BGE 123 I 49
123 I 49
7. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
21. April 1997 i.S. G. gegen Bezirksanwaltschaft Affoltern und Haftrichter
am Bezirksgericht Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 BV und Art. 58 Abs. 1 BV, Art. 5 EMRK; örtliche Zuständigkeit
des Haftrichters.
Die örtliche Zuständigkeit des Haftrichters richtet sich nach
kantonalem Verfahrensrecht (Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich)
(E. 2).
Der Einsatz von Haftrichtern des einen Bezirks für Angelegenheiten
aus einem andern Bezirk ist nach dem Gerichtsverfassungsgesetz nicht
ausgeschlossen (E. 3b).
Von der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters kann nicht generell
durch den Einsatz von Ersatzrichtern aus einem andern Bezirk abgewichen
werden (E. 3c und 3d).
Sachverhalt
Die Bezirksanwaltschaft Affoltern (ZH) führt gegen G. eine
Strafuntersuchung wegen Verdachts der Widerhandlung gegen das
Betäubungsmittelgesetz. Auf ihren Antrag hin ordnete der Haftrichter am
Bezirksgericht Zürich am 7. Februar 1997 Untersuchungshaft an.
G. erhebt gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde und
macht geltend, der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich sei für das von
der Bezirksanwaltschaft Affoltern verfolgte Delikt örtlich nicht zuständig.
Das Bundesgericht tritt auf die (inzwischen gegenstandslos gewordene)
Beschwerde ein, heisst sie gut und hebt den Haftentscheid auf.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer wirft die Frage der örtlichen
Zuständigkeit des Haftrichters auf und macht einzig geltend, der
Haftrichter am Bezirksgericht Zürich sei für die Behandlung der von
der Bezirksanwaltschaft Affoltern untersuchten Strafsache bzw. ihres
Antrags auf Anordnung von Untersuchungshaft nicht zuständig. Er rügt
eine willkürliche Auslegung von § 24a des Gerichtsverfassungsgesetzes
des Kantons Zürich (GVG, Zürcher Gesetzessammlung 211.1) und beruft sich
ferner auf Art. 58 Abs. 1 BV sowie Art. 5 EMRK.
a) Der Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass der Haftrichter
am Bezirksgericht Zürich den grundsätzlichen Anforderungen an einen
Haftrichter genüge; das Bundesgericht hat die Zürcher Regelung
der Haftprüfung als verfassungs- und konventionskonform bezeichnet
(EuGRZ 1992 S. 553). Art. 5 EMRK kommt in bezug auf die Frage der
örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters keine eigenständige Bedeutung
zu. Nach Ziff. 1 dieser Bestimmung darf die Freiheit "auf die gesetzlich
vorgeschriebene Weise" entzogen werden. Die EMRK verweist insofern auf das
nationale Recht, dessen Missachtung zu einer Verletzung von Art. 5 Ziff. 1
EMRK führen kann (vgl. Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Auflage,
Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Rz. 25 und 31 ff. zu Art. 5). Für die
Frage der örtlichen Zuständigkeit ist daher allein auf das kantonale
Verfahrensrecht, wie es sich aus dem Gerichtsverfassungsgesetz ergibt,
abzustellen.
b) Der Beschwerdeführer erachtet in seinem Falle auch Art. 58 Abs. 1
BV als verletzt.
Die Organisation der Rechtspflege und des gerichtlichen Verfahrens
ist grundsätzlich Sache des kantonalen Prozessrechts (Art. 64 Abs. 3
und Art. 64bis Abs. 2 BV). Die Bundesverfassung schreibt den Kantonen
nicht eine bestimmte Gerichtsorganisation oder ein bestimmtes Verfahren
vor. Aus Art. 58 Abs. 1 BV ergeben sich indessen Minimalanforderungen
an das kantonale Verfahren. Die Verfassungsbestimmung verbietet zum
einen Ausnahmegerichte und die Bestellung von ad hoc oder ad personam
berufenen Richtern und verlangt damit zum Zwecke der Verhinderung
jeglicher Manipulation eine durch Rechtssatz bestimmte Gerichts- und
Verfahrensordnung. Zum andern ergibt sich aus Art. 58 Abs. 1 BV ein
Anspruch auf einen unabhängigen, unparteiischen und unvoreingenommenen
Richter (BGE 114 Ia 50 E. 3b S. 53 f., mit Hinweisen).
Soweit mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung des
Anspruchs auf den verfassungsmässigen Richter geltend gemacht wird,
überprüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen
Gesetzesrechts lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Mit freier
Kognition beurteilt es indessen die Frage, ob die als vertretbar erkannte
Auslegung des kantonalen Prozessrechts mit der Garantie von Art. 58 Abs. 1
BV vereinbar ist (BGE 114 Ia 50 E. 2b S. 52; 118 Ia 282 E. 3b S. 284,
mit Hinweisen). In Anbetracht dieser Rechtsprechung ist im folgenden in
erster Linie zu prüfen, ob die Auslegung von § 24a GVG und die örtliche
Zuständigkeit des Haftrichters am Bezirksgericht Zürich für Fälle aus
dem Bezirk Affoltern vor Art. 4 BV standhält.
Erwägung 3
3.- Die Bestimmung von § 24a Abs. 1 GVG hat folgenden Wortlaut:
Der Einzelrichter amtet als Haftrichter im Sinne der
Strafprozessordnung.Das Obergericht kann ihn in dieser Funktion
auch als
Ersatzrichter für
andere Bezirke einsetzen.
a) Die Verwaltungskommission des Obergerichts hat zur vorliegenden
Beschwerde Stellung genommen. Sie verwies auf den von ihr erlassenen
Beschluss vom 11. September 1996: Daraus geht hervor, dass das
Bezirksgericht Affoltern den Antrag gestellt hatte, die haftrichterlichen
Entscheidungen im Bezirk Affoltern vollumfänglich auf den Haftrichter am
Bezirk Zürich zu übertragen. Die Verwaltungskommission gab diesem Ersuchen
statt und beschloss die folgende Regelung:
Den Bezirksgerichten Zürich und Affoltern wird mit sofortiger Wirkung
bewilligt, die Haftrichtergeschäfte des Bezirkes Affoltern durch das
Bezirksgericht Zürich bearbeiten und erledigen zu lassen. Die
Mitglieder
des Bezirksgerichtes Affoltern sind berechtigt, im Bezirk Zürich als
Haftrichter zu amten.
Im einzelnen führte die Verwaltungskommission aus, mit § 24a Abs. 1
GVG sei die Ausdehnung der Zuständigkeit von Haftrichtern für den ganzen
Kanton Zürich bezweckt worden. Die Bestimmung erlaube daher den Einsatz
von Haftrichtern des einen Bezirkes als Haftrichter in einem andern
Bezirk, in dem die Verhaftung erfolgt ist. Die Haftrichterkompetenz
sei dem Bezirksgericht Affoltern mit ihrem Beschluss nicht weggenommen
worden. Es wäre daher dem Einzelrichter am Bezirksgericht Affoltern
unbenommen, als Haftrichter (am Bezirksgericht Zürich) tätig zu werden;
eine Kontaktaufnahme mit der Bezirksanwaltschaft könnte daher ohne weiteres
dazu führen, dass die Haftfälle nicht mehr direkt an das Bezirksgericht
Zürich weitergeleitet würden.
Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, § 24a GVG
erlaube den Einsatz von bezirksfremden Haftrichtern lediglich im
Einzelfall. Möglicherweise könnte die Regelung eines Pikettdienstes
an Wochenenden oder Feiertagen darauf abgestützt werden. Hingegen
gehe es nicht an, generell Haftrichter aus einem anderen Bezirk als
sog. Ersatzrichter einzusetzen. Der Ausdruck "Ersatzrichter" bedeute,
dass ein solcher nach oder allenfalls parallel zum ordentlichen Richter
amte, nicht aber anstelle des ordentlichen Richters.
b) Aus § 24a GVG ergibt sich, dass das Obergericht den Haftrichter
des einen Bezirkes als Ersatzrichter in einem andern Bezirk einsetzen
kann. Der Beschwerdeführer stellt diese Kompetenz des Obergerichts als
solche nicht in Frage (vgl. BGE 105 Ia 166). Das Gerichtsverfassungsgesetz
stellt damit keine starre Zuständigkeitsordnung auf, sondern nimmt in Kauf,
dass von der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters abgewichen werden
kann. Hierfür sprechen Gründe der Beschleunigung des Haftanordnungs-
und Haftüberprüfungsverfahrens im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 und 4
EMRK. Die Haftprüfung soll nicht wegen personellen oder zeitlichen
Engpässen verzögert werden; insbesondere ist es für Sonn- und Feiertage
angebracht, in Abweichung von der ordentlichen örtlichen Zuständigkeit
zur Aufrechterhaltung eines Pikettdienstes einen andern Haftrichter als
zuständig zu erklären. So ist denn in der Literatur bereits im Anschluss an
die Einführung des obligatorischen Haftrichters - in der ursprünglichen
Fassung noch ohne Satz 2 von § 24a Abs. 1 GVG - ausgeführt worden,
dass die gesetzliche Grundlage für eine praktikable Organisation eines
Pikettdienstes unter mehreren Bezirksgerichten geschaffen werden müsse
(JÖRG REHBERG/MARKUS HOHL, Die Revision des Zürcher Strafprozessrechts
von 1991, Zürich 1992, S. 4).
Damit stellt sich die Frage, in welchem Ausmasse gestützt auf Satz 2
von § 24a Abs. 1 GVG von der ordentlichen örtlichen Zuständigkeitsordnung,
wie sie in § 24a Abs. 1 Satz 1 GVG zum Ausdruck kommt, abgewichen
werden darf. Die Regelung spricht vom Einsatz des Haftrichters als
Ersatzrichter in einem anderen Bezirk. Der Ausdruck Ersatzrichter
bedeutet nach weitverbreiteter Praxis nicht, dass solche nur amten
könnten, wenn überhaupt keine ordentlichen Richter zur Verfügung
stehen. Nach der Rechtsprechung werden entsprechende kantonale Regelungen
weitherzig ausgelegt, sodass nicht angenommen werden kann, Ersatzrichter
dürften nur in eigentlichen Notfällen eingesetzt werden. Bei manchen
kantonalen Gerichten amten Ersatzrichter parallel zu den ordentlichen
Gerichtsmitgliedern (vgl. BGE 105 Ia 172 E. 4b S. 176 f.). Unter diesem
Gesichtswinkel wäre es daher nicht zu beanstanden, wenn aufgrund eines
Beschlusses des Obergerichts ein eigentlicher Pikettdienst mit Richtern
aus einem andern Bezirk bestellt würde.
c) Unter dem Gesichtswinkel von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1
EMRK ist nicht zu beanstanden, wenn ein (Haft-)Richter nicht demokratisch
vom Volk gewählt, sondern vom Obergericht eingesetzt wird (vgl. BGE 105 Ia
166 E. 4a S. 169, Urteil des Gerichtshofes für Menschenrechte vom 28. Juni
1984 i.S. Campbell und Fell, Série A vol. 80 Ziff. 77 ff. = EuGRZ 1985
S. 534). Angesichts des obgenannten, allgemein gehaltenen Beschlusses
des Obergerichts kann nicht gesagt werden, der für die Haftfälle aus dem
Bezirk Affoltern eingesetzte Haftrichter am Bezirksgericht Zürich stelle
gewissermassen einen Ausnahmerichter dar (vgl. BGE 105 Ia 166 S. 171). Die
Garantie des verfassungsmässigen Richters gibt aber Anspruch auf den
primär zuständigen Richter; jede Abweichung davon steht auch bei Vorliegen
von Ausstandsgründen in einem gewissen Spannungsverhältnis dazu (BGE 114
Ia 50 S. 60; 116 Ia 14 S. 19, mit Hinweisen). Dieser Anspruch gilt auch
hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit. Der örtlich zuständige Richter
soll grundsätzlich amten können und nicht speziell verlangt werden müssen.
d) Das Gerichtsverfassungsgesetz teilt die örtliche Zuständigkeit
des Einzelrichters allgemein nach Bezirken auf. Nach § 19 GVG hat jeder
Bezirk einen oder mehrere Einzelrichter, deren Amtssitz sich gemäss §
2 GVG am Bezirksort befindet. Auch § 24a Abs. 1 GVG geht von dieser
Zuständigkeitsordnung aus. Daran hat sich die Kompetenz des Obergerichts,
den Einzelrichter als Haftrichter für andere Bezirke als Ersatzrichter
einzusetzen, auszurichten. Für den vorliegenden Fall von entscheidender
Bedeutung ist der Umstand, dass der Haftrichter am Bezirksgericht
Zürich nach dem obgenannten Beschluss der Verwaltungskommission des
Obergerichts in allen Haftfällen aus dem Bezirk Affoltern für zuständig
erklärt wird. Der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich kommt demnach
nicht bloss neben dem Einzelrichter vom Bezirksgericht Affoltern (etwa
zur Behebung von Engpässen bei Ferienabwesenheiten oder an Sonn- und
Feiertagen), sondern vielmehr generell und praktisch ausschliesslich zum
Einsatz. Eine solche Ordnung lässt sich mit der Bestellung von blossen
Ersatzrichtern nicht vereinbaren und kann sich auch bei weitherziger
Auslegung jedenfalls nicht allein auf den Wortlaut von § 24a Abs. 1 Satz
2 GVG abstützen. Sie führt zu einer im Gerichtsverfassungsgesetz nicht
vorgesehenen Änderung der örtlichen Zuständigkeit. Daran ändert der Umstand
nichts, dass der Einzelrichter am Bezirksgericht Affoltern im Einzelfall
auf spezielles Verlangen hin als Einzelrichter am Bezirksgericht Zürich
amten könnte. Ebensowenig vermag eine Berufung auf § 27 GVG durchzudringen,
da diese Bestimmung zwar eine Ernennung von Ersatzrichtern an den
Bezirksgerichten auf längere Zeit erlaubt (vgl. BGE 105 Ia 166 E. 4 S.
169), nicht aber zu einer Abweichung von der örtlichen Zuständigkeit
ermächtigt.
Auch die Entstehungsgeschichte von § 24a Abs. 1 GVG zeigt mit
hinreichender Deutlichkeit, dass ein genereller Einsatz von Ersatzrichtern
aus einem andern Bezirk anstelle des örtlich zuständigen Haftrichters
vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt war. Bereits nach Einführung des
Haftrichters im Kanton Zürich ist in der Literatur auf das Bedürfnis
nach einer praktikablen Einrichtung eines Pikettdienstes und einer
entsprechenden Anpassung des Gerichtsverfassungsgesetzes hingewiesen
worden (REHBERG/HOHL, aaO, S. 4). Der Regierungsrat hat dieses Anliegen
aufgenommen und eine Ergänzung von § 24a GVG vorgeschlagen. In seinem
Antrag betreffend Gesetz über die Rationalisierung der Rechtspflege hat er
ausgeführt, es sei unrationell und schwer zumutbar, dass jeder Bezirk für
sich selber einen Pikettdienst für Sonn- und Feiertage schaffe. Ein solcher
sei vielmehr für den ganzen Kanton bereitzustellen. Zu diesem Zwecke
sei dem Obergericht die Möglichkeit einzuräumen, Bezirksrichter eines
Bezirkes auch für die Funktion des Haftrichters anderer Bezirke einzusetzen
(Antrag und Weisung des Regierungsrates vom 19. Januar 1994, Amtsblatt
des Kantons Zürich, 1994, Textteil, S. 273 [290]). Bei der Behandlung der
Vorlage im Kantonsrat stellte die Präsidentin der vorberatenden Kommission
die Ergänzung von § 24a GVG unter dem Titel "Ausdehnung der Zuständigkeit
des Haftrichters für den ganzen Kanton" als Rationalisierungsmassnahme
vor (Protokoll des Kantonsrates 1991-1995, S. 14085 f.). Der Ausdruck
"Ausdehnung" konnte in Anbetracht des unverändert gebliebenen Satzes 1
von § 24a Abs. 1 GVG nicht bedeuten, dass die Einzelrichter generell
für den ganzen Kanton als Haftrichter eingesetzt werden dürften. Die
vom Kantonsrat ohne Änderung übernommene Ergänzung von § 24a Abs. 1 GVG
mit Satz 2 verfolgte damit klar den Zweck, dem Obergericht zur Schaffung
eines Pikettdienstes für Sonn- und Feiertage die Kompetenz zum Einsatz
von Ersatzrichtern aus andern Bezirken einzuräumen; der generelle
Einsatz von Ersatzrichtern anstelle der ordentlichen Haftrichter war
nicht beabsichtigt.
Demnach erweist sich die Auslegung von § 24a Abs. 1 Satz 2 GVG durch
das Obergericht Zürich als sachlich schlechthin nicht vertretbar und hält
sein darauf gestützter Beschluss, den Haftrichter am Bezirksgericht Zürich
für sämtliche Haftfälle aus dem Bezirk Affoltern für zuständig zu erklären,
vor Art. 4 BV nicht stand.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass es mit §
24a Abs. 1 GVG nicht vereinbar ist, wenn im vorliegenden, an einem
Freitag beurteilten Fall anstelle des Haftrichters von Affoltern der
Haftrichter am Bezirksgericht Zürich amtete und die Untersuchungshaft
des Beschwerdeführers anordnete. Die Beschwerde erweist sich daher als
begründet und ist gutzuheissen.
Damit stellt sich die Frage nach den Konsequenzen. Das Bundesgericht
hat verschiedentlich Haftbeschwerden in formeller Hinsicht gutgeheissen und
unausgesprochen oder ausdrücklich eine Verfassungsverletzung festgestellt,
ohne dass der angefochtene Haftentscheid förmlich aufgehoben worden und der
Beschwerdeführer aus der Haft entlassen worden wäre (vgl. BGE 114 Ia 88,
EuGRZ 1989 S. 441; vgl. auch BGE 116 Ia 60). Im vorliegenden Fall ist der
Beschwerdeführer bereits im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens aus
der Haft entlassen worden. Daher rechtfertigt es sich, den angefochtenen
Entscheid in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Allfällige
Entschädigungsfragen sind im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen.