BGE 120 IB 97
120 Ib 97
15. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 9. Mai
1994 i.S. Metallwerke Refonda AG gegen Staat Portugal und Bundesamt für
Umwelt, Wald und Landschaft (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 101 und 106 OG; Art. 45 VwVG; Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegen Zwischenverfügungen.
Abgrenzung zwischen Teilentscheid und Zwischenverfügung (E. 1b).
Begriff des rechtlich nicht wiedergutzumachenden Nachteils gemäss
Art. 45 VwVG (E. 1c).
Art. 32 USG; Art. 12 VVS; Rücknahmepflicht für exportierte
Sonderabfälle.
Art. 32 Abs. 1 USG ermächtigt den Bundesrat im Bereich des Verkehrs
mit gefährlichen Abfällen zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen
(E. 4b).
Art. 12 VVS findet in Art. 32 Abs. 1 USG eine gesetzliche Grundlage
(E. 4c).
Anforderungen an das Begehren des Empfängerstaates gemäss Art. 12
lit. a VVS (E. 6).
Sachverhalt
A.- Die Metallwerke Refonda AG hat in den Jahren 1987 bis
1990 Salzschlacke an die Firma Metalimex in Setubal in Portugal
exportiert. Am 13. Juli 1992 liess die portugiesische Botschaft in Bern
dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten eine Note
zukommen, in welcher mit Bezug auf die Abfallexporte der Metallwerke
Refonda AG die Anordnung der "mesures nécessaires à la réception en
Suisse des déchets susmentionnés, d'accord avec les dispositions légales
en vigueur" verlangt wird.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) leitete in der
Folge ein Verwaltungsverfahren ein, um abzuklären, ob die Metallwerke
Refonda AG zur Rücknahme der nach Portugal exportierten Salzschlacke
zu verpflichten sei. Am 14. Mai 1993 forderte das BUWAL die Metallwerke
Refonda AG auf, zu bestimmten Fragen Stellung zu nehmen. Diese kam der
Aufforderung nicht nach und verlangte die Einstellung des Verfahrens
bzw. eventualiter den Erlass einer Zwischenverfügung über die Zuständigkeit
des BUWAL, eine allfällige Rücknahmepflicht der exportierten Abfälle
anzuordnen. In einer späteren Eingabe beantragte die Metallwerke Refonda
AG zusätzlich, in der Zwischenverfügung sei auch über ihre Auskunftspflicht
im Verfahren um die Rücknahme der Abfälle zu befinden.
Auf Weisung des Eidgenössischen Departements des Innern erliess das
BUWAL am 7. Oktober 1993 die verlangte Zwischenverfügung. Darin stellt es
zunächst seine Zuständigkeit fest, in dem von den portugiesischen Behörden
anbegehrten Verfahren gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über
den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS; SR 814.014) zu
verfügen; ferner stellt es die Auskunftspflicht der Metallwerke Refonda
AG in diesem Verfahren fest; schliesslich fordert es die letztere auf,
binnen 30 Tagen nach Rechtskraft der Zwischenverfügung die in einer
Beilage aufgeführten Fragen zu beantworten und die entsprechenden Dokumente
vorzulegen.
Die Metallwerke Refonda AG hat gegen die Zwischenverfügung des BUWAL
vom 7. Oktober 1993 beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde
eingereicht. Sie beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung
bzw. eventualiter die Aufhebung der darin enthaltenen Pflicht zur
Beantwortung bestimmter Fragen.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit
es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition,
ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 119 Ib
305 E. 1 S. 307).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 97 OG in
Verbindung mit Art. 5 VwVG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen, sofern diese von den in Art. 98
OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99
ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe
vorliegt.
Die Rücknahmepflicht für exportierte Sonderabfälle wird durch Art. 12
VVS, also durch Bundesverwaltungsrecht, geregelt. Ein Ausschlussgrund nach
Art. 99 oder Art. 100 OG besteht für diesen Bereich nicht. Streitigkeiten
über das Bestehen und den Umfang der Rücknahmepflicht ausgeführter
Abfälle gemäss Art. 12 VVS können somit mit dem Rechtsmittel der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Bundesgericht unterbreitet werden.
b) Der angefochtene Entscheid wird als Zwischenverfügung im Sinne von
Art. 45 Abs. 2 VwVG bezeichnet. Das BUWAL hat freilich im Zusammenhang
mit dem Entscheid über seine Zuständigkeit und über das Bestehen einer
Auskunftspflicht der Beschwerdeführerin zugleich vorfrageweise auch
über die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS sowie
darüber entschieden, ob ein ausreichendes Begehren seitens des Staates
Portugal vorliege. Es beurteilte damit bereits materielle Streitpunkte,
die für das Bestehen einer Rücknahmepflicht der ausgeführten Salzschlacke
von entscheidender Bedeutung sind. Man kann sich deshalb fragen, ob
insoweit nicht bloss ein Zwischen-, sondern vielmehr ein Teilentscheid
vorliegt, der in gleicher Weise wie ein Endentscheid anfechtbar ist
(vgl. BGE 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f.; 117 Ib 325 E. 1b S. 327; FRITZ
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 140 f.). Dies
kann jedoch offenbleiben. Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt,
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gleichermassen zulässig, wenn der
angefochtene Entscheid lediglich als Zwischenverfügung betrachtet wird.
c) Gemäss Art. 101 lit. a OG sind Zwischenverfügungen nur dann
selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses
Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid zur Verfügung steht. Dieses
Erfordernis ist vorliegend erfüllt, da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegen die Anordnung der Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS zulässig ist
(E. 1a).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Zwischenverfügung ist aber
nur unter der zusätzlichen Voraussetzung zulässig, dass diese einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 97 OG in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VwVG). Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss auch in
den in Art. 45 Abs. 2 VwVG ausdrücklich genannten Fällen vorliegen (BGE
116 Ib 344 E. 1c S. 347). Anders als im Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde genügt jedoch bereits ein schutzwürdiges Interesse an
der sofortigen Aufhebung oder Abänderung der Zwischenverfügung. Der
nicht wiedergutzumachende Nachteil muss nicht rechtlicher Natur sein,
vielmehr reicht auch ein bloss wirtschaftliches Interesse, sofern es
dem Beschwerdeführer bei der Anfechtung einer Zwischenverfügung nicht
lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens
zu verhindern (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347 f.).
Die angefochtene Zwischenverfügung stützt sich auf Art. 45 Abs. 2
lit. a und d VwVG. Es ist unbestritten, dass sie der Beschwerdeführerin
hohe Kosten verursachen würde. Die Beantwortung der Fragen, zu denen sie
verpflichtet wäre, ist angesichts der komplizierten technischen Aspekte
aufwendig. Die Abklärungen könnten aufgrund der bisherigen Publizität der
Angelegenheit zudem Belastungen bewirken, deren nachteilige Folgen ein
günstiger Endentscheid nicht zu beseitigen vermöchte. Ein schutzwürdiges
Interesse der Beschwerdeführerin, die Zuständigkeit des BUWAL zum Entscheid
über eine allfällige Rücknahmepflicht der Abfälle und als Folge davon das
Bestehen einer Auskunftspflicht vorweg selbständig überprüfen zu lassen,
ist daher zu bejahen.
Zweifelhaft erscheint es allerdings, ob sich die Schutzwürdigkeit
des Interesses auch auf Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung erstreckt,
in der die Beschwerdeführerin zur Beantwortung bestimmter Fragen und
zur Einreichung von Dokumenten verpflichtet wird. Jedenfalls soweit
die Beschwerde materielle Fragen aufwirft, die erst nach Abklärung
des Sachverhalts im Endentscheid zu beurteilen sind, fehlt es zur
Zeit an einem Anfechtungsinteresse. In diesem Umfang ist auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten (vgl. nachstehende E. 5).
Die angefochtene Zwischenverfügung erscheint demnach - mit dem zuletzt
angebrachten Vorbehalt - grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
anfechtbar.
d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann nur gegen Entscheide der
in Art. 98 OG bezeichneten Vorinstanzen ergriffen werden. Nach Art. 98
lit. c OG fallen Entscheide einer Dienstabteilung, die einem Departement
oder der Bundeskanzlei unterstellt ist, nur darunter, wenn das Bundesrecht
es vorsieht.
Im vorliegenden Fall hat das Eidgenössische Departement des
Innern dem BUWAL konkrete Weisungen erteilt, wie es über die von
der Beschwerdeführerin nachgesuchte Zwischenverfügung zu entscheiden
habe. Das Departement fällt daher als Beschwerdeinstanz ausser Betracht;
die Angelegenheit ist vielmehr direkt an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz
weiterzuziehen (Art. 47 Abs. 2 VwVG). Als solche kommt nach Art. 98 OG
in Verbindung mit Art. 47 Abs. 3 VwVG auch das Bundesgericht in Betracht.
Die Verfügung des BUWAL ist daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
anfechtbar.
e) Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 103 lit. a
OG in dem Umfang gegeben, als sie ein schutzwürdiges Interesse an der
sofortigen Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Zwischenverfügung
hat. Wie bereits dargelegt wurde (E. 1c), ist ein solches Interesse zwar
grundsätzlich zu bejahen; zu verneinen ist es bezüglich jener Punkte des
angefochtenen Entscheids, deren Anfechtung als verfrüht erscheint.
f) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, namentlich
ist die für Zwischenverfügungen geltende Beschwerdefrist von 10 Tagen
(Art. 106 Abs. 1 OG) eingehalten. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ist daher - mit dem in E. 1c gemachten Vorbehalt - einzutreten.
Erwägung 2
2.- Nach Art. 12 Abs. 1 VVS muss derjenige, der Sonderabfälle in ein
anderes Land ausgeführt hat, diese wieder zurücknehmen, wenn die Behörde
des Empfängerstaates die Rücknahme verlangt und das Bundesamt dieses
Begehren durch Verfügung anerkennt. Das BUWAL hat gestützt auf diese
Bestimmung in der angefochtenen Zwischenverfügung seine Zuständigkeit
bejaht, über die Rücknahmepflicht der von der Beschwerdeführerin nach
Portugal exportierten Salzschlacke zu befinden. Zur Abklärung des
Sachverhalts hat es zudem die Beschwerdeführerin zur Beantwortung einer
Reihe von Fragen und zur Vorlage von Dokumenten verpflichtet.
Die Beschwerdeführerin erhebt gegen die Verfügung des BUWAL mehrere
Einwendungen, die im folgenden einzeln zu behandeln sind. Zunächst
stellt sie die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS in
Frage (nachstehend E. 3-5). Sodann rügt sie die Anwendung von Art. 12
VVS; das BUWAL habe zu Unrecht angenommen, es liege ein Begehren des
Staates Portugal um Rücknahme der von ihr ausgeführten Sonderabfälle vor
(nachstehend E. 6). ...
Erwägung 3
3.- a) Das Bundesgericht kann im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahrens vorfrageweise Verordnungen des Bundesrates auf
ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen
Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft
es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten
Befugnis gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt,
von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die
Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnungen.
Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter
Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt,
ist dieser Spielraum nach Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht
verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung
nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates
setzen, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den
Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich
sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei (BGE
118 Ib 367 E. 4 S. 372; 118 Ib 81 E. 3b S. 88; 116 Ib 410 E. 3b S. 413).
b) Gestützt auf diese Rechtsprechung stellt die Beschwerdeführerin
sowohl die Gesetzes- als auch die Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS
in Frage. Entsprechend der vorgebrachten Rügen ist im folgenden zunächst
zu prüfen, ob sich die Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS auf eine
gesetzliche Delegationsnorm abzustützen vermag und ob sie gegebenenfalls
die Grenzen der dem Verordnungsgeber eingeräumten Befugnis einhält
(nachstehend E. 4). Bei Bejahung dieser Fragen ist Art. 12 VVS auf seine
sonstige Verfassungsmässigkeit hin zu untersuchen (nachstehend E. 5).
Erwägung 4
4.- Nach Auffassung der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS
einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Entgegen der Ansicht des
BUWAL könne eine solche nicht in Art. 32 Abs. 1 USG gesehen werden, da
diese Gesetzesbestimmung lediglich zum Erlass von Ausführungsvorschriften
ermächtige. Art. 12 VVS sei aber nicht bloss eine Ausführungsvorschrift,
da er dem Bürger neue Pflichten auferlege.
a) Das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG;
SR 814.01) verzichtet weitgehend darauf, den Verkehr mit gefährlichen
Abfällen zu regeln. Es begnügt sich damit, in Art. 32 Abs. 1 den Erlass
von Vorschriften über die Ein-, Aus- und Durchfuhr solcher Abfälle an den
Bundesrat zu delegieren. Dieser hat die Kennzeichnungspflicht sowie die
Bewilligungspflicht zur Entgegennahme und Einfuhr gefährlicher Abfälle
vorzusehen (Art. 32 Abs. 2 USG).
Der Bundesrat hat den ihm vom Gesetzgeber erteilten
Rechtsetzungsauftrag in der bereits erwähnten Verordnung über den Verkehr
mit Sonderabfällen erfüllt. Diese enthält in Art. 9-12 und in Art. 35
Vorschriften über die Ausfuhr von Sonderabfällen. Sie statuiert namentlich
eine Anmeldepflicht von Abfallexporten, verlangt nähere Angaben über
deren Abwicklung und die umweltgerechte Beseitigung des ausgeführten
Abfalls; ferner sieht sie die Möglichkeit eines Ausfuhrverbots vor
(Art. 9, 10 und 35 VVS). Im Zusammenhang mit der Regelung der Ausfuhr
von Sonderabfällen schreibt Art. 12 VVS die Rücknahmepflicht bereits
exportierter Sonderabfälle vor, wenn der Empfängerstaat eine Rücknahme
verlangt und das BUWAL dieses Begehren durch Verfügung anerkennt. Die
Rücknahmepflicht besteht während vier Jahren seit der Ausfuhr.
Nach dem Ingress stützt sich die VVS auf Art. 32 Abs. 1 und 2
sowie auf Art. 39 Abs. 1 USG. Die zuletzt genannte Bestimmung räumt
dem Bundesrat die Befugnis zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zum
USG ein. Da die hier umstrittene Rücknahmepflicht exportierter Abfälle
im USG nirgends erwähnt wird, stellt Art. 12 VVS, der sie vorsieht,
keine blosse Ausführungsvorschrift dar. Art. 39 Abs. 1 USG entfällt
daher als gesetzliche Grundlage von Art. 12 VVS. Dasselbe gilt auch
für Art. 32 Abs. 2 USG, da sich dieser nur auf die Kennzeichnungspflicht
gefährlicher Abfälle und die Bewilligungspflicht zur Entgegennahme solcher
Abfälle bezieht. Als gesetzliche Grundlage der Rücknahmepflicht kommt
demzufolge allein Art. 32 Abs. 1 USG in Betracht. Es fragt sich somit,
ob sich Art. 12 VVS auf diese Gesetzesbestimmung stützen lässt.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 32 Abs. 1 USG komme
keine weitergehende Bedeutung zu als Art. 39 Abs. 1 USG, der den
Bundesrat zum Erlass von Ausführungsvorschriften ermächtigt. Art. 32
Abs. 1 USG enthielte nach dieser Auslegung keine Delegation zum Erlass
gesetzesvertretender Verordnungen, und Art. 12 VVS, der wie erwähnt über
eine blosse Ausführungsvorschrift hinausgeht, liesse sich schon deshalb
nicht auf Art. 32 Abs. 1 USG abstützen.
aa) Art. 32 Abs. 1 USG erteilt dem Bundesrat dem Wortlaut nach
einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag für den Bereich des Verkehrs
mit gefährlichen Abfällen. Der darauf folgende Abs. 2 von Art. 32 USG
enthält einzelne Vorgaben bezüglich der zu regelnden Punkte. Diese
Konkretisierungen beschlagen jedoch nur einen Teil des umfassenderen
Legiferierungsauftrags gemäss Abs. 1. In Abs. 2 heisst es, der Bundesrat
schreibe insbesondere eine Kennzeichnungspflicht (lit. a) und eine
Bewilligungspflicht für die Entgegennahme und Einfuhr von gefährlichen
Abfällen (lit. b) vor. Aus dieser Formulierung ist zu schliessen, dass der
Rechtsetzungsauftrag gemäss Abs. 1 über die in Abs. 2 besonders genannten
Belange hinausreicht.
Die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Bundesrat gemäss
Art. 32 Abs. 1 USG ist an keine inhaltlichen Vorgaben geknüpft. Einzig
für einen Teilbereich nennt Abs. 2 von Art. 32 USG einzelne, bei der
Verordnungsgebung zu beachtende Erfordernisse. Die Beschwerdeführerin
bemerkt daher zu Recht, dass Art. 32 Abs. 1 USG die Grundzüge der Regelung
der delegierten Materie nicht enthält und damit die Anforderungen
nicht erfüllt, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für
die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gesetzesdelegationen gelten
(vgl. BGE 118 Ia 305 E. 2b S. 310).
Auch wenn eine solche Delegation aufgrund von Art. 114bis Abs. 3
BV für das Bundesgericht verbindlich ist (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 4
S. 372; 109 Ib 308 E. 6b S. 316), fragt es sich, ob Art. 32 Abs. 1
USG nicht einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich sei. Die
Beschwerdeführerin macht unter Verweis auf ANDREAS TRÖSCH (Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, Art. 32 N. 3) geltend, Art. 32 Abs. 1 USG sei wegen
der Nichteinhaltung der verfassungsrechtlichen Delegationsvoraussetzungen
lediglich als Ermächtigung zum Erlass von Ausführungsvorschriften, nicht
aber von gesetzesvertretenden Normen zu verstehen.
bb) Wie bereits erwähnt enthält Abs. 2 von Art. 32 USG für einzelne
Belange des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen nähere inhaltliche Vorgaben,
so dass insoweit die Delegationsvoraussetzungen eingehalten sind. In
diesem beschränkten Bereich soll nach Auffassung der Beschwerdeführerin
und von TRÖSCH (aaO, Art. 32 N. 3) der Bundesrat denn auch zum Erlass von
gesetzesvertretenden Verordnungen ermächtigt sein. Eine solche Auslegung,
welche die Rechtsetzungsbefugnis des Bundesrats im Bereich des Verkehrs
mit gefährlichen Abfällen - je nach der Grundlage in Abs. 1 oder 2 von
Art. 32 USG - unterschiedlich umschreiben will, widerspricht jedoch der
bereits dargelegten Konzeption von Art. 32 USG. Danach sieht Abs. 1 einen
umfassenden Rechtsetzungsauftrag vor, und Abs. 2 ergänzt diesen lediglich
um einzelne besondere Konkretisierungen. Wollte man dagegen Art. 32
Abs. 1 USG lediglich als Grundlage für Ausführungsvorschriften sehen,
so verlöre diese Bestimmung ihren Sinn. Da sie selber keine materielle
Regelung enthält, wäre auch der Erlass von Ausführungsvorschriften
kaum denkbar. Die vom Umweltschutzgesetz bezweckte Sicherstellung einer
umweltgerechten Abfallentsorgung (vgl. Art. 30 und 31) würde damit in
Frage gestellt, da hiefür hinsichtlich der Ein-, Aus- und Durchfuhr
gefährlicher Abfälle über den in Art. 30 Abs. 2 USG genannten Bereich
hinausgehende Massnahmen erforderlich sind.
Gegen eine Beschränkung der in Art. 32 Abs. 1 USG enthaltenen
Ermächtigung auf blosse Ausführungsvorschriften spricht auch die
Gesetzessystematik. Die dem Bundesrat bereits aufgrund der Bundesverfassung
zustehende Kompetenz zum Erlass von Ausführungsvorschriften (vgl. Art. 102
Ziff. 5 BV) wird in Art. 39 Abs. 1 USG mit Blick auf den ganzen
Regelungsbereich des Gesetzes bestätigt. Es ist kein Grund ersichtlich,
weshalb im Zusammenhang mit dem Verkehr von gefährlichen Abfällen auf
diese Befugnis noch besonders hätte hingewiesen werden müssen.
Nach dem Wortlaut, der Gesetzessystematik und dem Gesetzeszweck
erscheint Art. 32 Abs. 1 USG somit als Delegationsnorm, welche auch zum
Erlass gesetzesvertretender Verordnungen ermächtigt.
cc) Die Beschwerdeführerin verweist zur Begründung ihres abweichenden
Standpunkts freilich auch auf die Entstehungsgeschichte von Art. 32 USG.
Der Entwurf des Bundesrates für ein Umweltschutzgesetz vom 31. Oktober
1979 (BBl 1979 III 844 f.) zählt in Art. 29 lit. a-g sämtliche an den
Bundesrat delegierten Rechtsetzungskompetenzen detailliert auf. Im Bereich
der gefährlichen Abfälle nennt lit. f die Befugnis des Bundesrates,
vorzuschreiben,
"dass gefährliche Abfälle für die Weitergabe zu kennzeichnen sind
und nur
mit einer Bewilligung des Bundes entgegengenommen oder eingeführt werden
dürfen; die Bewilligung wird vom Kanton ausgestellt, in welchem die
Unternehmung ihren Sitz hat."
Die parlamentarische Beratung des bundesrätlichen Entwurfs stand
unter dem Eindruck der Seveso-Affäre. Die Regelung des Verkehrs mit
gefährlichen Abfällen gab zu eingehenden Diskussionen Anlass. Die oben
erwähnte Delegationsnorm wurde modifiziert und um den heutigen Art. 32
Abs. 1 USG erweitert. Art. 32 Abs. 2 USG weicht nicht wesentlich von
Art. 29 lit. f des Entwurfs ab. Die vorliegend umstrittene Delegationsnorm
in Art. 32 Abs. 1 fand also erst im Verlaufe der parlamentarischen
Beratungen Eingang ins Gesetz.
Aufschlussreich für die Auslegung des heutigen Art. 32 USG ist
das Votum des Berichterstatters im Nationalrat. Er erklärte, beide
Absätze von Art. 29 des bundesrätlichen Entwurfs - der heute Art. 32
USG entspricht - bildeten Bestandteile der sog. Seveso-Artikel. Die
nationalrätliche Kommission habe die vom Ständerat eingebrachten
Zusätze konkretisiert und modifiziert sowie sich ferner darum bemüht,
die Verordnungskompetenz des Bundesrats im Zusammenhang mit gefährlichen
Abfällen näher zu umschreiben. Unter Hinweis auf die Erfahrungen mit den
sog. Seveso-Fässern führte er aus:
"Wir legten - und das ist der Unterschied zum Ständerat - besonderen
Wert
darauf, dass der Bundesrat auch Vorschriften über die Durchfuhr
gefährlicher Stoffe zu erlassen hat. Das betrifft Absatz 1.
In Absatz 2 werden zwei wichtige Fälle, die zu regeln sind,
konkretisiert
(Amtl.Bull. NR 1983, S. 1176, Votum Schmid)."
Aus diesem Votum ergibt sich, dass der vom Bundesrat auf
Verordnungsstufe zu regelnde Sachbereich gegenüber der ständerätlichen
Version ("Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Export gefährlicher
Abfälle") erweitert und auch auf die Durchfuhr erstreckt werden
sollte. Ferner geht daraus hervor, dass Abs. 2 lediglich zwei Fälle des
in Abs. 1 zur näheren Regelung an den Bundesrat delegierten Sachbereichs
konkretisiert und nicht eine gegenüber Abs. 1 abweichende Delegationsnorm
schafft. Diese Auffassung blieb in den weiteren Beratungen in den Räten
unwidersprochen. Zudem lassen sich in den Materialien keine weiteren
Hinweise finden, die für das Verhältnis zwischen den Absätzen 1 und 2
von Art. 32 USG von Bedeutung wären.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann aus der
Entstehungsgeschichte somit nicht gefolgert werden, der Bundesrat
sei einzig in dem von Abs. 2-4 von Art. 32 USG geregelten Bereich
zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen ermächtigt, im
übrigen aber auf blosse Vollzugsverordnungen beschränkt. Den vom
BUWAL angeführten Äusserungen des damaligen Bundesrates Egli in den
vorberatenden Kommissionen der eidgenössischen Räte kommt unter diesen
Umständen für die Auslegung von Art. 32 USG keine Bedeutung zu. Es kann
daher offenbleiben, ob ihnen - trotz der fehlenden Öffentlichkeit der
Sitzungen der vorberatenden Kommissionen - bei der Auslegung überhaupt
ein massgebliches Gewicht zuzukommen vermöchte.
dd) Es ergibt sich somit, dass Art. 32 Abs. 1 USG den Bundesrat
ermächtigt, auf dem Gebiet des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen eine
gesetzesvertretende Verordnung zu erlassen. Demzufolge ist der Einwand
der Beschwerdeführerin unzutreffend, Art. 12 VVS könne schon deshalb
in Art. 32 Abs. 1 USG keine gesetzliche Grundlage finden, weil sich nur
Ausführungsvorschriften darauf abzustützen könnten.
c) Die Beschwerdeführerin zieht auch in Zweifel, dass Art. 12 VVS
die Grenzen der in Art. 32 Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten
Verordnungskompetenz einhalte. Sie geht davon aus, dass sich
eine Rücknahmepflicht für exportierte Abfälle nicht zu dem in der
Delegationsnorm umschriebenen Bereich des Verkehrs mit gefährlichen
Abfällen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr, zählen lasse.
Wie bereits dargelegt gehört die Sicherstellung einer umweltgerechten
Abfallentsorgung zu den Zielen des Umweltschutzgesetzes. Die Pflicht
zu einer die Umwelt schonenden Abfallbeseitigung gilt nicht nur im
Inland, sondern auch mit Bezug auf die Ausfuhr von Sonderabfällen ins
Ausland. Der Bundesrat hat in Art. 9 VVS den Export von Sonderabfällen
von der Erfüllung zahlreicher formeller und materieller Voraussetzungen
abhängig gemacht. Unter anderem wird verlangt, dass der Exporteur von
Sonderabfall dem BUWAL Unterlagen einreicht, aus denen hervorgeht, dass
der vorgesehene Empfänger über Anlagen verfügt, die eine umweltgerechte
Verwertung, Unschädlichmachung oder Beseitigung der Abfälle ermöglichen
(Art. 9 Abs. 2 lit. e VVS). Sind die Voraussetzungen nicht erfüllt,
verfügt das BUWAL ein Ausfuhrverbot (Art. 35 Abs. 2 VVS).
Die in Art. 12 VVS vorgesehene Rücknahmepflicht steht zu dieser Ordnung
der Ausfuhr von Sonderabfällen in einem engen Sachzusammenhang. Das
BUWAL legt dar, die Rücknahmepflicht stelle ein geeignetes Mittel zur
Gewährleistung der strengen Ausfuhrregelung dar. In Fällen, in denen
sich nachträglich die Verletzung der Bestimmungen der VVS herausstelle,
könne mittels der Verpflichtung zur Rücknahme der rechtmässige Zustand
wiederhergestellt werden. Art. 12 VVS dient damit der Sicherstellung
der Bestimmungen über die Ausfuhr von Sonderabfällen und zugleich
der umweltgerechten Entsorgung solcher Abfälle. Sie steht mit dem
Gesetzeszweck in Einklang und überschreitet die Grenzen der in Art. 32
Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten Befugnisse nicht.
d) Der Einwand der Beschwerdeführerin, Art. 12 VVS lasse sich nicht
auf Art. 32 Abs. 1 USG abstützen, erweist sich somit als unzutreffend. Bei
diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob auch die Bestimmungen des Basler
Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung
gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung vom 22. März 1989 (SR 0.814.05
AS 1992 S. 1125) als Rechtsgrundlage von Art. 12 VVS herangezogen werden
könnten, wie dies vom BUWAL geltend gemacht wird.
Erwägung 5
5.- Die Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS verbleibt innerhalb der
Kompetenzen, die der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert hat. Eine
bundesrätliche Verordnungsbestimmung darf nach der erwähnten Rechtsprechung
(E. 3a) jedoch auch inhaltlich dem Gesetzes- und Verfassungsrecht
nicht widersprechen, soweit der Gesetzgeber den Bundesrat nicht zu
einer Abweichung ermächtigt. Die Delegationsnorm von Art. 32 Abs. 1 USG
enthält keine solche Ermächtigung. Im Blick auf diese Sachlage verlangt
die Beschwerdeführerin eine inhaltliche Prüfung der Verfassungsmässigkeit
von Art. 12 VVS und stellt diese mit verschiedenen Argumenten in Frage.
a) Die zunächst gerügte Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit
(Art. 31 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) begründet
die Beschwerdeführerin allein damit, dass für die Rücknahmepflicht
eine gesetzliche Grundlage für eine Einschränkung dieser Grundrechte
fehle. Dieser Einwand ist unbegründet. Gesetzliche Grundlage der
Rücknahmepflicht ist Art. 12 VVS, der sich - wie in E. 4 dargelegt -
auf Art. 32 Abs. 1 USG abzustützen vermag.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS der
erforderlichen Bestimmtheit, die eine grundrechtseinschränkende Norm
aufweisen müsse. Im Umfang, in dem Art. 12 VVS der angefochtenen
Verfügung zugrunde liegt, ist die behauptete mangelnde Bestimmtheit
nicht ersichtlich. Aus der Vorschrift ergibt sich die Zuständigkeit
des Bundesamtes, was von der Beschwerdeführerin auch nicht in
Frage gestellt wird. Sie wendet jedoch ein, eine allfällige künftige
Rücknahmeverpflichtung lasse sich - wegen der ungenügenden Bestimmtheit
von Art. 12 VVS - nicht auf diese Norm abstützen. Aus diesem Grund falle
die Bestimmung auch als Grundlage der angefochtenen Zwischenverfügung
ausser Betracht. Das BUWAL hat im vorliegenden Fall jedoch weder
den Sachverhalt ermittelt, noch einen Entscheid über eine Pflicht der
Beschwerdeführerin zur Rücknahme der nach Portugal exportierten Abfälle
getroffen. Soweit die Beschwerdeführerin die Verfassungsmässigkeit von
Art. 12 VVS im Blick auf die Rücknahmepflicht kritisiert, geht sie über
den Gegenstand des angefochtenen Entscheids hinaus. Es fehlt insoweit an
einem Anfechtungsobjekt.
Die Rüge der mangelnden Bestimmtheit von Art. 12 VVS erweist sich
somit in dem beschränkten Umfang, in dem auf sie eingetreten werden kann,
als unbegründet.
Erwägung 6
6.- Nach Art. 12 lit. a VVS kommt die Verfügung einer Rücknahmepflicht
exportierter Abfälle nur in Betracht, wenn die Behörde des Empfängerstaates
dies verlangt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das BUWAL habe in
der angefochtenen Zwischenverfügung zu Unrecht angenommen, der Staat
Portugal verlange die Rücknahme der von ihr in den Jahren 1987 bis 1990
exportierten Abfälle.
a) Nach Auffassung des BUWAL sind an ein Begehren gemäss Art. 12 lit. a
VVS zwei Anforderungen zu stellen: Erstens müsse darin die Aufforderung
des Empfängerstaates zuhanden der zuständigen schweizerischen Behörden
enthalten sein, den schweizerischen Abfallexporteur zur Rücknahme der
ausgeführten Abfälle zu verpflichten; zweitens habe das Begehren Hinweise
auf die Verletzung von Ausfuhrvorschriften zu enthalten.
Im vorliegenden Fall betrachtet das BUWAL diese beiden Voraussetzungen
als erfüllt. Es stützt sich dabei auf folgenden Sachverhalt: Die
portugiesische Botschaft in Bern habe dem Eidgenössischen Departement für
auswärtige Angelegenheiten am 13. Juli 1992 eine Note zukommen lassen,
in der sie unter Bezugnahme auf die zwischen 1987 und 1990 durch die
Beschwerdeführerin ausgeführten Abfallexporte um Anordnung der "mesures
nécessaires à la réception en Suisse des déchets susmentionnés, d'accord
avec les dispositions légales en vigueur" ersuchte. Nach Auffassung
des BUWAL kann unter den "dispositions légales en vigueur" nur die VVS
verstanden werden, die den portugiesischen Behörden von der schweizerischen
Botschaft in Portugal vorgängig zur Verfügung gestellt worden sei. Der
Kabinettschef des portugiesischen Umweltministeriums habe bereits in einem
Schreiben vom 20. Februar 1992 an die schweizerische Botschaft das BUWAL
aufgefordert, die nötigen Schritte zur Rücknahme der fraglichen Abfälle
zu veranlassen. Dieses Schreiben habe aber keinen offiziellen Charakter
aufgewiesen.
Das BUWAL hat mit Schreiben an das portugiesische Umweltministerium vom
3. August 1992 festgehalten, dass die Note vom 13. Juli 1992 als Begehren
im Sinn von Art. 12 VVS betrachtet werde. Da diese Note keine Begründung
des Rücknahmebegehrens enthält, hat das BUWAL den portugiesischen Behörden
mit Schreiben vom 25. September 1992 eine Reihe von Fragen unterbreitet,
welche vom Kabinettschef mit Schreiben vom 6. November 1992 unter Beilage
einer Reihe von Dokumenten beantwortet worden sind.
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die dargestellten
unbestrittenen Feststellungen ausreichten, um von einem Begehren gemäss
Art. 12 lit. a VVS zu sprechen. Ein solches hat nach ihrer Ansicht vielmehr
in formeller Hinsicht den Anforderungen zu genügen, wie sie für Gesuche im
Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen gelten. Sie scheint
davon auszugehen, dass Art. 28 des Bundesgesetzes über internationale
Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG; SR 351.1) bzw. von
Art. 14 des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen
vom 20. April 1959 (EÜR; SR 0.351.1) vorliegend analog anzuwenden sind.
Das Verfahren um Rücknahme von exportiertem Sonderabfall lässt
sich nicht mit einem Verfahren der zwischenstaatlichen Rechtshilfe in
Strafsachen vergleichen. Es geht nicht um Rechtshilfe für ein fremdes
Verfahren, sondern um ein selbständiges Verwaltungsverfahren über die
Frage, ob schweizerische Vorschriften im Zusammenhang mit einem Export von
Sonderabfällen verletzt worden seien und ob deswegen gegebenenfalls eine
Rücknahme der Abfälle anzuordnen sei. Im Gegensatz zur internationalen
Rechtshilfe in Strafsachen wird über die Durchführung der verlangten
Massnahme nicht bereits aufgrund der Darstellung des Sachverhalts im
Gesuch entschieden, sondern dieses bildet lediglich den Anlass, ein
Verfahren einzuleiten und die erforderlichen weiteren Beweiserhebungen
über den umstrittenen Abfallexport vorzunehmen.
Die Beschwerdeführerin befürchtet freilich eine Einschränkung ihrer
Verteidigungsmöglichkeiten und damit ihres Anspruchs auf rechtliches
Gehör, wenn ihr bei Einleitung des Verfahrens die ihr gegenüber erhobenen
Vorwürfe nicht näher bekannt seien und sie sich deshalb dagegen nicht
wirksam zur Wehr setzen könne. Dieser Einwand mag zwar in Fällen wie dem
vorliegenden verständlich sein, wo die Medien bereits über die Einleitung
des Verfahrens ausführlich berichten und dadurch unter Umständen den
Eindruck erwecken, der den Abfall exportierenden Unternehmung würde eine
Verletzung der Ausfuhrbestimmungen vorgeworfen. Tatsächlich wird jedoch
mit der Verfahrenseinleitung ein solcher Vorwurf nicht erhoben. Vielmehr
bildet das Vorliegen einer Verletzung von schweizerischen Vorschriften
über den Abfallexport Gegenstand des eingeleiteten Verfahrens. Bei dessen
Durchführung ist der Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches
Gehör vollumfänglich zu wahren.
Schliesslich weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Schweiz
eine Rücknahmepflicht nicht verfügen könne, solange die Abfallimporteurin
nach portugiesischem Recht nicht zur Ausfuhr der seinerzeit eingeführten
Abfälle verpflichtet sei. Konsequenterweise komme die Einleitung eines
Verfahrens gemäss Art. 12 VVS nur in Betracht, wenn die portugiesischen
Behörden ihrerseits die Ausfuhr der fraglichen Abfälle anordnen würden. Die
Betrachtungsweise des BUWAL verkenne den internationalen Charakter des
zu beurteilenden Sachverhalts. Die Vorschriften des öffentlichen Rechts
dürfen nach dem Territorialitätsprinzip des Völkerrechts grundsätzlich nur
auf Sachverhalte im eigenen Land angewendet werden (vgl. BGE 107 II 489
E. 3 S. 492; 95 II 109 E. 3c S. 114; 82 I 196 E. 1 S. 197 f.). Da das
BUWAL das Verfahren um Rücknahme der exportierten Sonderabfälle jedoch
nicht von sich aus, sondern auf Ersuchen des portugiesischen Staates
durchführt, liegt ein Übergriff der schweizerischen Behörden in die
Hoheit eines fremden Staates nicht vor. Im übrigen braucht im vorliegenden
Zusammenhang nicht entschieden zu werden, ob eine Rücknahmepflicht für die
ausgeführten Abfälle von den schweizerischen Behörden auch dann verfügt
werden könnte, wenn nach portugiesischem Recht keine Pflicht zur Ausfuhr
besteht. Jedenfalls steht die noch ungeklärte Frage der Ausfuhr der
Einleitung eines Verfahrens nach Art. 12 VVS nicht entgegen. Das BUWAL
wird jedoch zu prüfen haben, inwieweit bei dessen weiterer Durchführung
auf die Rechtslage in Portugal Rücksicht zu nehmen ist.
c) Aus diesen Gründen ergibt sich, dass das BUWAL vom Vorliegen eines
genügenden Begehrens gemäss Art. 12 lit. a VVS ausgehen und demnach ein
Verfahren über das Bestehen einer allfälligen Rücknahmepflicht der von
der Beschwerdeführerin exportierten Sonderabfälle eröffnen durfte.