BGE 123 II 402
123 II 402
43. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 20. August 1997 i.S. Verein gegen Tierfabriken (VgT) gegen
Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) und "publisuisse
SA" sowie Eidgenössisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 10 EMRK, Art. 13 EMRK u. 14 EMRK; Art. 55bis BV; Art. 1 Abs. 2
lit. e VwVG u. Art. 25 VwVG; Art. 5 Abs. 3 RTVG u. Art. 18 RTVG; Anspruch
auf Zugang zum Werbefernsehen ("Recht auf Antenne").
Rechtsnatur des Handelns der SRG bzw. der "publisuisse SA" im
Programmbereich (E. 2; Bestätigung von BGE 119 Ib 241 ff.) und im
Werbebereich (E. 3).
Über einen sich allenfalls ausnahmsweise aus Art. 10 in Verbindung
mit Art. 14 EMRK ergebenden Anspruch auf Zugang zum Werbefernsehen hat das
Bundesamt für Kommunikation in einer Feststellungsverfügung zu entscheiden
(E. 4).
Anspruch im konkreten Fall verneint, bei dem im Interesse des
Tierschutzes für eine Reduktion des Fleischkonsums geworben werden soll
(E. 5).
Sachverhalt
A.- Der Verein gegen Tierfabriken (VgT) beabsichtigte, im Januar
1994 durch die AG für das Werbefernsehen (AGW; heute: "publisuisse SA")
einen Fernsehspot ausstrahlen zu lassen, der auf die "tierquälerische
Nutztierhaltung" aufmerksam machen und für eine Reduktion des
Fleischkonsums werben sollte. Am 10. Januar 1994 teilte ihm die AG
für das Werbefernsehen im Sinne eines "Zwischenbescheides" mit, dass
der Spot in der geplanten Form nicht ausgestrahlt werden könne, da er
"politischen Charakter" habe. Der Verein gegen Tierfabriken weigerte
sich am 14. und 20. Januar 1994, seinen Werbespot zu überarbeiten, und
verlangte den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Am 24. Januar 1994
bestätigte die AG für das Werbefernsehen, dass sie die Sequenz in
der vorliegenden Form nicht ausstrahlen werde, da diese Art. 14 der
Radio- und Fernsehverordnung vom 16. März 1992 (RTVV; SR 784.401)
sowie ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen verletze; sie sei nicht
verpflichtet, Spots auszustrahlen, die geschäftsschädigend wirkten und
ihre Verlegerinteressen tangierten.
Der Verein gegen Tierfabriken gelangte hiergegen an die
Generaldirektion der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft
(SRG) und an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen
(UBI). Diese übermittelte die Eingabe an das Bundesamt für Kommunikation
(im weitern auch Bundesamt oder BAKOM) zur Prüfung, ob sie als Anzeige
an die konzessionsrechtliche Aufsichtsbehörde entgegenzunehmen sei. Am
25. April 1994 teilte das Bundesamt dem Verein gegen Tierfabriken mit,
es sehe keine Veranlassung, gegen die SRG ein Verfahren zu eröffnen. Im
Bereich der Werbung könne weder aus der Bundesverfassung noch aus dem
Radio- und Fernsehgesetz ein "Recht auf Antenne" abgeleitet werden. Die SRG
bzw. die AGW seien im Rahmen der rundfunkrechtlichen Vorschriften bei der
Akquisition frei und könnten ihre Vertragspartner - wettbewerbsrechtliche
Aspekte vorbehalten - dementsprechend frei auswählen.
Am 6. Juli 1994 gelangte der Verein gegen Tierfabriken mit
einer "Aufsichtsbeschwerde" an das Eidgenössische Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement (im weitern auch Departement). Am
11. Juli 1994 verlangte er vom Bundesamt für Kommunikation den
Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung. Am 14. Juli 1994 erhob er
gegen das Schreiben des BAKOM vom 25. April 1994 beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Dieses trat am 5. Oktober 1994 auf die
Beschwerde nicht ein und überwies die Akten zur gesetzlichen Folgegebung
an das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement.
Am 8. Mai 1995 ersuchte der Verein gegen Tierfabriken das
Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, innert
Monatsfrist zu entscheiden. Am 15. Mai 1995 teilte dieses mit, eine
solche Zusicherung könne nicht gegeben werden. Am 15. April 1996 reichte
der Verein beim Bundesgericht Rechtsverzögerungsbeschwerde ein. Diese
wurde am 11. Juli 1996 als gegenstandslos abgeschrieben, nachdem das
Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement am 22. Mai 1996
die Verwaltungsbeschwerde abgewiesen hatte, soweit es darauf eingetreten
war. Das Departement ging davon aus, das Schreiben des BAKOM bilde einen
beschwerdefähigen Nichteintretensentscheid, soweit es dieses abgelehnt
habe, in der Sache selber zu entscheiden. Entgegen der Ansicht des Vereins
gegen Tierfabriken sei dieser nicht zu beanstanden, da die SRG bei der
Werbung nicht hoheitlich, sondern wie ein privates Unternehmen handle und
keine beim Bundesamt anfechtbaren Verfügungen erlasse. Aus dem gleichen
Grund trat das Departement auf die bei ihm eingereichte Aufsichtsbeschwerde
nicht ein. Sei die SRG bei der Akquisition der Werbung grundsätzlich frei,
bestehe kein Raum für ein entsprechendes Verfahren.
Der Verein gegen Tierfabriken hat am 18. Juni 1996 beim
Bundesgericht hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Er
beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die SRG bzw. die
"publisuisse SA" anzuweisen, dafür zu sorgen, dass der von ihm erstellte
Werbespot mindestens im gleichen Ausmass über die Fernsehsender der SRG
ausgestrahlt werden könne wie die Werbung für den Konsum von Schweizer
Fleisch; eventuell sei der SRG bzw. der "publisuisse SA" zu untersagen,
künftig Werbespots auszustrahlen, die allgemein den Konsum von Schweizer
Fleisch fördern sollen. Der angefochtene Entscheid verstosse gegen Art. 10
(Meinungsäusserungsfreiheit) und Art. 14 (Diskriminierungsverbot) EMRK. Ein
Werbespot für den Fleischkonsum sei von der "publisuisse SA" ausgestrahlt
worden, weshalb auch der umstrittene Gegenspot auszustrahlen sei.
Der Verein gegen Tierfabriken habe einen "unabdingbaren Anspruch" darauf,
auf denselben Kanälen für seine der Fleischindustrie entgegenstehenden
Ideen zu werben, auf denen diese für ihre Idee des Fleischgenusses
werbe. Der Begriff der politischen Werbung im Sinne von Art. 14 RTVV
(bzw. Art. 18 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und
Fernsehen; RTVG; SR 784.40) sei eng auszulegen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt,
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) aa) Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht
letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne
von Art. 5 VwVG, die von einer der in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen
ausgehen und unter keine der Ausnahmen von Art. 99-102 OG fallen.
Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich
auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen
(vgl. Art. 5 Abs. 1 VwVG).
bb) Das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement trat
auf die ihm vom Bundesgericht am 5. Oktober 1994 zuständigkeitshalber
überwiesene Verwaltungsbeschwerde ein, soweit es das Bundesamt für
Kommunikation abgelehnt hatte, als Beschwerdeinstanz zu entscheiden. Es
ging davon aus, dessen Schreiben vom 25. April 1994 stelle einen
beschwerdefähigen Nichteintretensentscheid dar, und schützte diesen in
Anwendung des Radio- und Fernsehgesetzes (in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2
lit. e VwVG). Der angefochtene Entscheid stützt sich somit auf öffentliches
Recht des Bundes. Er greift im Sinne von Art. 5 VwVG in die Rechtsstellung
des Beschwerdeführers ein. Da überdies kein Ausschlussgrund besteht, ist
auf die frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde
einzutreten.
b) aa) Auf die Aufsichtsbeschwerde vom 6. Juli 1994 trat das
Departement nicht ein, weil die SRG im Bereich der Werbung Privatautonomie
geniesse und somit im Rahmen der Gesetzgebung frei sei, ihre Werbeaufträge
zu gestalten. Sie unterstehe diesbezüglich - wie etwa im Bereich der
Anstellungen - keiner allgemeinen Bundesaufsicht. Das der SRG zuzurechnende
Verhalten der "AG für das Werbefernsehen" bzw. der "publisuisse SA"
könne deshalb auch nicht aufsichtsrechtlich geprüft werden.
bb) Gibt eine Aufsichtsbehörde einer Anzeige keine Folge, liegt darin
in der Regel nicht eine beschwerdefähige Verfügung, da dem Anzeiger im
Aufsichtsverfahren keine Parteirechte zustehen (Art. 71 Abs. 2 VwVG) und
er auch keinen Anspruch darauf hat, dass sich die zuständige Behörde mit
der angezeigten Angelegenheit befasst (BGE 119 Ib 241 E. 1c S. 244, mit
Hinweisen). Etwas anderes gilt nur, wenn der Betroffene einwendet, seine
Eingabe sei zu Unrecht als Aufsichtsbeschwerde und nicht als ordentliches
Rechtsmittel entgegengenommen worden (BGE 119 Ib 241 E. 1c S. 244; 104
Ib 239 E. 3 S. 242). Wie es sich vorliegend mit der Anfechtbarkeit des
aufsichtsrechtlichen Nichteintretensentscheids verhält, kann dahingestellt
bleiben: Der Beschwerdeführer beanstandet diesen nicht (vgl. Art. 114
Abs. 1 OG); der Aufsichtsentscheid ist im übrigen logische Folge der
Abweisung der Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid des Bundesamts
für Kommunikation. Nahm dieses (und mit ihm das Departement) zu Unrecht an,
es liege keine anfechtbare Verfügung vor, wird dem aufsichtsrechtlichen
Nichteintretensentscheid die Grundlage so oder anders entzogen.
Erwägung 2
2.- a) Das Verwaltungsverfahrensgesetz findet auf Instanzen und
Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung Anwendung, soweit sie
in Erfüllung öffentlichrechtlicher Aufgaben verfügen (Art. 1 Abs. 2
lit. e VwVG). Das Bundesgericht erachtete bereits vor Inkrafttreten von
Art. 55bis BV und des Radio- und Fernsehgesetzes das Veranstalten von
Radio- und Fernsehsendungen auf nationaler Ebene als öffentliche Aufgabe
("service public"), die der SRG vom Bund als Organisation ausserhalb der
Bundesverwaltung übertragen worden sei (BGE 104 Ib 239 E. 5a S. 243; 97
I 731 E. 1 S. 733; ZBl 83/1982 S. 219 ff.). Zwar bilde die Ausstrahlung
einer Sendung selber keine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, doch komme
dem Entscheid der SRG über das Begehren einer Person um Zulassung zu einer
Sendung ("Recht auf Antenne") Verfügungscharakter zu. Die entsprechende
Verweigerung könne deshalb immer mit Verwaltungsbeschwerde und hernach
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (BGE 111 Ib 294 E.
1a S. 296). Diese Rechtsprechung gilt auch nach Inkrafttreten des
Art. 55bis BV und des neuen Radio- und Fernsehgesetzes (BGE 119 Ib
241 ff.):
b) aa) Nach Art. 55bis Abs. 2 Satz 1 BV ist der Bund für die
Grundversorgung der Bevölkerung mit Beiträgen von Radio und Fernsehen
verantwortlich, die der Entfaltung des kulturellen Lebens, der politischen
Information und Meinungsbildung sowie der Unterhaltung dienen (MARTIN
DUMERMUTH, Rundfunkrecht, in: KOLLER/MÜLLER/RHINOW/ZIMMERLI (Hrsg.),
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel 1996, Rz. 51; derselbe,
Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel
u. Frankfurt a.M. 1992, S. 33 ff.; J.P. MÜLLER/F. GROB, in Kommentar BV,
Art. 55bis, Rz. 47). Für die flächendeckende Grundversorgung erklärt
das Radio- und Fernsehgesetz auf nationaler und sprachregionaler Ebene in
erster Linie die SRG zuständig (vgl. Art. 27 RTVG; FRANZISKA BARBARA GROB,
Die Programmautonomie von Radio und Fernsehen in der Schweiz, Zürich 1994,
S. 65). Nach Art. 3 der Konzession vom 18. November 1992 (BBl 1992 VI
567 ff., Konzession SRG) erfüllt diese ihren Auftrag durch die Gesamtheit
ihrer Radio- und Fernsehprogramme in allen Amtssprachen mit gleichwertigen
Programmen. Darin fördert sie das gegenseitige Verständnis und den
Austausch zwischen den Landesteilen, Sprachgemeinschaften und Kulturen,
berücksichtigt die Ausländer in der Schweiz, unterstützt den Kontakt zu
den Auslandschweizern und begünstigt im Ausland die Präsenz der Schweiz
und das Verständnis für deren Anliegen. Durch eine allgemeine, vielfältige
und sachgerechte Information soll sie zur Meinungsbildung des Publikums
beitragen und dabei das Verständnis für politische, wirtschaftliche und
soziale Zusammenhänge fördern (Art. 3 Abs. 2 lit. a Konzession SRG),
die kulturellen Werte des Landes stärken, das Kulturschaffen anregen und
zur kulturellen Entfaltung des Publikums beitragen (Art. 3 Abs. 2 lit. b
Konzession SRG); zudem soll sie bildende Inhalte vermitteln (Art. 3 Abs. 2
lit. c Konzession SRG) und Unterhaltung anbieten (Art. 3 Abs. 2 lit. d
Konzession SRG).
bb) Die SRG geniesst heute zwar kein Monopol mehr (SCHÜRMANN/NOBEL,
Medienrecht, 2. Aufl., Bern 1993, S. 153; DUMERMUTH, Rundfunkrecht,
aaO, Rz. 230), und sie sieht sich auch zusehends ausländischer
Konkurrenz ausgesetzt; dies ändert aber nichts daran, dass sie nach dem
geltenden Recht im Programmbereich nach wie vor im Rahmen ihr übertragener
öffentlichrechtlicher Aufgaben handelt. Sie erfüllt einen "service public"
(Klammer- und Integrationsfunktion; vgl. SCHÜRMANN/NOBEL, aaO, S. 145)
und verfügt hierfür über eine besondere Stellung (vgl. BGE 122 II 471
E. 4b S. 479, 121 II 81 E. 4b S. 85; GROB, aaO, S. 65; SCHÜRMANN/NOBEL,
aaO, S. 327 ff.; DENIS BARRELET, Les activités de la SSR dans le domaine
de la presse écrite périodique, in Medialex 1996 S. 27 FN 6): Das Gesetz
selber räumt ihr eine Konzession für die Veranstaltung nationaler und
sprachregionaler Programme ein (Art. 26 Abs. 1 RTVG). Andere Interessenten
sind hierzu nur zugelassen, soweit sie "die Möglichkeiten der SRG sowie der
lokalen und regionalen Veranstalter, ihre konzessionsgemässen Leistungen
zu erbringen", nicht wesentlich beeinträchtigen (Art. 31 Abs. 1 lit. b
RTVG). Die SRG erhält für die ihr vom Bund übertragenen Aufgaben den
Grossteil der von den PTT-Betrieben erhobenen Empfangsgebühren (BGE 121
II 183 ff.). Das Gesetz sieht für sie besondere Anforderungen über die
Organisation und die Mitwirkungsrechte der Behörden bei der Bestellung
der Organe und dem Erlass der Statuten vor (Art. 29 RTVG). Die SRG ist
deshalb, soweit sie vom Radio- und Fernsehgesetz und von der Konzession
her verpflichtet ist, ihr übertragene Aufgaben zu erfüllen, nach wie vor
eine Organisation im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG.
cc) Was in der Doktrin hiergegen eingewendet wird (vgl. etwa
MARTIN DUMERMUTH, Rundfunkrecht, aaO, Rz. 121 ff. insbesondere
Rz. 124; SCHÜRMANN/NOBEL, aaO, S. 153), überzeugt nicht: Daraus,
dass die SRG gestützt auf Art. 103 lit. a OG legitimiert ist, beim
Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu führen, lässt sich nichts
ableiten. Die Beschwerdelegitimation steht ihr wie einem Privaten zu, um im
Verhältnis zum Konzedenten ihre institutionelle Autonomie zu verteidigen
(Art. 55bis Abs. 3 BV). Die Kritik, die Praxis des Bundesgerichts zum
"Recht auf Antenne" führe im Programmbereich dazu, dass eine angebliche
Verletzung der Programmbestimmungen auf Beschwerde hin erstinstanzlich
durch das Departement, d.h. die Bundesverwaltung, beurteilt werde,
was mit dem Aufsichtssystem des Radio- und Fernsehgesetzes nicht
vereinbar sei, verkennt, dass Art. 58 Abs. 2 RTVG die Beschwerde an
die Unabhängige Beschwerdeinstanz ausdrücklich nur gegen ausgestrahlte
Radio- und Fernsehsendungen zulässt. Entscheidet das Departement über
eine Beschwerde im Zusammenhang mit dem "Recht auf Antenne", nimmt es im
übrigen keine eigentliche präventive Programmaufsicht vor, sondern grenzt
den Geltungsbereich verschiedener Grundrechtspositionen gegeneinander
ab. Der entsprechende Entscheid ist zur Wahrung der Programmautonomie - wie
ein Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz über einen ausgestrahlten
Beitrag - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar,
womit ein hinreichender Schutz der Unabhängigkeit des Veranstalters
sichergestellt ist. Die Programmautonomie gilt nicht absolut,
sondern nur im Rahmen der verfassungs- und gesetzmässigen Ordnung. Die
Realisierung einer pluralistischen Information im Sinne von Art. 10 EMRK
kann unter den Voraussetzungen von Art. 10 Ziff. 2 EMRK eine staatliche
Intervention rechtfertigen oder geradezu gebieten, auch wenn dadurch unter
die Informationsfreiheit fallende Interessen eines Einzelnen berührt
werden sollten (BGE 122 II 471 E. 4b S. 479, im Zusammenhang mit der
Presseförderung: BGE 120 Ib 142 E. 4b S. 148 f.). Wie das Bundesgericht
festgestellt hat, muss ein "Recht auf Antenne" im allgemeinen verneint
werden und kann sich die Frage nur ganz ausnahmsweise - namentlich unter
dem Gesichtswinkel von Art. 10 EMRK in Verbindung mit Art. 14 EMRK -
überhaupt stellen (BGE 119 Ib 241 E. 3e S. 248); insofern darf die
Problematik der präventiven Programmkontrolle auch nicht überbewertet
werden. Die Öffnung des Rechtswegs über das Departement garantiert
in diesen Fällen lediglich den für die Geltendmachung allfälliger
Beeinträchtigungen von Art. 10 EMRK erforderlichen nationalen Beschwerdeweg
(Art. 13 EMRK).
Erwägung 3
3.- a) Nach Art. 55bis Abs. 3 BV sind die Unabhängigkeit von Radio
und Fernsehen sowie die Autonomie in der Gestaltung der Programme im
Rahmen des allgemeinen Auftrags von Absatz 2 gewährleistet. Eingriffe
in die Rechtsstellung der Veranstalter (und damit auch der SRG) sollen
nicht über das hinausgehen, was zur Realisierung des Programmauftrags
und eines pluralistischen Wettbewerbs der Meinungen nötig erscheint. Nur
soweit die SRG im Rahmen ihres Programmauftrags handelt, erfüllt sie
öffentlichrechtliche Aufgaben (BGE 119 Ib 241 ff.; SCHÜRMANN/NOBEL,
aaO, S. 83). Ausserhalb ihres Leistungsauftrags besorgt sie, soweit sie
insofern überhaupt zu handeln befugt ist (vgl. BARRELET, Les activités
de la SSR, aaO, S. 30 ff.), keinen öffentlichen Dienst. Sie kann sich in
diesem Bereich in der Regel auf grundrechtlich geschützte Positionen -
insbesondere die Handels- und Gewerbefreiheit - berufen (vgl. DUMERMUTH,
Rundfunkrecht, aaO, Rz. 211 ff., mit weiteren Hinweisen). Im folgenden ist
deshalb die Rechtsnatur des Handelns der SRG bzw. ihrer Tochtergesellschaft
"publisuisse SA" bei der Akquisition von Werbung zu prüfen.
b) Das Radio- und Fernsehgesetz regelt die Veranstaltung, die
Weiterverbreitung und den Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen,
einschliesslich Darbietungen und Informationen, die in gleicher Weise
aufgearbeitet sind (Art. 1 Abs. 1 RTVG). Nicht zum eigentlichen
Programm zählt die Werbung (vgl. FRANZISKA BARBARA GROB, aaO,
S. 96, mit Hinweisen). Der Programmbegriff setzt ein redaktionelles
Aufarbeiten von Information zu einer Sendung und deren Ausstrahlung
seitens des Veranstalters voraus. Allein diese Tätigkeit wird durch die
Programmgrundsätze von Art. 55bis Abs. 2 BV und Art. 4 RTVG erfasst. Der
Veranstalter soll nicht durch einseitige, unsachgerechte oder die Vielfalt
der Ereignisse und Ansichten nicht hinreichend zum Ausdruck bringende
redaktionelle Beiträge die Meinungs- und Willensbildung des Zuschauers in
Missachtung journalistischer Sorgfaltspflichten beeinflussen. Art. 10 RTVV
definiert als Werbung dagegen "jede öffentliche Äusserung zur Förderung
des Abschlusses von Rechtsgeschäften über Waren oder Dienstleistungen, zur
Unterstützung einer Sache oder Idee oder zur Erzielung einer anderen vom
Werbetreibenden gewünschten Wirkung", wofür diesem gegen Bezahlung oder
eine ähnliche Gegenleistung Sendezeit zur Verfügung gestellt wird. Die
Werbung ist naturgemäss einseitig, da sie im Interesse des Anbieters
steht. Sie verschliesst sich bereits von der Sache her einer kritischen
redaktionellen Hinterfragung, weshalb sie nach Art. 18 Abs. 1 RTVG vom
Programm deutlich zu trennen und als Werbung zu kennzeichnen ist. Nur
ausgestrahlte Werbespots können programm- oder organisationsrechtlich
bedeutsam werden (vgl. BGE 118 Ib 356 E. 3 S. 360 f.). Eine Reklame
ist nicht etwa deshalb bereits gestützt auf das programmrechtliche
Sachgerechtigkeits- und Vielfaltsgebot auszustrahlen, weil ein Konkurrent
mit seinem Beitrag zugelassen wurde. Es besteht insofern kein irgendwie
gearteter programmrechtlicher "Anspruch auf Antenne". Es gilt grundsätzlich
auch hier, dass das Radio- und Fernsehgesetz niemandem einen Anspruch
auf die Verbreitung bestimmter Darbietungen und Informationen durch einen
Veranstalter einräumt (Art. 5 Abs. 3 RTVG).
c) aa) Die Werbung wird aber auch in anderer Beziehung nicht vom
Programmauftrag erfasst: Der Gesetzgeber hat sie ausdrücklich nicht
im Zusammenhang mit den Bestimmungen über den Programminhalt, sondern
im Abschnitt über die Finanzierung geregelt. Diese erfolgt bei der SRG
mittels Empfangsgebühren, Werbeeinnahmen und übrigen Betriebsbeiträgen
(Art. 17 ff. RTVG). Weder gestützt auf Art. 55bis BV noch gestützt auf
das Radio- und Fernsehgesetz oder die Konzession ist die SRG verpflichtet,
von der Finanzierungsmöglichkeit der Werbung Gebrauch zu machen. Bis 1964
war diese an Radio und Fernsehen gänzlich untersagt. In der Folge wurde
sie am Fernsehen zugelassen, im Interesse einer optimalen Wahrnehmung
des Programmauftrags und zum Schutz anderer gewichtiger öffentlicher
Interessen (Jugend, Gesundheit, Pressevielfalt) jedoch Beschränkungen
unterworfen. Art. 18 RTVG geht heute von der grundsätzlichen Zulässigkeit
der Werbung aus, behält aber gewisse Einschränkungen vor. So verbietet
Art. 18 Abs. 5 RTVG religiöse und politische Werbung sowie solche für
alkoholische Getränke, Tabak und Heilmittel. Zum Schutz der Jugend und der
Umwelt kann der Bundesrat weitere Werbeverbote erlassen. Der Bundesrat
regelt im übrigen die höchstzulässige Werbezeit, wobei er die Aufgabe
und Stellung der anderen Kommunikationsmittel, vor allem der Presse,
sowie die internationalen Werberegelungen berücksichtigt (Art. 18 Abs.
3 RTVG). Gestützt hierauf ist Art. 18 RTVG in den Art. 10 ff. RTVV
konkretisiert worden. Die entsprechenden Bestimmungen enthalten keinerlei
Verpflichtung, Werbung auszustrahlen, und bezeichnen diese auch nicht
als öffentlichrechtliche Aufgabe des Veranstalters.
bb) Nach Art. 2 Abs. 2 RTVV können in der Konzession Auflagen
in bezug auf die Art und den zeitlichen Umfang der zu erbringenden
Programmleistungen, die Organisation sowie die Finanzierung des
Veranstalters gemacht werden, um die Einhaltung des Radio- und
Fernsehgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen zu sichern. Der
Bundesrat hat für die Fernsehwerbung in der geltenden Konzession
von solchen Auflagen abgesehen: Art. 11 verbietet die Werbung in den
Radioprogrammen; Art. 14 verpflichtet die SRG beim Fernsehen lediglich, das
Departement über die Brutto-Werbeeinnahmen zu informieren; zudem hat sie
ihm "nötigenfalls" Einsicht in die Belege Dritter zu verschaffen, die mit
der Akquisition betraut sind. Diese Regelung unterscheidet sich deutlich
von der bis zum Inkrafttreten des Radio- und Fernsehgesetzes geltenden:
Die Konzession SRG vom 5. Oktober 1987 (BBl 1987 III 813 ff.) erlaubte in
Art. 15 Abs. 2 die Fernsehwerbung gemäss den entsprechenden bundesrätlichen
Weisungen vom 15. Februar 1984 (BBl 1984 I 364 ff.), welche die
Aktiengesellschaft für das Werbefernsehen damit betrauten. Der Bundesrat
übertrug dieser das ausschliessliche Recht, Werbeaufträge für die SRG zu
beschaffen und entgegenzunehmen. Ihre Statuten bedurften seiner Genehmigung
(Art. 2 und Art. 10 der Weisungen). Für die Zuteilung der Werbezeit
sah Art. 11 vor, dass die AGW diese auf die verschiedenen Auftraggeber
verteilen müsse, wobei sie objektiv und unparteilich zu verfahren und
alle Interessenten im Rahmen von allgemeinen Geschäftsbedingungen gleich
zu behandeln habe (vgl. PETER SALADIN, Das Recht auf Werbung und seine
öffentlich-rechtlichen Schranken, Diss. Bern 1969, S. 324 ff. insbesondere
S. 339). Solche Bestimmungen bestehen heute indessen nicht mehr. Mit
dem durch das Radio- und Fernsehgesetz eingeführten Drei-Ebenen-Modell
bestehen hinreichende - auch rundfunkrechtliche - Werbemöglichkeiten,
so dass sich solche Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit der
Veranstalter grundsätzlich nicht mehr rechtfertigen (vertikale Konkurrenz
zwischen Veranstaltern auf lokaler, sprachregionaler/nationaler und
internationaler Ebene). Die SRG steht auf dem Werbemarkt in Konkurrenz
zu den lokalen Anbietern, die durch Werbepools ihre Position auch auf die
nationale/sprachregionale Ebene ausdehnen (vgl. DUMERMUTH, Rundfunkrecht,
aaO, Rz. 230; TeleCombi Schweiz [TeleZüri, TeleBärn, Tele M1 und Tele
Tell]), und zu den internationalen Veranstaltern, welche die Schweiz
teilweise mit speziellen Werbefenstern über Satelliten und Kabelnetze
bedienen (RTL, Pro 7 und SAT 1).
cc) Zusammenfassend ergibt sich, dass die SRG bei der Akquisition
und Ausstrahlung von Werbung nach dem Gesagten nicht im Rahmen
des Programmauftrags öffentlichrechtlich, sondern grundsätzlich
privatrechtlich handelt. Auch in der Doktrin wird mehrheitlich
ausdrücklich oder konkludent angenommen, dass die Nichtzulassung zu
einer Werbesendung in erster Linie ein kartell- bzw. zivilrechtliches
Problem sei (vgl. ULRIKE PREISSLER, Die Zulässigkeit ideeller Werbung
im Fernsehen, Diss. Bonn 1994, S. 113 ff; DUMERMUTH, Rundfunkrecht,
aaO, Rz. 126; ROLF H. WEBER, Rechtliche Grundlagen für Werbung und
Sponsoring, in: SMI 1993, S. 213 ff. insbesondere S. 226 FN 58; anderer
Meinung wohl: MICHAEL DÜRINGER, Radio- und Fernsehwerbung, Diss. ZH 1994,
S. 33). Da die SRG (bzw. "publisuisse SA") damit nicht im Rahmen einer
ihr übertragenen öffentlichrechtlichen Aufgabe gehandelt hat (vgl. Art. 1
Abs. 2 lit. e VwVG), war sie bundesrechtlich auch nicht verpflichtet,
über die (Nicht-)Zulassung des Werbespots des Beschwerdeführers förmlich
zu verfügen.
Erwägung 4
4.- a) Dies schliesst nun aber nicht aus, dass das Bundesamt für
Kommunikation seinerseits sich mit den Einwänden des Beschwerdeführers
in einem formellen Entscheid hätte auseinandersetzen müssen. Der
Beschwerdeführer hat geltend gemacht, ihm stehe gestützt auf Art. 10 EMRK
ein Recht auf Ausstrahlung seines Spots für weniger Fleischkonsum zu,
nachdem die SRG eine Imagewerbung für vermehrten Fleischkonsum zugelassen
habe (Art. 10 in Verbindung mit Art. 14 EMRK). Er hat vor dem Bundesamt
ausdrücklich um Erlass einer entsprechenden Feststellungsverfügung
ersucht. Sein Spot sei keine politische Werbung. Im übrigen gehe das
Werbeverbot für politische Spots zu weit und sei deshalb konventionswidrig.
b) aa) Nach Art. 13 EMRK hat, wer sich in den durch die Konvention
garantierten Rechten und Freiheiten für beeinträchtigt hält, Anspruch
darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame Beschwerde einlegen zu
können. Dies bedeutet nicht unbedingt, dass ein Rechtsmittel an ein Gericht
zur Verfügung stehen muss. Eine Beschwerdemöglichkeit an eine hinreichend
unabhängige Verwaltungsbehörde kann genügen. Hingegen ist erforderlich,
dass der Beschwerdeführer seine Sache bei einer Behörde vorbringen und
diese in geeigneter Weise Abhilfe schaffen kann. Ausserdem müssen die
rechtsstaatlich notwendigen minimalen Verfahrensrechte gewährleistet sein,
namentlich der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung des
Entscheids (118 Ib 277 E. 5b S. 283). Die Aufsichtsbeschwerde genügt
diesen Anforderungen im allgemeinen nicht und stellt daher auch kein
wirksames Rechtsmittel im Sinne von Art. 13 EMRK dar (BGE 121 I 87 E. 1b
S. 91). Unter diesen Umständen hätte das Bundesamt zur Verweigerung des
"Rechts auf Antenne" im Werbebereich gestützt auf Art. 25 VwVG Stellung
nehmen müssen (vgl. zur direkten Anwendbarkeit von Art. 13 EMRK: BGE 111
Ib 68 E. 3 S. 72). Danach muss die in der Sache zuständige Behörde über
den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlichrechtlicher Rechte
oder Pflichten eine Feststellungsverfügung treffen, wenn der Gesuchsteller
ein schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse nachweist,
das nicht durch eine rechtsgestaltende Verfügung gewahrt werden kann
(BGE 114 V 201 ff.). Strittig war im vorliegenden Fall gerade die
Frage, ob im Werbebereich der SRG, der an sich ein privatrechtliches
Handeln darstellt, ausnahmsweise gestützt auf die besonderen Einwände des
Beschwerdeführers und die spezifischen Umstände des Einzelfalls (vgl. im
Programmbereich: BGE 119 Ib 241 E. 3 u. 4) ein konventionsgeschützter
öffentlichrechtlicher Anspruch auf Zugang zum Werbefernsehen bestand. Das
schutzwürdige Interesse im Sinne von Art. 25 VwVG ergab sich direkt aus
Art. 13 EMRK (vgl. dazu BGE 121 I 87 E. 1b S. 91), weshalb dahingestellt
bleiben kann, ob nicht generell ein solches bereits dann zu bejahen ist,
wenn der politische Inhalt eines nichtausgestrahlten Werbespots umstritten
erscheint. Das Bundesamt für Kommunikation hätte jedenfalls vorliegend
dem Gesuch um Erlass einer Feststellungsverfügung entsprechen und damit
den Beschwerdeweg in der Sache öffnen müssen.
bb) Eine Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung zu neuem Entscheid
- soweit dies im vorliegenden Verfahren überhaupt möglich wäre, nachdem
über das Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung durch das
BAKOM gar nicht förmlich entschieden worden ist - rechtfertigt sich
indessen nicht: Die Verfahrensbeteiligten haben sich in einem doppelten
Schriftenwechsel zur Sachproblematik eingehend geäussert, weshalb das
Bundesgericht direkt entscheiden kann (vgl. Art. 114 Abs. 2 OG und BGE 119
Ib 241 ff.). Eine allfällige Rückweisung scheint auch wenig zweckmässig,
nachdem sich der Beschwerdeführer 1994 um die Ausstrahlung seines Spots
bemüht hat und der Fall inzwischen auch bei der Europäischen Kommission
für Menschenrechte hängig ist.
Erwägung 5
5.- a) Wie das Bundesgericht für den Programmbereich festgestellt
hat, ergibt sich weder aus Art. 55bis BV noch aus den gesetzlichen
Bestimmungen ein "Recht auf Antenne". Die Meinungsäusserungs-
und die Informationsfreiheit nach Art. 10 EMRK gewähren ihrerseits
grundsätzlich ebenfalls kein Recht auf Inanspruchnahme eines Senders für
die Verbreitung von Ideen (BGE 119 Ib 241 E. 4 S. 249, mit Hinweisen;
DUMERMUTH, Rundfunkrecht, aaO, Rz. 122). Zwar fallen unter Umständen auch
Werbebotschaften in den Anwendungsbereich von Art. 10 EMRK (BGE 120 Ib
142 E. 4a S. 148; IRENE LAEUCHLI BOSSHARD, Die Meinungsäusserungsfreiheit
gemäss Art. 10 EMRK, Diss. Basel 1989, S. 19 ff.). Werbeverbote sind
jedoch - zumindest im Rahmen der Voraussetzungen von Art. 10 Ziff. 2
EMRK - zulässig (FROWEIN/PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention,
2. Aufl., Strassburg/Arlington 1996, Art. 10, Rz. 20; vgl. WOLFGANG
STRASSER, Rechtsprechungsbericht über unzulässige Beschwerden: 7 Radio-
und Fernseh-Fälle, in: EuGRZ 1994 S. 552 ff., insbesondere S. 554 f.):
Das Verbot politischer Werbung ist in Art. 18 Abs. 5 RTVG ausdrücklich
und für das Bundesgericht an sich verbindlich (vgl. Art. 114bis
Abs. 3 BV) vorgesehen. Es soll verhindern, dass finanzkräftige
Gruppen einen politischen Wettbewerbsvorteil erhalten. Im Interesse
des demokratischen Prozesses will es die politische Meinungsbildung
vor allzu starker wirtschaftlicher Einflussnahme schützen und für eine
gewisse Chancengleichheit unter den verschiedenen gesellschaftlichen
Kräften sorgen. Das Verbot trägt zur Unabhängigkeit der Radio-
und Fernsehveranstalter im redaktionellen Bereich bei, die durch
mächtige politische Werbeauftraggeber gefährdet werden könnte. Nach dem
schweizerischen Kommunikationsrecht bildet nach wie vor die Presse das
wichtigste Medium für die bezahlte politische Werbung. Finanzkräftige
Gruppen können sich für ihre Anliegen bereits dort mehr Raum sichern;
die Zulassung politischer Werbung an Radio und Fernsehen würde diese
Tendenz verstärken und den demokratischen Meinungsbildungsprozess um so
nachhaltiger beeinflussen, als das Fernsehen durch seine Verbreitung
und seine Unmittelbarkeit erwiesenermassen eine grössere Wirkung auf
das Publikum hat als die andern Kommunikationsmittel (vgl. DUMERMUTH,
Rundfunkrecht, aaO, Rz. 284; BBl 1987 III 734; Entscheid der Unabhängigen
Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen vom 4. Oktober 1991 in VPB
57/1993 Nr. 49 S. 416). Der Vorbehalt der politischen Werbung zugunsten
der Printmedien sichert diesen einen gewissen Teil des Werbemarkts
und trägt damit zu ihrer Finanzierung bei, was einer unerwünschten
Pressekonzentration entgegenwirkt und damit indirekt wieder zu dem
von Art. 10 EMRK gebotenen pluralistischen Mediensystem beiträgt (vgl.
SCHÜRMANN/NOBEL, aaO, S. 91). Art. 55bis Abs. 4 BV sieht ausdrücklich
vor, dass bei der Gesetzgebung über Radio und Fernsehen "auf Stellung und
Aufgabe anderer Kommunikationsmittel, vor allem der Presse", Rücksicht
zu nehmen ist (vgl. zu diesen Punkten die Antwort des Bundesrats auf eine
Interpellation Reimann betreffend die politische Werbung in elektronischen
Medien: Amtl. Bull. 1995 N 2246 f.).
b) In der Doktrin wird die Zulässigkeit des Verbots politischer
Werbung mit Blick auf Art. 10 EMRK teilweise in Frage gestellt (PIERRE-AMI
CHEVALIER, L'interdiction de la "propagande politique" à la radio-TV:
Un casse-tête, in: Medialex 1996, S. 62; GÉRARD COHEN-JONATHAN, Art. 10
EMRK, in: PETTITI/DECAUX/IMBERT (Hrsg.), La Convention européenne des
droits de l'homme, Paris 1995, S. 376 f.; LAURENCE BOISSON DE CHAZOURNES,
Publicité commerciale et liberté d'expression, in: Revue générale de droit
international public 1988, S. 929 ff., insbesondere S. 949). Dabei
geht es in erster Linie aber um das Problem, ob Werbeverbote ihre
Rechtfertigung bereits in Art. 10 Ziff. 1 Satz 3 EMRK finden (wonach der
Anspruch auf freie Meinungsäusserung nicht ausschliesst, "dass die Staaten
Rundfunk-, Lichtspiel- oder Fernsehunternehmen einem Genehmigungsverfahren
unterwerfen") oder einer zusätzlichen Begründung in Anlehnung an Art. 10
Ziff. 2 EMRK bedürfen (vgl. FROWEIN/PEUKERT, aaO, Art. 10, Rz. 19
ff.). In der Sache gehen die entsprechenden Autoren nicht weiter und
nehmen insbesondere auch keinen Bezug auf die spezifisch schweizerischen
Verhältnisse. In einem älteren Entscheid betreffend die politische
Werbung ging die Europäische Kommission für Menschenrechte davon aus,
dass mit der Befugnis der Konzessionierung Radio und Fernsehen gewissen
Kontrollen unterworfen werden dürften. Die Praxis der verschiedenen
Staaten im Zusammenhang mit der Werbung sei sehr unterschiedlich. Einige
schlössen sie gänzlich aus, andere liessen sie an sich zu, unterschieden
aber nach Werbetypen. Art. 10 Ziff. 1 EMRK sei unter diesen Umständen so
zu verstehen, dass der konzessionierende Staat spezifische Kategorien
von Werbungen ohne weitere Begründung ausschliessen könne (Association
X. c. Suède in: DR 28 S. 208; vgl. GÉRARD COHEN-JONATHAN, aaO, S. 377). Ob
diese Rechtsprechung heute als überholt zu gelten hat, kann dahingestellt
bleiben; das Verbot der politischen Werbung genügt jedenfalls, wie
dargelegt (vgl. E. 5a), den Eingriffsvoraussetzungen von Art. 10 EMRK
(vgl. den Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
i.S. Informationsverein Lentia, in: EuGRZ 1994 S. 549 ff.).
c) aa) Die Weigerung eines Veranstalters, einer oder mehreren
Gruppierungen Sendezeit zu gewähren, kann ausnahmsweise Probleme unter dem
Gesichtswinkel von Art. 10 in Verbindung mit Art. 14 EMRK stellen. Dies
etwa, wenn eine Gruppierung vor Wahlen oder Abstimmungen von jeglicher
Sendemöglichkeit ausgeschlossen wird, während eine andere von gleicher
Bedeutung Sendezeit zugesprochen erhält (BGE 119 Ib 241 E. 4 S. 249). Ob
sich diese Rechtsprechung ohne weiteres auf die Reklame - bei der die
politische Werbung gerade ausgeschlossen ist - übertragen lässt, erscheint
fraglich. Das Problem braucht aber nicht vertieft zu werden, da der
Beschwerdeführer so oder anders keine besonderen Umstände geltend zu machen
vermag, die ihm gestützt auf Art. 10 EMRK ausnahmsweise einen Anspruch
auf Zugang zum Werbefernsehen einräumen würden: Dem Beschwerdeführer
standen zur Mitteilung seiner Ideen alternative Verbreitungsmöglichkeiten
offen. Gibt es solche, stellt die Verweigerung der Ausstrahlung einer
Botschaft über das Fernsehen nach der Praxis der Europäischen Kommission
für Menschenrechte regelmässig keinen staatlichen Eingriff in das von
Art. 10 EMRK geschützte Recht dar (vgl. Özkan c. Türkei, DR 81-A S. 98
ff.; Association mondiale pour L'Ecole Instrument de Paix c. Schweiz,
VPB 59/1995 Nr. 144). Bestehen sinnvolle Alternativen zur rundfunkmässigen
Verbreitung einer Meinung, trifft den Staat gestützt auf Art. 10 EMRK
keine positive Pflicht, über diese Möglichkeiten hinaus zur Realisierung
der Konventionsrechte allenfalls in Grundrechtspositionen Dritter - hier
der SRG - einzugreifen. Der Beschwerdeführer hatte die Möglichkeit,
seine Werbung im Lokalfernsehen und -radio (falls es sich nicht um
politische Werbung handelte), in ausländischen Sendern (mit oder ohne
Schweizer Werbefenster), im Kino oder in der Presse zu publizieren. Im
übrigen standen ihm alle andern traditionellen Werbemöglichkeiten offen
(Flugblätter, Informationsveranstaltungen usw.). Auch das schweizerische
Werbefernsehen war ihm nicht gänzlich verschlossen: Die AG für das
Werbefernsehen teilte ihm am 10. Januar 1994 mit, dass der Spot in der
vorliegenden Form nicht ausgestrahlt werden könne, da sie davon ausgehen
müsse, er falle unter das Verbot für politische Werbung. Hingegen dürfe
das Schwergewicht auf die artgerechte Tierhaltung gelegt und der Zuschauer
darauf aufmerksam gemacht werden, dass er sich nach der Herkunft des
Fleischs, das er kaufe, erkundigen könne. Am 13. Januar 1994 schlug sie
dem Beschwerdeführer eine Gesprächsrunde im Beisein eines Vertreters
des Rechtsdienstes der SRG vor, "um die anstehenden Grundsatzfragen
im Zusammenhang mit dem von Ihnen eingereichten Werbespot sowie ihre
allfällige Umsetzung in einen zulässigen Spot lösen zu können". Dies
lehnte der Beschwerdeführer indessen kategorisch ab, womit er sich selber
der Möglichkeit begab, seine Idee im Werbefernsehen - allenfalls in einer
etwas modifizierten Form - ausstrahlen zu lassen.
bb) Der Beschwerdeführer vermag schliesslich nichts daraus
abzuleiten, dass die SRG den Werbespot der Fleischwirtschaft
ausgestrahlt hat. Sollte sie damit rundfunkrechtliche Regeln verletzt
haben, hätte der Beschwerdeführer hiergegen an das Departement bzw. die
Unabhängige Beschwerdeinstanz gelangen müssen. Ein Recht auf Zugang zum
Werbefernsehen ergab sich für ihn hieraus nicht. Art. 10 EMRK in Verbindung
mit Art. 14 EMRK verschafft keinen Anspruch auf eine rechtsgleiche
Behandlung im Zusammenhang mit der allfälligen Nichtbeachtung einer
mit Art. 10 EMRK vereinbaren rundfunkrechtlichen Werbebeschränkung
durch einen Veranstalter. Art. 10 in Verbindung mit Art. 14 EMRK
verpflichtet die Vertragsstaaten nicht, alle berechtigten Personen
unterschiedslos gleich zu behandeln. Eine Massnahme oder Regelung ist
nur dann diskriminatorisch, wenn sie hinsichtlich der Gewährleistung des
Genusses eines Konventionsrechts zwischen Personen oder Personengruppen
unterscheidet, die sich in vergleichbarer Situation befinden, die
Unterscheidung eines objektiven und angemessenen Rechtfertigungsgrunds
entbehrt oder wenn zwischen den eingesetzten Mitteln und dem angestrebten
Ziel kein angemessenes Verhältnis besteht. Art. 14 EMRK geht damit nicht
über das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 4 BV hinaus (BGE
118 Ia 341 E. 4a S. 351). Die umstrittenen Werbungen waren vorliegend
nicht vergleichbar: Die Fleischindustrie warb für den Konsum ihrer
Produkte. Der Spot war damit wirtschaftlicher Natur und zielte auf
eine Steigerung der Umsätze ab. Die Werbung hatte keinerlei Bezug zu
tierschützerischen Anliegen oder zu in diesem Zusammenhang stehenden
politischen Vorstössen. Der Werbespot des Beschwerdeführers dagegen
wandte sich in erster Linie (mit teilweise schockierenden Bildern -
so der Beschwerdeführer) gegen die industrielle Tierhaltung und empfahl
im Hinblick hierauf, weniger Fleisch zu essen. Die Fleischproduzenten
und der Beschwerdeführer versuchten damit aber, mit unterschiedlichen
Werbebotschaften an das Publikum zu gelangen. Wenn die SRG den Spot
des Beschwerdeführers (Tierhaltung und Durchsetzung der entsprechenden
gesetzlichen Verpflichtungen) im Hinblick auf das Verbot politischer
Werbung als "heikel" beurteilte, jenen der Fleischproduzenten hingegen
nicht, war dies sachlich vertretbar. Der "Verein gegen Tierfabriken" ist
zur Durchsetzung seines ideellen Zwecks wiederholt medienwirksam aktiv
geworden. Anfangs 1994 bildete der Tierschutz in der Fleischproduktion ein
Politikum: 1992 hatte die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats eine
Aufsichtseingabe des Beschwerdeführers in diesem Zusammenhang behandelt
(BBl 1993 II 336 ff.). Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerats
verabschiedete ihren Bericht am 5. November 1993 (BBl 1994 I 618 ff.);
der Bundesrat seinerseits nahm am 26. Januar 1994 Stellung (BBl 1994 I
646 ff.). Unabhängig von der Frage, ob der Spot bei einer Ausstrahlung
tatsächlich das Verbot der politischen Werbung verletzt hätte, bestanden
für die SRG damit zumindest hinreichende sachliche Gründe, diesen anders
zu beurteilen als jenen des Metzgermeisterverbands. Der Londoner Court of
Appeal erklärte am 17. Dezember 1996 eine Beschränkung der Radio-Reklame
für Amnesty International als mit Art. 10 EMRK vereinbar und wertete einen
Spot als unzulässige politische Werbung, obwohl die Organisation darin
(lediglich) die Beachtung der Menschenrechte propagieren und damit die
Beachtung des Rechts fördern wollte (vgl. EuGRZ 1997 S. 106 f.).