ergebe sich eine Gefährdung für das friedliche
Zusammenleben und damit für die innere Sicherheit der Schweiz. Der
Beschwerdeführer bestreitet dies mit Nachdruck. Nach seiner Auffassung
sind die beschlagnahmten Schriften blosse Kriegspropaganda, die dazu diene,
in der Schweiz finanzielle Mittel für den bewaffneten Kampf in der Türkei
erhältlich zu machen und Personen dafür zu rekrutieren.
b) Die bei den Akten liegenden übersetzten Auszüge aus den eingezogenen
Schriften zeigen, dass darin keineswegs nur für die Anliegen der
kurdischen Bevölkerung in der Türkei geworben wird. Vielmehr sollen die
dort herrschenden Spannungen in die Schweiz hineingetragen und es soll
bei den hier lebenden Emigranten Druck erzeugt werden. Auch wenn sich
der Aufruf zum bewaffneten Kampf hauptsächlich auf das Territorium der
Türkei bezieht, ist doch auch eine Radikalisierung bei den hier lebenden
Kurden beabsichtigt. Auf Emigranten, welche die erwartete Unterstützung
verweigern, soll Druck ausgeübt werden. Die generelle Propagierung der
Gewalt zur Durchsetzung der kurdischen Anliegen fördert die Tendenz, auch
gegenüber hier lebenden andersdenkenden Landsleuten Gewalt anzuwenden, und
begünstigt überhaupt extremistische Gewaltakte. Die Schriften sind daher
geeignet, die innere Sicherheit zu gefährden. Da sie sich zudem keineswegs
auf eine Kritik an den türkischen Behörden beschränken - was zulässig wäre
-, sondern diese beschimpfen, sind sie auch geeignet, die aussenpolitischen
Beziehungen und die Neutralität der Schweiz zu beeinträchtigen.
Die Abwehr der angeführten Gefährdungen rechtfertigt nach der
Rechtsprechung auch empfindliche Einschränkungen der Meinungsäusserungs-
und Pressefreiheit (BGE 108 Ia 300 E. 3 S. 303; 107 Ia 292 E. 6 S. 300; zur
Rechtsprechung der Strassburger Organe vgl. JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG
PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl. 1996, Art. 10, Rz. 29). Es ist auch
nicht ersichtlich, dass vorliegend eine mildere Massnahme zur Vermeidung
der Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit ausgereicht hätte,
zumal der Aufruf zum bewaffneten Kampf die eingezogenen Schriften
durchzieht und sich nicht nur auf einige wenige Stellen beschränkt,
die allenfalls unkenntlich gemacht werden könnten. Der Vorwurf, die
angefochtene Einziehung sei unverhältnismässig, erweist sich daher
ebenfalls als unbegründet.