BGE 123 I 175
123 I 175
16. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 20. Mai 1997 i.S. Bäumle und Mitbeteiligte gegen Beerstecher und
Mitbeteiligte, Stadt Dübendorf und Regierungsrat des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG, kommunale Planungsinitiative.
1. Kognition des Bundesgerichts bei der Überprüfung einer kommunalen
Initiative auf ihre Vereinbarkeit mit kantonalem Gesetzesrecht hin (E. 2d).
2. Beurteilung der Zulässigkeit einer kommunalen Planungsinitiative
(E. 3); Berücksichtigung folgender Elemente:
- Reservezone nach § 65 PBG
- Planungszone und Bausperre nach § 346 und § 234 PBG
- kantonale Richtplanung
- Bauzone nach Art. 15 RPG
- Bundesumweltschutzrecht, Luftreinhalte-Verordnung, Massnahmenplan
- Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG.
Sachverhalt
Im Frühling 1990 wurde in der Stadt Dübendorf die Volksinitiative
"Für eine umweltgerechte Entwicklung im Hochbord/Stettbach" mit folgendem
Wortlaut eingereicht:
Der Zonenplan der Stadt Dübendorf ist wie folgt zu ändern:
Die Groberschliessungsgebiete der 2. Etappe der IG 3 im
Hochbord/Stettbach werden einer Reservezone zugeteilt (gemäss
untenstehendem Plan).
Davon ausgenommen bleibt das Grundstück der Möbel-Pfister AG (Kat. Nr.
14078).
Übergangsbestimmung: Bis zum Entscheid über diese Volksinitiative
ist mit
allen zur Verfügung stehenden Mitteln dafür zu sorgen, dass jegliche
Erschliessungsmassnahmen (insbesondere Hochbordstrasse) und jegliche
Bautätigkeit im betroffenen Gebiet unterbleiben.
Die Initiative wurde im wesentlichen wie folgt begründet: Die geltende
Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf aus dem Jahre 1987 ermögliche im
Gebiet Hochbord/Stettbach über die heutige Zahl von 3'100 Arbeitsplätzen
die Schaffung weiterer 16'000 Arbeitsplätze. Ohne Änderung der Bau- und
Zonenordnung würde das Gebiet nach den für eine Industrie- und Gewerbezone
geltenden Bestimmungen vollständig überbaut. Der Motorfahrzeugverkehr
würde dadurch ein unerträgliches Ausmass annehmen; die Stadt Dübendorf
würde von einer kaum vorstellbaren Verkehrslawine überrollt, gerate mit
einem krassen Missverhältnis zwischen Wohnbevölkerung und Arbeitsplätzen
städtebaulich endgültig aus den Fugen und würde durch die Luftbelastung
schwer beeinträchtigt. Die Bildung einer Reservezone im Gebiet
Hochbord/Stettbach stelle eine Chance zum Nachdenken dar, und es könnten
damit die Planungsfehler der vergangenen Jahrzehnte korrigiert werden.
Der Gemeinderat von Dübendorf (Legislative) erklärte die Initiative
am 7. Mai 1990 für gültig und überwies sie für Bericht und Antrag an den
Stadtrat (Exekutive).
Gegen die Gültigerklärung der Initiative erhoben Friedrich Beerstecher
und weitere Beteiligte sowie der Kanton Zürich Beschwerde beim Bezirksrat
Uster. Dieser wies die Beschwerden im Hauptpunkt ab und bestätigte die
Gültigkeit der Initiative, hob allerdings die Übergangsbestimmung als
ungültig auf. Dieser Entscheid wurde im wesentlichen wie folgt begründet:
Die Initiative verfolge als zentrales Anliegen den Schutz der Umwelt. Die
bundesrechtlichen Umweltschutzvorschriften seien unmittelbar anwendbar
und hätten Auswirkungen auf die Planung. Für das umstrittene Gebiet hätten
Studien ergeben, dass die bundesrechtlichen Grenzwerte der Luftbelastung
bei einem im bisherigen Rahmen vorgesehenen Ausbau niemals eingehalten
werden könnten. Unter solchen Umständen könne sich im Sinne einer Vorsorge
eine Änderung der Zonenplanung aufdrängen. Bei der vorauszusehenden
Belastung fehlten im betreffenden Gebiet die Voraussetzungen für die
Erteilung von Baubewilligungen. Die Bildung von Reservezonen stelle an
sich kein planungsrechtliches Mittel für Denkpausen oder Moratorien dar,
sei aber die einzige Möglichkeit, solche zu verwirklichen. Hinsichtlich
der Beständigkeit von Planungen sei einzuräumen, dass die Annahme der
Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf von 1986 erst wenige Jahre
zurückliege. Die erhebliche Änderung der Verhältnisse betreffend die
umweltschutzrechtlichen Anforderungen erlaubten indessen Änderungen der
Bau- und Zonenordnung.
Gegen diesen Entscheid rekurrierten Friedrich Beerstecher und
weitere Beteiligte beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess
die Beschwerden mit Entscheid vom 27. März 1996 gut. Er kam zum Schluss,
die Initiative verstosse gegen § 65 PBG. Die in § 65 PBG umschriebene
Reservezone umfasse Land, das zwar dem Siedlungsgebiet oder wenigstens
Bauentwicklungsgebiet angehöre, aber (noch) nicht Bauzone ist. Sie eigne
sich nicht für die Planungssicherung. Hierfür sehe das Zürcher Recht
lediglich Bausperren oder Planungszonen vor. Es verstosse daher gegen
das übergeordnete Recht, das streitige Areal trotz der vorhandenen
Voraussetzungen von Bauzonenland einer Reservezone zuzuteilen. Das
eidgenössische Umweltschutzrecht gebe keine Grundlage für Eingriffe in
die geltende Nutzungsplanung ab.
Diesen Entscheid des Regierungsrates fechten Martin Bäumle und
Mitbeteiligte beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde im Sinne
von Art. 85 lit. a OG an. Sie verlangen die Gültigerklärung der Initiative
und machen hierfür im wesentlichen geltend, aus der Umweltbelastung
müssten für den Bereich der Raumplanung die entsprechenden Konsequenzen
gezogen werden und die Zonenplanung sei entsprechend den Anforderungen
an die Luftreinhaltung anzupassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- d) aa) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nach
ständiger Rechtsprechung nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und
kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler
Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder
mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157;
118 Ia 184 E. 3 S. 190, 422 E. 1 S. 424; 113 Ia 46 E. 2b S. 51, je mit
Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich der vom
obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solche anerkennt
das Bundesgericht Volk und Parlament (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; 111 Ia
115 E. 2a; ZBl 92/1991 S. 164 E. 1b). Die Anwendung anderer kantonaler
Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht
nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes (zum ganzen BGE 121 I
334 E. 2a S. 338 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall ist die Übereinstimmung der Initiative mit dem
kantonalen Planungsrecht sowie mit dem eidgenössischen Planungs- und
Umweltschutzrecht und der Planbeständigkeit streitig. Die Vereinbarkeit
mit Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone wird frei geprüft. Die
Übereinstimmung mit dem Bundesgesetzesrecht ist ebenfalls frei zu prüfen -
gleich wie bei Beschwerden wegen Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts
(BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272 mit Hinweisen).
bb) Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Vereinbarkeit einer
kommunalen Initiative mit dem kantonalen Gesetzesrecht frei oder lediglich
unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen ist.
Im Jahre 1974 beurteilte das Bundesgericht die
sog. "Gratistram-Initiative" aus der Stadt Zürich, deren Vereinbarkeit
mit dem kantonalen Recht von der Auslegung des im kantonalen Gesetz über
das Gemeindewesen enthaltenen Begriffs der "produktiven Unternehmung"
abhing. Es führte aus, diese Auslegung sei unmittelbar für den Umfang
des Initiativrechts entscheidend, weshalb die Übereinstimmung der
Initiative mit dem Gesetz über das Gemeindewesen frei zu prüfen sei
(BGE 100 Ia 231 E. 2a S. 238). Im Anschluss daran hat das Bundesgericht
zu einer stadtzürcherischen Initiative betreffend die Kostentragung
der Kriminalpolizei im Jahre 1994 festgehalten, das Gemeindegesetz,
die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz beträfen zwar
nicht direkt den Inhalt und die Ausübung der politischen Rechte; da von
deren Auslegung die Gültigkeit der Initiative abhange, umschrieben sie
unter den gegebenen Umständen den Umfang des Initiativrechts und seien
daher im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde frei zu prüfen (ZBl 96/1995
E. 4c S. 476 f.). Ähnlich ging das Bundesgericht bei der Beurteilung
einer Initiative für Beitragsleistungen an eine Wuhrkorporation vor
(nicht publizierte E. 4 und publizierte E. 5 von ZBl 91/1990 S. 27).
Demgegenüber hat das Bundesgericht die Vereinbarkeit kommunaler
Initiativen mit dem übergeordneten kantonalen Gesetzes- und
Verordnungsrecht in mehreren Fällen nur unter dem Gesichtswinkel der
Willkür geprüft. Im Zusammenhang mit einer Initiative zur planerischen
Unterschutzstellung gewisser Gebäudegruppen in der Gemeinde Ittigen hat
es im Anschluss an die Standardformulierung beigefügt, die Auslegung
anderer kantonaler Normen wie etwa von Bauvorschriften würden nur unter
dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes geprüft (unveröffentlichtes
Urteil vom 28. Mai 1993 i.S. Initiativkomitee gegen Gemeinderat Ittigen
und Justizdirektion des Kantons Bern, E. 4a). Bei der Beurteilung
der stadtzürcherischen Initiative "Für ein Umwelt-Abo der VBZ" ist
ausgeführt worden, das kantonale Gesetz über die Staatsbeiträge für
die Verkehrsbetriebe der Städte Zürich und Winterthur enthalte keine
Vorschriften, welche den Inhalt des Stimmrechts regeln oder mit diesem in
engem Zusammenhang stehen, und werde daher nur auf Willkür hin überprüft
(unveröffentlichtes Urteil vom 24. Juni 1987 i.S. B. gegen Stadtrat Zürich
und Regierungsrat des Kantons Zürich, E. 2).
In einer weitern Gruppe von Entscheidungen standen Fragen der
Vereinbarkeit von Initiativen mit dem übergeordneten kantonalen Recht
unterhalb der Verfassungsstufe in engem Zusammenhang mit Fragen der
Autonomie der betroffenen Gemeinwesen. Die Übereinstimmung mit dem
kantonalen Recht ist lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes
geprüft worden (BGE 116 Ia 285; 113 Ia 212).
Schliesslich hat das Bundesgericht in manchen veröffentlichten
oder unveröffentlichten Urteilen kommunale Initiativen aufgrund von
Stimmrechtsbeschwerden nach der allgemeinen Formel auf ihre Vereinbarkeit
auf kantonales Gesetzes- oder Verordnungsrecht hin überprüft, ohne sich
zur Kognition direkt oder indirekt zu äussern (vgl. etwa BGE 111 Ia 284
E. 5 S. 289; 108 Ia 38 S. 40; ZBl 90/1989 E. 4c S. 495).
cc) Angesichts dieser divergierenden Praxis ist die Frage nach dem
Beurteilungsmassstab zu überprüfen.
Das Bundesgericht beurteilt nach Art. 85 lit. a OG Beschwerden
betreffend die politische Stimmberechtigung sowie kantonale Wahlen und
Abstimmungen aufgrund sämtlicher einschlägiger Bestimmungen des kantonalen
Verfassungsrechts und des Bundes. Vorbehältlich der ungeschriebenen
Bundesverfassungsgarantie auf zuverlässige und unverfälschte Äusserung des
freien Willens der Stimmbürger (BGE 121 I 138 E. 3b S. 145, mit Hinweisen)
ergeben sich Inhalt und Umfang der politischen Rechte grundsätzlich aus
dem kantonalen Verfassungsrecht (vgl. ANDREAS AUER, La juridiction
constitutionnelle en Suisse, Basel 1983, Rz. 426; GEROLD STEINMANN,
Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996
S. 256). Da dies oftmals lückenhaft ist und insbesondere Verfahrensfragen
nicht regelt (vgl. ZBl 92/1991 S. 167 E. 3c), überprüft das Bundesgericht
im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde auch jene kantonalen (und kommunalen)
Normen frei, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit
diesem in engem Zusammenhang stehen. Es sind dies all jene Vorschriften,
die das verfassungsrechtlich garantierte Stimmrecht konkretisieren. Sie
betreffen etwa die Gültigkeitsvorschriften über die erforderliche
Zahl von Initiativunterschriften oder kantonale Sperrfristen. Auch
die Frage, was überhaupt Gegenstand von Initiativbegehren sein kann,
gehört zu diesen Vorschriften; das Bundesgericht prüft daher etwa frei,
ob Verwaltungsinitiativen überhaupt zulässig sind (vgl. BGE 119 Ia 154 E.
3 S. 157; 111 Ia 115 E. 4a S. 120; 108 Ia 38 E. 3 S. 39; ZBl 90/1989
S. 494 E. 4a und 4b). Ebenfalls der freien Überprüfung unterliegt die
Frage, ob ein Initiativbegehren die bestehende Kompetenzordnung wahrt
und insofern rechtmässig ist (ZBl 87/1986 S. 180, 85/1984 S. 552).
Anders verhält es sich mit Normen, die eine beliebige Materie
regeln und in keinem Zusammenhang mit den politischen Rechten stehen,
auch wenn ihre Auslegung für die materielle Gültigkeit einer Initiative
entscheidend ist. Solche Vorschriften konkretisieren das Stimmrecht in
keiner Weise und können daher keine freie Überprüfung beanspruchen. Diese
hat sich auf den unmittelbaren Bereich der politischen Stimmberechtigung
zu beschränken. In diesem Sinne umschreibt die französischsprachige
Formel denn auch etwas präziser, die freie Kognition beziehe sich auf
"l'application et l'interprétation du droit constitutionnel cantonal
ainsi que des dispositions légales qui sont étroitement liées au droit
de vote lui-même ou qui en précisent le contenu et l'étendue" (BGE 106
Ia 197 E. 2d S. 199).
Eine solche Betrachtung der Kognition bei Stimmrechtsbeschwerden
nach Art. 85 lit. a OG steht auch mit der Rechtslage bei den
Verfassungsbeschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG im Einklang, in
deren Rahmen kantonales Gesetzes- und Verordnungsrecht grundsätzlich
nur auf das Willkürverbot hin überprüft wird. Es wäre mit der Systematik
der staatsrechtlichen Beschwerde schwer vereinbar, beliebige materielle
kantonale Normen auf Stimmrechtsbeschwerde hin frei, im Rahmen einer
Verfassungsbeschwerde aber nur auf Willkür hin zu überprüfen.
Diese Erwägungen zeigen, dass die Formulierungen des
Überprüfungsmassstabes tatsächlich zutreffen, in der Praxis lediglich
unterschiedlich gehandhabt werden. Eine freie Überprüfung ist nur
angezeigt, wenn der eigentliche Inhalt, die Tragweite und der Umfang
der politischen Rechte und deren Ausübung umstritten sind. Die Auslegung
anderer kantonaler Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen, welche eine
beliebige Sachmaterie ordnen, ist lediglich unter dem Gesichtswinkel des
Willkürverbotes zu prüfen, auch wenn davon die materielle Gültigkeit
einer Initiative abhängt. In diesem Sinne ist die Rechtsprechung
nicht eigentlich zu präzisieren. Es genügt, sie ihrem Gehalt und ihrer
Formulierung entsprechend anzuwenden und konsequent zu handhaben (vgl. die
nicht näher begründete - Kritik bei STEINMANN, aaO, S. 258 Anm. 32).
dd) Die Beschwerdeführer haben in ihrer Beschwerde eine freie
Überprüfung der streitigen Initiative auf das kantonale Recht,
insbesondere die Bestimmungen des Planungs- und Baugesetzes beansprucht
und sich hierfür ausdrücklich auf BGE 100 Ia 231 berufen. Aufgrund der
vorstehenden Erwägungen ist die Auslegung des Planungs- und Baugesetzes des
Kantons Zürich (PBG, Zürcher Gesetzessammlung 700.1) lediglich unter dem
Gesichtswinkel des Willkürverbotes zu beurteilen. Dieser Prüfungsmassstab
ist auch im vorliegenden Fall anzulegen, obwohl er für die Beschwerdeführer
eine Beschränkung darstellt; der Grundsatz von Treu und Glauben steht
der richtigen Anwendung nicht entgegen (BGE 122 I 57 E. 3c S. 59 ff.,
mit Hinweisen). Die strengere Handhabung des Beurteilungsmassstabes
kann den Beschwerdeführern indessen nach Treu und Glauben nicht in jeder
Hinsicht entgegengehalten werden (vgl. BGE 122 I 57 E. 3d S. 61; 120 Ia
19 E. 2c/cc S. 26; 110 Ia 176 S. 180 f.). Im vorliegenden Fall kann den
Beschwerdeführern insbesondere nicht vorgeworfen werden, im Zusammenhang
mit dem kantonalen Recht keine eigentlichen Willkürrügen erhoben zu haben
(Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
Erwägung 3
3.- Nach der als ungültig erklärten kommunalen Initiative soll
das heute in einer Industrie- und Gewerbezone zweiter Etappe gelegene
Gebiet Hochbord/Stettbach in Anbetracht der bestehenden Luftbelastung
neu einer Reservezone zugewiesen werden. Die Initianten verlangen aus
Umweltgründen eine planerische Denkpause. Der Regierungsrat hat eine
solche Zonenzuweisung als im Widerspruch zum kantonalen und eidgenössischen
Recht betrachtet.
Für die Frage der materiellen Zulässigkeit der streitigen
Initiative ist im folgenden von der Grundsatznorm von Art. 21 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) über die Abänderung von
Plänen auszugehen und sind die einzelnen Gesichtspunkte für oder gegen
eine Planänderung gesamthaft zu betrachten.
a) Art. 21 Abs. 2 RPG sieht vor, dass Nutzungspläne überprüft und
nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich
geändert haben. Diese Bestimmung garantiert der Nutzungsplanung einerseits
eine gewisse Beständigkeit und sichert ihr die vom Gesetzgeber zugedachte
Funktion. Die Pläne sind andererseits revidierbar, da dem Grundeigentümer
kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone
zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf sollen in Übereinstimmung
gebracht werden können. Für eine Planänderung ist nötig, dass sich die
Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung
die für die Planung massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich
ist und damit eine Plananpassung nötig erscheint (BGE 119 Ib 480 E. 5c
S. 486; 114 Ia 32 E. 6 S. 33; 113 Ia 444 E. 5b S. 455; 109 Ia 113
E. 3 S. 114; PETER KARLEN, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung,
in: PBG-aktuell, 4/94, S. 8 ff.). Hierfür bedarf es einer umfassenden
Abwägung der entgegenstehenden Interessen. Die Rechtsprechung hat dabei auf
unterschiedliche Kriterien abgestellt (vgl. KARLEN, aaO, S. 13 ff.). Es
fallen verschiedene Gesichtspunkte des kantonalen oder eidgenössischen
Rechts in Betracht, welche im folgenden näher zu prüfen sind.
b) Nach dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrates steht die
streitige Initiative im Widerspruch mit dem Planungs- und Baugesetz,
weil ihre Anliegen mit der Zielsetzung der in § 65 PBG umschriebenen
Reservezone nicht vereinbar seien.
aa) Die Reservezone nach § 65 PBG umfasst Flächen, deren Nutzung
noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später
zugelassen werden soll. Bauten und Anlagen in der Reservezone sind nur nach
Massgabe von Art. 24 RPG zulässig und dürfen der im Richtplan vorgesehenen
Zweckbestimmung nicht zuwiderlaufen. Damit erweist sich die Reservebauzone
als Nichtbauzone (vgl. BGE 115 Ia 333 E. 2a S. 336; 116 Ia 328 S. 331;
121 I 245 E. 8c S. 250 f.).
bb) Im angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat ausgeführt,
die Reservezone nach zürcherischem Recht habe im Zusammenspiel mit
der auf 20 bis 25 Jahre ausgerichteten Richtplanung der Etappierung
des bisherigen Bauzonenumfanges gedient, ohne dass in der auf 15
Jahre bemessenen Nutzungsplanung eigentliche Auszonungen vorgenommen
- und allenfalls entschädigt - werden mussten. Die Reservezonen
dienten damit der nutzungsplanerischen Umsetzung der entsprechenden
Richtplanfestlegungen. Was zwar Siedlungsgebiet oder wenigstens
Bauentwicklungsgebiet, aber (noch) nicht Bauzone sein soll, sei nach dem
kantonalen Recht als Reservezone festzusetzen. - Die Beschwerdeführer
betrachten diese Interpretation des Begriffs der Reservezone nach §
65 PBG als zu eng. Sie räumen zwar ein, dass die Redimensionierung
der Bauzonen der historische Hauptanwendungszweck der zürcherischen
Reservezonen bildete, möchten der Bestimmung von § 65 PBG aber einen
darüber hinausgehenden Zweck zusprechen. Die Initiative, welche das
fragliche Areal vor allem aus umweltschutzrechtlichen Gründen einer
Reservezone zuweisen möchte, sei daher mit § 65 PBG vereinbar.
cc) Mit der Anerkennung, dass die Reservezonen - historisch gesehen
- der Redimensionierung der Bauzonen und der langfristigen Sicherung der
Richtplanfestlegungen dienen, wird bereits deutlich, dass die Auslegung von
§ 65 PBG durch den Regierungsrat nicht leichthin als willkürlich bezeichnet
werden kann. Daran ändert die Revision von § 65 PBG im Jahre 1991 nichts,
da sie keine grundlegende Änderung der Bestimmung mit sich brachte. Nach
wie vor gilt, dass die Reservezone eine über den Planungshorizont von 15
Jahren (Art. 15 RPG) hinausgehende Nichtbauzone ist.
Der heutige Wortlaut von § 65 PBG lehnt sich eng an die Formulierung
von Art. 18 RPG an. Nach dessen Abs. 2 können die Kantone Vorschriften
erlassen über Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in
denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer umschreibt damit das eidgenössische Recht
nicht den Inhalt einer bestimmten Planung, sondern erteilt den Kantonen
lediglich die Zuständigkeit, weitere Zonen vorzusehen und diese im Rahmen
des Bundesrechts in eigener Kompetenz zu umschreiben. Insbesondere kann aus
dem Bundesrecht nicht auf den Inhalt einer in Anwendung dieser Bestimmung
erlassenen kantonalrechtlichen Zone geschlossen werden.
dd) Konkret will die Initiative das Gebiet aus Gründen der bestehenden
Luftbelastung einer Reservezone zuweisen. Der Initiativtext als solcher
äussert sich nicht zum Ziel dieser Zonenzuweisung. Dem Begleittext ist
zu entnehmen, dass eine Chance zum Nachdenken und zur Korrektur von
Planungsfehlern der vergangenen Jahrzehnte eingeräumt werden solle,
um in einem späteren Zeitpunkt die Voraussetzungen - etwa mittels eines
Gestaltungsplanes - für ein neues, sinnvoll geplantes Stadtquartier zu
schaffen; der Initiative geht es ausdrücklich nicht um eine Verhinderung
städtischer Entwicklung an einer verkehrsgünstigen Lage, sondern um
eine vernünftige und umweltgerechte Entwicklung. Damit aber wird mit der
Initiative nicht das Ziel einer Nichtbauzone bzw. einer Zone verfolgt,
deren Nutzung noch während 20 oder mehr Jahren unbestimmt bleibt und
erst später festgelegt wird. Die Initiative kann auch bei wohlwollender
Auslegung kaum in diesem Sinne verstanden werden. Der Begleittext deutet
vielmehr darauf hin, dass die Bauzone im Gebiet Hochbord/Stettbach als
solche nicht in Frage gestellt werden, indessen bis zu deren Realisierung
eine Denkpause eingeschaltet werden soll. Er lässt nicht erkennen,
dass das Gebiet Hochbord/Stettbach während so vieler Jahre nicht soll
überbaut werden dürfen. Es lässt sich daher kaum beanstanden, wenn der
Regierungsrat die streitige Initiative als nicht PBG-konform bezeichnete.
ee) Trotz der historischen Sicht des Regierungsrates liesse sich nicht
zum vornherein ausschliessen, die Reservezone auch für Ziele wie diejenigen
der Initianten einzusetzen. In Anbetracht der Entstehungsgeschichte von
§ 65 PBG und des Begleittextes zur Initiative kann dem Regierungsrat
indessen keine Willkür vorgeworfen werden, die Initiative wegen § 65 PBG
als ungültig erklärt zu haben.
c) Der Regierungsrat hat aus dem Anliegen der Initianten, eine
Denkpause einzuschalten und später eine sorgfältige, umweltgerechte
Überbauung im Gebiet Hochbord/Stettbach zu ermöglichen, sinngemäss
abgeleitet, die Zuweisung zur Reservezone diene der Sicherung einer
späteren Planung. Hierfür aber stünde nicht die Reservezone zur Verfügung,
sondern müssten allenfalls die speziellen Instrumente des kantonalen
Rechts, nämlich die Planungszone oder die Bausperre eingreifen. Dem halten
die Beschwerdeführer im wesentlichen entgegen, diese erwiesen sich als
völlig ungenügende Mittel zur Lösung der sich stellenden Probleme.
Nach § 346 PBG können bis zum Erlass oder während der Revision von
Gesamtrichtplänen oder Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete
Planungszonen festgesetzt werden, innerhalb derer keine baulichen
Veränderungen oder sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die
der im Gange befindlichen Planung widersprechen. Planungszonen dürfen
für höchstens drei Jahre festgelegt und nötigenfalls für zwei weitere
Jahre verlängert werden. Einen ähnlichen Zweck verfolgt die Bausperre
gemäss § 234 PBG, nach welcher Bestimmung ein Grundstück nur baureif
ist, wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den
Gemeinderat beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst
wird. Planungszone und Bausperre stellen die gewissermassen klassischen
Instrumente zur Sicherung künftiger Planungen dar (vgl. zur Planungszone
und Bausperre BGE 119 Ib 480 S. 486 f.; HALLER/KARLEN, Raumplanungs-
und Baurecht, 2. Auflage 1992, Rz. 333 ff.).
Es ist nicht ersichtlich, dass das kantonale Recht über Planungszone
und Bausperre hinaus weitere Mittel der Plansicherung vorsieht. Dies mag
für sich allein noch nicht unbedingt ausschlaggebend dafür sein, dass
nicht auch eine Reservezone solchen Zwecken dienstbar gemacht werden
könnte. Nicht ohne Grund weisen die Beschwerdeführer auf die Nachteile
der klassischen Instrumente hin. Insbesondere genügen sie in Anbetracht
der komplexen und viel Zeit in Anspruch nehmenden Planung in zeitlicher
Hinsicht bisweilen nicht. Trotz dieses Umstandes kann dem Regierungsrat
nicht vorgeworfen werden, dadurch in Willkür verfallen zu sein, dass er
die kantonalen Plansicherungsinstrumente sinngemäss als abschliessend
und die Reservezone nicht als das rechtlich zulässige Mittel bezeichnete.
d) Zu prüfen ist ferner, ob die umstrittene Initiative
mit dem kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 im Einklang
steht. Die Richtplanung ist nach eidgenössischem und kantonalem Recht
behördenverbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG) und daher auch
hinsichtlich der Frage über die Gültigkeit einer kommunalen Initiative
zu beachten.
aa) Der Siedlungsplan sieht für das Gebiet Wallisellen
(Bahnhof-Glattzentrum) - Zürich/Dübendorf (Stettbach/Hochbord) ein
Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung vor. Mit der Bezeichnung von
Zentrumsgebieten soll die Entwicklungsfähigkeit und internationale
Konkurrenzfähigkeit des Grossraumes Zürich signalisiert, insgesamt
gefördert sowie langfristig sichergestellt werden. Hier sollen die
Voraussetzungen für eine zukunftstaugliche Zentrenstruktur unter
Verwendung bereits heute zentral gelegener Standorte geschaffen und der
wirtschaftliche Betrieb der S-Bahn im Interesse einer umweltschonenden
Verkehrsbewältigung angestrebt werden. Bei künftigen Planungen in den
Zentrumsgebieten soll wegleitend sein, dass dichte Siedlungsteile mit hoher
Siedlungsqualität erhalten und geschaffen, überdurchschnittliche bauliche
Dichten festgesetzt, der Wirtschaft optimale Standorte zur Verfügung
gestellt, die Verkehrs- und übrige Infrastruktur nach Massgabe einer
sinnvollen Etappierung der Nutzung geplant und öffentliche Einrichtungen
zielgerichtet ausgebaut bzw. angesiedelt werden. Der Richtplan Verkehr
sieht eine Erschliessung mit Verkehrsträgern des öffentlichen und privaten
Verkehrs vor.
bb) Die Beschwerdeführer weisen in ihrer Replik auf verschiedene
Mängel der zürcherischen Richtplanung hin. Sie führen insbesondere aus,
im Zuge der Genehmigung des Richtplanes von 1996 hätten das Bundesamt für
Raumplanung und der Bundesrat vom Kanton Zürich verschiedene zusätzliche
Massnahmen gefordert. Angesichts dieser Mängel dürfe die umstrittene
Initiative nicht am Richtplan gemessen werden.
Mit dieser Argumentation verkennen die Beschwerdeführer den Umstand,
dass der neue Richtplan des Kantons Zürich vom Bundesrat am 15. Mai 1996
tatsächlich genehmigt worden ist (BBl 1996 II 1305). Mit der Genehmigung
ist der Kanton Zürich zwar eingeladen worden, gewisse Änderungen
vorzunehmen und Ergänzungen bis zum 31. März 2000 zur Genehmigung
einzureichen. Diese Vorbehalte ändern indessen nichts daran, dass
der Richtplan - schon gestützt auf die Stellungnahme des Bundesamtes
für Raumplanung - generell als in Übereinstimmung mit den Zielen und
Grundsätzen der Raumplanung stehend betrachtet worden ist. Daraus ergibt
sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer, dass die streitige
Initiative auch auf den Richtplan hin zu überprüfen ist.
cc) In Anbetracht der erwähnten richtplanerischen Vorgaben zu den
Zentrumsgebieten ist die Zuweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach zu
einer Reservezone und damit zu einer Nichtbauzone fragwürdig. Es kann
nicht der Sinn der richtplanerischen Festlegung eines Zentrumsgebietes von
kantonaler Bedeutung sein, dass darin ein bisher einer Bauzone zugeordnetes
Gebiet ausgeschieden wird, das langfristig nicht (weiter) soll überbaut
werden können. Eine eigentliche Auszonung stünde vielmehr im Gegensatz
zur Anordnung des Zentrumsgebietes Hochbord. Das Bundesgericht hat zwar in
seinem Urteil vom 27. August 1996 i.S. Stadt Zürich gegen Kanton Zürich
(insbes. E. 10d) ausgeführt, die Richtplanung lege nicht im einzelnen fest,
in welcher Weise und zeitlichen Abfolge die richtplanerischen Vorgaben
von Zentrumsgebieten zu realisieren seien; dies sei vielmehr Sache des
Nutzungsplanverfahrens, welches insofern auch Etappierungen vorsehen
könne; insbesondere seien die Gemeinden nicht gehalten, unabhängig von der
Erschliessung und ungeachtet der Voraussetzungen von Art. 15 RPG sofort
und ohne Einschränkung Bauzonen mit grosser Ausnützung anzuordnen. Diese
Aussagen bedeuten indessen nicht, dass die Gemeinden zu eigentlichen
Auszonungen und Planungsschritten befugt wären, welche in klarem Gegensatz
zur Schaffung von Zentrumsgebieten stehen. Wo eingezontes Land in Frage
steht, kann mit dem Mittel der Erschliessungsetappierung eine gewisse
zeitliche Staffelung herbeigeführt werden. Schliesslich betrifft die
Aufforderung des Bundesrates zur Vorlage von Änderungen und Ergänzungen
der kantonalen Richtplanung nicht schwergewichtig die Zentrumsgebiete,
sodass diese für den vorliegenden Fall unbeachtlich wäre. Damit erweist
sich die streitige Initiative auch unter dem Gesichtswinkel der kantonalen
Richtplanung als fragwürdig.
e) Der Regierungsrat hat schliesslich ausgeführt, dass nicht zur
Reservezone gemacht werden darf, was gemäss Art. 15 RPG als Bauzone
festzusetzen ist. Da das von der Initiative umfasste Gebiet im Hochbord den
Kriterien von Art. 15 RPG entspreche, sei es in der Bauzone zu belassen
und dürfe nicht einer Reservezone zugewiesen werden. - Demgegenüber
gehen die Beschwerdeführer davon aus, das Gebiet im Hochbord sei nicht
groberschlossen, werde angesichts der Baulandreserven in der Stadtgemeinde
Dübendorf vorläufig nicht benötigt und könne daher der Reservezone
zugewiesen werden. Sie werfen dem Regierungsrat insbesondere vor, die
tatsächlichen Verhältnisse im Gebiet Hochbord in bezug auf Erschliessung
und Baulandbedarf nicht hinreichend berücksichtigt zu haben. Sie weisen
zudem darauf hin, dass die Initiative ein klar umgrenztes Gebiet erfasse,
welches heute der zweiten Erschliessungsetappe entspreche.
aa) Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen das Land, welches sich für die
Überbauung eignet und entweder weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich
innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Das Bundesgericht hat
festgehalten, die Erfüllung der Planungspflicht im Sinne von Art. 2
RPG und § 8 ff. PBG erlaube es nicht, die Festsetzung von Nutzungszonen
unbefristet aufzuschieben (BGE 115 Ia 333 E. 6a S. 341). Aufgrund der
gesetzlichen Umschreibung der Bauzonen in Art. 15 RPG und § 47 PBG gehöre
Land, das den gesetzlichen Voraussetzungen entspreche, grundsätzlich
in eine Bauzone, sofern es nicht als Folge der Abwägung aller für die
Raumplanung massgebenden Zielsetzungen, insbesondere aus ortsplanerischen
Erwägungen, ganz oder teilweise einer Nichtbauzone zugewiesen werde
(BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 338).
bb) In dieser Hinsicht fragt sich im vorliegenden Fall, ob das
Gebiet Hochbord/Stettbach Baulandcharakter aufweist und unter diesem
Gesichtswinkel einer Reservezone zugewiesen werden dürfe. Dabei kann
aufgrund der Akten davon ausgegangen werden, dass das Hochbord zum Teil
überbaut ist und mit dem angrenzenden Siedlungsgebiet einen Zusammenhang
aufweist.
Das Gebiet Hochbord ist mit Verkehrsträgern des öffentlichen
und privaten Verkehrs erschlossen. Es bestehen bereits die S-Bahn,
die Stadtzürcher Tramlinie 7 und verschiedene Buslinien. Der nahe
gelegene Autobahnanschluss vermag den privaten Verkehr abzunehmen. Die
Richtplanung sieht noch zusätzliche Verkehrsmittel vor (Stadtbahn
Oerlikon/Stettbach-Flughafen-Kloten) und einen Mittelverteiler für
das Gebiet Hochbord. Damit erscheint das Gebiet als in hohem Ausmasse
erschlossen. Im Begleittext zur Initiative ist ausdrücklich von der hohen
Verkehrsgunst des Hochbord die Rede.
Umstritten sind im einzelnen die Baulandreserven in der Stadtgemeinde
Dübendorf und der zukünftige Bedarf. Wie es sich damit im einzelnen
verhält, braucht im vorliegenden Verfahren nicht abschliessend und
umfassend beurteilt zu werden. Angesichts der tatsächlichen Verhältnisse
kann nicht angenommen werden, das von der Initiative erfasste Gebiet
müsse gestützt auf Art. 15 RPG zwingend ausgezont oder einer Reservezone
zugewiesen werden. Es kann dem Regierungsrat daher auch nicht vorgeworfen
werden, die tatsächlichen Verhältnisse willkürlich unbeachtet gelassen
zu haben.
cc) Unter dem Gesichtswinkel von Art. 15 RPG ist demnach anzunehmen,
dass das von der Initiative bezeichnete Gebiet den bundesrechtlichen
Anforderungen an eine Bauzone genügt; es kann daher nicht gesagt werden,
der Regierungsrat habe den Baulandcharakter zu Unrecht bejaht und die
Initiative daher fälschlicherweise für ungültig bezeichnet.
f) Entscheidendes Gewicht legen die Beschwerdeführer auf das
Bundesumweltschutzrecht und leiten daraus die Forderung nach einer
Einweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach in eine Reservezone ab. Sie
machen insbesondere geltend, die Luftbelastung gebiete geradezu
Anpassungen der Planung an die umweltschutzrechtlichen Anforderungen,
da durchschnittliche zonenkonforme Baugesuche grundsätzlich nicht
alleine wegen der Luftbelastung abgewiesen werden dürften und das
Baubewilligungsverfahren daher kaum zu einer Verbesserung der Situation
führe.
Das Bundesgericht hat sich in seiner jüngsten Rechtsprechung
verschiedentlich mit Anlagen befasst, welche für sich allein oder mit
anderen Anlagen zusammen eine übermässige Luftbelastung verursachen
(vgl. die Hinweise in BGE 119 Ib 480 S. 483 f.; 120 Ib 436; vgl. ferner
nicht publiziertes Urteil vom 1. Dezember 1995 i.S. IG Parkhaus Vorstadt
Solothurn, vom 17. Mai 1995 betreffend Einkaufszentrum in Grancia
[in: URP 1995 S. 498] und vom 20. Januar 1993 betreffend Parkhaus
in Freiburg). Es hat ausgeführt, dass die übermässige Luftbelastung
in einem Gebiet grundsätzlich nicht zur Folge habe, dass die dortige
Zonenplanung nachträglich im Baubewilligungsverfahren in Frage gestellt
werden könne. Bauprojekte, von denen für sich allein genommen bloss
durchschnittliche Emissionen ausgehen, könnten grundsätzlich nicht
unter Hinweis auf die übermässige Gesamtbelastung abgelehnt werden
(BGE 119 Ib 480 E. 5c und 5d S. 486 f.; 120 Ib 436 S. 446). Es hat es
indessen nicht ausgeschlossen, dass die Bau- und Zonenordnung in dem dafür
vorgesehenen Verfahren entsprechend angepasst werde, soweit zur Reduktion
der Luftbelastung eine Einschränkung der Bautätigkeit als nötig erscheine
(BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 485).
Im vorliegenden Fall steht keine Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7
des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) zur Diskussion,
für welche nach Art. 11 USG die Emissionen im Rahmen der Vorsorge oder
verschärfter Anordnungen beschränkt werden können. Es geht vielmehr
um die planerische Erfassung und die Zonenzugehörigkeit eines ganzen
Gebietes. Soweit in diesem Rahmen wegen der Gesamtbelastung eine
Einschränkung der Bautätigkeit ins Auge gefasst werden soll, bedarf es
einer umfassenden Koordination aller in Frage kommenden Massnahmen. Hierfür
sieht die Luftreinhalte-Verordnung (LRV, SR 814.318.142.1) in Art. 31
das Instrument des Massnahmenplanes vor. Dieser gibt die Quellen der
Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Gesamtbelastung
verantwortlich sind, und bezeichnet die Massnahmen zur Verhinderung und
Beseitigung der übermässigen Immissionen. Der Massnahmenplan stellt damit
ein Koordinationsinstrument dar, um in komplexen Situationen aus einer
Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen
zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen (vgl. BGE
119 Ib 480 S. 484, mit Hinweisen). In diesem Rahmen fallen grundsätzlich
auch planerische Massnahmen wie Ab- und Auszonungen in Betracht und
wären gemäss den einschlägigen Kompetenz- und Verfahrensbestimmungen
zu beschliessen (vgl. KARLEN, aaO, S. 20 f.). Erforderlich wäre zudem,
dass die beiden für die Gemeinden verbindlichen kantonalen Instrumente
des Massnahmenplanes und des Richtplanes - trotz der unterschiedlichen
Anordnungskompetenz - materiell aufeinander abgestimmt würden.
Für das Gebiet Hochbord/Stettbach bestehen im bisherigen Massnahmenplan
keine Anordnungen, welche in Verbindung und in Koordination mit weitern
Massnahmen eine Verminderung der Bautätigkeit erforderten. Allein
gestützt auf das Bundesumweltschutzrecht kann die Zuweisung des Gebietes
Hochbord/Stettbach zu einer Reservezone trotz der unbestrittenen
Luftbelastung nicht abgleitet werden. Für einen derartigen Schritt
fehlt es insbesondere an der für die Bekämpfung der Luftbelastung
erforderlichen Gesamtsicht und überregionalen Koordination. Es ist kaum
sinnvoll, allfällige Vorkehren aus der Massnahmenplanung herauszulösen
und punktuell anzuordnen (vgl. BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 489). Das zeigt
sich schon daran, dass eine Auszonung von Teilgebieten eine Verlagerung
der Bautätigkeit in andere Gebiete mit schlechterer Erschliessung zur
Folge haben und sich daher unter dem Gesichtswinkel der Luftbelastung als
kontraproduktiv erweisen könnte (vgl. KARLEN, aaO, S. 21; PETER WIPFLI,
Bauliche Verdichtung - Postulat und Praxis, in: ALFRED KOLLER [Hrsg.],
Aktuelle Probleme des privaten und öffentlichen Baurechts, St. Gallen
1994, S. 378). Zwar mag es Sache der übrigen Planung sein, eine solche
Verlagerung zu verhindern, wie die Beschwerdeführer vorbringen. Indessen
vermögen sie nicht darzulegen, dass mit ihrer Initiative einer solchen
Verlagerung entgegengewirkt würde und die erforderliche Koordination
garantiert wäre.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass das Bundesumweltschutzrecht
für sich allein nicht direkt Massnahmen wie die Einweisung des Gebietes
Hochbord/Stettbach in eine Reservezone gebietet. Solche Vorkehren sind
zwar unter dem Gesichtswinkel des Umweltschutzrechts durchaus denkbar,
wenn sie kompetenzgemäss angeordnet und umfassend koordiniert sind. Das
aber trifft im vorliegenden Fall nicht zu, da der Massnahmenplan -
für sich allein genommen - im betroffenen Gebiet keine Reduktion
der Bautätigkeit vorschreibt und der Richtplan andererseits gar ein
Zentrumsgebiet vorsieht. Isolierte Nutzungsplanänderungen vermögen das
Auftreten übermässiger Luftbelastungen nicht zu bewältigen (vgl. BGE
119 Ib 480 S. 486). Daraus ist zu schliessen, dass der Regierungsrat
mit der Ungültigerklärung der umstrittenen Initiative nicht gegen das
Bundesumweltrecht verstossen hat.
g) Art. 21 Abs. 2 RPG umschreibt im Spannungsfeld von Planbeständigkeit
und Anpassung an veränderte Umstände die Voraussetzungen für die
Revision von Nutzungsplänen. Unter diesem Gesichtswinkel zeigt sich,
dass die Nutzungsplanung der Stadt Dübendorf im Jahre 1986 beschlossen
und vom Regierungsrat im Jahre 1987 genehmigt worden ist. Seither
sind bis zum Entscheid des Regierungsrates immerhin neun bzw. zehn
Jahre verstrichen. Das ist eine Dauer, die eine Überarbeitung der
Nutzungsplanung nicht ausschliesst, auch wenn sie für eine Industrie-
und Gewerbezone nicht gerade als lang bezeichnet werden kann. Die
Reservezone stellt eine Nichtbauzone dar und schliesst eine Bautätigkeit
weitgehend aus. Eine Umzonung des Hochbord in eine Reservezone würde
daher einen schwerwiegenden Eingriff bedeuten. Ferner kann nicht gesagt
werden, dass sich die Verhältnisse seit dem Erlass der heutigen Bau- und
Zonenordnung wesentlich geändert haben. Der - nach den Beschwerdeführern
überdimensionierte - Einbezug des Baulandes war damals bekannt und wurde in
Abwägung der gesamten Interessen bewusst in Kauf genommen; seither mag sich
einzig die Nachfrage aus wirtschaftlichen Gründen zurückgebildet haben. Aus
diesen Gründen ist es nicht weiter zu beanstanden, dass der Regierungsrat
nicht näher auf die tatsächlichen Verhältnisse wie Baulandreserven
und -bedarf eingegangen ist. Schliesslich kann aber auch in bezug auf
die Luftbelastung nicht von wesentlich veränderten Umständen gesprochen
werden. Die entscheidenden gesetzlichen Grundlagen auf Bundesebene waren
bereits bekannt; das eidgenössische Umweltschutzgesetz stammt aus dem
Jahre 1983, die Luftreinhalte-Verordnung ist 1985 erlassen worden. Die
Auswirkungen der Zonenordnung im Gebiet Hochbord/Stettbach waren bei der
Planfestsetzung grundsätzlich abschätzbar und vermögen für sich allein -
trotz der erhöhten Sensibilisierung betreffend Luftreinhaltung - eine
Änderung der Planung nicht leichthin zu rechtfertigen (BGE 119 Ib 480
E. 5c S. 486; KARLEN, aaO, S. 20 f.). Auf der andern Seite kann nicht
übersehen werden, dass die Luftbelastung seit dem Erlass der Bau- und
Zonenordnung zugenommen und der kantonale Massnahmenplan von 1990 mit dem
Luft-Programm 1990 die erwarteten Erleichterungen nicht gebracht hat. Wie
gezeigt, vermöchten eine isolierte, nicht koordinierte Ab- oder Rückzonung
oder eine Einweisung in eine Reservezone der Luftbelastung kaum effizient
zu begegnen.
Aufgrund dieser Überlegungen können die Voraussetzungen für eine
Planänderung im Sinne der von der Initiative verlangten Zuweisung zu einer
Reservezone unter planerischen Gesichtspunkten nicht klar bejaht werden.
h) Bei einer gesamthaften Betrachtung kann dem Regierungsrat in
Anbetracht all dieser Erwägungen nicht vorgeworfen werden, die umstrittene
Initiative in willkürlicher Anwendung des kantonalen Rechts oder in
Missachtung von Bundesrecht als ungültig erklärt zu haben. Daraus folgt,
dass dieser auch das Initiativrecht nicht verletzt hat. Demnach erweist
sich die vorliegende Beschwerde in materieller Hinsicht als unbegründet
und ist abzuweisen.