BGE 120 IB 465
120 Ib 465
61. Estratto della sentenza del 23 febbraio 1994 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Comune di Locarno c. A. e G. B. (ricorsi di diritto
amministrativo). Regeste
Bemessung der Entschädigung für formelle Enteignung.
1. Bestimmung des Verkehrswertes zweier benachbarter Grundstücke, die
in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen einbezogen worden sind. Im
vorliegenden Fall verstösst die einheitliche Bewertung des Bodens nicht
gegen Bundesrecht, da keine genügenden Anhaltspunkte dafür vorliegen,
dass die Grundstücke - wären sie nicht öffentlichen Zwecken vorbehalten
worden - Zonen mit unterschiedlicher Ausnützungsziffer hätten zugewiesen
werden müssen (E. 4b).
2. Entwicklung des Restwertes der Grundstücke zwischen dem Zeitpunkt
des Einbezuges in die Zone für öffentliche Bauten und jenem der formellen
Enteignung. Unter den gegebenen Umständen ist die Annahme, dieser
Restwert sei im gleichen Verhältnis angestiegen wie der Baulandwert in
der fraglichen Gegend, bundesrechtswidrig (E. 4c).
Entschädigung für eine nachträglich wieder rückgängig gemachte
materielle Enteignung.
Wiedereinzonung von Grundstücken als Bauland, die sieben Jahre lang mit
einer auf eine materielle Enteignung hinauslaufenden Baubeschränkung belegt
waren. In diesem Fall beantwortet sich die Frage, ob dem Eigentümer als
Entschädigung Zinsen geschuldet seien, nicht nach den für die Rückforderung
formell enteigneter Rechte geltenden Grundsätze, sondern in sinngemässer
Anwendung der Regeln für die vorübergehende Enteignung (E. 5).
Sachverhalt
A.- Le particelle n. X, n. Y, n. Z, in territorio di Locarno, formano
un unico complesso. Leggermente discosta è la particella n. V. Il primo
fondo, comprendente tre fabbricati, è proprietà della comunione ereditaria
fu E, composta attualmente delle due ricorrenti A e B, della loro sorella
C e del fratello D; la particella n. Y è intestata in comproprietà per
parti uguali alle due ricorrenti; sono invece proprietà esclusiva di
A le particelle n. F e n. V, di B quella n. Z. Un piano di azzonamento
(PA) adottato dal Comune di Locarno nel 1965 e parzialmente riveduto nel
1966 prevedeva di includere i fondi sopraindicati in due diverse zone
edilizie: esso non entrò però mai in vigore per difetto di approvazione
da parte del Consiglio di Stato. Con sentenza del 27 luglio 1979, il
Tribunale federale ha respinto un ricorso di diritto pubblico, proposto dai
proprietari, contro la sospensione per un periodo di due anni di domande
di costruzione inoltrate dagli stessi. Nel frattempo era entrato in vigore
con l'approvazione governativa del 7 luglio 1978 il piano regolatore (PR),
che collocava i fondi in narrativa - per la particella X solo parzialmente
- in una zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP).
Il 24 luglio 1979 la Comunione ereditaria fu E chiese al Tribunale
di espropriazione (TE) del Sopraceneri la condanna del Comune di Locarno
al pagamento di un'indennità per espropriazione materiale in seguito
agli intralci opposti dal Comune all'edificazione dei fondi a partire
dal 1965. L'11 agosto 1983 il TE respinse le richieste negando che i
provvedimenti pianificatori del '65/'66 configurassero espropriazione
materiale, accertando però, per economia di giudizio, che simile
conseguenza comportava il nuovo vincolo di PR. Questa procedura è terminata
con la sentenza del Tribunale federale del 3 dicembre 1986 (DTF 112 Ib
496), con cui è stato confermato che solo il citato vincolo AP-EP poteva
considerarsi costitutivo di espropriazione materiale. È stato inoltre
ritenuto che la data del 7 luglio 1978 facesse stato per la determinazione
dell'indennità e - nel concreto caso - per la decorrenza degli interessi su
questa dovuti. Nel frattempo, una variante di PR approvata dal Consiglio
di Stato con effetto costitutivo il 7 agosto 1985 aveva affrancato dal
vincolo AP-EP le particelle n. X, F, V, inserendole nella confinante zona
edilizia R4. Mantenute nel vincolo erano per contro le particelle n. Y e Z.
Già il 7 agosto 1986 le ricorrenti avevano notificato al TE pretese
di indennità per espropriazione materiale e torto morale con riferimento
alle particelle F, V e X affrancate dal vincolo: con scritto del 5 agosto
1987 esse avevano poi richiesto che l'indennità fosse riconosciuta anche
per i due fondi mantenuti nella zona AP-EP. Il 31 dicembre 1987 il Comune
di Locarno chiese la definitiva espropriazione delle due particelle Y
e Z, rifiutando invece qualsiasi indennizzo per i fondi affrancati dal
vincolo. Il 4 ottobre 1988, le parti convennero che il TE si pronunciasse
tanto sull'espropriazione formale dei fondi Y e Z, quanto sulle pretese
per espropriazione materiale. Con comunicazione del 23 gennaio 1990 le
ricorrenti revocarono però la loro adesione all'espropriazione formale,
ritenuta non conforme alla legge. Con decisione del 28 febbraio 1990,
il TE ha negato ogni indennità per il vincolo AP-EP temporaneamente
esistito per le particelle poi affrancate, per la ragione che l'attuale
valore venale dei fondi, il cui indice di sfruttamento (i.s.) è stato
aumentato dallo 0.40 allo 0.75, supera il cumulo dell'indennità per
espropriazione materiale che le proprietarie avrebbero potuto percepire
alla data determinante e degli interessi maturati sino alla soppressione
del vincolo. Il TE ha tuttavia riconosciuto alle attrici un'indennità
per inconvenienti e per le particelle definitivamente espropriate.
A e B hanno impugnato la decisione del TE con gravame al Tribunale
amministrativo (TCA). Ribadita la loro opposizione all'espropriazione
formale per la revoca dell'iniziale consenso, esse hanno chiesto
un'indennità per il titolo di espropriazione materiale con riguardo alle
particelle n. F, V e X. Con riguardo alle particelle Y e Z esse hanno
postulato più di 5 milioni di fr. come capitale e più di un milione di
fr. come interessi, oltre ad un risarcimento maggiore per inconvenienti
e ripetibili. Subordinatamente, esse hanno formulato le loro pretese
nell'eventualità di espropriazione formale di quest'ultimi due fondi. Con
sentenza del 29 maggio 1992 il TCA ha parzialmente ammesso il ricorso
ed ha riformato la decisione del TE. Secondo i giudici cantonali,
l'imposizione di un vincolo implicante espropriazione materiale, che
pone immediatamente l'ente pubblico a beneficio della corrispondente
restrizione, è paragonabile ad un'anticipata immissione in possesso:
la soppressione di tale vincolo non può quindi essere considerata come
una rinuncia all'espropriazione, che l'art. 7 cpv. 2 della legge di
espropriazione del Cantone Ticino dell'8 marzo 1971 (LEspr/TI) più non
consente dopo l'ottenimento dell'anticipata immissione in possesso. Per
contro si giustifica di far capo all'istituto della retrocessione giusta
gli art. 61 e segg. LEspr/TI. Ne discende che l'eliminazione della
restrizione obbliga l'espropriato unicamente a restituire l'indennità
espropriativa di cui può conservare i frutti: alle ricorrenti va quindi
accordato un risarcimento pari agli interessi che sarebbero maturati
sull'indennità per espropriazione materiale nel periodo di vigenza del
vincolo AP-EP. Sulla base del metodo comparativo-statistico il valore
venale dei fondi delle ricorrenti può essere fissato in fr. 400.- il mq,
da cui va dedotto il valore residuo agricolo, stabilito dal TE in fr. 30.-
il mq al 7 luglio 1978. Ritenuta infondata l'opposizione all'espropriazione
formale delle particelle Y e Z, il TCA ha considerato che il loro valore
al 28 febbraio 1990, data del giudizio di prima istanza, raggiungesse
almeno fr. 120.- il mq e non solo i fr. 50.- il mq, fissati dal TE.
Sia il Comune di Locarno, sia le espropriate A e B hanno impugnato
questa decisione davanti al Tribunale federale. Dei motivi si dirà,
se necessario, nei considerandi.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 4
4.- Il Comune di Locarno censura per due rispetti la valutazione
ai fini dell'espropriazione delle particelle n. Y e Z, per le quali
è stato mantenuto il vincolo AP-EP ed è stata avviata una procedura
di espropriazione formale. Da un lato esso sostiene la necessità di
operare una distinzione nella valutazione dei due fondi, considerato che,
in assenza del vincolo pianificatorio, il primo terreno sarebbe stato
collocato nella zona R2 e di conseguenza avrebbe avuto un valore inferiore
al secondo che invece sarebbe stato inserito in zona R4. Dall'altro lato
il Comune reputa che il valore residuo nel 1990, stabilito in fr. 120.-
il mq, sia esorbitante.
a) Giova innanzitutto rilevare che, impregiudicata la questione della
ricevibilità del loro gravame, la tesi di A e B, secondo cui esse avrebbero
validamente revocato il loro accordo all'espropriazione formale di quei
fondi e l'espropriazione stessa sarebbe illegittima per difetto di pubblica
utilità, è priva di fondamento. All'udienza del 4 ottobre 1988 davanti al
Tribunale di espropriazione le ricorrenti, assistite da un legale, hanno
esplicitamente aderito, senza riserva alcuna, alla continuazione della
procedura di espropriazione formale dei due terreni. Esse non possono
pertanto rivenire su questa loro determinazione che non pretendono del
resto inficiata di un vizio di volontà. Quanto alla pubblica utilità
alla base dell'intervento espropriativo, essa è stata espressamente
riconosciuta, oltre che dalle decisioni delle autorità cantonali,
anche con sentenza del 6 giugno 1988 del Tribunale federale. Inoltre,
giusta l'art. 15 cpv. 3 della legge edilizia del 1973, ora abrogato, ma
applicabile alla fattispecie, e ripreso dall'art. 40 cpv. 2 della Legge
cantonale di applicazione della LPT del 23 maggio 1990 (LALPT), la pubblica
utilità dell'opera è presunta, cosicché opposizioni all'espropriazione
e domande intese ad ottenere modificazioni dei piani sarebbero state
proponibili solo limitatamente e non avrebbero avuto effetto sospensivo
sulla procedura di stima (art. 45 cpv. 3 LEspr/TI). Aggiungasi che, come
pertinentemente osservato dal Tribunale amministrativo, gli art. 61 e
segg. LEspr/TI tutelano in maniera adeguata gli interessi delle ricorrenti
qualora il Comune di Locarno non utilizzasse i fondi espropriati entro un
certo lasso di tempo o volesse mutare la loro originaria destinazione. Le
critiche alla decisione impugnata sollevate da A e B sono pertanto prive
di fondamento.
b) Per quanto attiene alla prima censura del Comune di Locarno, il
TE aveva reputato plausibile la tesi secondo cui il limite fra la zona
R2 e la zona R4, in caso di soppressione del vincolo AP-EP, sarebbe stato
fissato seguendo il prolungamento in linea retta del confine fra le vicine
particelle n. M e N. Tuttavia, in assenza di delimitazioni naturali o
artificiali, tale tesi era suffragata unicamente con la generica e teorica
considerazione per cui va data una regolare configurazione ai diversi
comparti di un piano regolatore. Di fatto, allorché l'estensione della zona
AP-EP è stata ridotta, i terreni affrancati dal corrispondente vincolo sono
stati assegnati alla zona R4. Il TCA poteva quindi rifiutare di distinguere
fra la stima della particella n. Y e quella della particella n. Z, per la
ragione che le particelle in questione costituiscono un'unità economica,
la quale giustifica una valutazione unitaria, senza differenziazioni in
funzione di diversi indici di zona. Quanto al valore di fr. 400.- il mq
attribuito ad entrambi i terreni dal TCA, esso è confortato dall'identico
importo corrisposto nel 1985 dal Comune di Locarno per la particella n. Q,
la quale, essendo stata anch'essa sottoposta al medesimo vincolo AP-EP,
non ha partecipato all'evoluzione del mercato immobiliare nel periodo
successivo al 7 luglio 1978. Si consideri inoltre che il prezzo di fr.
400.- il mq è relativamente modesto, essendo assodato che i coeredi D e C
hanno venduto le particelle n. N e R per fr. 700.- il mq. La valutazione
compiuta dal Tribunale amministrativo non può essere pertanto ritenuta
lesiva del diritto federale, segnatamente dell'art. 5 LPT (RS 700), e non
implica in particolare né eccesso, né abuso del potere di apprezzamento.
c) Con la seconda critica, il Comune di Locarno contesta che il
residuo valore agricolo delle particelle n. Y e Z, fissato da entrambe
le istanze cantonali in fr. 30.- il mq al 7 luglio 1978, sia potuto
aumentare a fr. 120.- il mq al 28 febbraio 1990, data della decisione
del Tribunale di espropriazione, il quale aveva limitato tale aumento a
fr. 20.- il mq, per un totale di fr. 50.- il mq. A sostegno della sua tesi,
il Tribunale amministrativo ha addotto che il valore dei fondi in quella
località è quadruplicato, seguendo un'evoluzione notevolmente superiore
a quella dell'indice del costo della vita. Inoltre gli stessi terreni,
benché inedificabili, conserverebbero un pregio particolare, soprattutto
per la loro idoneità a svolgere una funzione come parco o giardino.
Come giustamente rilevato dal Comune di Locarno, a dipendenza del
vincolo con portata espropriativa, i fondi in questione hanno cessato
di essere oggetto di mercato per l'edilizia privata e di partecipare
all'evoluzione dei prezzi di mercato dei fondi edilizi (DTF 109 Ib 262/263
consid. 2a). Anche se per terreni destinati all'agricoltura risultano
correntemente soluti prezzi molto più elevati di quelli che sarebbero
economicamente sopportabili, non si giustifica per una superficie non
sfruttabile, né direttamente, né indirettamente, a scopo costruttivo, un
prezzo di fr. 120.- il mq, neppure nell'ipotesi di un'utilizzazione come
giardino. Giova poi rilevare che le particelle n. Y e Z non presentano un
interesse particolare dal punto di vista paesaggistico, tanto da suggerire
una loro trasformazione in giardino o parco specialmente pregiato.
Infine, la cerchia dei potenziali interessati ad un uso del genere è
forzatamente limitata a quella dei proprietari dei fondi circostanti,
poiché un giardino è normalmente al servizio di un attiguo edificio
residenziale. La sentenza impugnata contravviene dunque su questo punto ai
principi di diritto federale in materia di stima e deve pertanto essere
riformata. Così come deciso dal Tribunale di espropriazione, il residuo
valore al 28 febbraio 1990 dei due terreni oggetto di espropriazione
formale dev'essere stabilito in fr. 50.- il mq.
Erwägung 5
5.- Il Comune di Locarno contesta anche la risarcibilità del vincolo
AP-EP durato sette anni (dal 1978 al 1985) per le particelle n. X, F e
V e decaduto per il ridimensionamento della zona AP-EP.
a) Il Tribunale di espropriazione ha reputato che nel caso concreto il
cospicuo aumento di valore di cui hanno beneficiato i terreni edilizi in
questo settore cittadino fosse superiore all'indennità che le proprietarie
avrebbero potuto pretendere nel 1987 per l'inserimento dei loro fondi
nella zona AP-EP aumentata degli interessi compensatori maturati durante
il periodo settennale di vigenza del vincolo poi soppresso. Ritenuto che
le ricorrenti, con la soppressione della restrizione recuperano tale
incremento di valore, ed in ossequio al principio per cui l'indennità
espropriativa costituisce il corrispettivo di una perdita patrimoniale,
ma non può tradursi in un arricchimento, la prima istanza cantonale ha
concluso per l'assenza di un pregiudizio risarcibile.
b) Il Tribunale cantonale amministrativo ha invece ritenuto applicabili
per analogia le norme che regolano la retrocessione di diritti espropriati
formalmente, ove l'espropriante non esegua nei termini assegnatigli
l'opera, oppure intenda alienare il diritto espropriato o adibirlo ad uno
scopo diverso da quello per il quale l'espropriazione è stata concessa
(cfr. art. 61 segg. LEspr/TI, analoghi se non identici agli art. 102 segg.
LEspr). Esso ha in sostanza argomentato che l'entrata in vigore della
misura pianificatoria, la quale ingenera immediatamente la restrizione
della proprietà, senza che sia necessario attendere il giudizio su
un'eventuale indennità, dev'essere equiparata all'immissione anticipata
in possesso dell'espropriazione formale. Poiché l'anticipata immissione
in possesso determina l'obbligo di solvere gli interessi sull'indennità
a partire dalla sua data, non solo, ma priva altresì l'espropriante della
facoltà di rinunciare all'espropriazione tosto a conoscenza dell'ammontare
di detta indennità (cfr. art. 14 LEspr), è giocoforza concludere,
a mente del TCA, che anche nei casi di espropriazione materiale devono
esser riconosciuti interessi sul capitale corrispondente all'indennità
per il periodo di vigenza del vincolo successivamente espresso.
Simile equiparazione non può però esser condivisa, perché trascura di
considerare le non irrilevanti differenze esistenti fra i due istituti
(c), perché condurrebbe a risultati incompatibili con la giurisprudenza
del Tribunale federale sull'espropriazione materiale (d) e perché
contrasterebbe anche con le regole adottate in materia di espropriazione
formale (e).
c) Intanto, l'immissione anticipata in possesso trasferisce
all'espropriante l'uso e il godimento del fondo: quest'effetto non
si verifica per il vincolo pianificatorio, ancorché esso dia luogo ope
legis alla restrizione della proprietà. Questa diversità è di particolare
rilievo nella specie, trattandosi dell'inserimento di un fondo in una
zona per edifici pubblici, cioè di uno di quei casi ove all'imposizione
del vincolo dovrà necessariamente far seguito una successiva procedura di
espropriazione formale per l'esecuzione dell'opera (cfr. DTF 109 Ib 264,
consid. 2a in fine).
d) Inoltre - e soprattutto - se l'entrata in vigore del vincolo
pianificatorio venisse indiscriminatamente parificata all'anticipata
immissione in possesso, ne deriverebbe che l'indennità per espropriazione
materiale dovrebbe sempre ed automaticamente fruttare interessi sin dal
momento in cui la restrizione ha avuto inizio: questa conseguenza sarebbe
in insanabile contrasto con la giurisprudenza del Tribunale federale,
la quale riconosce sì che la pretesa all'indennità sorge al momento
dell'imposizione del vincolo, ma esige, perché essa frutti interessi,
che l'avente diritto interpelli (esplicitamente o per atti concludenti)
l'ente pubblico debitore (DTF 112 Ib 551 consid. 4; 113 Ib 30).
e) Nel caso in esame il vincolo è durato per sette anni. Ci si può
chiedere se la restrizione non debba essere assimilata ad un divieto
temporaneo di costruzione, che, in linea di principio, non darebbe diritto
ad indennità per espropriazione materiale (DTF 112 Ib 507 consid. 3a
in fine, 109 Ib 22 consid. 4a, 99 Ia 487; ROUILLER, Considérations sur
la garantie de la propriété et sur l'expropriation matérielle, faites à
partir de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in ZBJ 1985, pag. 23). La
questione può tuttavia rimanere indecisa, poiché le circostanze concrete
non consentirebbero di accordare un'indennità neppure se - con il TCA - si
volesse ricorrere all'analogia con i principi che reggono l'espropriazione
formale.
La restrizione cui la proprietà dei ricorrenti è rimasta soggetta
per sette anni può esser assimilata ad un'espropriazione temporanea
(cfr. art. 6 LEspr), con la differenza però che le proprietarie hanno
conservato - anziché perduto - l'uso ed il godimento del fondo.
Ponendo fine a contraddizioni giurisprudenziali anteriori all'entrata
in vigore della LEspr del 1930 (cfr. DTF 109 Ib 271 consid. 2b relativo
al bando di espropriazione), il Tribunale federale ha ribadito che per
l'espropriazione temporanea di un fondo edilizio ancora utilizzato come
terreno agricolo non è automaticamente dovuta un'indennità corrispondente
agli interessi del capitale investito in detto fondo, ma va risarcita
soltanto la perdita dell'uso effettivo, salvo che l'espropriato provi che,
senza tale espropriazione temporanea, egli avrebbe potuto, durante questo
lasso di tempo, trarre dal fondo stesso un maggior profitto (DTF 109 Ib
273 segg., consid. 3, che ha espressamente corretto DTF 43 I 146 segg.).
"A fortiori" questo principio deve valere per un'espropriazione
materiale temporanea.
Le ricorrenti, che hanno ricuperato la natura edilizia dei loro fondi e
beneficiato nel contempo del cospicuo aumento dei valori venali dei terreni
da costruzione circostanti, non hanno né provato né reso attendibile
un ulteriore pregiudizio, il quale possa giustificare un'indennità
espropriativa che non sia già coperta dalla somma di fr. 10'000.- loro
accordata a titolo d'inconvenienti.
A torto pertanto il TCA ha applicato per analogia i disposti relativi
alla retrocessione, che sarebbero entrati in considerazione unicamente
se il Comune di Locarno avesse formalmente espropriato i fondi e li
avesse poi dovuti restituire, essendo venuto meno il motivo per il quale
l'espropriazione era stata intrapresa.