BGE 123 I 152
123 I 152
15. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
19. März 1997 i.S. G. und Mitbeteiligte gegen Kantonsrat des Kantons
Solothurn (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Ungültigerklärung der Solothurner Volksinitiative
"Für eine gleichberechtigte Vertretung der Frauen und Männer in den
kantonalen Behörden - Initiative 2001".
Verhältnis von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV zu Art. 4 Abs. 2 Satz
2 BV. Das Diskriminierungsverbot bildet eine relative Schranke des
Egalisierungsgebotes und schliesst unverhältnismässige Ungleichbehandlungen
der Geschlechter aus (E. 3a und 3b).
Erfordernis der Interessenabwägung bei der Prüfung der Zulässigkeit
positiver Massnahmen zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung
der Geschlechter (E. 3b-3d).
Auswirkungen der hier in Frage stehenden Initiative, mit der
verbindlich und ohne Qualifikationsbezug eine dem Bevölkerungsanteil
entsprechende Vertretung der Frauen in Parlament, Regierung und Gerichten
verlangt wird (E. 4).
Überprüfung dieser Massnahme aufgrund der Kriterien des Grundsatzes
der Verhältnismässigkeit (E. 5-7). Die vorgeschlagene Quotenregelung
stellt einen unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot
gemäss Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV dar (E. 7). Soweit sie vom Volk gewählte
Behörden betrifft, verstösst sie gegen das durch das Verfassungsrecht
des Bundes gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen und
gewählt zu werden (E. 8).
Sachverhalt
Am 7. Juni 1995 wurde bei der Staatskanzlei des Kantons Solothurn
eine von 3274 Stimmberechtigten unterzeichnete Volksinitiative "Für eine
gleichberechtigte Vertretung der Frauen und Männer in den kantonalen
Behörden - Initiative 2001" (im folgenden abgekürzt: Initiative 2001)
eingereicht. Die Initianten stellten im Sinne einer Anregung das Begehren,
die betreffenden Gesetzesbestimmungen seien wie folgt zu ändern:
"Im Kantonsrat und im Regierungsrat sind Frauen und Männer entsprechend
ihrem kantonalen Bevölkerungsanteil vertreten.
In den kantonalen juristischen Behörden sind Frauen und Männer
entsprechend dem Bevölkerungsanteil des Wahlkreises vertreten.
Diese Regel gilt erstmals für die seit der Annahme der Initiative
stattfindenden Regierungs- und Kantonsratswahlen.
Für die Wieder- bzw. Bestätigungswahlen von Mitgliedern der
Gerichtsbehörden, die vor der Annahme der Initiative in die
Gerichtsbehörden gewählt worden sind, ist die Regel der anteilsmässigen
Vertretung der Geschlechter nicht anwendbar".
Zur Begründung führten sie aus, die Frauen machten mehr als die
Hälfte der
Solothurner Bevölkerung aus. In den politischen und juristischen
Behörden
seien sie hingegen nach wie vor krass untervertreten. Wichtige
politische
Entscheide der kantonalen Behörden würden deshalb vor allem aus dem
Blickwinkel der Männer getroffen. Die andere Lebensrealität der Frauen
werde höchstens am Rande mitberücksichtigt. Eine gleichberechtigte
Vertretung von Frauen und Männern sei vorderhand nur durch Quoten
erreichbar.
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn beantragte dem Kantonsrat mit
Botschaft vom 23. Oktober 1995, die Initiative für ungültig zu
erklären. Er
hielt in der Zusammenfassung fest, die von den Initianten verlangte
Quotenregelung wäre in ihren Auswirkungen kompliziert, wenig
transparent
und schwer verständlich. Das Gleichbehandlungsgebot würde zu stark
zurückgedrängt und die Grundsätze des Wahlrechts, nämlich Freiheit,
Gleichheit und Allgemeinheit der Wahlen, würden übermässig
beschnitten. Die
hier in Frage stehende Quotenregelung sei kein verhältnismässiges Mittel
zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit. Sie kollidiere sowohl mit
Art. 4 Abs. 1 und 2 BV als auch mit Art. 74 BV. Die Initiative
verstosse
offensichtlich gegen Bundesrecht. Eine verhältnismässige Ausgestaltung
der
Quotenregelung sei aufgrund der Bestimmtheit des Initiativbegehrens
ausgeschlossen. Es bestehe daher keine andere Möglichkeit, als die
Initiative als offensichtlich rechtswidrig zu bezeichnen.
In der Sitzung vom 13. Februar 1996 stimmte der Kantonsrat dem
Antrag des
Regierungsrats mit 75 gegen 49 Stimmen (bei 8 Enthaltungen) zu und
erklärte
die Initiative für ungültig.
Gegen diesen Beschluss des Solothurner Kantonsrates reichten G. und 8
Mitbeteiligte gestützt auf Art. 85 lit. a OG beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Über die Gültigkeit einer Initiative entscheidet der
Kantonsrat. Er
erklärt eine Volksinitiative für ungültig, wenn sie den Formvorschriften
widerspricht, offensichtlich rechtswidrig oder undurchführbar ist
(Art. 31 der Verfassung des Kantons Solothurn, KV). Der Kantonsrat
erklärte die hier in Frage stehende Initiative für ungültig, weil
sie offensichtlich
Bundesrecht verletze. Die Beschwerdeführerinnen halten diesen
Entscheid für
falsch.
b) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die
Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern
auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des
Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang
stehen. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die
Feststellung des Sachverhalts prüft es nur unter dem Gesichtswinkel des
Willkürverbots (BGE 121 I 334 E. 2b mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall
ist umstritten, ob die Initiative 2001 mit dem Bundesrecht vereinbar
sei. Diese Frage prüft das Bundesgericht frei (BGE 121 I 334 E. 2b).
c) Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist
deren Text
nach den anerkannten Interpretationsprinzipien zu prüfen. Grundsätzlich
ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den
subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Die beigefügte
Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten
dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen
Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und
Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen
Ergebnis führt und anderseits im Sinne der verfassungskonformen
Auslegung mit dem Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Dabei
ist der Spielraum grösser, wenn eine in der Form der allgemeinen
Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der
Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht
klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu
erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 121 I 334 E. 2c;
119 Ia 154 E.
2b; 111 Ia 292 E. 2).
d) In Anwendung dieser Grundsätze ist die hier in Frage stehende
Initiative
unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 Abs. 2 BV und unter jenem der
politischen Rechte zu prüfen.
Erwägung 3
3.- a) Gemäss Art. 4 Abs. 2 BV sind Mann und Frau
gleichberechtigt (Satz
1). Das Gesetz sorgt für ihre Gleichstellung, vor allem in Familie,
Ausbildung und Arbeit (Satz 2). Mann und Frau haben Anspruch auf
gleichen
Lohn für gleichwertige Arbeit (Satz 3).
Mit der Vorschrift von Art. 4 Abs. 2 BV hat der Verfassungsgeber den in
Art. 4 Abs. 1 BV enthaltenen allgemeinen Gleichheitssatz gewissermassen
selbst konkretisiert und autoritativ festgestellt, dass die
Zugehörigkeit zum einen oder andern Geschlecht grundsätzlich keinen
rechtserheblichen
Aspekt darstellt. Mann und Frau haben somit für die ganze Rechtsordnung
im
wesentlichen als gleich zu gelten (BGE 116 V 198 E. II/2a/bb S. 208 mit
Hinweis auf ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze
gleich,
Bern 1985, S. 79). Seit dem Inkrafttreten des Art. 4 Abs. 2 BV am
14. Juni
1981 ist es dem kantonalen und dem eidgenössischen Gesetzgeber
grundsätzlich verwehrt, Normen zu erlassen, die Mann und Frau
ungleich behandeln. Die Verfassungsbestimmung schliesst die
Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche
Differenzierungen aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann
und Frau ist nur noch zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende
biologische oder funktionelle Unterschiede eine Gleichbehandlung
schlechthin ausschliessen (BGE 120 V 312 E. 2a; 117
Ia 262 E. 2a, 270 E. 2a; 117 V 318 E. 2a; 116 V 198 E. II/2a/bb
S. 208; 108
Ia 22 E. 5a).
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV beauftragt den Gesetzgeber, die Gleichstellung
von
Mann und Frau zu verwirklichen. Besonders hervorgehoben sind die
Bereiche
Familie, Ausbildung und Arbeit, doch verpflichtet die Verfassung den
Gesetzgeber zur Beseitigung geschlechtsspezifischer Ungleichbehandlung
in
allen Rechtsgebieten und Lebensbereichen (JÖRG PAUL MÜLLER, Die
Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991,
S. 231;
HAEFLIGER, aaO, S. 92). Der Gesetzgeber ist gehalten, überall dort
Rechtsnormen zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit zu
erlassen, wo
die richterliche Korrektur einer Anordnung, die im Widerspruch zu Art. 4
Abs. 2 BV steht, unzulässig ist oder nicht ausreicht, um das in dieser
Bestimmung verankerte Ziel zu realisieren (BGE 117 Ia 262 E. 2b). Das
Bundesgericht hat in zwei Urteilen vom 28. September 1990 (BGE 116
Ib 270
E. 7a, 284 E. 7a) ausgeführt, die Vorschrift von Art. 4 Abs. 2 BV
gewährleiste in Satz 1 ein verfassungsmässiges Recht, das mit bestimmten
Ausnahmen eine rechtliche Differenzierung nach dem Geschlecht
verbiete und
unmittelbar anwendbar sei; Satz 2 enthalte einen Gesetzgebungsauftrag,
der tatsächliche Gleichstellung in der sozialen Wirklichkeit schaffen
solle. Es wies in diesen Urteilen darauf hin, das Diskriminierungsverbot
als
formalrechtliche Gleichstellung einerseits und das Egalisierungsgebot
als
Auftrag, materielle Chancengleichheit zu schaffen, anderseits, stünden
dabei in einem gewissen Widerspruch und müssten zum Ausgleich gebracht
werden.
b) Nach der Initiative 2001 soll den in den politischen und
juristischen
Behörden des Kantons Solothurn untervertretenen Frauen von Gesetzes
wegen
eine ihrem Bevölkerungsanteil entsprechende Zahl von Sitzen in
Parlament,
Regierung und Gerichten garantiert sein. Bei einer solchen Regelung,
welche
die Frauen im Hinblick auf das Egalisierungsgebot privilegiert,
jedoch vom
Diskriminierungsverbot abweicht, treten der erste und der zweite
Satz von
Art. 4 Abs. 2 BV miteinander in Widerstreit. Der Konflikt zwischen den
beiden Verfassungsregeln ist - wie in der Rechtslehre gesagt wird -
durch eine Abwägung der Interessen zu lösen (BEATRICE WEBER-DÜRLER,
Aktuelle
Aspekte der Gleichberechtigung von Mann und Frau, ZBJV 128/1992,
S. 369;
GEORG MÜLLER, Quotenregelungen - Rechtssetzung im Spannungsfeld von
Gleichheit und Verhältnismässigkeit, ZBl 91/1990, S. 310; ANDREAS
AUER, Les
mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst., AJP 1993, S. 1347; YVO
HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band II, Zürich
1982, S. 190; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 1561b, S. 488 f.).
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, Massnahmen, welche die
tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter zum Ziel hätten, seien mit
Art. 4 Abs. 2 BV "grundsätzlich vereinbar". Sie schliessen daraus,
dass die
diesem Zweck dienenden positiven Massnahmen, welche die Initiative 2001
verlange, "grundsätzlich verfassungsmässig" seien und nicht geprüft
werden müsse, ob sie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprächen,
da sich der Staat nicht auf diesen Grundsatz berufen könne.
Diese Betrachtung ist einseitig und die Folgerung unzutreffend. Die
mit der
Initiative verlangte positive Gleichstellungsmassnahme steht,
wie erwähnt,
im Widerspruch zum Gebot der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 Abs. 2
Satz 1 BV. Da sich aus der Verfassung kein Vorrang für das eine
oder andere
Interesse herleiten lässt und das "Prinzip praktischer Konkordanz"
gebietet, dass keines der entgegenstehenden Interessen völlig zu Lasten
des anderen verwirklicht wird, ist, wenn eine Frauenförderungsmassnahme
vom
Diskriminierungsverbot abweicht, jeweils abzuwägen zwischen dem
Interesse
an der Schaffung der Voraussetzungen faktischer Gleichheit und
demjenigen an der Gleichbehandlung der Geschlechter (GEORG
MÜLLER, Kommentar zur BV,
Art. 4, Rz. 137c; derselbe, Quotenregelungen, aaO, S. 310). Bei der
Prüfung der Verhältnismässigkeit ist zu untersuchen, ob die
unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau für die Erfüllung des
Auftrags zur Herstellung der tatsächlichen Gleichstellung im konkreten
Fall
geeignet und erforderlich ist, und die vorgeschlagene Massnahme ist
mit dem
Zweck der faktischen Gleichstellung zu vergleichen. Das
Zweck-Mittel-Verhältnis verlangt eine Abwägung zwischen dem Ziel der
Gleichstellung und
der Wirkung der mit der Massnahme verbundenen Eingriffe in die
Grundrechtsstellung Dritter. Je schwerer diese Einwirkungen sind, desto
grösser muss im entsprechenden Sachbereich das Interesse an der
Herbeiführung der Gleichstellung der Geschlechter sein (GEORG MÜLLER,
Kommentar zur BV, Art. 4, Rz. 137c; derselbe, Quotenregelungen, aaO,S.
312 ff.; KATHARINA SIMONE ARIOLI, Frauenförderungsmassnahmen im
Erwerbsleben, Diss. Zürich 1992, S. 236 ff.; MARIANNE SCHWANDER CLAUS,
Verfassungsmässigkeit von Frauenquoten, Diss. Bern 1995, S. 80 ff.).
Zum Verhältnis von Satz 1 zu Satz 2 des Art. 4 Abs. 2 BV ist
festzuhalten,
dass diese Vorschrift positive Massnahmen zur Verwirklichung der
tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter, insbesondere
Frauenförderungsmassnahmen, und damit unter Umständen eine Abweichung
vom
Diskriminierungsverbot zulässt, sofern diese in einem vernünftigen
Verhältnis zum Regelungsziel steht. Im Bereich der Gleichstellung der
Geschlechter bildet das Diskriminierungsverbot demnach bloss eine
relative
Schranke des Egalisierungsgebots:
Es schliesst "unverhältnismässige" Ungleichbehandlungen der
Geschlechter
aus (vgl. GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, aaO, S. 310).
c) Gleiches ergibt sich aus Art. 25 lit. c des Internationalen
Pakts über
bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103.2;
abgekürzt UNO-Pakt II; für die Schweiz in Kraft seit 18. September
1992).
Danach hat jeder Staatsbürger das Recht, ohne Unterschied nach den
in Art.
2 des Pakts genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen
"unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleichheit zu öffentlichen
Ämtern
seines Landes Zugang zu haben" ("d'accéder, dans des conditions
générales d'égalité, aux fonctions publiques de son pays"). Positive
Diskriminierung zur beschleunigten Herbeiführung einer de
facto-Gleichberechtigung von traditionell besonders benachteiligten
Gruppen der Bevölkerung wie z.B.
Frauen gilt, solange diese Massnahmen angemessen und vorübergehend
sind,
nicht als Diskriminierung im Sinn von Art. 2 UNO-Pakt II (MANFRED NOWAK,
UNO- Pakt über bürgerliche und politische Rechte und
Fakultativprotokoll:
CCPR-Kommentar, Kehl, Strassburg, Arlington 1989, Rz. 35 zu Art. 25
UNO-Pakt II, S. 484). Die grundsätzliche Zulässigkeit von angemessenen
positiven Massnahmen zugunsten der Frauen folgt auch aus Art. 2
lit. a in fine und b, Art. 4 Abs. 1 und Art. 7 lit. a und b des
UNO-Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der
Frau vom 18. Dezember
1979, das von der Schweiz am 4. Oktober 1996 genehmigt wurde (BBl
1996 IV,
S. 860) und dessen Inkrafttreten unmittelbar bevorsteht (vgl. in diesem
Zusammenhang Art. 18 lit. b des Wiener Übereinkommens über das
Recht der
Verträge, SR 0.111).
d) Am Erfordernis der Interessenabwägung, die bei der Prüfung der
Zulässigkeit geschlechtsspezifischer Förderungsmassnahmen vorzunehmen
ist,
hat das am 1. Juli 1996 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 24. März
1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz,
GlG; SR
151) nichts geändert. Art. 3 GlG, der das Diskriminierungsverbot
umschreibt, legt in Abs. 3 fest, dass angemessene Massnahmen zur
Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung keine Diskriminierung
darstellen. In der parlamentarischen Debatte führte Bundesrat Arnold
Koller aus, der in Art. 3 Abs. 3 GlG enthaltene Vorbehalt zugunsten von
Frauenförderungsmassnahmen beziehe sich auf privatrechtliche
Arbeitsverhältnisse; er bilde "im öffentlichen Bereich keine
Rechtsgrundlage" für Gleichstellungsprogramme oder
Förderungsmassnahmen,
vor allem sei er "keinerlei Basis für die Einführung irgendwelcher
Quoten im öffentlich-rechtlichen Bereich" (Amtl.Bull. SR 1994, S. 821;
gleicher
Meinung IVO SCHWANDER/RENÉ SCHAFFHAUSER, Das Bundesgesetz über die
Gleichstellung von Frau und Mann, St. Gallen 1996, S. 26). Ob der
erwähnte
Vorbehalt tatsächlich nur für privatrechtliche Arbeitsverhältnisse
gilt,
braucht hier nicht abschliessend geprüft zu werden. Selbst wenn man
annähme, er komme auch im öffentlichrechtlichen Bereich zur Anwendung,
würde das an den oben dargelegten Kriterien für die Überprüfung der
Zulässigkeit einer Frauenförderungsmassnahme nichts ändern. Art. 3
Abs. 3
GlG spricht von "angemessenen Massnahmen" zur Verwirklichung der
tatsächlichen Gleichstellung, womit zum Ausdruck gebracht wird, dass
Förderungsmassnahmen nur dann keine (unzulässige) Diskriminierung
im Sinne
dieser Vorschrift darstellen, wenn sie verhältnismässig sind.
Es ist im folgenden zu prüfen, ob der Solothurner Kantonsrat mit
Recht zum
Schluss gelangte, die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung
sei
kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der
Geschlechtergleichheit.
Erwägung 4
4.- a) Die in Form einer Anregung eingereichte Initiative
2001 verlangt
eine dem kantonalen Bevölkerungsanteil entsprechende Vertretung
von Frauen und Männern im Kantons- und Regierungsrat sowie eine dem
Bevölkerungsanteil des Wahlkreises entsprechende Vertretung von Frauen
und Männern in den kantonalen juristischen Behörden. Nach den Angaben
in der Botschaft des
Regierungsrates machen - gemäss Erhebung per 31. Dezember 1994 -
die Frauen
50,74%, die Männer 49,26% der kantonalen Bevölkerung aus. Es ist zu
vermuten, dass der Bevölkerungsanteil der Frauen und Männer auch in den
Wahlkreisen (z.B. für die Amtsgerichte) ungefähr diesem prozentualen
Verhältnis entsprechen dürfte. Nach dem Initiativbegehren müssten
somit im
Kanton Solothurn die Frauen mit einem Anteil bzw. einer Quote von
50,74% in
Parlament, Regierung und juristischen Behörden vertreten sein.
b) Bevor im einzelnen auf die Auswirkungen der verlangten Massnahme
einzugehen ist, sind verschiedene, im Zusammenhang mit Quotenregelungen
verwendete Begriffe zu klären. In der Literatur wird unterschieden
zwischen strikten, starren Quoten einerseits und flexiblen,
leistungsbezogenen
Quoten anderseits (CLAUDIA KAUFMANN, Les quotas valent mieux que leur
réputation, in L'égalité entre hommes et femmes, Lausanne 1988,
S. 274 f.;
ERNST BENDA, Notwendigkeit und Möglichkeit positiver Aktionen
zugunsten von
Frauen im öffentlichen Dienst, Rechtsgutachten erstattet im Auftrag der
Senatskanzlei - Leitstelle Gleichstellung der Frau - der Freien und
Hansestadt Hamburg, Freiburg i. Br. 1986, S. 43 f.; HEIDE M. PFARR,
Quoten
und Grundgesetz, Baden-Baden 1988, S. 203 f.; ARIOLI, aaO, S. 146 ff.;
SCHWANDER CLAUS, aaO, S. 14). Bei den strikten, starren Quoten wird -
unabhängig von der Qualifikation der Bewerber für eine Arbeitsstelle
oder eine Position - eine fixe Quote für Frauen und Männer festgelegt
und mithin ein bestimmter Anteil der Stellen oder Positionen für das
eine oder andere
Geschlecht reserviert (ARIOLI, aaO, S. 147; SCHWANDER CLAUS, aaO, S.
14). Bei den flexiblen, leistungsbezogenen Quoten entscheidet zunächst
unter mehreren Bewerbern die bessere Qualifikation. Nur wenn bei
mehreren
Bewerbern eine gleiche Qualifikation vorliegt, werden Frauen so lange
bevorzugt eingestellt oder befördert, bis ihr Anteil dem festgelegten
Prozentsatz entspricht (BENDA, aaO, S. 44). Als Beispiel einer
leistungsbezogenen Quote sind die vom Bundesrat am 18. Dezember 1991
erlassenen Weisungen über die
Verbesserung der Vertretung und der
beruflichen Stellung des weiblichen Personals in der allgemeinen
Bundesverwaltung zu nennen. Ziffer 31 der Weisungen verlangt, dass die
Wahlbehörde bei der Besetzung von Stellen Frauen bei gleichwertiger
Qualifikation wie männliche Bewerber so lange vorrangig zu
berücksichtigen
hat, bis innerhalb einer grösseren Verwaltungseinheit (z.B. Bundesamt,
Abteilung) ein paritätisches Verhältnis zwischen weiblichen und
männlichen
Beschäftigten besteht (BBl 1992 II, S. 604 f.). Ferner sind flexible
Quoten
auch als Zielvorstellungen möglich. Die über Einstellung oder
Beförderung entscheidende Stelle kann die Einzelentscheidung nach
den allgemeinen
Kriterien treffen; sie ist aber gehalten, innerhalb eines mehr
oder weniger
präzise festgelegten Zeitraums den Frauenanteil entsprechend der
Zielvorstellung zu verstärken (BENDA, aaO, S. 44).
c) Mit der Initiative 2001 wird eine starre Quotenregelung verlangt,
indem
für Parlament, Regierung und Gerichte eine fixe Quote für Frauen und
Männer festgelegt und somit eine bestimmte Anzahl von Sitzen in diesen
Gremien für das eine oder andere Geschlecht gemäss dem jeweiligen
Bevölkerungsanteil reserviert wird.
aa) Wie ausgeführt, müssten nach dem Begehren der Initianten die
Frauen im
Kanton Solothurn mit einem Anteil bzw. einer Quote von 50,74%
im Parlament
und in der Regierung vertreten sein. Der Kantonsrat zählt 144, der
Regierungsrat 5 Mitglieder (Art. 66 und Art. 77 Abs. 2 KV). Im
Zeitpunkt
des angefochtenen Entscheids (13. Februar 1996) setzte sich der
Kantonsrat aus 95 Männern und 49 Frauen, der Regierungsrat aus 4
Männern und einer
Frau zusammen. Aufgrund der Quotenregelung müssten die Frauen im
Kantonsrat
mit 73 und im Regierungsrat mit 3 Mitgliedern vertreten sein. Dies
hätte zur Folge, dass bei Erneuerungswahlen des Kantonsrates Frauen
mit tieferem
Stimmenergebnis vor Männern mit höherer Stimmenzahl als gewählt erklärt
werden müssten, bis die festgelegte Quote erfüllt wäre. Sodann
könnten bei
Ersatzwahlen in den Regierungsrat nur noch Frauen gewählt werden,
bis der
Anteil von 3 Sitzen erreicht wäre.
bb) Was die "kantonalen juristischen Behörden" anbelangt, so ergibt
sich
aus der Begründung der Initiative, dass damit die "kantonalen
Gerichtsbehörden" gemeint sind. Nach der Auffassung des Regierungsrates
sind darunter folgende Gerichte bzw. Kommissionen zu verstehen:
Obergericht, Kriminalgericht, Kassationsgericht, Verwaltungsgericht,
Versicherungsgericht, Steuergericht, Schätzungskommission,
Finanzausgleichs-Rekurskommission, Schiedsgericht in der Kranken- und
Unfallversicherung, landwirtschaftliche Schätzungskommission,
Rekursschätzungskommission der Gebäudeversicherung, Rekurskommission
für
Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft,
Spezialgericht
für Viehversicherungssachen. Es ist mit dem Regierungsrat davon
auszugehen, dass nach dem Sinn der Initiative auch die Amtsgerichte,
die Jugendgerichte und die Arbeitsgerichte, die zwar genau genommen
nicht kantonale Gerichte, sondern Gerichte der Amtei sind, zu den
"kantonalen Gerichtsbehörden" zu zählen sind. Gemäss Initiativbegehren
müssten in allen diesen Gerichten bzw. Kommissionen die Frauen zu 50,74%
bzw. entsprechend dem
Bevölkerungsanteil in den einzelnen Wahlkreisen vertreten sein. Das
Obergericht besteht aus 9, das Kriminalgericht aus 5, das
Kassationsgericht
aus 5, das Verwaltungsgericht aus 5, das Versicherungsgericht aus 3, das
Steuergericht aus 7, die Schätzungskommission aus 3 und die
Finanzausgleichs-Rekurskommission aus 5 Mitgliedern (§§ 23, 35, 44,
47, 53,
55, 58 und 59bis des Solothurner Gesetzes über die
Gerichtsorganisation).
Gegenwärtig setzt sich das Obergericht aus 8 Männern und einer
Frau, das
Kriminalgericht aus 3 Männern und 2 Frauen, das Kassationsgericht aus 4
Männern und einer Frau zusammen. Im Verwaltungsgericht, im
Versicherungsgericht, im Steuergericht, in der Schätzungskommission,
in der
Finanzausgleichs-Rekurskommission, in der Rekursschätzungskommission
der
Gebäudeversicherung und in der Rekurskommission für Investitionskredite
und
Betriebshilfe in der Landwirtschaft sind die Frauen nicht vertreten.
Diese Angaben zeigen, dass auch hier die von den Initianten verlangte
Massnahme eine erhebliche Sitzverschiebung zugunsten der Frauen
zur Folge
hätte. In der Initiative wird darauf hingewiesen, die Regel der
anteilsmässigen Vertretung der Geschlechter sei auf die Wieder- bzw.
Bestätigungswahl jener Mitglieder der Gerichte, die vor der Annahme der
Initiative gewählt worden seien, nicht anwendbar. Bei Ersatz-
und Neuwahlen
hingegen beziehe sich die Regel auf das betreffende Justizorgan
in seiner
Gesamtheit. Wie erwähnt, setzt sich das Obergericht zur Zeit aus
8 Männern
und einer Frau zusammen. Nach der verlangten Regelung müssten die
Frauen im
Obergericht mit 5 Mitgliedern vertreten sein. Bei den nächsten vier
Ersatzwahlen müsste somit für jeden ausscheidenden Oberrichter
jeweils eine
Frau gewählt werden, um die Quote zu erfüllen.
Bei den Amtsgerichten sieht das Geschlechterverhältnis anders aus
als bei
den oben erwähnten Behörden. Der Regierungsrat
führte in der Botschaft aus,
zur Zeit seien im Kanton 12 Amtsrichterinnen und 8 Amtsrichter
tätig. Wenn man die Suppleantinnen und Suppleanten hinzuzähle, seien
die Frauen mit 21
Sitzen gegenüber 19 Sitzen der Männer ebenfalls in der Mehrzahl. Eine
gleichmässige Vertretung der Geschlechter (je zwei Amtsrichtersitze
und zwei Suppleantenstellen) sei nur in der Amtei Bucheggberg-Wasseramt
gelungen. In zwei Amteien stünden 6 Frauen 2 Männern gegenüber, in einer
Amtei sei es umgekehrt. Die kantonale Behörde hielt fest, auch wenn die
Frauen in der Mehrzahl seien, müsste die Quotenregelung bei Ersatz- und
Neuwahlen Anwendung finden. Es müsste bei jeder Ersatzwahl geprüft
werden,
ob aufgrund der bestehenden Verteilung im Amtsgericht ein Mann oder eine
Frau zu wählen sei. Praktisch würde dies eine Sperre für die
Kandidatur des
anderen Geschlechts bedeuten.
cc) Eine Regelung, die dem einen Geschlecht eine bestimmte Quote
an Sitzen
in Parlament, Regierung und Gerichten garantiert, führt unmittelbar zu
einer entsprechenden Diskriminierung des andern Geschlechts (vgl. GEORG
MÜLLER, Quotenregelungen, aaO, S. 314; Weber-Dürler, aaO, S. 368;
SCHWANDER CLAUS, aaO, S. 158). Die mit der Initiative 2001 verlangte
Quotenregelung hätte nach dem Gesagten einen Eingriff in das
Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV zur Folge. Es ist
aufgrund der oben (E. 3b-d) dargelegten Kriterien zu prüfen, ob der
Eingriff mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar ist.
Erwägung 5
5.- a) Die kantonale Behörde prüfte die Frage, ob die mit
der Initiative
verlangte Massnahme zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung
von
Mann und Frau geeignet sei. Sie führte aus, Quoten zielten darauf
ab, den
zahlenmässigen Anteil der Frauen zu erhöhen, so dass zwischen den
Geschlechtern ein Gleichgewicht bestehe. Wenn das Ziel erreicht
sei, werde
die Quotenregelung unnötig und verliere ihre Rechtfertigung. Eine solche
Regelung könne daher nur Übergangscharakter haben. Als Instrument
stelle
sie grundsätzlich eine geeignete Massnahme dar, um eine Untervertretung
der
Frauen aufzuheben. Der Regierungsrat betonte jedoch, bei der
Realisierung
faktischer Gleichheit der Geschlechter könne das Ziel nur
Chancenverbesserung sein, denn Art. 4 Abs. 2 BV gebiete die
Egalisierung
der Voraussetzungen für die Ausübung der Rechte, nicht Gleichheit der
sozialen Position. Die Initiative 2001 wolle eine "soziale Gleichheit"
herbeiführen, welches Anliegen über jenes der Chancenverbesserung im
Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV hinausgehe.
b) Das Bundesgericht hat, wie ausgeführt, erklärt, Art. 4 Abs. 2 Satz
2 BV
enthalte einen Auftrag an den Gesetzgeber, tatsächliche Gleichstellung
der
Geschlechter in der sozialen Wirklichkeit bzw. materielle
Chancengleichheit
zu schaffen (BGE 116 Ib 270 E. 7a, 284 E. 7a). Auch in der Rechtslehre
wird das Egalisierungsgebot in diesem Sinne verstanden (GEORG MÜLLER,
Quotenregelungen, aaO, S. 317; HÄFELIN/HALLER, aaO, Rz. 1561b, S.
488; Yvo Hangartner, Gleicher Zugang von Männern und Frauen zu
öffentlichen
Ämtern, AJP 1995, S. 1557 f.; derselbe, Umstrittene Frauenförderung:
Chancengleichheit oder Quotengleichheit?, ZBJV 132/1996, S. 357 f.;
ASTRID
EPINEY/NORA REFAEIL, Chancengleichheit: ein teilbarer Begriff?,
AJP 1996,
S. 186; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Chancengleichheit und Rechtsgleichheit,
Festschrift für ULRICH HÄFELIN, Zürich 1989, S. 220 ff.). Bei der
Chancengleichheit geht es nach den Worten von JÖRG PAUL MÜLLER
darum, die
tatsächlichen Voraussetzungen auszugleichen, unter denen von den
rechtlich garantierten Freiheiten Gebrauch gemacht werden könne. Nicht
tatsächliche
Gleichheit der Menschen in ihrem Denken, Tun, Unterlassen, Erscheinen
und
Besitzen könne und dürfe Ziel des Rechts sein, sondern Angleichung der
Chancen, insbesondere von den grundrechtlichen Freiheiten Gebrauch zu
machen (Soziale Grundrechte in der Verfassung?, 2. Aufl., Basel und
Frankfurt am Main 1981, S. 223 f.). Der Autor weist darauf hin,
der Begriff
der Chancengleichheit habe auch einen begrenzenden Gehalt: Recht
schlechthin, auch "soziales" Recht könne nicht mehr als "Chancen
sinnvoller
Lebensverwirklichung bereitstellen". Sinnerfüllung menschlichen Lebens
bleibe dem Recht entzogen. Wo es diesen Anspruch erhebe, mache es den
Menschen zum Objekt seiner Zielsetzungen (JÖRG PAUL MÜLLER, Soziale
Grundrechte, aaO, S. 224 f.). In ähnlichem Sinn äussert sich Georg
Müller zum Begriff der Chancengleichheit. Er hält fest, im Grunde würde
man, wenn es um die "soziale" im Gegensatz zur "rechtlichen" Gleichheit
gehe, besser von "Chancenverbesserung" sprechen: Der Staat solle
die wirtschaftlichen und sozialen Hindernisse für die Entfaltung des
einzelnen abbauen, die Wahrnehmung von Bildungs-, Berufs- und anderen
Lebenschancen erleichtern. Er könne und dürfe aber nicht versuchen,
die Individuen in der sozialen Wirklichkeit gleichzustellen, namentlich
ihre ökonomischen
Situationen völlig anzugleichen. Ein Staat, der solche
Ergebnisgleichheit
anstrebe, werde zum Zu- und Umverteiler von Rechten und Gütern, der
Freiheit nicht ermögliche, sondern verdränge (GEORG MÜLLER,
Quotenregelungen, aaO, S. 317).
Diesen Überlegungen ist zuzustimmen. Es geht bei dem in Art. 4
Abs. 2 Satz
2 BV enthaltenen Gebot, tatsächliche Gleichstellung
bzw. Chancengleichheit
von Mann und Frau in der sozialen Wirklichkeit zu schaffen, um die
rechtliche und faktische Möglichkeit eines jeden, seine Stellung in der
Gesellschaft ohne den Einfluss geschlechtsspezifischer Hemmnisse zu
gestalten. Die angestrebte Gleichheit ist eine Gleichheit der Chancen
und nicht des Resultats. Die Chancengleichheit zielt ausschliesslich
auf die
Gleichheit der Startbedingungen ab, wobei sie im Zusammenhang mit der
Frauenfrage nicht eine Angleichung der Startbedingungen "in
jeder Hinsicht" herbeiführen, sondern lediglich die
Geschlechtszugehörigkeit als einen für die gesellschaftliche
Stellung des
einzelnen bestimmenden Faktor ausschalten soll (vgl. ULRICH MAIDOWSKI,
Umgekehrte Diskriminierung, Berlin 1989, S. 38; allgemein zum
Begriff der
umgekehrten Diskriminierung, insbesondere nach europäischem
Gemeinschaftsrecht und deutschem Verfassungsrecht vgl. Astrid Epiney,
Umgekehrte Diskriminierungen, Köln 1995). Quotenregelungen, welche eine
paritätische Vertretung der Geschlechter vorschreiben oder anstreben,
zielen auf Ergebnisgleichheit ab und gehen über das Ziel der
Chancengleichheit hinaus (WEBER-DÜRLER, Aktuelle Aspekte, aaO, S. 370;
GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, aaO, S. 317 f.). Es ist mit den
Solothurner Behörden davon auszugehen, dass die hier in Frage stehende
Massnahme klar über das Ziel des in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltenen
Egalisierungsgebotes hinausgeht. Sie will eine dem Bevölkerungsanteil
von
Männern und Frauen entsprechende Verteilung der Kantons- und
Regierungsratsmandate sowie der Richterstellen herbeiführen und
zielt daher
offensichtlich auf Ergebnisgleichheit ab. Der Sinn des
Egalisierungsgebots besteht aber nicht darin, dass alles und jedes,
was in der Gesellschaft geschieht, zu gleichen Anteilen von Männern
und Frauen realisiert werden soll. Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV bietet
keine Handhabe für eine paritätische
Verteilung der politischen Mandate und Richterstellen zwischen
Männern und
Frauen (in diesem Sinne HANGARTNER, Gleicher Zugang von Männern
und Frauen
zu öffentlichen Ämtern, aaO, S. 1556 f.; derselbe, Umstrittene
Frauenförderung, aaO, S. 357).
In diesem Zusammenhang ist ein Urteil des Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften (EuGH) in Luxemburg zu erwähnen, in welchem es
ebenfalls um
die Frage der Zulässigkeit einer Quotenregelung ging. Der EuGH
erklärte am
17. Oktober 1995 eine Regelung, die im deutschen Bundesland Bremen über
Beförderungen im öffentlichen Dienst getroffen worden war, als mit dem
Gemeinschaftsrecht unvereinbar (Urteil des EuGH vom 17.10.1995 in
der Rs.
C-450/93, Kalanke, Slg. 1995, S. I-3051 ff. = EuGRZ 1995, S. 546
ff.). Die
beanstandete nationale Regelung sah vor, dass bei gleicher Qualifikation
eine Bewerberin einem Bewerber vorgezogen werde, solange im betreffenden
Verwaltungsbereich nicht mindestens zur Hälfte Frauen vertreten
seien. Der
Gerichtshof hatte zu prüfen, ob diese Regelung mit Art. 2 der
Richtlinie
76/207 des Rats der Europäischen Gemeinschaften vom 9. Februar 1976
zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und
Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung
und
zum beruflichen Aufstieg sowie in bezug auf die Arbeitsbedingungen (im
folgenden abgekürzt: Richtlinie) vereinbar sei. Art. 2 der Richtlinie
statuiert den Grundsatz der Gleichbehandlung der Geschlechter (Abs. 1),
steht aber Massnahmen zur Förderung der Chancengleichheit für Männer und
Frauen, insbesondere durch Beseitigung der tatsächlich bestehenden
Ungleichheiten, nicht entgegen (Abs. 4). Der Gerichtshof stellte
fest, eine
nationale Regelung, wonach bei gleicher Qualifikation von Bewerbern
verschiedenen Geschlechts den Frauen in Bereichen, in denen sie
untervertreten seien, bei einer Beförderung automatisch der Vorrang
eingeräumt werde, diskriminiere die Männer aufgrund des Geschlechts
(Ziff.
16 des Urteils). Nach Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie seien zwar
Massnahmen
zur Förderung der Chancengleichheit für Männer und Frauen zulässig
(Ziff.
17). Eine Regelung, die den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen
absolut und unbedingt den Vorrang einräume, gehe jedoch über eine
Förderung der Chancengleichheit hinaus und überschreite damit die
Grenzen der in Art.
2 Abs. 4 der Richtlinie vorgesehenen Ausnahme (Ziff. 22). Ausserdem
setze
eine solche Regelung insofern, als sie darauf abziele, dass auf allen
Funktionsebenen einer Dienststelle ebensoviel Frauen wie Männer
vertreten
seien, an die Stelle der Förderung der Chancengleichheit das Ergebnis,
zu dem allein die Verwirklichung einer solchen Chancengleichheit
führen könnte (Ziff. 23). Der EuGH gelangte daher zum Schluss, die
betreffende nationale
Regelung sei mit Art. 2 Abs. 1 und 4 der Richtlinie nicht vereinbar.
Das Urteil des EuGH im Fall Kalanke ist bindend für alle
Mitgliedstaaten
der Europäischen Gemeinschaft. Die Schweiz ist nicht Mitglied dieser
Gemeinschaft. Es besteht indes kein Anlass, den Entscheid für die
Schweiz
als unbeachtlich anzusehen. Sowohl die Europäische Gemeinschaft als
auch die Schweiz anerkennen die
Gleichberechtigung von Mann und Frau, und beide
Rechtsgemeinschaften sehen Massnahmen zur Beseitigung von
Chancenungleichheiten zwischen Angehörigen der beiden Geschlechter vor
(HANGARTNER, Umstrittene Frauenförderung, aaO, S. 359; vgl. auch
EPINEY/REFAEIL, aaO, S. 186). Nach der Auffassung des EuGH ist selbst
eine leistungsbezogene Quotenregelung unzulässig, wenn sie unter
gewissen
Voraussetzungen den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen
automatisch
den Vorrang einräumt und damit über eine Förderung der Chancengleichheit
hinausgeht.
Ferner wird in der Rechtslehre mit Grund betont, Zweifel an der
Eignung von
Quotenregelungen zur Realisierung der faktischen Gleichstellung der
Geschlechter seien auch deshalb angebracht, weil die Untervertretung
der
Frauen in oberen und leitenden Positionen nicht in erster Linie ein
rechtliches Problem sei, sondern vor allem auf soziale und
gesellschaftliche Ursachen zurückzuführen sei. Der Erlass positiver
Massnahmen könne daher nur ein "essai précaire et incertain" zur
Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau sein
(AUER, aaO, S. 1347).
Aus all diesen Gründen kann nicht gesagt werden, die hier in Frage
stehende
Quotenregelung sei ein geeignetes Mittel zur Verwirklichung der
tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau.
Erwägung 6
6.- Der Regierungsrat hat die Frage, ob die Quotenregelung
zur
Verwirklichung der faktischen Gleichstellung der Geschlechter
erforderlich
sei, verneint, da dieses Ziel auch durch andere, mildere Massnahmen
erreicht werden könne. Er führte aus, der Schlüssel zur wesentlichen
Verbesserung der Vertretung der Frauen in den politischen und
juristischen
Gremien liege bei den Parteien. Sie hätten den Frauen ausreichend
Profilierungsmöglichkeiten zu bieten. Erfolg verspreche sodann die
privilegierte Behandlung der Frauen bei der Listengestaltung (Zuweisung
sog. Spitzenplätze auf den Listen). Das Stimmrecht der Wähler werde
durch solche Massnahmen nicht tangiert, da es den Stimmberechtigten
immer noch freistehe, wen sie wählen oder nicht wählen wollten. Die
Listenplazierung könne ferner mit Massnahmen wie der Unterstützung
bei öffentlichen
Auftritten im Wahlkampf und besonderen Aufrufen zur Wahl der
Kandidatinnen
begleitet werden. Um die Frauenpräsenz in den politischen Gremien zu
erhöhen, könnten auch Verbesserungen im Bereich Aus- und Weiterbildung,
Förderung der Teilzeitarbeit, Erleichterung des Wiedereinstiegs in den
Beruf, Bereitstellen von Einrichtungen wie Kinderkrippen und
Tagesschulen
angestrebt werden. Von allen diesen Massnahmen greife keine so
einschneidend
in die Grundrechtspositionen ein wie eine Quotenregelung. Im
weiteren hielt die kantonale Behörde fest, bei den letzten
Kantonsratswahlen vom März 1993 hätten die Frauen ihre Positionen
wesentlich verbessern können. Die Zahl der im Kantonsrat vertretenen
Frauen sei von 22 auf 50 angestiegen. Dieser Anteil entspreche 34,7%,
was zu jenem
Zeitpunkt der grösste von Frauen je erreichte Anteil in den Parlamenten
der
Schweiz gewesen sei. Auch seien die Frauen bei der letzten
Kantonsratswahl
beinahe doppelt so erfolgreich gewesen wie die Männer. Der Erfolg der
Frauen setze sich somit kontinuierlich fort. In Anbetracht dieser
Entwicklung und in Berücksichtigung der Prognose für die Zukunft
lasse sich
die hier in Frage stehende Massnahme nicht rechtfertigen.
Das in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltene Egalisierungsgebot ist, wie
dargelegt, als Auftrag zur Verwirklichung der Chancengleichheit zu
verstehen. Chance bedeutet die Möglichkeit, von den Freiheitsrechten,
den
Wahlrechten und den Verfahrensrechten effektiv Gebrauch machen
zu können
(WEBER-DÜRLER, Chancengleichheit, aaO, S. 221). Die Frauen haben -
ebenso wie die Männer - die Möglichkeit, für ein politisches Mandat
oder eine Richterstelle zu kandidieren. Es steht ihnen sodann frei, als
Stimmberechtigte bei Wahlen ins Parlament oder in die Regierung
ausschliesslich Frauen zu wählen. In der Beratung des Kantonsrates
über die
Gültigkeit der Initiative führte der Sprecher der Justizkommission
aus, die
Frauen hätten es mit ihrer Stimmkraft bereits nach dem heute geltenden
Wahlgesetz in der Hand, bei der Ämterbesetzung sogar Mehrheiten zu
erlangen. Es gebe absolut keine gesetzlichen Hindernisse, die dazu den
Weg versperren würden. Der Regierungsrat wies ferner darauf hin, bei der
Prüfung der Notwendigkeit der Massnahme stelle sich auch die Frage, in
welchem Zeitraum die Geschlechterparität herzustellen sei. Er vertrat
die
Ansicht, es könne auf harte rechtliche Massnahmen, wie es
Quotenregelungen
seien, verzichtet werden, da in den nächsten Jahren eine langsame
Annäherung der Sitzzahlen der Geschlechter im Parlament zu erwarten
sei.
Dieser Argumentation kommt einiges Gewicht zu. Den Angaben in der
Botschaft
des Regierungsrates ist zu entnehmen, dass der Frauenanteil im
Solothurner
Kantonsrat im Jahre 1973, nach Einführung des Frauenstimmrechts, 4,1%
betrug; 1985 stieg er auf 9,3% (14 Mandate), 1989 auf 11% (16 Mandate)
und
1993 auf 34,7% (50 Mandate). Die Frauen konnten mithin bei den
Kantonsratswahlen 1993 ihre Zahl an Sitzen mehr als verdreifachen. Zu
Beginn der 90er Jahre haben sich demnach die Wahlchancen der Frauen im
Kanton Solothurn - wie auch in der Schweiz im allgemeinen - erheblich
verbessert. Die Gleichberechtigung gibt den Frauen die Chance, von ihren
Rechten in gleicher Weise Gebrauch zu machen, wie es die Männer tun
(BERNHARD KEMPEN, Gleichberechtigung und Gleichstellung, Zeitschrift für
Rechtspolitik 1989, S. 369; im gleichen Sinne GEORG MÜLLER,
Quotenregelungen, aaO, S. 318, und YVO HANGARTNER,
Geschlechtergleichheit und Frauenquoten in der öffentlichen Verwaltung,
AJP
1992, S. 837 f.). Die kantonale Behörde hat zu Recht erwogen, die
mit der
Initiative 2001 verlangte Quotenregelung sei nicht erforderlich.
Erwägung 7
7.- Selbst wenn angenommen würde, diese Regelung sei zur
Realisierung der
tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter geeignet und erforderlich,
wäre sie gleichwohl unzulässig, da die Verhältnismässigkeit im engeren
Sinn offensichtlich fehlt.
a) Auch eine geeignete und notwendige Massnahme kann unverhältnismässig
sein, wenn der mit ihr verbundene Eingriff im Vergleich zur Bedeutung
des angestrebten Ziels unangemessen schwer wiegt, mithin keine
vernünftige
Zweck-Mittel-Relation vorliegt. Dieser Aspekt wird auch als Frage der
Zumutbarkeit bezeichnet (JÖRG PAUL MÜLLER, Kommentar zur BV,
Einleitung zu
den Grundrechten, Rz. 149; ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR 97/1978 II, S. 17). Das
Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne zwingt zur Prüfung,
ob eine
Massnahme ausser Verhältnis zu den mit ihr verbundenen Nachteilen
steht,
d.h., ob ein Missverhältnis zwischen der Schwere des Eingriffs und dem
Wert des realisierbaren Erfolgs besteht und deswegen auf den Eingriff
zu verzichten ist (ZIMMERLI, aaO, S. 16).
b) Wie ausgeführt, geht die hier in Frage stehende Quotenregelung
weit über
das Ziel der in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Chancengleichheit
hinaus, indem sie Ergebnisgleichheit herbeiführen will. Schon aus diesem
Grund stellt sie offensichtlich kein verhältnismässiges Mittel zur
Verwirklichung der Gleichstellung der Geschlechter dar. Es wurde
bereits
erwähnt, dass der EuGH im Fall Kalanke selbst eine leistungsbezogene
Quotenregelung als unzulässig erachtete, weil sie über eine Förderung
der
Chancengleichheit hinausging (E. 5b).
Die von den Initianten vorgeschlagene Massnahme sieht für Parlament,
Regierung und Gerichte eine mehr als paritätische Vertretung der Frauen
verbindlich und ohne Berücksichtigung von Qualifikationen vor. In der
Literatur wird ausgeführt, eine Massnahme, nach welcher Frauen bei der
Besetzung von Stellen in einer bestimmten Verwaltungsabteilung so lange
vorrangig berücksichtigt würden, bis ein paritätisches Verhältnis
zwischen weiblichen und männlichen Beschäftigten bestehe, sei mit dem
Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV unvereinbar (AUER,
aaO, S. 1345). Sodann wird die Meinung vertreten, starre, relativ hohe
Quoten, die keine genügende Berücksichtigung der Qualifikationen der
Bewerber erlaubten, würden sich "praktisch immer als unverhältnismässig
erweisen", weil Männer in grösserer Zahl und über längere Zeit trotz
besserer Eignung von einer beruflichen Tätigkeit ausgeschlossen würden
und der Arbeitgeber gezwungen werde, weniger qualifiziertes Personal
zu beschäftigen (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, aaO, S. 316). Selbst
Autorinnen, welche Quotenregelungen grundsätzlich befürworten,
erklären,
starre Quoten ohne jegliche Bezugnahme auf bestimmte
Zulassungsvoraussetzungen seien nicht zumutbar (ARIOLI, aaO, S. 241);
sie würden gegen das Leistungsprinzip verstossen, weil die
Auswahl nicht nach Eignung erfolgen könne und damit allenfalls
ungeeignete Bewerberinnen eingestellt werden müssten (ARIOLI, aaO,
S. 246). Je höher die fachlichen Anforderungen für ein politisches
Fachgremium seien, desto unverhältnismässiger sei ein Quotenmodell ohne
Qualifikationsbezug; folglich sei ein solches Modell zur Bestellung von
politischen Gremien, bei denen fachliche Qualifikationen im Vordergrund
stünden, verfassungswidrig (SCHWANDER CLAUS, aaO, S. 164 f.). Auch in
Deutschland, wo die
Zulässigkeit von Frauenquoten verfassungsrechtlich und politisch heftig
umstritten ist, vertritt z.B. Ernst Benda im zitierten Rechtsgutachten
betreffend Notwendigkeit und Möglichkeit positiver Aktionen zugunsten
von
Frauen im öffentlichen Dienst die Auffassung, unzulässig sei jede
starre
Quote, die für Frauen einen festen Anteil an den Positionen ohne
Rücksicht
auf die individuelle Qualifikation vorschreibe; Quoten müssten immer
leistungsbezogen sein (aaO, S. 223). Ferner wird in dem von Michael
Sachs herausgegebenen Kommentar zum Deutschen Grundgesetz (GG)
ausgeführt,
nur um sog. leistungsabhängige Quoten könne "überhaupt
verfassungsrechtlich ernsthaft gestritten werden", und zwar deshalb,
weil berufliche
Chancengleichheit stets Gleichheit nach dem Massstab gleicher
beruflicher
Qualifikation bedeuten müsse (Osterloh, in Sachs,
Grundgesetz-Kommentar,
München 1996, Rz. 287 zu Art. 3 GG).
Die hier in Frage stehende Quotenregelung, welche verbindlich und ohne
Qualifikationsbezug eine dem Bevölkerungsanteil (50,74%) entsprechende
Vertretung der Frauen in Parlament, Regierung und Gerichten verlangt,
betrifft die höchsten politischen Ämter und die obersten Richterstellen
des
Kantons. Geht es um die Besetzung solcher bedeutender Ämter und
Positionen,
so muss im Hinblick auf das optimale Funktionieren der betreffenden
Gremien die Qualifikation der sich für das Amt bewerbenden Person
beachtet werden.
Das Geschlecht darf nicht das entscheidende Kriterium bilden, weshalb
grundsätzlich jede Quotenregelung in diesem Bereich unzulässig sein
dürfte.
In diesem Sinne wird in der Rechtslehre ausgeführt, Quotenregelungen
wären
allenfalls bei solchen staatlichen Entscheidungsgremien zu erwägen,
die nicht primär nach fachlichen Qualifikationen zu bestellen seien,
wie z.B. bei Laiengerichten, Aufsichtsorganen, Schulkommissionen
usw. (JÖRG PAUL
MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, aaO, S.
232). Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung würde, wie
dargelegt, zu erheblichen Sitzverschiebungen zugunsten der Frauen und zu
Lasten der Männer führen. Sie hätte zur Folge, dass für die Männer der
Zugang zum Amt eines Regierungsrates oder eines Oberrichters unter
Umständen auf Jahre hinaus versperrt wäre.
Es ist mit den kantonalen Behörden davon auszugehen, dass diese
Auswirkungen nicht mehr als zumutbare Nachteile bezeichnet werden
können,
welche im Interesse der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter in
Kauf zu nehmen sind. Die von den Initianten vorgeschlagene Massnahme
stellt
daher einen unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot
nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV dar.
Erwägung 8
8.- Soweit die Regelung vom Volk gewählte Behörden, d.h. im
vorliegenden
Fall Kantonsrat, Regierungsrat und Amtsgerichte (Art. 27 Ziff. 2
u. 3 KV),
betrifft, kollidiert sie mit den politischen Rechten beider
Geschlechter.
Die kantonale Instanz erklärte, die Quotenregelung würde die
Wahlrechtsgleichheit und den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahlen
beeinträchtigen; Art. 4 Abs. 1 und Art. 74 BV wären verletzt. Die
Beschwerdeführerinnen wenden mit Grund ein, die Berufung auf Art. 74
BV sei
verfehlt, denn diese Vorschrift befasst sich nach herrschender
Meinung nicht mit dem Stimmrecht in den Kantonen und Gemeinden. Der
Grundsatz des allgemeinen und gleichen Stimm- und Wahlrechts wird
für eidgenössische
Wahlen und Abstimmungen in Art. 74 Abs. 1 BV ausdrücklich
festgehalten. Für
Abstimmungen und Wahlen in den Kantonen und Gemeinden folgt er -
trotz des
in Art. 74 Abs. 4 BV
statuierten Vorbehalts des kantonalen Rechts - aus dem
ungeschriebenen Verfassungsrecht des Bundes sowie aus dem Gebot der
Rechtsgleichheit gemäss Art. 4 Abs. 1 BV (BGE 121 I 138 E. 3; JÖRG PAUL
MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, aaO, S.
215 u. 377; HAEFLIGER, aaO, S. 19; PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und
politische Verständigung, Basel und Frankfurt am Main 1995, S. 45,
Rz. 70;
TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen,
Diss.
Zürich 1988, S. 23 ff.). Aus dem Stimmrecht wird der Anspruch darauf
abgeleitet, dass jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform
anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit gleichen Chancen an einer
Wahl soll teilnehmen können, sei es als Wähler oder als Kandidat
(BGE 113 Ia 291
E. 3a). Dieses Recht wird auch durch die Wahlfreiheit geschützt, die
zunächst als Auswahlfreiheit zu verstehen ist, d.h. übermässige
Beschränkungen des Vorschlagsrechts oder des Rechts zur Kandidatur
untersagt (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, aaO, S. 311; POLEDNA, aaO,
S. 236).
Die Quotenregelung hätte zur Folge, dass ein Mann bzw. eine Frau
für ein
zur Wahl ausgeschriebenes politisches Mandat oder für eine Richterstelle
unter Umständen gar nicht kandidieren könnte oder dass er bzw. sie
als nicht gewählt erklärt würde, falls die Quote des betreffenden
Geschlechts bereits erfüllt wäre. Die gleichmässige Zulassung aller
zu den Wahlen wäre nicht mehr gewährleistet, und das passive Wahlrecht
würde eingeschränkt.
Das aktive Wahlrecht sodann schliesst ein, dass jeder Wähler die
Freiheit
und Auswahl unter den Kandidaten haben muss und selbst muss
bestimmen können, durch wen er sich vertreten lassen will. Die
durch die Initiative vorzunehmende Regelung würde dieses Recht
einschränken. Das Abstellen auf das Geschlecht würde zu einer
Beschränkung der Auswahlfreiheit führen, wenn die Wähler nicht mehr
die Person ihrer Wahl bestimmen könnten, sondern wenn, wie z.B. bei
einer Ersatzwahl in den Regierungsrat, das Kriterium des
Geschlechts vorgegeben wäre. Ferner hätten die Stimmen jener
Stimmbürger,
welche Frauen wählen, eine erheblich höhere Stimmkraft bzw. einen
grösseren
Erfolgswert, wenn Frauen ungeachtet einer niedrigeren Stimmenzahl
solange
vor Männern als gewählt erklärt würden, bis sie entsprechend ihrem
Bevölkerungsanteil vertreten sind. Dadurch wären die bei Wahlen
geltenden
Prinzipien der Stimmkraft- und der Erfolgswertgleichheit verletzt (vgl.
POLEDNA, aaO, S. 27 ff.). Die Quotenregelung würde somit das durch das
Verfassungsrecht des Bundes und im übrigen auch durch Art. 25 lit. b
UNO-Pakt II gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen
und gewählt
zu werden, einschränken.
Das allgemeine und gleiche Stimm- und Wahlrecht gilt grundsätzlich
absolut
(POLEDNA, aaO, S. 24 ff.; HAEFLIGER, aaO, S. 57). Einschränkungen
sind nur zulässig, soweit sie notwendig sind, um ein Wahlsystem zu
verwirklichen (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, aaO, S. 315). Als
Beispiele sind Wahlkreiseinteilungen oder Mandatszuteilungen im
Hinblick
auf die Funktionen eines Organs in einem bestimmten politischen System
zu nennen, wie etwa die Vertretung der Kantone im Ständerat (Art. 80
BV) oder die Mindestvertretungsgarantie im Nationalrat (Art. 72 Abs. 2
BV). Das
Abstellen auf das Geschlecht der zu Wählenden ist keine solche
systembedingte Abweichung. Sodann räumt nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete
Stimm-
und Wahlrecht dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein
Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien
Willen
der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt
(BGE 121 I
138 E. 3; 119 Ia 271 E. 3a; 118 Ia 259 E. 3, je mit Hinweisen). Wenn
die
mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung eingeführt würde, so
wäre im Ergebnis unausweichlich, dass in bestimmten staatlichen Behörden
zwingend Frauen und Männer entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil Einsitz
haben. Dieses Ergebnis wäre die Folge davon, dass die vorgeschlagene
Quotenregelung das menschliche Geschlecht zum determinierenden
Kriterium
erhebt. Das ist indes sowohl bezüglich des aktiven wie auch hinsichtlich
des passiven Wahlrechts grundsätzlich ein unzulässiges Kriterium,
denn es kann nicht mehr gesagt werden, eine Wahl, die durch eine
geschlechtsbezogene Quotenregelung bestimmt wird, bringe den "freien
Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck". Die
durch eine derartige Quotenregelung bewirkten Ungleichheiten des
aktiven und passiven
Wahlrechts und Einschränkungen der Wahlfreiheit können, wie in der
Literatur mit Recht gesagt wird, durch verfassungsrechtlich gebotene
Verbesserung des Geschlechterproporzes im politischen Bereich nicht
gerechtfertigt werden (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, aaO, S. 315).
In diesem Zusammenhang sind auch zwei Entscheide ausländischer
Instanzen
von Interesse, welche allerdings die Ausgestaltung der Wahllisten
betreffen. Das französische Parlament verabschiedete im Jahre 1982
Bestimmungen zum Wahlgesetz, nach denen bei den Gemeinderatswahlen in
Gemeinden mit über 3'500 Einwohnern auf einer Wahlliste nicht mehr
als 75%
Kandidierende eines Geschlechts aufgeführt werden durften. Der
französische
Verfassungsrat erachtete diese Regelung, die den Zugang von Frauen zu
politischen Gremien fördern wollte, als unzulässige Einschränkung des
in der Verfassung gewährleisteten allgemeinen Stimm- und Wahlrechts
(Urteil vom 18. November 1982, publ. in Recueil des décisions du
Conseil constitutionnel, 1982, S. 66 ff.). Auch in Italien waren,
um den Zugang von
Frauen zu politischen Gremien zu fördern, gesetzliche Regelungen
getroffen
worden, nach denen in Gemeinden mit einer bestimmten Einwohnerzahl
auf den
Wahllisten für die Gemeinderatswahlen nicht mehr als zwei Drittel
Kandidierende eines Geschlechts aufgeführt werden durften. Das
italienische
Verfassungsgericht erklärte diese Regelungen als verfassungswidrig. Es
vertrat die Ansicht, es sei mit dem in der Verfassung enthaltenen
Gleichheitssatz unvereinbar, die Möglichkeit zur Wahl und Kandidatur
für
ein öffentliches Amt von der Zugehörigkeit zum einen oder anderen
Geschlecht abhängig zu machen (Urteil der Corte Costituzionale vom 12.
September 1995, publ. in: Il Foro italiano, 1995, S. 3386 ff.).
Bei der mit der Initiative 2001 vorgeschlagenen Quotenregelung
würde die
Geschlechtszugehörigkeit zu einem zentralen Kriterium bei der Wahl von
Mitgliedern des Parlaments, der Regierung und der Amtsgerichte. Das
Ziel
einer an wirklicher Chancengleichheit orientierten Politik muss es
aber gerade sein, dass die Geschlechtszugehörigkeit als relevantes
Kriterium bei einer Wahl keine Rolle mehr spielt. Im übrigen würde
die Quotenregelung bei
Wahlen, wie gesagt, zu unhaltbaren Situationen führen, da unter
Umständen
eine Kandidatin oder ein Kandidat als gewählt erklärt werden müsste,
obwohl ein Konkurrent oder eine Konkurrentin des anderen Geschlechts
mehr Stimmen erhalten hat.
Erwägung 9
9.- Zusammenfassend ergibt sich folgendes: Die mit der
Initiative 2001
verlangte Quotenregelung privilegiert die Frauen im Hinblick auf das in
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltene Egalisierungsgebot, weicht aber vom
Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV ab. Dieses
bildet eine
relative Schranke des Egalisierungsgebotes und schliesst
unverhältnismässige Ungleichbehandlungen der Geschlechter aus. Ob eine
positive Massnahme zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung
der
Geschlechter mit Art. 4 Abs. 2 BV vereinbar ist, muss im konkreten Fall
aufgrund einer Interessenabwägung beurteilt werden. Die hier in Frage
stehende Massnahme, mit der verbindlich und ohne Qualifikationsbezug
eine dem Bevölkerungsanteil entsprechende Vertretung der Frauen in
Parlament,
Regierung und Gerichten verlangt wird, geht weit über das Ziel der
in Art.
4 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Chancengleichheit hinaus, indem sie
Ergebnisgleichheit herbeiführen will. Die Quotenregelung stellt
daher einen
unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4
Abs. 2 Satz 1 BV dar. Soweit die Regelung vom Volk gewählte Behörden
betrifft, verletzt sie das durch das Verfassungsrecht des Bundes
gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen und gewählt zu
werden, da die Anknüpfung an das menschliche Geschlecht grundsätzlich
ein unzulässiges Kriterium darstellt. Die Initiative 2001 verstösst
offensichtlich gegen Bundesrecht. Sie lässt keinen Spielraum
für verfassungskonforme Auslegung offen. Da an der inhaltlichen
Unzulässigkeit der Initiative keine Zweifel bestehen, durfte sie
der Kantonsrat als ungültig erklären, ohne dadurch die politischen
Rechte der
Beschwerdeführerinnen zu verletzen. Die Beschwerde erweist sich als
unbegründet und ist abzuweisen.