BGE 120 IB 276
120 Ib 276
39. Estratto della sentenza 16 agosto 1994 della I Corte di diritto
pubblico nelle cause FFS c. F e consorti e Commissione federale di stima
del 13o Circondario (ricorso di diritto amministrativo) Regeste
Rückforderung von Grundstücken, die für die künftige Erweiterung
eines Werkes enteignet wurden. Anzeige an den Berechtigten im Sinne von
Art. 104 Abs. 1 EntG; vom Rückforderungsberechtigten an den Enteigner
zurückzuerstattende Entschädigung; "dies aestimandi" im Falle einer
Entschädigungsleistung anstelle der Rückübertragung des enteigneten Rechts.
Die Anzeige, zu welcher der Enteigner gemäss Art. 104 Abs. 1 EntG
verpflichtet ist, ist eine empfangsbedürftige Erklärung und muss als
solche an jeden einzelnen Enteigneten gerichtet werden. Eine solche Anzeige
kann daher nicht durch ein Zeitungs-Inserat des Enteigners ersetzt werden
(E. 7).
Im Falle der Rückübertragung müssen die Parteien die ursprünglichen
Leistungen zurückerstatten: der Enteigner das Grundstück, unbesehen
seines heutigen Wertes, und der Enteignete die seinerzeit erhaltene
- unverzinste - Entschädigung. Es ist daher nicht zulässig, die vom
Rückforderungsberechtigten erhaltene und an den Enteigner zurückzugebende
Entschädigung der Entwicklung des Lebenskostenindexes entsprechend
anzupassen (E. 8 und 9).
Erfolgt die Rückerstattung des enteigneten Grundstücks nicht "in
natura", sondern in Form einer Entschädigung, so fallen für deren Bemessung
zwei Zeitpunkte in Betracht: jener der Rückforderung oder - in analoger
Anwendung von Art. 19bis EntG - jener der Einigungsverhandlung (E. 10).
Sachverhalt
A.- Nel settembre del 1972 il Presidente della Commissione federale
di stima del Circondario 13 dichiarò aperta ad istanza delle Ferrovie
federali svizzere (FFS) una procedura di espropriazione nel Comune di
Manno, destinata ad assicurare il futuro ampliamento della costruenda
nuova stazione-merci di Lugano-Vedeggio.
Una serie di espropriati, tra cui le parti resistenti nelle procedure
davanti al Tribunale federale, hanno introdotto presso la CFS nel 1989
domande di retrocessione dei fondi espropriati in via preventiva, risp. di
risarcimento dei danni, fondate sugli art. 102 segg. LEspr. Nel corso
della procedura le parti si sono accordate per sostituire all'eventuale
restituzione dei fondi un pagamento in denaro.
La CFS si è pronunciata con una serie di decisioni del 13 ottobre
1993, intimate il 14 dicembre 1993. Tranne in un caso, essa ha accolto
parzialmente le azioni di risarcimento danni.
Avverso queste decisioni, le FFS hanno introdotto al Tribunale federale
ricorsi di diritto amministrativo.
Ad eccezione di una parte, tutte le altre parti hanno introdotto
ricorsi adesivi, con i quali postulano, in riforma delle decisioni della
CFS, l'aumento della indennità.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 7
7.- La possibilità di espropriare per il futuro ampliamento di un'opera
(cosiddetta "espropriazione preventiva", "vorsorgliche Enteignung"),
che la precedente legge del 1o maggio 1850 non codificava, fu introdotta
nella legge attuale del 20 giugno 1930 (art. 4 lett. a, ultimo membro
della frase) - tra l'altro su sollecitazione delle FFS (BBl 1926 II 12)
- per assicurare all'espropriante la possibilità di procurarsi i terreni
destinati a tale scopo, prima che i prezzi lievitino spropositamente, per
avventura proprio a ragione dell'esistenza dell'opera il cui ingrandimento
successivo è preveduto (loc.cit.; inoltre: FRITZ HESS, Das Enteignungsrecht
des Bundes, 1935, n. 4 ad art. 4; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht
des Bundes, 1986, n. 29 segg. ad art. 4). Per questa ragione il termine
di cui beneficia l'espropriante per costruire, senza che nasca pretesa
di retrocessione, fu portato dai 5 anni previsti per l'espropriazione
ordinaria (art. 102 cpv. 1 lett. a LEspr), a 25 anni (lett. b). Inoltre,
per evidenti motivi, l'espropriante fu liberato dall'obbligo di allestire,
contrariamente a quanto richiesto per l'espropriazione ordinaria (art. 27
cpv. 1 LEspr), il piano dell'opera: son sufficienti, per l'espropriazione
preventiva, il piano d'espropriazione e la tabella dei diritti da
espropriare (art. 27 cpv. 3 LEspr, opere citate).
Secondo l'art. 104 cpv. 1 LEspr, l'espropriante che intenda alienare il
diritto espropriato od adibirlo ad uno scopo per il quale l'espropriazione
non è concessa deve darne avviso a chi ha il diritto di ottenere la
retrocessione. Quest'obbligo d'avviso preventivo, come emerge dalla
sistematica della legge, vige tanto per l'espropriazione ordinaria
(art. 102, cpv. 1 lett. a), quanto per l'espropriazione preventiva
(lett. b). Esso è stato istituito a tutela dei diritti dell'espropriato
(F. HESS, op.cit., ad art. 4 n. 4, ad art. 104 n. 1): che esso assuma
particolare rilievo segnatamente nei casi di espropriazione preventiva,
risulta dall'estensione del periodo di cui il legislatore ha fatto
beneficiare l'espropriante (un quarto di secolo), come pure dalla
circostanza che, in assenza dei piani d'opera per l'estensione futura,
l'espropriato non è posto in grado di far previsioni attendibili circa
la forma ed il modo in cui detto ampliamento (previsto, ma tuttavia
incerto) si articolerà. L'obbligo di avvertire l'espropriato, d'altronde,
non si estende solo ai casi, in cui l'espropriante intenda alienare il
diritto espropriato (o gravarlo di diritti, ad esempio di superficie,
che siano equiparabili ad un'alienazione), ma anche al caso in cui il
mutamento di destinazione, che l'espropriante intende dare al fondo,
consiste in un altro scopo di interesse pubblico, di per sé atto
ad escludere la retrocessione (cfr. art. 102 cpv. 1 lett. c LEspr):
l'espropriante non può infatti arrogarsi la competenza di decidere egli
stesso circa la prevalenza del nuovo scopo sul diritto di retrocessione
(HESS/WEIBEL, n. 3 ad art. 104, n. 18 ad art. 102 con rinvii a dottrina
e giurisprudenza). D'altronde l'art. 108 LEspr istituisce espressamente
la competenza della CFS per statuire tanto sull'esistenza del diritto
di retrocessione, quanto sull'importo della controprestazione. Non fa
poi dubbio che l'avviso, cui l'art. 104 cpv. 1 astringe l'espropriante,
è una dichiarazione ricettizia (empfangsbedürftige Erklärung), dal momento
che l'art. 105 cpv. 2 LEspr menziona il suo ricevimento, il che comporta
pure che - di regola - esso dovrebbe esser scritto. Poiché da codesto
ricevimento, inoltre, comincia a correre la prescrizione, è consigliabile
applicare le norme istituite dall'art. 109 LEspr, ancorché la lettera
di tale disposto si riferisca formalmente solo alle notificazioni e
comunicazione ufficiali prescritte dalla LEspr. D'altronde ci si può
chiedere se, alla stregua dell'avviso personale previsto dagli art. 31
e 34, l'avviso di cui all'art. 104 cpv. 1 non rientri nella categoria
abbracciata dall'art. 109 LEspr (HESS, op.cit., ad art. 104 n. 2;
HESS/WEIBEL, op.cit., ad art. 104 n. 4). Parimenti evidente è poi che -
il diritto essendo di carattere personale e riferibile al singolo diritto
(fondo) espropriato (cfr. art. 103 LEspr; HESS/WEIBEL, op.cit., n. 1 a
tale articolo) - l'avviso in questione dev'essere personalmente notificato
ad ogni singolo avente diritto.
A giusta ragione la CFS ha rilevato la gravità dell'omissione in
cui sono incorse le FFS, che appare sorprendente da parte di quell'ente
pubblico che a suo tempo ha sollecitato il legislatore ad introdurre
l'istituto dell'espropriazione preventiva, ed è quello che ne ha fatto
l'uso più ampio (cfr. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 32 ad art. 4).
Parimenti a giusta ragione, pertanto, la CFS ha rifiutato di equiparare
all'avviso previsto dall'art. 104 cpv. 1 LEspr tanto per motivi di forma,
quanto per il contenuto, le offerte - oltretutto generiche - fatte inserire
dalle FFS su taluni quotidiani verso la fine del gennaio 1987. Ancorché
ciò non sia decisivo, giova al proposito aggiungere che la part. 433 RFP
Manno, intestata alle FFS, della superficie di oltre 15 ha, ha raggruppato,
oltre i terreni acquistati nella procedura preventiva qui in discussione
(poco più di 2,6 ha), ed un terreno acquisito in una precedente procedura
espropriativa, di ca. 2,2 ha, anche numerosi fondi comperati dalle
ricorrenti principali a trattative private. L'annuncio pubblicato, nemmeno
supposto parificabile all'avviso previsto dall'art. 104 cpv. 1 LEspr,
non forniva quindi neppure materialmente indicazioni sufficientemente
precise agli espropriati in via preventiva, tali da provocare l'inizio
della decorrenza di un termine breve di prescrizione, quale quello di
un anno previsto dall'art. 105 cpv. 2 LEspr (cfr. anche DTF 82 I 62
segg. consid. 6). La censura delle FFS, che rasenta la temerarietà,
dev'essere respinta.
Erwägung 8
8.- Nelle decisioni impugnate, la CFS ha addotto, a giustificazione
dell'indicizzazione delle indennità percepite dagli espropriati, unicamente
la circostanza che il dies aestimandi per la valutazione del danno subito
dalle parti attrici è la data dell'udienza di conciliazione dell'11 luglio
1991, senza nulla aggiungere nelle sue osservazioni ai ricorsi adesivi. Dal
canto loro, le FFS si sono limitate ad appoggiare l'opinione della CFS,
aggiungendo che le parti attrici stesse hanno rinunciato alla retrocessione
in natura, cosicché ci si trova di fronte ad una nuova espropriazione,
che si sovrappone alla precedente. Rinunciando all'attualizzazione delle
indennità da imputare, si giungerebbe ad un risultato iniquo per le FFS.
a) La motivazione della CFS è inadeguata: essa spiega soltanto
perché, nella valutazione dei fondi oggetto della retrocessione - che
non ha luogo in natura - deve far stato, in applicazione per analogia
dell'art. 19bis cpv. 1 LEspr, la data dell'udienza di conciliazione. Essa
non indica però il motivo per il quale anche l'indennità a suo tempo
percepita, e da imputare sulla cennata stima, debba venir adattata
ricorrendo all'evoluzione dell'indice dei prezzi al consumo tra le due
date. Quanto alle FFS, la loro motivazione nulla aggiunge a quella della
Commissione. Segnatamente, non giova loro il riferimento a DTF 99 Ib 267
segg. In quella sentenza, infatti, il Tribunale federale si è limitato a
stabilire che l'espropriato, che abbia nella pregressa procedura ricevuto
eccezionalmente un fondo (art. 18 cpv. 1 e 3 LEspr) al posto della normale
indennità in denaro (art. 17 LEspr - cfr. in proposito DTF 119 Ib 348
segg.), deve - per ottenere la retrocessione del fondo espropriato -
esser a sua volta in grado e disposto a restituire il fondo ricevuto,
e non può sottrarsi a tale obbligo sostituendo un versamento in danaro
(cfr. anche HESS/WEIBEL, op.cit. n. 27 ad art. 102). Né le FFS possono
pretendere che gli aventi diritto stessi avrebbero rinunciato alla
restituzione in natura: come si è visto (supra, consid. 2), la decisione
di sostituire il risarcimento in danaro alla prestazione in natura fu
frutto di una (lecita) convenzione del diritto espropriativo stipulata
dalle due parti. In secondo luogo, non risulta che le FFS abbiano fatto
obiezioni alla proposta formulata dalla CFS, anzi ch'essa corrispondeva ai
loro stessi desideri; infine, non si può ritenere che la CFS abbia inteso
sottoporre alle parti una proposta che - accettata - si sarebbe risolta
a detrimento degli aventi diritto alla retrocessione, né che questi vi
abbiano aderito consapevoli di tale pregiudizio.
b) Consta al Tribunale federale che la CFS è ricorsa all'indicizzazione
di indennità percepite in pregresse procedure anche all'infuori dei casi
di retrocessione, e precisamente in un procedimento nel quale terreni, ai
quali dapprima era stato imposto un divieto di costruzione a favore di un
elettrodotto, vennero in seguito espropriati totalmente dallo stesso ente
pubblico per l'edificazione di valli anti-rumore. La questione di principio
non poté esser risolta allora in assenza di ricorso degli espropriati,
mentre all'espropriante il Tribunale federale obiettò che non aveva veste
per criticare un metodo, che si era risolto a suo esclusivo vantaggio
(cfr. DTF 119 Ib 455 segg. consid. 5).
Erwägung 9
9.- L'indicizzazione applicata dalla CFS non può esser condivisa.
a) Secondo l'art. 102 cpv. 1 LEspr, l'espropriato, che non vi abbia
espressamente rinunciato per iscritto, può pretendere la retrocessione
del diritto espropriato, ove siano adempiute le condizioni specificate
enumerativamente nelle susseguenti lett. a, b, c, "verso rimborso
del prezzo che gli è stato pagato, e, dato il caso, dell'indennità di
deprezzamento" ("gegen Rückerstattung des Wertes und, wo die Umstände es
rechtfertigen, des Minderwertes"; "moyennant remboursement de la valeur et,
si les circonstances le justifient, de l'indemnité pour dépréciation"). La
legge, a proposito di tale rimborso, non fa alcuna differenza tra i casi
di espropriazione ordinaria, ove il termine accordato all'espropriante
per eseguire l'opera è di cinque anni (lett. a), i casi di espropriazione
preventiva, ove l'espropriante fruisce di un lasso di tempo di 25 anni
(lett. b), rispettivamente i casi ove il diritto di retrocessione
nasce, durante la decorrenza dei cennati periodi, per l'intenzione
dell'espropriante di alienare il diritto espropriato od adibirlo
ad altra destinazione (lett. c). Al rimborso previsto dall'art. 102
cpv. 1 si aggiunge, ove sia il caso, la rifusione adeguata del maggior
valore conferito dall'espropriante al fondo, e da esso si detrae, sempre
applicando principi d'equità (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 4 ad art. 106),
il deprezzamento subito dal fondo per il fatto dell'espropriante (art.
106 cpv. 2 prima frase LEspr). Se chi pretende la retrocessione non paga
tale "controvalore" ("Gegenleistung", "ses prestations") entro il termine
di tre mesi dal giorno in cui esso è stato riconosciuto o definitivamente
fissato, il diritto alla retrocessione è perento (art. 107 LEspr).
È incontestato e riconosciuto in dottrina che nessuna compensazione
(Ausgleich) ha luogo per gli utili tratti dall'una e dall'altra parte
dal fondo espropriato, rispettivamente dall'indennità percepita tra il
momento dell'espropriazione e quello della retrocessione (HESS/WEIBEL,
op.cit., n. 25 ad art. 102, n. 6 ad art. 107; HESS, op.cit., n. 11
ad art. 107; WIEDERKEHR, Die Expropriationsentschädigung, pag. 228;
KNAPP, Expropriation, La rétrocession, FJS 1107, pag. 1; HOLLENWEGER, Das
Enteignungsverfahren nach aargauischem Recht, pag. 172). Sull'indennità di
espropriazione non vengono quindi conteggiati interessi, e non dev'esser
preso in conto neppure un profitto tratto dall'espropriato grazie ad
un reinvestimento dell'indennità ricevuta; per converso, l'espropriante
conserva i redditi che ha tratto dal fondo durante il periodo in cui ne
è stato proprietario e possessore.
Da notare che nessun conguaglio è dovuto neppure nel caso in cui
sia intervenuto un deprezzamento del fondo per ragioni congiunturali o
pianificatorie, estranee al fatto dell'espropriante. Se l'espropriato
intende far uso, ciononostante, del suo diritto alla retrocessione (sia
perché il fondo, malgrado il deprezzamento, gli interessi particolarmente,
sia perché conti su una futura rivalutazione), egli deve restituire
l'indennità a suo tempo percepita, anche se superiore all'attuale valore
del fondo (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 26 ad art. 102, n. 1 ad art. 107;
analoga la dottrina germanica v. consid. 9d). D'altronde - a parte
l'indicizzazione - non ha proceduto altrimenti la CFS nel caso E.9,
dove parte del fondo espropriato a suo tempo era industriale e venne
indennizzata a fr. 60.- il m2, mentre al dì della retrocessione, ormai
inclusa in zona agricola, fu conteggiata per 30.- fr./m2, fermo restando
l'obbligo dell'avente diritto di restituire l'indennità ricevuta di
fr. 60.-, per di più indicizzata a fr. 123.30.
b) Tanto dal testo italiano della legge, che parla espressamente di
"prezzo pagato", quanto dalle finalità dell'istituto della retrocessione,
che si caratterizza quale una "restitutio in integrum" per decadenza della
causa che ha legittimato l'espropriazione, deriva che le parti debbono
reciprocamente restituirsi le prestazioni originarie: l'espropriante il
fondo, senza riguardo al suo attuale valore, l'espropriato l'indennità
a suo tempo ricevuta. La dottrina (fatta eccezione di IMBODEN/RHINOW,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, pag. 935, che però si limita a
far acriticamente riferimento ad una decisione del Tribunale amministrativo
di Basilea-Campagna, BLVGr 1970, 27), è a tal proposito unanime (HESS,
op.cit., n. 19 ad art. 102; , op.cit., n. 23 ad art. 102; GALLUSSER,
Das Enteignungsrecht des Kantons St. Gallen, pag. 113; WIEDERKEHR,
op.cit., pag. 225, KNAPP, op.cit., pag. 1, HOLLENWEGER, op.cit., pag. 171;
LAFONT, Die Subjekte der Enteignung, pag. 54; STEPHAN MÜLLER, Die formelle
Enteignung im Kanton Solothurn, pag. 85). Per la giurisprudenza, vedasi
DTF 99 Ib 280, con ampi riferimenti ai lavori legislativi.
c) Giova infine rilevare che assai simile (per non dire identica)
è la soluzione dei problemi qui in discussione nella Repubblica federale
di Germania, in cui vige un ordinamento legislativo analogo a quello
svizzero (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 23 ad art. 102). In dipendentemente
dalla legislazione applicabile, il Bundesverfassungsgericht germanico
riconduce anzi direttamente alla garanzia della proprietà (§ 14, cpv. 1,
3 Grundgesetz) il diritto alla retrocessione ("Rückenteignung"), quando
l'impresa espropriante non esegue l'opera o tarda eccessivamente ad
eseguirla, o risulta successivamente che il fondo non è necessario per
l'opera (cfr. BVerfGE 38, 175 = NJW 1975, 37). Secondo il Bundesbaugesetz
(BauGB - § 103) l'istante deve restituire all'espropriante solo l'indennità
a suo tempo ricevuta per l'espropriazione, a seconda dei casi aumentata
delle indennità per altri pregiudizi patrimoniali; il Bundesgerichtshof
(BGH) tedesco ha precisato in una sentenza del 1980 (BGHZ 76, 365 =
NJW 1980, 157) che l'importo da restituire non può superare quello del
valore venale posto alla base della pregressa espropriazione (cfr. per i
particolari, AUST/JACOBS, Die Enteignungsentschädigung, 3. Auflage 1991,
pag. 275 segg.).
Del tutto diversa è la situazione del diritto francese e in quello
italiano, ove la retrocessione è concepita come una sorta di diritto di
compera (v. per la Francia: FERBOS/BERNARD, L'expropriation et l'évaluation
des biens, 8a edizione, pag. 173, n. 459 segg.; e per l'Italia: PALLOTINO,
Retrocessione, voce dell'Enciclopedia del diritto, Milano 1989, XL,
pag. 93 segg.).
d) Il sistema dell'attualizzazione dell'indennità ricevuta, che
l'avente diritto alla retrocessione deve restituire all'espropriante,
non può quindi esser ammesso per i motivi che si sono esposti.
Esso infatti equivale a conteggiare a carico dell'avente diritto un
interesse sull'indennità ricevuta e da restituire al tasso pari all'aumento
percentuale annuo dell'indice dei prezzi al consumo; oppure nel far
profittare l'espropriante di una frazione dell'aumento congiunturale
del valore del fondo da retrocedere, che spetta all'espropriato (senza
oltretutto far concorrere l'espropriante a sopportare almeno una parte
della perdita nel caso inverso). Oltre a contravvenire alla "restitutio
in integrum" cui l'istituto della retrocessione si ispira, il metodo
adottato dalla CFS è incompatibile altresì col principio della nominalità
dei debiti di denaro cui - fatta riserva di casi eccezionali, quali il
tracollo del valore della moneta, o l'adattamento di rendite destinate
a sopperire a bisogni essenziali dell'esistenza - il Tribunale federale
ha aderito sin da DTF 51 II 303 segg. (307).
Manifestamente infondata è quindi l'allegazione delle ricorrenti
principali, secondo cui omettendo di indicizzare, si perverrebbe a un
risultato addirittura iniquo. Vero è piuttosto il contrario, e le FFS
trascurano di considerare che l'istituto dell'espropriazione anticipata è
destinato a permetter loro di acquistare a prezzo non ancora lievitato,
fondi che a loro giudizio saranno in futuro necessari per l'ampliamento
dei loro impianti. Il rischio che questa prognosi non si avveri, dev'esser
sopportato da chi l'ha formulata, che si identifica col beneficiario della
norma (cfr. AUST/JACOBS, op.cit., pag. 278 in fondo, in relazione con la
citata sentenza del BGH).
Erwägung 10
10.- Invano le FFS criticano poi la CFS per aver scelto come dies
aestimandi quello della 1a udienza di conciliazione, cioè l'11 luglio
1991. Nell'ipotesi, ancora da verificare, che un diritto alla retrocessione
sia esistito, non si può rimproverare alla CFS di aver scelto tale
data. Infatti - sempre supponendo che le domande di retrocessione degli
aventi diritto fossero fondate - due date entravano in considerazione:
o quella delle rispettive domande, o quella, comune per tutti gli
aventi diritto, della 1a udienza di conciliazione. Solo la convenuta
sostituzione di un'indennità in denaro in luogo della restituzione in
natura ha d'altronde reso necessario procedere alla stima. La censura
delle FFS è quindi infondata.
Erwägung 11
11.- Ne consegue che, con il giudizio parziale, deve esser respinta
l'eccezione di prescrizione delle pretese di risarcimento, nella misura in
cui le FFS la fondano sugli annunci fatti pubblicare sui giornali verso
la fine di gennaio 1987, che non possono esser equiparati all'avviso
prescritto dall'art. 104 cpv. 1 LEspr. Inoltre, dev'esser accertata la
pertinenza del dies aestimandi scelto dalla CFS. Infine, debbono esser
parzialmente accolti i ricorsi adesivi, nella misura in cui criticano
l'imputazione sui risarcimenti accordati delle indennità attualizzate,
anzi che di quelle effettivamente pagate.
È infine opportuno che il Tribunale federale giudichi direttamente
nel merito (cfr. art. 114 OG), anziché rinviare le cause alla CFS,
previa la già programmata istruzione, con la precisazione che tutte le
censure sollevate dalle parti, e non evase col presente giudizio, sono
impregiudicate. Giova infine rinviare al giudizio definitivo la questione
delle spese giudiziarie e delle ripetibili.