BGE 123 II 534
123 II 534
54. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 26. November
1997 i.S. ELVIA Schweizerische Versicherungs-Gesellschaft gegen K. und
Eidgenössische Datenschutzkommission (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Art. 8 DSG; Art. 98 UVG; Auskunftsrecht einer Versicherten über ihre
bei der Unfallversicherung vorhandenen Personendaten.
Zuständigkeiten des Bundesgerichts bzw. des Eidgenössischen
Versicherungsgerichts für Verwaltungsgerichtsbeschwerden bezüglich
datenschutzrechtlicher Ansprüche gegen einen Unfallversicherer (E. 1).
Der in Art. 8 DSG enthaltene Anspruch auf Auskunft über Personendaten
besteht unabhängig von versicherungsrechtlichen Ansprüchen und kann
selbständig geltend gemacht werden (E. 2).
Die Modalitäten der Auskunft richten sich nach Datenschutzgesetz,
nicht nach Art. 98 UVG bzw. Art. 123 UVV (E. 3).
Sachverhalt
K. ist bei der ELVIA-Versicherung (nachfolgend: ELVIA) obligatorisch
gegen Unfall versichert. Am 13. Februar 1989 erlitt sie einen Unfall,
in dessen Folge sie Leistungen der ELVIA ausbezahlt erhielt. Mit mehreren
Schreiben verlangte K. von der ELVIA im Laufe des Jahres 1995, ihr alle sie
betreffenden Akten zur Einsicht oder in Fotokopie zuzustellen. Die ELVIA
lehnte dies ab, bot aber K. an, die Akten am Hauptsitz der ELVIA in Zürich
oder auf dem Schadenzentrum in Solothurn einzusehen oder aber einen Arzt
oder einen bevollmächtigten Rechtsvertreter zu nennen, dem die Fotokopien
der Akten zugesandt werden könnten. Diesen Standpunkt bekräftigte die
ELVIA schliesslich mit einer Verfügung vom 13. Oktober 1995.
K. erhob dagegen Beschwerde an die Eidgenössische
Datenschutzkommission. Diese hiess mit Entscheid vom 12. September 1996
die Beschwerde gut und wies die ELVIA an, K. Kopien ihrer im Zusammenhang
mit dem Unfall vom 13. Februar 1989 bestehenden, seit 1. Januar 1995
angelegten Akten zuzustellen.
Die ELVIA erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
mit dem Antrag, den Entscheid der Datenschutzkommission aufzuheben und
die Sache zum Erlass eines Nichteintretensentscheides an die Vorinstanz
zurückzuweisen, eventualiter festzustellen, dass kein Anspruch auf
Zustellung von Fotokopien der Akten bestehe.
Das Bundesgericht und das Eidgenössische Versicherungsgericht kamen in
einem gemäss Art. 96 Abs. 2 OG durchgeführten Meinungsaustausch überein,
dass das Bundesgericht zur Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zuständig sei.
K. und die Eidgenössische Datenschutzkommission beantragen, die
Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Gegen Entscheide der Eidgenössischen Datenschutzkommission, die
sich auf den verwaltungsrechtlichen Teil des Bundesgesetzes vom 19. Juni
1992 über den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1) stützen,
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig
(Art. 97 und Art. 98 lit. e OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG und Art. 25
Abs. 5 bzw. Art. 33 Abs. 1 DSG), sofern kein Ausschlussgrund gemäss
den Art. 99-102 OG vorliegt. Der angefochtene Entscheid stützt sich auf
Art. 8 DSG in seiner Anwendung durch ein Bundesorgan im Sinne von Art. 2
Abs. 1 lit. b bzw. Art. 3 lit. h DSG. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ist daher zulässig.
b) Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen auf dem Gebiet der
Sozialversicherung werden durch das Eidgenössische Versicherungsgericht
beurteilt (Art. 128 OG). Die vorliegende Streitsache steht zwar in einem
gewissen Zusammenhang mit Leistungen einer Sozialversicherung. Indessen
statuiert Art. 8 DSG, auf den sich die Beschwerdegegnerin wie auch die
Vorinstanz stützen, einen eigenständigen persönlichkeitsrechtlichen
Anspruch auf Mitteilung von Personendaten; dieser Anspruch verfolgt
zwar ähnliche Ziele wie die verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrechte,
kann aber auch unabhängig davon geltend gemacht werden (vgl. ALEXANDER
DUBACH, Das Recht auf Akteneinsicht, Diss. Bern 1990, S. 208 ff.,
besonders S. 227; ders., in URS MAURER/NEDIM PETER VOGT, Kommentar
zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel 1995, N. 15 und 55 zu
Art. 8). Datenschutzrechtliche Fragen können sich als Querschnittproblem
im Rahmen eines bestimmten Verfahrens stellen, das hauptsächlich andere,
beispielsweise sozialversicherungsrechtliche, Ansprüche zum Gegenstand
hat. In diesem Fall sind die datenschutzrechtlichen Aspekte zusammen mit
den jeweiligen spezialgesetzlich geregelten Fragen in den entsprechenden
Verfahren zu beurteilen (vgl. BGE 122 I 153; 120 II 118 E. 2 S. 119 f.;
115 V 297 E. 1b S. 298; RENATA JUNGO in MAURER/VOGT, aaO, N. 14 zu
Art. 33). Sie können aber auch als selbständige Sachentscheide unabhängig
von einem anderen Verfahren aufgeworfen werden und unterliegen dann der
Beschwerde an die Eidgenössische Datenschutzkommission, deren Entscheide
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen
werden können (vgl. BGE 122 II 204 E. 1 S. 207; JUNGO, aaO, N. 13 zu
Art. 33). Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin das Akteneinsichtsbegehren
nicht im Rahmen von irgendwelchen sozialversicherungsrechtlichen
Leistungsbegehren gestellt. Zuständig ist somit nicht das Eidgenössische
Versicherungsgericht.
c) Die Beschwerdeführerin ist nach Art. 103 lit. a OG zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, da sie durch den angefochtenen
Entscheid nicht bloss als in einem Rechtsmittelverfahren unterlegene
Vorinstanz, sondern als Trägerin eines schutzwürdigen eigenen Interesses
berührt ist (vgl. BGE 123 II 371 E. 2c/d S. 374 f., mit Hinweisen;
Urteil vom 30. September 1996 i.S. Kanton Zug, SVR 1997 BVG 68 207,
E. I.2; BGE 114 Ib 94, nicht publ. E. 2c).
Erwägung 2
2.- a) Die Beschwerdeführerin beanstandet mit ihrem Hauptantrag,
dass die Eidgenössische Datenschutzkommission auf die Beschwerde
eingetreten sei; gegen Verfügungen der Unfallversicherer sei gemäss
Art. 105 Unfallversicherungsgesetz (UVG; SR 832.20) Einsprache zu erheben,
was die Beschwerdegegnerin nicht getan habe. Nach Art. 46 lit. b VwVG
in Verbindung mit Art. 25 Abs. 4 DSG sei daher die Beschwerde an die
Eidgenössische Datenschutzkommission unzulässig.
b) Gemäss Art. 105 Abs. 1 UVG kann Einsprache erhoben werden gegen
Verfügungen "nach diesem Gesetz". Das betrifft namentlich Verfügungen über
Leistungen und Forderungen gemäss Art. 99 UVG. Die Beschwerdegegnerin
hat indessen keine Leistungen nach Unfallversicherungsgesetz,
sondern Akteneinsicht beantragt, wobei sie sich nicht auf das
Unfallversicherungsgesetz, sondern auf Art. 8 DSG stützte. Die
Beschwerdeführerin hat freilich das Begehren auf Akteneinsicht nicht
nach Art. 8 DSG, sondern nach Art. 98 UVG bzw. Art. 122 und 123 der
Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung (UVV; SR
832.202) beurteilt, da sie der Ansicht war, diese Bestimmungen gingen
als lex specialis den Vorschriften des Datenschutzgesetzes vor.
c) Das Datenschutzgesetz und die Verordnung vom 14. Juni
1993 zum Datenschutzgesetz (VDSG; SR 235.11) sind jünger als das
Unfallversicherungsgesetz und die Unfallversicherungsverordnung. Ein
jüngerer Erlass geht grundsätzlich einem älteren auch dann vor, wenn der
ältere nicht formell aufgehoben oder abgeändert wird (lex posterior derogat
legi priori). Dass beim Erlass des Datenschutzgesetzes die Bestimmungen
des Unfallversicherungsgesetzes und der Unfallversicherungsverordnung
über die Akteneinsicht nicht geändert wurden, begründet daher
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin noch keinen Vorrang der
unfallversicherungsrechtlichen Vorschriften.
d) Ein älteres Spezialgesetz kann unter Umständen einem jüngeren
allgemeinen Gesetz vorgehen. Ob das der Fall ist, kann nicht nach einer
allgemeinen Regel beurteilt werden. Vielmehr ist aufgrund einer Auslegung
des neueren Gesetzes zu bestimmen, ob dadurch das ältere ausser Kraft
gesetzt werden sollte oder nicht (BGE 115 Ib 88 E. 2c S. 92; 96 I 485
E. 5 S. 491; PETER FORSTMOSER/WALTER R. SCHLUEP, Einführung in das Recht,
Bern 1992, S. 355).
e) Das in Art. 98 UVG geregelte Akteneinsichtsrecht steht im
Zusammenhang mit den verfahrensrechtlichen Bestimmungen betreffend die
Leistungen der Unfallversicherer (Achter Titel 1. Kapitel UVG). Es fliesst
aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör, welcher aufgrund von Art. 4 BV
allen am Verfahren Beteiligten zusteht und durch verfahrensrechtliche
Vorschriften konkretisiert wird (ALEXANDRA RUMO-JUNGO, Bundesgesetz
über die Unfallversicherung, 2. Aufl. Zürich 1995, S. 328 f.;
GHÉLEW/RAMELET/RITTER, Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents,
Lausanne 1992, S. 265; vgl. BGE 122 I 153 E. 3 S. 158; 115 V 297 E. 2
S. 299 ff.; ULRICH MEYER, Datenschutz in der Sozialversicherung, in RAINER
J. SCHWEIZER (Hrsg.), Rechtsfragen des Informatikeinsatzes, Zürich 1992,
S. 43-70, 54 f.). Zwar gilt gemäss der Praxis des Bundesgerichts das auf
Art. 4 BV bzw. auf das Grundrecht der persönlichen Freiheit abgestützte
Akteneinsichtsrecht auch ausserhalb eines formellen Verfahrens,
jedoch nur bei Nachweis eines besonderen schutzwürdigen Interesses
(BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4, 257 E. 4d S. 264 f.). Insoweit ist das
Akteneinsichtsrecht mit ähnlichen persönlichkeitsbezogenen Überlegungen
begründet wie das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht gemäss Art. 8 DSG
(DUBACH, aaO (1990), S. 177 ff., 210 f.). Dieses ist jedoch einerseits
gegenüber dem verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht enger, indem
es sich nicht auf alle für das Verfahren wesentlichen Akten erstreckt,
sondern nur auf die Daten über die betreffende Person (Botschaft zum
Datenschutzgesetz, BBl 1988 II 413 ff., 453; DUBACH, aaO (1995), S. 135
N. 15 zu Art. 8). Andererseits geht es aber auch weiter, indem es - unter
Vorbehalt des Rechtsmissbrauchsverbots - ohne jeglichen Interessennachweis
auch ausserhalb eines Verwaltungsverfahrens geltend gemacht werden kann
(nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 6. Oktober 1995 i.S. D.,
E. 4a; DUBACH, aaO (1995), N. 15 und 23 f. zu Art. 8; WALTER SCHMID,
Die Beschaffung und Bekanntgabe von Personendaten durch die IV-Stelle im
Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen 1994, S. 313). Es knüpft nicht daran
an, dass eine Behörde eine Verfügung vorbereitet, welche die Interessen
einer bestimmten Person berührt, sondern einzig daran, dass die Behörde
eine Datensammlung mit Daten über die betroffene Person besitzt. Es
besteht insbesondere auch unabhängig von unfallversicherungsrechtlichen
Ansprüchen. Das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht kann sich daher
teilweise mit dem verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht überschneiden,
doch haben beide Rechte auch ihren besonderen Anwendungsbereich, der
vom anderen Anspruch nicht beschlagen wird. Unter diesen Umständen kann
nicht davon ausgegangen werden, dass die verfahrensrechtliche Regelung
von Art. 98 UVG eine spezialgesetzliche Regelung darstellt, welche der
jüngeren Regelung von Art. 8 DSG vorgeht.
f) Insoweit Art. 8 DSG eine eigenständige Bedeutung hat, die von
konkreten unfallversicherungsrechtlichen Leistungsansprüchen unabhängig
ist, sind Streitigkeiten darüber nicht im Verfahren nach Art. 105 ff. UVG,
sondern im datenschutzrechtlich vorgesehenen Verfahren zu entscheiden. Das
gilt jedenfalls dann, wenn - wie vorliegend - das Auskunftsbegehren
unabhängig von einer konkreten unfallversicherungsrechtlichen Streitigkeit
gestellt wurde (JUNGO, aaO, N. 13 und 14 zu Art. 33). Entgegen der
Annahme der Beschwerdeführerin geht es dabei nicht um einen aus den
unfallversicherungsrechtlichen Normen fliessenden Anspruch, sondern
um einen rein datenschutzrechtlichen. Wird von der betroffenen
Person ein auf das Datenschutzgesetz gestützter Antrag gestellt,
kann das zuständige Bundesorgan den datenschutzrechtlich vorgesehenen
Rechtsmittelweg nicht dadurch vereiteln, dass es den geltend gemachten
Anspruch anstatt nach Datenschutzgesetz nach anderen Rechtsgrundlagen
beurteilt. Dass die Beschwerdeführerin das von der Beschwerdegegnerin
gestellte Auskunftsbegehren fälschlicherweise nach Art. 98 UVG beurteilt
hat, führt daher nicht dazu, dass die Beschwerdegegnerin die in Art. 105
UVG vorgesehene Einsprache hätte erheben müssen. Die Eidgenössische
Datenschutzkommission ist deshalb mit Recht auf die Beschwerde
eingetreten. Der Hauptantrag der Beschwerdeführerin ist somit unbegründet.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin stellt sich in ihrem Eventualantrag auf den
Standpunkt, sie sei nicht verpflichtet, der Beschwerdegegnerin Fotokopien
ihrer Akten zuzustellen.
a) Streitig ist vorliegend nicht das Recht der Beschwerdegegnerin auf
Einsicht in ihre Akten, sondern sind nur die Modalitäten derselben. Nach
Art. 8 Abs. 5 DSG ist die Auskunft in der Regel schriftlich, in Form eines
Ausdrucks oder einer Fotokopie zu erteilen. Die Beschwerdeführerin stützt
sich demgegenüber auf Art. 123 UVV, wonach die Akten in der Regel am Sitz
des Versicherers oder bei seiner regionalen Vertretung einzusehen sind,
sowie auf ein Kreisschreiben des Bundesamtes für Sozialversicherung aus dem
Jahre 1991 über die Aktenführung und Akteneinsicht in der obligatorischen
Unfallversicherung.
b) Art. 122 und 123 UVV regeln das Verfahren der in Art. 98 UVG
statuierten Akteneinsicht. Insoweit jedoch das datenschutzrechtliche
Auskunftsrecht gemäss Art. 8 DSG unabhängig vom verfahrensrechtlichen
Akteneinsichtsrecht besteht und diesem gegenüber eine selbständige
Bedeutung hat (vorne E. 2e), können für dessen Modalitäten nicht
die Regelung der Unfallversicherungsverordnung und ebensowenig
das Kreisschreiben des Bundesamtes für Sozialversicherung anwendbar
sein. Soweit sich der datenschutzrechtliche und der verfahrensrechtliche
Anspruch überschneiden, legt das Datenschutzgesetz als lex posterior
einen datenschutzrechtlichen Mindeststandard fest, der jedenfalls
insoweit der unfallversicherungsrechtlichen Regelung vorgeht, als er
nicht in direktem Widerspruch dazu steht (MARC BUNTSCHU in MAURER/VOGT,
aaO, N. 9 zu Art. 2; vgl. für die analoge Situation im Bereich der
Invalidenversicherung SCHMID, aaO, S. 34). Dass der Bundesrat gemäss
Art. 8 Abs. 5 DSG Ausnahmen von der schriftlichen Auskunft vorsehen kann,
ändert daran nichts: die verfahrensrechtlich orientierten Bestimmungen
von Art. 122 und 123 UVV können weder von ihrem Regelungsgegenstand
noch von der Entstehungsgeschichte her als Ausnahmen von dem mit dem
Datenschutzgesetz neu eingeführten Auskunftsrecht verstanden werden. Für
dessen Ausübung sind vielmehr die datenschutzrechtlichen Vorschriften
massgebend (Art. 8-10 DSG; Art. 1 und 2 VDSG). Dafür spricht auch, dass
gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a DSG die Verweigerung der Auskunfterteilung
nur zulässig ist, wenn ein formelles Gesetz dies vorsieht. Damit wollte
der Gesetzgeber ausschliessen, dass das Auskunftsrecht durch Vorschriften
auf Verordnungsstufe eingeschränkt werden kann.
c) Die Beschwerdeführerin ist - wie sie nicht bestreitet - hinsichtlich
ihrer Tätigkeit als UVG-Versicherer ein Bundesorgan im Sinne von Art. 3
lit. h DSG (BUNTSCHU, aaO, N. 28 zu Art. 2). Sie hat daher gemäss Art. 8
Abs. 5 DSG "in der Regel" schriftlich, in Form eines Ausdrucks oder
einer Fotokopie Auskunft zu erteilen. Art. 1 Abs. 2 VDSG wiederholt diese
Bestimmung. Eine ausdrückliche Abweichung von dieser "Regel" ist nur in
Art. 1 Abs. 3 VDSG vorgesehen, wonach "im Einvernehmen mit dem Inhaber
der Datensammlung oder auf dessen Vorschlag hin" die betroffene Person
ihre Daten auch an Ort und Stelle einsehen "kann". Diese Bestimmung ist
nach ihrem Wortsinn so zu verstehen, dass die Einsicht an Ort und Stelle
nur dann eine schriftliche Auskunft ersetzen kann, wenn die betroffene
Person dem zustimmt (ebenso DUBACH, aaO (1995), N. 26 zu Art. 8). Ob über
diese ausdrückliche Regelung von Art. 1 Abs. 3 VDSG hinaus noch weitere
Abweichungen von der "Regel" der schriftlichen Auskunft zulässig sind, kann
offenbleiben. Jedenfalls müssten dafür besondere Umstände angerufen werden,
welche eine schriftliche Auskunfterteilung als ungeeignet erscheinen
lassen. Die Beschwerdeführerin macht jedoch keine derartigen Umstände
geltend. Dass die Auskunfterteilung für den Inhaber der Datensammlung
einen bisweilen erheblichen Verwaltungsaufwand mit sich bringt, ist
kein besonderer Umstand, sondern trifft generell für alle Inhaber von
Datensammlungen zu und kann kein Grund sein, die gesetzlich vorgesehene
Regel in ihr Gegenteil zu verkehren. Es erlaubt indessen nach Art. 2
Abs. 1 lit. b VDSG eine Kostenbeteiligung der antragstellenden Person.
d) Die Beschwerdeführerin verhält sich im übrigen auch widersprüchlich,
wenn sie der Beschwerdegegnerin anbietet, die Fotokopien einem
bevollmächtigten Arzt oder Rechtsvertreter, nicht aber ihr direkt
zuzustellen. Die Zustellung von Fotokopien an einen Vertreter verursacht
nicht weniger Aufwand als die Zustellung direkt an die betroffene
Person. Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb wohl ein
Rechtsvertreter, nicht aber die betroffene Person selber Fotokopien
erhalten soll. Zwar ist es zulässig, Originalakten nur an Rechtsanwälte,
nicht aber direkt an die Parteien herauszugeben (BGE 122 I 109 E. 2b
S. 112; 108 Ia 5 E. 3 S. 8). Der Grund dafür liegt darin, dass die einer
besonderen Disziplinaraufsicht unterstehenden Rechtsanwälte besser als
andere Private Gewähr dafür bieten, dass ausgehändigte Akten vollständig
und unverändert an die Behörde zurückgelangen und nicht an unbefugte
Dritte herausgegeben werden (BGE 108 Ia 5 E. 3 S. 8). Diese Überlegungen
entfallen jedoch, wenn es um Fotokopien geht, die nur Personendaten der
betroffenen Person enthalten. Für die Zustellung der Akten den Beizug eines
Rechtsanwalts zu verlangen, wäre vorliegend eine rein schikanöse und mit
dem Gesetz nicht vereinbare Erschwerung des Auskunftsrechts. Entsprechendes
gilt für die angebotene Alternative, die Kopien einem Arzt zuzustellen.