BGE 123 II 317
123 II 317
36. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
17. Juni 1997 i.S. Stadt Zürich gegen Schweizerische Bundesbahnen,
Mietervereinigung Zentrum Hauptbahnhof Zürich u. Mitb. sowie
Eidgenössisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 39 Abs. 1 und 3 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957
(EBG); Nebenbetriebsstatus und Öffnungszeiten von Verkaufsgeschäften im
Hauptbahnhof Zürich.
Begriff des Bahnnebenbetriebs: Bestätigung der im Entscheid
"Stadelhofen" (BGE 117 Ib 114 ff.) entwickelten Grundsätze und der
Feststellung, dass als unzulänglich und überholt empfundene kantonale
oder kommunale Ladenöffnungszeiten nicht durch eine überdehnte Auslegung
eisenbahnrechtlicher Regelungen ausgehöhlt werden dürfen (E. 3 u. 4).
Richtlinien zur künftigen Beurteilung des Nebenbetriebscharakters
von Geschäften (E. 6).
Öffnungszeiten im Hauptbahnhof Zürich (E. 7).
Sachverhalt
Das Bundesamt für Verkehr (Bundesamt; BAV) bezeichnete am 11. Juli
1990 19 Geschäfte und Dienstleistungsbetriebe gemäss Mieterverzeichnis der
Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) im Hauptbahnhof Zürich als Nebenbetriebe
im Sinne von Art. 39 Abs. 1 und 3 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember
1957 (EBG; SR 742.101). Es ordnete an, dass sie täglich zwischen 08.00 und
20.00 Uhr offenzuhalten seien. Für 29 Geschäfte sah es eine kommerzielle
Nutzung nach Art. 39 Abs. 4 EBG im Rahmen der kantonalen und städtischen
Öffnungszeiten vor.
Auf verschiedene Beschwerden hin bestätigte das Eidgenössische
Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement am 24. November 1992 die
vorgesehenen Ladenöffnungszeiten, anerkannte insgesamt aber 38 Geschäfte
und Dienstleistungsunternehmungen als Bahnnebenbetriebe. Fünf Einrichtungen
bewertete es aufgrund der vorliegenden Geschäftskonzepte als kommerzielle
Nutzungen.
Gegen diesen Entscheid hat die Stadt Zürich am 7. Januar 1993
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (2A.5/1993) eingereicht. Sie kritisiert
die in BGE 117 Ib 114 ff. zur Feststellung des Nebenbetriebsstatus im
Bahnhof Stadelhofen entwickelten Grundsätze: Das Bundesgericht habe
die formellen gegenüber den materiellen Kriterien stark überbewertet;
diese Tendenz habe sich im angefochtenen Entscheid des Eidgenössischen
Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements noch verstärkt. An die von
den kantonalen bzw. kommunalen Regelungen abweichenden Öffnungszeiten nach
Art. 39 Abs. 3 EBG seien strengere Anforderungen zu stellen, als dies bei
der Zuerkennung des Nebenbetriebsstatus nach Absatz 1 der Fall sei. Nur
für die Abdeckung der grundlegenden Bedürfnisse der Bahnreisenden, wie
Zwischenverpflegung, Lesestoff und Medikamente seien längere Öffnungszeiten
erforderlich, für alle übrigen Bedürfnisse treffe dies im allgemeinen nicht
zu. Das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement sei
schliesslich zu Unrecht davon ausgegangen, die Läden unterstünden nicht
dem kantonalen Raumplanungsrecht und könnten durch die Bundesbehörden im
eisenbahnrechtlichen Verfahren bewilligt werden.
Nach Abschluss des Schriftenwechsels wurde das Verfahren am 31. August
1994 zur Beurteilung der bau- und planungsrechtlichen Fragen an die I.
öffentlichrechtliche Abteilung abgetreten. Mit Teilurteil vom 8. Juli
1996 wies diese die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Stadt Zürich ab,
"soweit das Begehren um Feststellung gestellt wird, dass die Ladeneinbauten
im Hauptbahnhof Zürich dem kantonalen Raumplanungsrecht unterstehen"
(BGE 122 II 265 ff.).
Am 28. Juli 1993 bezeichnete das Bundesamt für Verkehr im Hauptbahnhof
Zürich 21 weitere Geschäfte und Dienstleistungsbetriebe als Nebenbetriebe
gemäss Art. 39 Abs. 1 und 3 des Eisenbahngesetzes; diese seien täglich
ebenfalls zwischen 08.00 und 20.00 Uhr offenzuhalten.
Hiergegen gelangte die Stadt Zürich erneut an das Eidgenössische
Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, das ihre Beschwerde am
1. Juli 1994 teilweise guthiess und die angefochtene Verfügung insofern
aufhob, als darin das "Non-Food-Geschäft" der Migros als Bahnnebenbetrieb
bezeichnet worden war; im übrigen wies es sie ab. Auch gegen diesen
Entscheid hat die Stadt Zürich am 2. September 1994 beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (2A.300/1994) eingereicht.
Nach Abschluss des Schriftenwechsels wurde dieses Verfahren am
8. August 1995 im Einvernehmen mit den Parteien bis zum Entscheid der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung über die im Verfahren 2A.5/1993
aufgeworfenen bau- und planungsrechtlichen Fragen sistiert.
Am 6. November 1996 sind die Verfahren durch die
II. öffentlichrechtliche Abteilung wieder aufgenommen und die
Mietervereinigung und die SBB aufgefordert worden, über allfällige
Änderungen im Bestand der verschiedenen Läden zu informieren. Die
entsprechenden Stellungnahmen gingen dem Bundesgericht am 29. November
bzw. 7. Dezember 1996 zu.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerden teilweise gut
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Bahnunternehmungen sind befugt, auf Bahngebiet und in Zügen
Nebenbetriebe einzurichten, "wo die Bedürfnisse des Bahnbetriebes und des
Verkehrs es rechtfertigen" (Art. 39 Abs. 1 EBG). Soweit die "Bedürfnisse
des Bahnbetriebes und des Verkehrs es erfordern, finden die Vorschriften
von Kantonen und Gemeinden über die Öffnungs- und Schliessungszeiten" auf
diese Betriebe keine Anwendung (Art. 39 Abs. 3 EBG); ansonsten unterstehen
sie den Vorschriften über die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei
sowie den von den zuständigen Behörden verbindlich erklärten Regelungen
über das Arbeitsverhältnis (Art. 39 Abs. 2 EBG). Generell der ordentlichen
Gesetzgebung des Bundes und der Kantone unterstehen Einrichtung und
Betrieb "der auf Erwerb ausgerichteten Nebennutzungen auf Bahngebiet,
die von Bahnbetrieb und -verkehr unabhängig sind" (Art. 39 Abs. 4 EBG).
b) aa) Das Bundesgericht hat sich im Entscheid "Stadelhofen" eingehend
mit der Tragweite von Art. 39 Abs. 1 EBG auseinandergesetzt (BGE 117
Ib 114 ff.). Es verwarf den Einwand, dass in Bahnnebenbetrieben nur
gerade Bedürfnisse befriedigt werden dürften, die während der Bahnreise
entstehen (BGE 117 Ib 114 E. 7a S. 120 f.), und nahm in Anlehnung an BGE
98 Ib 226 ff. eine geltungszeitliche Auslegung dieser Bestimmung vor:
Der Umfang der von den Bahnunternehmungen zu befriedigenden Bedürfnisse
sei nicht ein für allemal gegeben; er wachse mit dem Lebensstandard der
Bahnbenützer. Diesem Umstand habe der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem
er als Rechtfertigungsgrund für die Errichtung von Nebenbetrieben einen
unbestimmten Rechtsbegriff gewählt habe. Die Art der Bedürfnisse könne
sich ändern, vor allem eine Ausweitung erfahren; die neuen Bedürfnisse
müssten aber von einer gewissen Stärke sein. Die Befriedigung vereinzelter
oder ausgefallener Wünsche, die gelegentlich von Reisenden geäussert
würden, gehöre ebensowenig dazu wie Bedürfnisse, die ebensogut und ohne
Behinderung vor oder nach der Reise befriedigt oder ohne Beeinträchtigung
des Anspruchs auf bequemes Reisen ausserhalb des Bahnbetriebs abgedeckt
werden könnten (BGE 117 Ib 114 E. 6c S. 120 mit Hinweis auf BGE 98 Ib
231 E. 6). Das Bundesgericht hielt an einem sachlichen Zusammenhang
zwischen der Geschäftstätigkeit und dem Bahnreisen als solchem fest. Es
müsse im Einzelfall abgeklärt werden, ob für die Geschäftstätigkeit ein
Bedürfnis des Bahnbetriebs und des Verkehrs bestehe; welche Geschäfte
als Nebenbetriebe gelten könnten, bestimme sich nach der Grösse des
Bahnhofs, seiner Lage und der Zusammensetzung der Bahnkundschaft. Da im
Bahnhof Stadelhofen in erster Linie die Bedürfnisse von Berufspendlern im
Lokalverkehr abzudecken seien, habe das Angebot - neben den klassischen
Nebenbetrieben oder Weiterentwicklungen von solchen - auf diese Bedürfnisse
ausgerichtet zu sein, damit ein Geschäft als Bahnnebenbetrieb anerkannt
werden könne. Der Berufspendler müsse den geänderten Arbeits- und
Lebensbedingungen in Grossstadt-Agglomerationen entsprechend seine
Grundbedürfnisse in einer dem Bahnreisen angemessenen Art und Weise
(schneller Kauf beispielsweise von leicht im Zug transportablen Waren)
am Bahnhof befriedigen können (BGE 117 Ib 114 E. 8 u. 9 S. 122 ff.).
bb) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin besteht keine
Veranlassung, in grundsätzlicher Weise auf diese Rechtsprechung
zurückzukommen. Bei allen Schwierigkeiten, die sich an die Auslegung
des Begriffs der "Bedürfnisse des Verkehrs" zugegebenermassen knüpfen,
erlauben die vom Bundesgericht entwickelten allgemeinen Kriterien durchaus
ein sinnvolles Vorgehen im Einzelfall. Die strengen, unflexiblen Lösungen
(nur Abdeckung von Bedürfnissen während des Reisens: Zwischenverpflegung,
Lesestoff usw.), wie sie die Beschwerdeführerin vorschlägt, sind wohl
einfacher anzuwenden, tragen aber der Reiserealität sowie den Bedürfnissen
der heutigen Bahnkunden und der Entwicklung in den Autobahnraststätten
zu wenig Rechnung. Dass vereinzelte Geschäfte nicht nur von Bahnkunden
besucht werden, sondern auch von Dritten, schliesst ein Bedürfnis der
Bahnreisenden nicht aus.
c) Im Zusammenhang mit Art. 39 Abs. 3 EBG hat das Bundesgericht
festgehalten, dass sich nach der Systematik von Art. 39 EBG zunächst die
Frage stelle, ob ein Bedürfnis des Bahnbetriebs oder des Verkehrs die
Einrichtung eines Nebenbetriebs gemäss Absatz 1 rechtfertige. Sei dies
der Fall, müsse in einem zweiten Schritt - soweit möglich aber im gleichen
Verfahren - geprüft werden, ob sich im Interesse des Bahnbetriebs und des
Verkehrs auch eine von den ortsüblichen Öffnungs- und Schliessungszeiten
abweichende Regelung rechtfertige (Art. 39 Abs. 3 EBG); dabei komme
es massgebend auf das durch die Eisenbahn ausserhalb der ordentlichen
Ladenöffnungszeiten bewirkte Verkehrsaufkommen an (BGE 117 Ib 114 E. 5
S. 118 f.).
Dass an abweichende Öffnungszeiten im Hinblick auf den Wortlaut von
Art. 39 Abs. 3 EBG - wie die Beschwerdeführerin meint - generell "bedeutend
strengere Anforderungen" zu knüpfen wären als an die Bewilligung des
Nebenbetriebs gemäss Art. 39 Abs. 1 EBG, kann weder den Gesetzesmaterialien
noch dem Urteil des Bundesgerichts betreffend den Bahnhof Stadelhofen
entnommen werden. Wenn der Gesetzestext einmal von "rechtfertigen"
(Abs. 1), das andere Mal von "erfordern" spricht (Abs. 3), liegt darin
keine bewusst gewählte Abgrenzung. Art. 39 Abs. 1 EBG umschreibt die
Voraussetzungen, unter denen einem Geschäft der Nebenbetriebsstatus
zugestanden werden kann; Art. 39 Abs. 3 EBG bezieht sich auf die Dauer des
nach Absatz 1 bestehenden Bedürfnisses des Bahnbetriebs und des Verkehrs:
Nur wenn und solange ein solches besteht, sind am Bahnhof allenfalls von
kantonalen oder kommunalen Regelungen abweichende Ladenöffnungszeiten auch
erforderlich (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Juni 1994 [Stadelhofen
II], E. 3c/bb). Die Abklärung des Bedürfnisses nach Art. 39 Abs. 1
EBG überschneidet sich mit jener der Erforderlichkeit nach Absatz 3,
deckt sich jedoch nicht mit ihr. Art. 39 Abs. 1 EBG hat eigenständige
Bedeutung, soweit ein Kanton für die Zulassung der in Frage stehenden
Art von Betrieben den Nachweis eines besonderen Bedürfnisses vorsieht
(BGE 97 I 591 E. 3 S. 594). Ob sich aufgrund der Gebote des Bahnbetriebs
und des Verkehrs von kantonalen oder kommunalen Regelungen abweichende
Öffnungszeiten rechtfertigen, ist im Einzelfall mit Blick auf das
Verkehrsaufkommen zu beurteilen. Die abweichenden Öffnungszeiten sind
unter Umständen bei den einzelnen Betrieben im Hinblick auf ihr Angebot
noch einmal auf ihre Notwendigkeit hin zu prüfen. Wenn ein Geschäft an
sich als Nebenbetrieb zu qualifizieren ist, bedeutet dies nämlich nicht
unbedingt auch, dass die von ihm angebotene Ware oder Dienstleistung
über die ganze Zeitspanne der Öffnungszeiten hinweg - vor allem auch an
Sonntagen - einem Bedürfnis des Bahnbetriebs und des Verkehrs entspricht
(vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 7. Juni 1994 [Stadelhofen II],
E. 3c/bb). Kann zu Randzeiten ein bestimmtes Bedürfnis der Reisenden vom
Verkehrsaufkommen her durch einen oder einige wenige Betriebe abgedeckt
werden, so stellt sich allenfalls die Frage, ob Geschäfte mit gleichartigem
Warenangebot ausserhalb der kantonalen oder kommunalen Öffnungszeiten
nicht alternierend offenzuhalten wären.
Erwägung 4
4.- a) Der Hauptbahnhof Zürich ist ein wichtiger und stark
frequentierter Eisenbahnverkehrsknotenpunkt, mit dem zahlreiche andere
Verkehrsunternehmungen verbunden sind. Laut den Akten handelt es sich
um den grössten Umsteigebahnhof mit internationalen Verbindungen der
Schweiz. Die Bahnkundschaft von 300'000 bis 350'000 an- und wegfahrenden
Passagieren pro Tag setzt sich aus Berufspendlern, Touristen, Geschäfts-
sowie Ausflugsreisenden zusammen. Die Frage nach dem Nebenbetriebsstatus
der einzelnen Geschäfte ist vor diesem tatsächlichen Hintergrund zu
prüfen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Bundesgericht im Entscheid
"Stadelhofen" im wesentlichen erklärt hat, dass der Bahnreisende seine
alltäglichen Grundbedürfnisse, die er gerade wegen seines Bahnreisens
durch den Zwang von Arbeitszeit und Fahrplan nur erschwert dekken
kann, im Rahmen seiner regelmässigen Reiseaktivität soll befriedigen
können. Zur Abdeckung anderer Bedürfnisse hat das Bundesgericht nur
solche Geschäfte zugelassen, die klassischerweise als Bahnnebenbetriebe
gelten (Kiosk, Coiffeur, Blumenladen usw.) oder heutigen Bedürfnissen
entsprechende Weiterentwicklungen von solchen darstellen (kiosk-/barartige
Geschäftsorganisation und entsprechendes Angebotssortiment: kleineres
Buchgeschäft mit etwas erweitertem Lektüreangebot als ein klassischer
Kiosk usw.).
b) Der Kauf am Bahnhof in Nebenbetrieben hat Ausnahmecharakter. Er
soll dem Bahnreisenden aus einer durch seine Reise begründeten oder
damit zusammenhängenden momentanen Verlegenheitssituation helfen. Dies
sollte mit dem Begriff des "En-Passant-Kaufs" (Einkauf ohne Zeitaufwand
in kioskartiger Organisation, Kleinmengen usw.) ausgedrückt werden. Im
Rahmen einer zeitgemässen Weiterentwicklung des Kiosksortiments
ist dem Bahnkunden ein gegenüber dem klassischen Kiosk etwas
erweitertes Angebot analog den Verhältnissen bei Tankstellen und
Autobahnraststätten zur Verfügung zu stellen. Es geht nicht darum,
ihm in mehreren kleinen, aber hochspezialisierten Geschäften ein
umfassendes Angebot zu eröffnen, das unter Umständen grösser ist als
jenes entsprechender Abteilungen eines Warenhauses. Nicht alles, was in
der Angebotspalette eines Bahnhofs wünschbar erscheint, ist im Sinne
von Art. 39 Abs. 1 EBG durch die Bedürfnisse des Bahnbetriebs und des
Verkehrs auch gedeckt. Geht das Angebot am Bahnhof über die Befriedigung
alltäglicher, kleinerer Bedürfnisse im geschilderten Rahmen hinaus,
ist hierfür auf die kommerzielle Nutzung gemäss Art. 39 Abs. 4 EBG
zu verweisen. Als unzulänglich und überholt empfundene kantonale oder
kommunale Ladenöffnungszeiten sind nicht durch eine überdehnte Auslegung
eisenbahnrechtlicher Regelungen auszuhöhlen - was einen unzulässigen
Eingriff in die verfassungsmässige Aufgabenteilung von Bund und Kantonen
bedeuten würde -, sondern im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren
anzupassen (BGE 117 Ib 114 E. 8a S. 122). Dass ein breites Warenangebot
den Bahnhof als solchen attraktiver und das Verbringen der Wartezeit
abwechslungsreicher gestaltet, vermag daran ebensowenig zu ändern wie
der Leistungsauftrag der Bundesbahnen (BGE 117 Ib 114 E. 9a S. 124).
Erwägung 5
5.- (Prüfung des Nebenbetriebsstatus der einzelnen Geschäfte).
Erwägung 6
6.- c) Aus den vorliegenden Verfahren und jenen um den Bahnhof
Stadelhofen ergeben sich künftig branchenmässig folgende Richtlinien:
- Kleider- und Schuhgeschäfte sind grundsätzlich keine
Bahnnebenbetriebe.
- Hifi-, Platten- und Computerläden haben in der Regel als kommerzielle
Nutzungen zu gelten; ebenso: Galerien, Reprografieunternehmen,
Optiker-,
Foto- und Elektrofachgeschäfte, Weinhandlungen usw.
- Buchhandlungen, Papeterien, Geschenkartikel- und Spielwarenboutiquen
können Bahnnebenbetriebe sein, wenn sie von der Grösse und der
Organisation her Kioskcharakter haben (Grösse max. 50-70 m2) und ihr
(beschränktes)
Angebot einem erweiterten Kiosksortiment entspricht.
- Bäckereien, Konditoreien, Confiserien haben im Rahmen einer
kioskartigen
Organisation an grösseren Bahnhöfen Nebenbetriebsstatus. Das gleiche
gilt
für Metzgereien mit ausgebautem Traiteur-Service.
- Lebensmittelgeschäfte können an Pendler- und Grossstadtbahnhöfen
Nebenbetriebscharakter haben, wenn sie nicht zu gross sind (max. ca.
100-120 m2) und das Angebot auf den "normalen" täglichen Gebrauch der
Bahnreisenden ausgerichtet ist (kein Spezialpublikum).
- Tabakwarengeschäfte, Blumenläden (Kauf von Schnittblumen,
Arrangements
usw.; hingegen keine Gärtnereiartikel, Saatgut), Coiffeurläden,
Restaurants, Sandwichverkaufsstellen und Take-Aways sind klassische
Bahnnebenbetriebe oder können als zeitgemässe Fortbildung von solchen
gelten.
- Apotheken, Drogerien und Parfümerien (soweit mit Drogerieprodukten
verbunden) können an Grossbahnhöfen mit durchmischtem Publikumsverkehr
(bei beschränkter Verkaufsfläche) als Nebenbetriebe gelten.
Erwägung 7
7.- Das Bundesamt für Verkehr hat für beide Etappen angeordnet,
dass die als Bahnnebenbetriebe bezeichneten Geschäfte täglich zwischen
08.00 und 20.00 Uhr offenzuhalten seien. Diesen Entscheid durfte das
Departement schützen, ohne Bundesrecht zu verletzen: Die Verkehrsspitzen
am Hauptbahnhof Zürich liegen werktags unbestrittenermassen zwischen
7.00 und ca. 8.00 Uhr bzw. 17.00 und 20.00 Uhr. Die Öffnungszeit am
Morgen hält sich im Rahmen der kommunalen Regelung, welche die Öffnung
von Verkaufsläden ab 06.00 Uhr zulässt, weshalb sich insofern weitere
Ausführungen erübrigen; soweit die Vorinstanzen unter der Woche am Abend
zwischen 18.30 und 20.00 Uhr und an Samstagen zwischen 16.00 und 20.00 Uhr
eine von den städtischen Schliessungszeiten abweichende Regelung getroffen
haben, rechtfertigt sich diese im Hinblick auf das Verkehrsaufkommen
und die Passagierstruktur (Pendler, Touristen, Geschäftsleute
usw.); das gleiche gilt grundsätzlich auch für die Öffnungszeiten an
Sonntagen. Zwischen 18.00 und 19.00 Uhr benutzen unter der Woche insgesamt
etwa 35'000 Passagiere den Hauptbahnhof Zürich, zwischen 19.00 und 20.00
Uhr sind es immerhin noch 23'000; erst danach fallen die Frequenzzahlen
deutlich ab. An Samstagen sind die Passagierzahlen - abgesehen von
einer leichten Erhöhung morgens zwischen 8.00 und 10.00 Uhr und abends
zwischen 18.00 und 20.00 Uhr - mit stündlich je 9'000 bis 12'000 an-
und abfahrenden Passagieren relativ ausgeglichen. An Sonntagen wird der
Hauptbahnhof zwischen 8.00 und ca. 17.00 Uhr stündlich von je 6'000 bis
8'000 an- und abfahrenden Passagieren benutzt; zwischen 18.00 und 20.00 Uhr
steigt die Frequenz dann auf je ca. 13'000 Passagiere. Mit Blick auf die
vielschichtige Benutzerstruktur des Hauptbahnhofs bestehen somit bezüglich
des Angebots der vom Bundesgericht genannten Nebenbetriebe - an Werk-
wie Sonntagen - Bedürfnisse des Bahnverkehrs, welche die bewilligten, von
den kantonalen und kommunalen Ladenöffnungszeiten allenfalls abweichenden
Geschäftszeiten erfordern; die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach
insofern abzuweisen. Eine Staffelung der Öffnungszeiten (vgl. oben
E. 3c) rechtfertigt sich im Hinblick auf die Grösse des Hauptbahnhofs,
das Verkehrsaufkommen, die Benützerstruktur sowie die Angebotspalette
der als Nebenbetrieb anerkannten Geschäfte (noch) nicht.