BGE 123 II 231
123 II 231
27. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 29 mai 1997 dans
la cause WWF contre Grand Conseil de la République et canton de Genève
(recours de droit administratif) Regeste
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; Verpflichtung der
Kantone, richterliche Behörden zu schaffen, welche als letzte kantonale
Instanz entscheiden; Art. 97 ff. OG, Art. 98a Abs. 1 OG.
Anfechtung eines Nutzungsplanes mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde;
Zusammenfassung der Rechtsprechung (E. 2).
Nur letztinstanzliche kantonale Entscheide können mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (E. 4).
Unmittelbare Anwendung von Art. 98a Abs. 1 OG seit dem 15. Februar
1997; diese Regel kann die Zuständigkeit einer kantonalen richterlichen
Behörde begründen, selbst wenn keine entsprechenden kantonalen Normen
bestehen (E. 7).
Folgen mangelnder Klarheit der Bestimmungen zum kantonalen Instanzenzug
und des Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung; Grundsatz von Treu und
Glauben; im vorliegenden Fall Überweisung der Sache vom Bundesgericht an
eine kantonale richterliche Behörde (E. 8).
Sachverhalt
Le Département des travaux publics et de l'énergie de la République et
canton de Genève a élaboré un projet de loi modifiant les limites de zones
sur le territoire de la commune de Laconnex (création d'une zone sportive,
d'une zone agricole et d'une zone des bois et forêts). Ce projet (plan et
réglementation) a été mis à l'enquête publique et le World Wide Fund For
Nature - WWF Suisse, représenté par le WWF-Section de Genève (ci-après:
le WWF), a formé opposition en critiquant la création de la zone sportive,
qualifiée de grave atteinte à la zone agricole.
La commission d'aménagement du Grand Conseil a proposé d'écarter cette
opposition. Dans sa séance du 24 janvier 1997, le Grand Conseil a adopté
la loi précitée (no 7499) en rejetant l'opposition du WWF; il a attribué
le degré de sensibilité au bruit III à la zone sportive. Cette loi a été
publiée une première fois dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de
Genève le 31 janvier 1997, avec l'avis relatif au référendum. Le délai
référendaire n'ayant pas été utilisé, la loi a été publiée à nouveau dans
la Feuille d'Avis Officielle du 21 mars 1997, avec l'arrêté de promulgation
du Conseil d'Etat, du 17 mars 1997.
Le WWF a formé le 5 mai 1997 un recours de droit public et de droit
administratif, en demandant principalement au Tribunal fédéral d'annuler
la loi no 7499. Il s'est plaint d'une violation de diverses prescriptions
fédérales (de la loi fédérale sur les forêts, de la loi fédérale sur
la protection de la nature et du paysage, de la loi fédérale sur la
protection de l'environnement et de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire). Il a aussi fait valoir que la réglementation du droit
cantonal, attribuant au Grand Conseil la compétence de statuer sur les
"recours" (au sens de l'art. 33 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire [LAT, RS 700]) contre les plans d'affectation, n'était pas
conforme aux art. 6 CEDH et 98a al. 1 OJ.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable et a transmis
l'affaire au Tribunal administratif de la République et canton de Genève.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis (ATF 122 I 351 consid. 1; 121 II 39
consid. 2 et les arrêts cités).
En raison de la nature subsidiaire du recours de droit public (art. 84
al. 2 OJ), il convient d'examiner en premier lieu la recevabilité du
recours de droit administratif.
Erwägung 2
2.- Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours
de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le
droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles
émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des
exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne
soit réalisée. Le recours de droit administratif est également recevable
contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral,
dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement
applicables est en jeu (art. 97 al. 1, 98 let. g et 104 let. a OJ; ATF 122
II 241 consid. 2a; 121 II 39 consid. 2a, 72 consid. 1b, 161 consid. 2a
et les arrêts cités). Nonobstant la règle spéciale de l'art. 34 al. 3
LAT, une décision, prise en dernière instance cantonale, relative à
l'approbation d'un plan d'affectation, peut aussi faire l'objet d'un
recours de droit administratif lorsque l'application du droit fédéral de
la protection de l'environnement (ou d'autres prescriptions fédérales
spéciales) est en jeu, notamment quand le plan se rapporte à un projet
concret (cf. ATF 121 II 72 consid. 1b et les arrêts cités). L'attribution
des degrés de sensibilité au bruit dans un plan d'affectation peut en
particulier être contestée par la voie du recours de droit administratif
(ATF 120 Ib 287).
Par ailleurs, une décision de refus d'entrer en matière peut, même
quand elle est fondée sur le droit cantonal de procédure, faire l'objet
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les cas où
l'autorité, si elle avait statué sur le fond, aurait dû appliquer le droit
administratif fédéral (ATF 121 II 190 consid. 3a et les arrêts cités).
Erwägung 3
3.- Lorsque la voie du recours de droit administratif est ouverte
contre une décision relative à un plan d'affectation, le WWF peut avoir
qualité pour recourir et pour se plaindre d'une violation des prescriptions
fédérales sur la protection de la nature, du paysage et de l'environnement
(art. 103 let. c OJ en relation avec des dispositions de lois spéciales;
cf. notamment ATF 123 II 5; 122 II 234; 121 II 190).
Erwägung 4
4.- Conformément à l'art. 102 let. d OJ, le recours de droit
administratif "n'est pas recevable lorsque est ouverte la voie de tout
autre recours ou opposition préalable". Il peut alors s'agir d'une voie
de recours cantonale; l'art. 98 let. g OJ dispose du reste que le recours
de droit administratif est ouvert contre "les décisions des autorités
cantonales statuant en dernière instance". Un recours dirigé contre la
décision d'une autre autorité cantonale est donc irrecevable (cf. ATF
121 II 72 consid. 1e-f).
Erwägung 5
5.- a) Aux termes de l'art. 16 al. 6 de la loi cantonale genevoise
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LALAT),
le Grand Conseil statue sur les oppositions aux projets de lois modifiant
le plan d'affectation cantonal. La création et la modification de "zones
ordinaires" (art. 18 ss LALAT) sont en effet, en droit genevois, soumises
à une procédure de type législatif (art. 15 ss LALAT; cf. ATF 113 Ia
266). Cette loi ne prévoit pas de voie de recours devant le Tribunal
administratif cantonal (ni devant une autre autorité judiciaire).
b) Les attributions du Tribunal administratif sont énumérées à
l'art. 8 de
la loi cantonale sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits
(LTA). Les décisions du Grand Conseil en matière de plans d'affectation
ne sont pas mentionnées dans la liste de l'art. 8 al. 1 LTA.
Le Conseil d'Etat a toutefois adopté le 3 mars 1997 un règlement
transitoire d'application de la loi sur le Tribunal administratif et
le Tribunal des conflits (ci-après: le règlement transitoire), dont la
teneur est la suivante:
Article 1
Si aucun recours devant une autre autorité judiciaire cantonale n'est
prévu, le Tribunal administratif connaît des recours contre les
décisions sur des objets non énumérés à l'article 8, alinéas 1 et 2,
de la loi dans les cas où la décision cantonale de dernière instance
peut directement faire l'objet d'un recours de droit administratif
devant le Tribunal fédéral.
Art. 2
Le présent règlement entre en vigueur avec effet au 15 février 1997.
Le règlement transitoire a été publié dans la Feuille d'Avis Officielle
du 12 mars 1997.
c) Selon son préambule, le règlement transitoire est fondé notamment
sur l'art. 98a OJ. L'alinéa 1 de cette disposition prévoit que les
cantons instituent des autorités judiciaires statuant en dernière instance
cantonale, dans la mesure où leurs décisions peuvent directement faire
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
L'art. 98a OJ a été introduit par la novelle du 4 octobre 1991,
entrée en vigueur le 15 février 1992. Les dispositions finales de cette
modification légale prescrivent aux cantons d'édicter, dans les cinq ans
à compter de l'entrée en vigueur - soit jusqu'au 15 février 1997 -, les
règles d'exécution relatives à la compétence, à l'organisation et à la
procédure des dernières instances cantonales au sens de l'art. 98a (ch. 1
al. 1 des dispositions finales); jusqu'à l'adoption de leur législation
d'exécution, les cantons peuvent au besoin édicter des dispositions
provisoirement par voie d'actes législatifs non sujets au référendum
(ch. 1 al. 2 des dispositions finales).
Erwägung 6
6.- La loi no 7499 modifiant le plan d'affectation sur le territoire
de la commune de Laconnex et écartant l'opposition de l'organisation
recourante, a été publiée le 21 mars 1997, soit après l'entrée en vigueur
et la publication du règlement transitoire du 3 mars 1997.
La voie du recours au Tribunal administratif cantonal n'est en
principe pas ouverte contre les décisions du Grand Conseil; le règlement
transitoire ne paraît cependant pas l'exclure dans les domaines auxquels il
s'applique, notamment dans celui des plans d'affectation. Si l'on admet que
le règlement transitoire a donné aux intéressés une possibilité de recours
auprès d'une autorité judiciaire cantonale, et que le délai de recours
a commencé à courir avec la publication de l'arrêté de promulgation -
c'est la solution qui prévaut pour l'application de l'art. 89 OJ (ATF
119 Ia 321 consid. 3) et qui paraît résulter de l'art. 14 al. 1 de la
loi cantonale sur la forme, la publication et la promulgation des actes
officiels -, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral, dirigé
contre la décision du Grand Conseil, est irrecevable à défaut d'épuisement
des instances cantonales (cf. supra, consid. 4). Il n'y a cependant pas
lieu de se prononcer ici sur la portée exacte du règlement transitoire
(cf. infra, consid. 7).
Erwägung 7
7.- Au cas où les autorités cantonales interpréteraient le règlement
transitoire en ce sens qu'il ne viserait que les décisions prises par
des organes administratifs cantonaux - à l'exclusion du Grand Conseil -,
la compétence du Tribunal administratif pourrait alors être fondée sur
l'art. 98a OJ. Depuis le 15 février 1997 - à l'échéance du délai de cinq
ans fixé aux cantons pour adapter leurs dispositions de procédure -,
cette règle est directement applicable et elle peut fonder la compétence
d'une autorité judiciaire cantonale nonobstant l'absence de normes
cantonales (cf. ANDREAS KLEY-STRULLER, Anforderungen des Bundesrechts
an die Verwaltungsrechtspflege der Kantone bei der Anwendung von
Bundesverwaltungsrecht, AJP/PJA 1995 p. 154; YVO HANGARTNER, Remarques
ad ATF 118 Ia 331 et 353, AJP/PJA 1993 p. 81).
L'application directe de l'art. 98a al. 1 OJ présente certaines
analogies avec la mise en oeuvre du droit au contrôle judiciaire de
certaines décisions garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH. Dans le champ
d'application de cette dernière disposition, la jurisprudence considère
que même à défaut de dispositions expresses du droit cantonal, une voie de
recours devant une autorité judiciaire cantonale doit être ouverte sur la
base d'une interprétation conforme à la Convention européenne des droits
de l'homme des normes de procédure en vigueur; si cela n'est pas possible,
il convient alors d'adopter un règlement transitoire, voire de désigner de
cas en cas l'autorité judiciaire compétente (ATF 121 II 219 consid. 2c; 120
Ia 209 consid. 6d; 118 Ia 331 consid. 3b). C'est pourquoi il appartient en
principe - sous réserve d'exceptions éventuelles liées à l'organisation des
pouvoirs dans certains cantons - à celui qui se prévaut de l'art. 6 par. 1
CEDH de demander aux autorités cantonales, avant de saisir le Tribunal
fédéral, d'assurer le contrôle judiciaire prévu par cette disposition
(ATF 120 Ia 19 consid. 2c/bb). Cela étant, lorsque le Tribunal fédéral,
se fondant directement sur l'art. 6 par. 1 CEDH, considère qu'une voie de
recours cantonale doit être ouverte, il ne pose pas lui-même les règles
d'organisation et de procédure applicables au niveau cantonal.
Les principes qui viennent d'être évoqués valent aussi dans
l'application de l'art. 98a al. 1 OJ, qui exige désormais des cantons
qu'ils garantissent effectivement la protection juridique prévue par
cette disposition.
L'application directe de l'art. 98a al. 1 OJ à partir du 15 février
1997 permet ainsi à l'administré d'exiger que le Tribunal administratif
cantonal ou une autre autorité judiciaire, le cas échéant, se prononce
sur un recours qu'il a déposé après cette date contre une décision le
concernant ne pouvant plus faire l'objet d'un recours devant un organe
de l'administration ou le parlement, lorsque la voie du recours de droit
administratif au Tribunal fédéral est ensuite ouverte. Si le justiciable
n'utilise pas cette possibilité de recours cantonal, son recours de droit
administratif au Tribunal fédéral dirigé contre la décision du parlement
ou d'un organe de l'administration est irrecevable à défaut d'épuisement
des instances (cf. supra, consid. 4).
En l'occurrence, l'art. 98a al. 1 OJ était déjà directement
applicable à la date de la publication de l'arrêté de promulgation de la
loi no 7499. Le recours de droit administratif est donc irrecevable car
l'organisation recourante n'a pas utilisé la voie de recours cantonale
ouverte en vertu de l'art. 98a al. 1 OJ.
Erwägung 8
8.- a) En communiquant la décision sur le plan et les oppositions
par publication de la loi no 7499 dans la feuille officielle, le Grand
Conseil et le Conseil d'Etat n'ont pas indiqué l'existence d'une voie de
recours au Tribunal administratif (voire à un autre tribunal cantonal)
sur la base du règlement transitoire ou, directement, de l'art. 98a OJ;
ils n'ont du reste pas non plus indiqué la voie du recours de droit
administratif au Tribunal fédéral.
L'indication des voies de recours est une exigence du droit fédéral
de procédure administrative en ce qui concerne les décisions prises en
dernière instance cantonale (art. 35 PA en relation avec l'art. 1er al. 3
PA). Elle ne s'applique pas directement aux décisions du Grand Conseil,
précisément parce qu'elles ne sont pas rendues en dernière instance
cantonale lorsque la voie du recours de droit administratif est en principe
ouverte (cf. supra, consid. 6 et 7). Il ne s'agit par ailleurs pas d'une
exigence du droit constitutionnel fédéral qui s'appliquerait de manière
générale à toutes les décisions cantonales (ATF 98 Ib 333 consid. 2b;
cf. JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès,
in: Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative,
Zurich 1992, p. 231; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n. 86.B.I).
En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 de la loi genevoise sur la procédure
administrative (LPA) dispose que les décisions prises par les autorités
administratives et les juridictions administratives (cf. art. 1er al. 2
et 4 al. 1 LPA) doivent indiquer les voies ordinaires et délais de
recours. Il n'est pas exclu que cette disposition s'applique aussi aux
décisions du Grand Conseil, en particulier lorsque celui-ci se prononce
en tant qu'autorité cantonale de recours au sens de l'art. 33 al. 2 LAT;
cette question peut néanmoins demeurer indécise. Il n'y a dès lors pas
lieu de déterminer si la communication de la loi no 7499 était entachée
d'une irrégularité au regard de la loi cantonale de procédure.
b) C'est un principe général du droit - exprimé notamment aux art. 107
al. 3 OJ et 38 PA - que lorsqu'il existe une obligation de mentionner les
voies de recours, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable;
de même, le justiciable ne doit pas pâtir d'une indication inexacte ou
incomplète sur ce point. Ce principe général découle des règles de la bonne
foi, qui imposent aussi des devoirs à l'autorité dans la conduite d'une
procédure (ATF 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297 consid. 2, 421 consid. 2c
et les arrêts cités; EGLI, op.cit., p. 228 ss, 231; RHINOW/KRÄHENMANN,
op.cit., n. 86.B.II). Le justiciable ne doit en outre pas pâtir d'une
réglementation légale peu claire ou contradictoire des voies de droit;
il est alors dans une situation comparable à celle du justiciable à qui
l'autorité donne, dans sa décision, des indications erronées à ce sujet
(ATF 117 Ia 119 consid. 3 p. 124).
La solution permettant d'éviter au recourant de subir un préjudice peut
varier: le délai de recours peut être considéré comme observé ou il peut
être restitué, le cas échéant; une transmission de l'affaire à l'autorité
compétente peut aussi être ordonnée (ATF 117 Ia 297 consid. 2). Selon la
jurisprudence, une telle transmission s'impose dans certaines circonstances
en vertu de l'art. 4 Cst. (ATF 117 Ia 119 consid. 3c). Il a parfois
même été question d'un principe général, applicable sauf disposition
contraire, selon lequel un recours adressé en temps utile à une autorité
incompétente devrait être transmis à l'autorité compétente (ATF 119
IV 330 consid. 1c); c'est là le sens de l'art. 8 al. 1 PA, que doivent
respecter les autorités administratives fédérales énumérées à l'art. 1er
al. 2 PA - le Tribunal fédéral n'en fait pas partie, sauf dans l'hypothèse
de l'art. 1er al. 2 let. b PA, qui n'entre pas en considération ici -
et que le Tribunal fédéral des assurances a qualifié d'expression d'un
tel principe général (arrêt du 25 février 1991 reproduit in Droit du
travail et assurance-chômage [DTA/ARV] 1991 no 16 p. 119 consid. 2a). Il
n'est en effet pas exclu de considérer que ce serait un préjudice imposé
au justiciable que de l'obliger à présenter une requête de restitution
de délai alors que la faute - dans l'indication des voies de recours ou
dans la rédaction et l'organisation des règles de procédure - incombe à
l'Etat (cf. EGLI, op.cit., p. 232). Cela étant, il n'y a pas lieu, dans
la présente cause, de se prononcer plus en détail sur une éventuelle
obligation générale de transmission et sur les exceptions admissibles
car, dans les circonstances particulières de l'espèce, une transmission
de l'affaire à l'autorité cantonale se justifie.
En effet, la question de la voie de recours cantonale contre une
décision du Grand Conseil en matière de plans d'affectation est, en l'état,
réglée de manière particulièrement peu claire dans le canton de Genève. Les
décisions du parlement ne peuvent normalement pas faire l'objet d'un
recours auprès d'un tribunal cantonal: c'est pourquoi l'application
à cet égard du règlement transitoire, voire de l'art. 98a al. 1 OJ
directement (norme qui se borne toutefois à garantir l'accès à une autorité
judiciaire cantonale, sans régler les autres questions d'organisation et
de procédure), pose divers problèmes. Les autorités cantonales n'ont
pas résolu ces questions dans le délai de cinq ans prévu pour la mise
en oeuvre des exigences de l'art. 98a OJ (cf. supra, consid. 5c) et il
n'est pas absolument certain que le Tribunal administratif soit l'autorité
compétente. On ne saurait donc, dans ces circonstances, se contenter de
laisser à l'organisation recourante le soin d'examiner les différentes
interprétations possibles des règles pouvant fonder la compétence d'une
autorité judiciaire cantonale, et de présenter ensuite une demande de
restitution de délai de recours à un tribunal qui pourrait en définitive
se déclarer incompétent. C'est pourquoi le principe de la bonne foi,
qui veut que le justiciable ne subisse aucun préjudice à cause de cette
réglementation transitoire particulière des voies de droit, confère en
l'occurrence au Tribunal fédéral la compétence de transmettre l'affaire à
une autorité judiciaire cantonale - quand bien même il déclare le recours
de droit administratif irrecevable - et lui impose aussi de procéder à
cette transmission.
c) La présente affaire doit être transmise au Tribunal administratif,
dont la compétence est la plus probable (c'est l'autorité judiciaire
désignée par le règlement transitoire). Le Tribunal administratif devra
néanmoins examiner préalablement sa compétence et, le cas échéant, se
prononcer sur les autres conditions de recevabilité du recours transmis
par le Tribunal fédéral, traité comme un recours cantonal.
d) L'arrêt du Tribunal fédéral, qui prononce l'irrecevabilité du
recours de droit administratif en raison d'une incompétence fonctionnelle
(sur cette notion, cf. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e
éd. Berne 1983, p. 115 ss; RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS,
Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Bâle 1996,
p. 185), n'empêche pas l'autorité judiciaire cantonale de se prononcer le
cas échéant sur les moyens de fond de l'organisation recourante. L'autorité
de la chose jugée se limite à l'objet du présent jugement, à savoir la
question de la recevabilité, à ce stade, du recours de droit administratif
au regard des art. 98 let. g et 102 let. d OJ. En d'autres termes, comme
l'affaire est transmise au Tribunal administratif cantonal, le présent
arrêt d'irrecevabilité n'a pas pour conséquence de rendre directement
exécutoire la décision attaquée prise par le Grand Conseil.
Erwägung 9
9.- Il résulte des considérants précédents que le recours de droit
public serait lui aussi irrecevable en raison du défaut d'épuisement
des instances cantonales (art. 86 al. 1 OJ). Il n'y a dès lors pas
lieu d'examiner plus avant les autres conditions de recevabilité d'un
tel recours.
Erwägung 10
10.- Il s'ensuit que le recours de droit administratif et de droit
public est déclaré irrecevable, l'affaire étant transmise au Tribunal
administratif cantonal. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument
judiciaire (art. 156 OJ).