BGE 120 IA 286
120 Ia 286
43. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 25. November 1994 i.S. Verband Schweizerischer Kreditbanken
und Finanzierungsinstitute gegen Regierungsrat des Kantons Bern
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 31 BV und Art. 2 ÜbBest. BV; Konsumkreditwesen: Bernisches
Gesetz über Handel und Gewerbe vom 4. November 1992 und Verordnung über
das Gewähren und Vermitteln von Darlehen und Krediten vom 19. Mai 1993.
Bei den angefochtenen bernischen Bestimmungen handelt es sich nicht um
zivilrechtliche Normen, sondern um Beschränkungen öffentlichrechtlicher Art
im Sinne von Art. 6 ZGB. Die Bundesgesetzgebung über das Konsumkreditwesen
ist nicht abschliessend, weshalb die Kantone gestützt auf Art. 31 Abs. 2
BV in diesem Bereich öffentlichrechtliche Vorschriften gewerbepolizeilicher
und sozialpolitischer Art erlassen können (E. 2).
Öffentliches Interesse an öffentlichrechtlichen Schutzvorschriften
gegen eine Überschuldung der Kreditnehmer bejaht (E. 3); die Begrenzung
der Kredithöhe auf drei Bruttomonatssaläre und der Laufzeit von
Konsumkreditverträgen auf maximal drei Jahre (36 Monate) (E. 4) sowie
das Zweitkreditverbot und das Kreditaufstockungsverbot (E. 5) sind
verfassungsrechtlich zulässig.
Sachverhalt
A.- Am 4. November 1992 beschloss der Grosse Rat des Kantons Bern
ein Gesetz über Handel und Gewerbe (HGG). Dieses enthält im IV. Abschnitt
folgende Bestimmungen über das "Konsumkreditwesen":
"Art. 15 Definition
Unter Konsumkredit im Sinn dieses Gesetzes wird das gewerbsmässige
Gewähren
von Krediten ohne Hinterlegung von Sicherheiten verstanden, das dazu
bestimmt ist, Konsumgüter oder Dienstleistungen zu erwerben.
Art. 16 Kreditkosten
1 Die Gesamtkosten eines Konsumkredits dürfen höchstens 15 Prozent
jährlich betragen.
2 Als Kreditkosten gelten alle Beträge, die zusätzlich zum Kredit zu
bezahlen sind.
Art. 17 Vermittlungsgebühr
1 Die Kosten für die Vermittlung eines Konsumkredits betragen höchstens
fünf Prozent.
2 Sie dürfen nicht bei den Kreditnehmenden erhoben werden.
Art. 18 Verbot bei Überschuldung
1 Die Gewährung eines Konsumkredits ist verboten, wenn er zu einer
Überschuldung der Kreditnehmenden führt.
2 Die Kriterien werden in der Verordnung festgelegt.
Art. 19 Beschränkung der Erneuerung
Den Kreditgebern ist verboten, die Kreditnehmenden direkt oder indirekt
aufzufordern, um die Erneuerung des Konsumkredits nachzusuchen oder
ihnen einen neuen Kredit zu gewähren, solange der Erstkredit nicht unter
Einschluss der Kreditkosten vollständig zurückbezahlt ist."
Art. 3 Abs. 1 HGG erklärt als bewilligungspflichtig unter anderem
"das gewerbsmässige Gewähren und Vermitteln von Darlehen und Krediten,
soweit es durch Unternehmen ausgeübt wird, die dem Bundesgesetz über
Banken und Sparkassen nicht unterstellt sind" (lit. i). Art. 29 HGG
bedroht die unbefugte Ausübung von bewilligungspflichtigen Tätigkeiten
oder die Überschreitung einer Bewilligung mit Busse bis Fr. 20'000.--,
in schweren Fällen zusätzlich mit Haft. Nach Art. 25 HGG erlässt der
Regierungsrat die zum Vollzug notwendigen Ausführungsbestimmungen. Die
Inkraftsetzung des Gesetzes ist dem Regierungsrat übertragen (Art. 36 HGG).
Am 19. Mai 1993 erliess der Regierungsrat eine "Verordnung über
das Gewähren und Vermitteln von Darlehen und Krediten" (nachfolgend:
Verordnung). Sie regelt die Voraussetzungen für die Bewilligung
zur gewerbsmässigen Kreditgewährung sowie die Modalitäten des
Bewilligungsverfahrens (Art. 1 - 11). Das Kreditwesen wird der Aufsicht
des kantonalen Amtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) unterstellt
(Art. 11 der Verordnung), dem die Konsumkreditgeber jährlich Angaben über
die Zahl der getätigten Geschäfte sowie über die jeweiligen Kreditbeträge
und Kreditkostenzuschläge zu machen haben (Art. 12 der Verordnung). Art. 13
- 15 der Verordnung lauten:
Art. 13 Kreditprüfung
1 Die Konsumkreditgeberinnen und -geber müssen alle Kreditanfragen
sorgfältig prüfen.
2 Die Kreditfähigkeit ist insbesondere nicht gegeben, wenn die
Kreditgewährung zu einer Überschuldung der Kreditnehmenden führt.
Art. 14 Maximale Kredithöhe
Der zulässige Kreditbetrag entspricht höchstens drei
Bruttomonatsgehältern der Kreditnehmenden, wobei anderweitige
regelmässige
Einkünfte mitberücksichtigt werden.
Art. 15 Maximale Laufdauer
Der gesamte Kreditbetrag muss innert 36 Monaten zurückbezahlt werden."
Am 21. April 1993 stellte der Regierungsrat fest, dass vom
Referendumsrecht gegen das Gesetz über Handel und Gewerbe kein Gebrauch
gemacht worden sei, und veröffentlichte eine entsprechende Mitteilung
im Amtsblatt des Kantons Bern vom 1. Mai 1993. Gleichzeitig mit dem
Erlass der obenerwähnten Verordnung vom 19. Mai 1993 beschloss er, das
Gesetz über Handel und Gewerbe - zusammen mit der Verordnung - auf den
1. Juli 1993 in Kraft zu setzen; der Verordnungstext wurde im Amtsblatt
vom 10. Juli 1993 publiziert.
Der Verband Schweizerischer Kreditbanken und Finanzierungsinstitute,
Zürich, sowie 13 im Konsumkreditgeschäft tätige Unternehmungen haben im
Anschluss an die Publikation im Amtsblatt vom 1. Mai 1993 (Feststellung
des unbenützten Ablaufs der Referendumsfrist) mit gemeinsamer Eingabe vom
1. Juni 1993 sowohl gegen das Gesetz (HGG) wie auch gegen die (zu diesem
Zeitpunkt noch nicht offiziell publizierte) Verordnung staatsrechtliche
Beschwerde erhoben. Sie rügen eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV
(derogatorische Kraft des Bundesrechts) sowie von Art. 31 BV (Handels-
und Gewerbefreiheit) und stellen folgende Anträge:
"1. Art. 18 BE HGG (Verbot der Kreditgewährung "bei Überschuldung") sei
für ungültig zu erklären und aufzuheben;
2. Art. 19 BE HGG (Schranken bei der Gewährung eines Zweitkredits
und bei
der Krediterneuerung bei laufendem Erstkredit) sei für ungültig zu
erklären und aufzuheben;
3. Art. 13 Abs. 2 VO (Verneinung der Kreditfähigkeit bei
"Überschuldungsgefahr") sei für ungültig zu erklären und aufzuheben;
4. Art. 14 VO (Beschränkung der maximalen Kredithöhe auf höchstens drei
Bruttomonatsgehälter) sei für ungültig zu erklären und aufzuheben;
5. Art. 15 VO (Beschränkung der Kreditlaufzeit auf maximal 36 Monate)
sei
für ungültig zu erklären und aufzuheben;
6. (Gesuch um aufschiebende Wirkung)..."
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Die Beschwerdeführer berufen sich vorab auf den Grundsatz
der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV): Bei
den angefochtenen kantonalen Vorschriften handle es sich materiell
um zivilrechtliche Normen, zu deren Erlass die Kantone mangels einer
entsprechenden Ermächtigung nicht befugt seien (Art. 5 Abs. l ZGB in
Verbindung mit Art. 64 BV). Falls ihnen öffentlichrechtlicher Charakter
zuzumessen sei, verstiessen die Bestimmungen jedenfalls gegen das
Bundeszivilrecht sowie zum Teil gegen das in Art. 1 StGB und Art. 4
BV enthaltene Verbot unbestimmter Strafnormen. Zugleich werde, da die
angefochtenen Vorschriften unverhältnismässig seien, die Handels- und
Gewerbefreiheit verletzt (Art. 31 BV).
b) Das Bundesgericht prüft mit freier Kognition, ob eine
angefochtene kantonale Regelung Art. 2 ÜbBest. BV verletzt (BGE 119
Ia 453 E. 2b S. 456, mit Hinweisen). Es hebt im Rahmen der abstrakten
Normenkontrolle angefochtene kantonale Bestimmungen nur auf, wenn sie
sich jeder verfassungskonformen Auslegung entziehen. Erscheint eine
generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der
Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich haltbar, so
vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten
Einzelfällen als verfassungswidrig auswirken könnte, ein Eingreifen
des Verfassungsrichters im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im
allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen; den Betroffenen verbleibt die
Möglichkeit, eine Verfassungswidrigkeit bei der Anwendung im Einzelfall
erneut geltend zu machen (BGE 118 Ia 305 E. 1f S. 309, mit Hinweis).
c) aa) Nach dem in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltenen Grundsatz der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts dürfen die Kantone kein Recht
erlassen, das im Widerspruch zum Bundesrecht steht. In Sachgebieten,
welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, sind sie zur
Rechtssetzung nicht befugt (BGE 119 Ia 59 E. 2a S. 61; 197 E. 3b S. 203;
453 E. 2b S. 456, je mit Hinweisen).
Gemäss Art. 64 BV steht die Gesetzgebung auf dem Gebiet des
Zivilrechts dem Bund zu. Die Kantone dürfen zivilrechtliche Bestimmungen
nur soweit erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich oder dem Sinn nach
die Geltung kantonalen Rechts vorbehält (BGE 119 Ia 59 E. 2b S. 61, mit
Hinweisen). Hingegen werden gemäss Art. 6 ZGB die öffentlichrechtlichen
Befugnisse der Kantone durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt. Die
Kantone können im öffentlichen Interesse Vorschriften aufstellen, welche
die zivilrechtliche Ordnung ergänzen. Wo die Schranken der expansiven Kraft
des öffentlichen Rechts liegen und welche zivilrechtlichen Vorschriften
eine abschliessende Ordnung darstellen und damit Bestimmungen des
kantonalen öffentlichen Rechts ausschliessen, lässt sich nicht in
allgemeiner Form umschreiben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
ist der Erlass öffentlichrechtlicher kantonaler Vorschriften in einem
vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich gestützt auf Art. 6 ZGB zulässig,
sofern der Bundesgesetzgeber nicht eine abschliessende Ordnung geschaffen
hat, die kantonalen Bestimmungen einem schutzwürdigen öffentlichen
Interesse entsprechen und nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts
verstossen (BGE 119 Ia 59 E. 2b S. 61, mit Hinweisen).
Der bernische Gesetzgeber beanspruchte nicht die Kompetenz, die
Vorschriften des Bundeszivilrechts über den Darlehensvertrag (Art. 312
ff. OR) durch kantonales Privatrecht zu ergänzen oder abzuändern; dazu
wäre er mangels einer entsprechenden Ermächtigung nicht befugt. Bei den
angefochtenen kantonalen Bestimmungen handelt es sich vielmehr, wie schon
der äussere Rahmen, d.h. ihr Einbau in einen gewerbepolizeilichen Erlass
zeigt, um Beschränkungen öffentlichrechtlicher Art im Sinne von Art. 6
ZGB. Es ist deshalb zu prüfen, ob die genannten Voraussetzungen hierfür
erfüllt sind.
bb) Am 1. April 1994, also während der Hängigkeit der vorliegenden
staatsrechtlichen Beschwerde, ist das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1993
über den Konsumkredit (KKG) in Kraft getreten (AS 1994 I 367 ff.). Die
Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Hoheitsakts beurteilt sich
grundsätzlich aufgrund der rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im
Zeitpunkt, in dem dieser ergangen ist. Bei einer abstrakten Normenkontrolle
hingegen, namentlich bei der Überprüfung eines kantonalen Gesetzes,
kann das Bundesgericht auch einer nachträglichen Änderung der Rechtslage
Rechnung tragen und insbesondere neu in Kraft getretenes, übergeordnetes
Recht mitberücksichtigen (BGE 119 Ia 460 E. 4d S. 473, mit Hinweisen;
vgl. auch BGE 120 Ia 126 E. 3b S. 130 f. betreffend das zürcherische
Verbot von Geldspielautomaten, wo die nachträglich erlassene, übergeordnete
(Verfassungs-)Norm im Zeitpunkt der bundesgerichtlichen Beurteilung
allerdings noch nicht in Kraft war). Da sich sowohl die Beschwerdeführer
als auch der Kanton Bern zur Anwendung und Tragweite des neu in Kraft
getretenen Bundesgesetzes über den Konsumkredit äussern konnten, ist dieses
in die Beurteilung der vorliegenden Normenkontrolle miteinzubeziehen.
Bei der Beratung des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1993 über den
Konsumkredit war im Parlament umstritten, ob und wieweit den Kantonen auf
dem Gebiet des Konsumkredits der Erlass eigener (öffentlichrechtlicher)
Vorschriften gestattet bleiben sollte (vgl. dazu FELIX SCHÖBI,
Das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1993 über den Konsumkredit -
Entstehungsgeschichte sowie Verhältnis zum Obligationenrecht und zur
kantonalen Gesetzgebung, in: Das neue Konsumkreditgesetz, Berner
Bankrechtstag, Bd. 1, Bern 1994, S. 29 ff., mit Hinweis auf die
Materialien). Es wurde schliesslich ein 7. Abschnitt "Verhältnis zum
kantonalen Recht" ins Gesetz aufgenommen mit folgender Bestimmung:
"Art. 19
1 Der Bund regelt die Konsumkreditverträge abschliessend.
2 Vorbehalten bleiben Artikel 73 Absatz 2 des Obligationenrechts
und das
kantonale öffentliche Recht."
Diese Regelung bestätigt die bereits bestehende Zuständigkeitsordnung
auf dem Gebiet des Konsumkreditwesens (SCHÖBI, aaO, S. 32; vgl. auch BGE
119 Ia 59 E. 5f. S. 67). Dass in Art. 19 Abs. 2 KKG - neben dem Hinweis
auf Art. 73 Abs. 2 OR (Möglichkeit öffentlichrechtlicher Vorschriften
gegen Missbräuche im Zinswesen) - das kantonale öffentliche Recht generell
ausdrücklich vorbehalten bleibt, bedeutet eine gewisse Verdeutlichung
der Rechtslage: Der Vorbehalt darf dahin verstanden werden, dass der
Bundesgesetzgeber selber seine Regelung des Konsumkreditwesens nicht als
in allen Teilen abschliessend einstuft, sondern die Möglichkeit weiterer
(nicht an den Rahmen von Art. 73 Abs. 2 OR gebundener) Beschränkungen
durch das kantonale öffentliche Recht offenlässt. Das Konsumkreditgesetz
beschränkt sich in der Tat im wesentlichen auf die Statuierung von
Informationspflichten und enthält weder einen Höchstzinssatz noch
materielle Schutzbestimmungen zur Verhinderung einer Überschuldung der
Kreditnehmer; insofern erscheint die bundesrechtliche (Teil-)Regelung des
Konsumkreditwesens als ergänzungsbedürftig, jedenfalls als ergänzungsfähig
(BERND STAUDER, Konsumkreditrecht, Das Bundesgesetz über den Konsumkredit
vom 8. Oktober 1993, in: AJP/PJA 6/94, S. 689 f.; SCHÖBI, aaO, S. 32
f.). Dessen war sich auch der eidgenössische Gesetzgeber bewusst: Das
Parlament hat noch während der Beratung des Konsumkreditgesetzes eine
Standesinitiative des Kantons Luzern überwiesen, die zur Verhinderung
von Missbräuchen zusätzliche Schutzbestimmungen des Bundes zugunsten der
Kreditnehmer fordert, insbesondere die Festlegung eines Höchstzinssatzes,
einer maximalen Laufzeit sowie eines Widerrufsrechts (Amtl.Bull. 1993 S 204
f., 396 f., N 792 ff., 2358). Einer etwas später eingereichten ähnlichen
solothurnischen Standesinitiative (jährlicher Höchstzinssatz von 15%,
Angabe des Höchstzinssatzes in der Werbung, maximale Laufzeit 24 Monate)
haben Nationalrat und Ständerat am 14. Dezember 1993 bzw. am 3. März
1994 ebenfalls Folge gegeben (Amtl.Bull. 1993 N 2359; 1994 S 85 f.). In
die gleiche Richtung zielt eine schon früher überwiesene Motion Affolter
vom 14. Juni 1989 (Amtl.Bull. 1990 S 258). Der Bundesrat hat seinerseits
die Absicht bekundet, sobald als möglich einen Gesetzesentwurf für eine
"umfassende bundesrechtliche Regelung" auszuarbeiten (Amtl.Bull. 1993 S
395, 703).
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, die bestehende
Bundesgesetzgebung über den Konsumkreditvertrag (Art. 312 ff. OR
und Konsumkreditgesetz) lasse für kantonale öffentlichrechtliche
Bestimmungen, wie sie vorliegend in Frage stehen, keinen Raum. Der
Bundesgesetzgeber betrachtete seine Regelungen, wie die Überweisung
der erwähnten Vorstösse durch das Parlament zeigt, vielmehr selber als
ergänzungsbedürftig, namentlich in bezug auf den Schutz der Kreditnehmer
vor Überschuldung. Solange er jedoch von seinen Rechtssetzungsbefugnissen,
sei es gestützt auf Art. 3lsexies BV oder gestützt auf Art. 64 BV, keinen
Gebrauch macht und keine einschlägige abschliessende eidgenössische
Regelung besteht, können die Kantone gemäss Art. 31 Abs. 2 BV hierüber
ihrerseits öffentlichrechtliche Vorschriften gewerbepolizeilicher und
sozialpolitischer Art erlassen; es besteht insofern eine konkurrierende
Zuständigkeit von Bund und Kantonen (vgl. Rhinow in Kommentar BV, Art.
31sexies, Rzn. 35 ff.).
cc) Wieweit das Bundesrecht für eine kantonale Regelung der
vorliegenden Art Raum lässt, ist immerhin für jede einzelne Vorschrift
gesondert zu prüfen. Gleichzeitig ist jeweils zu untersuchen, ob
die betreffende Beschränkung vor der ebenfalls angerufenen Handels-
und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) standhält. Einschränkungen dieses
Grundrechts bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und müssen durch
ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein sowie die
Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit beachten
(BGE 119 Ia 59 E. 6a S. 67 f., mit Hinweis).
Erwägung 3
3.- a) Nach Art. 18 HGG ist die Gewährung eines Konsumkredits verboten,
wenn er zu einer "Überschuldung" der Kreditnehmenden führt (Abs. 1);
die Festlegung der "Kriterien" wird an den Verordnungsgeber delegiert
(Abs. 2). Art. 13 der Verordnung verpflichtet die Kreditgeberinnen
und -geber zur sorgfältigen Prüfung aller Kreditanfragen (Abs. 1) und
wiederholt im Ergebnis den bereits im Gesetz enthaltenen Grundsatz, dass
die Kreditgewährung nicht zu einer "Überschuldung" der Kreditnehmer führen
darf (Abs. 2).
b) Die Beschwerdeführer fechten diese Bestimmungen an mit dem Argument,
die angebliche Überschuldungsgefahr sei äusserst gering, der Begriff
der Überschuldung zudem zu unbestimmt und seine allfällige Missachtung
strafrechtlich nicht sanktionierbar. Sie dringen damit nicht durch:
Dass das Konsumkreditgeschäft für sozial schwache (oder leichtsinnige)
Kreditnehmer mit Risiken verbunden ist, lässt sich nicht in Abrede
stellen. Es entspricht einem anerkannten sozialpolitischen öffentlichen
Interesse, einer übermässigen Verschuldung breiter Bevölkerungskreise
durch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit übersteigende Konsumkredite
entgegenzuwirken (BGE 119 Ia 59 E. 5f/6b S. 67/68). Eine solche Zielsetzung
ist sowohl mit Art. 31 BV wie auch mit den einschlägigen Sachregelungen
des Bundesrechts vereinbar. Dass die Kreditgeber ihrerseits bestrebt sind
und ein eigenes Interesse daran haben, keine Kredite zu gewähren, die
wegen Überschuldung uneinbringlich sind, stellt das öffentliche Interesse
an entsprechenden öffentlichrechtlichen Schutzvorschriften nicht in Frage.
Auch der Einwand der ungenügenden Bestimmtheit des
Überschuldungsverbots ist nicht stichhaltig. Zwar trifft zu, dass
der Begriff "Überschuldung" weder im Gesetz noch in der Verordnung
definiert wird und auslegungsbedürftig ist. Da im Regelfall die
Aufnahme eines Konsumkredits mangels eigener Mittel ("Aktiven") erfolgt,
bewirkt sie insoweit bereits eine "Überschuldung" im herkömmlichen Sinn,
d.h. einen Passivenüberhang. Wäre der Rechtssinn des hier zu beurteilenden
Überschuldungsverbots so zu verstehen, würde die bernische Regelung das
bundesrechtlich gewährleistete Institut des Konsumkredits aushöhlen und
vereiteln, was weder mit dem Bundesprivatrecht noch mit dem Grundrecht
der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) vereinbar wäre. Der in
Art. 18 HGG und Art. 13 Abs. 2 der Verordnung enthaltene allgemeine
(konkretisierungsbedürftige) Grundsatz, dass Konsumkredite nicht zu einer
Überschuldung führen dürfen, lässt indessen verfassungskonforme Auslegungen
durchaus zu. Das Gesetz hat den Verordnungsgeber mit dem Aufstellen von
"Kriterien", d.h. mit der Konkretisierung des Überschuldungsbegriffs
beauftragt; die Verordnungsvorschriften lassen sich ohne Zwang dahin
auslegen, dass dieser nicht selbständig, sondern im Sinn der Bestimmungen
von Art. 14 und Art. 15 der Verordnung (maximale Kredithöhe und maximale
Laufdauer) zu interpretieren und anzuwenden ist. Auch der Regierungsrat
versteht seine Regelung in diesem Sinne.
Nicht durchzudringen vermag ferner der Einwand, das beanstandete
Überschuldungsverbot behindere oder verunmögliche die Kreditgewährung in
Form der Überziehung von Salärkonten (z.B. durch Kreditkarten), welche
von den Universalbanken usanzgemäss toleriert werde und ebenfalls unter
den Begriff des Konsumkredits fallen könne. Die angefochtene Regelung
lässt sich, wie der Regierungsrat zu Recht ausführt, ohne weiteres dahin
auslegen, dass nur der Konsumkredit im üblichen Wortsinn, nicht auch der
Tatbestand der Überziehung von Salärkonten darunter fällt.
Soweit die Aufhebung von Art. 18 HGG und Art. 13 Abs. 2 der Verordnung
verlangt wird, ist die staatsrechtliche Beschwerde unbegründet. Es kann
sich einzig fragen, ob das Überschuldungsverbot durch Art. 14 und 15 der
Verordnung sachgerecht und praktikabel konkretisiert wird.
Erwägung 4
4.- a) Nach Art. 14 der Verordnung darf der gewährte Konsumkredit
höchstens drei Bruttomonatsgehältern des Kreditnehmenden entsprechen,
wobei anderweitige regelmässige Einkünfte mitzuberücksichtigen sind. Nach
Art. 15 der Verordnung muss der gesamte Kreditbetrag innert 36 Monaten
zurückgezahlt werden.
b) Die Beschwerdeführer erachten diese starren Limiten als untauglich.
Gesuchsteller aus oberen Einkommensschichten könnten für Beträge von weit
über drei Bruttomonatssalären kreditwürdig sein, während es bei niedrigen
Einkommen Fälle geben könne, wo die "Überschuldung" mangels des für eine
Kreditgewährung zu geringen frei verfügbaren Einkommens schon unterhalb
der Limite von drei Bruttomonatssalären bejaht werden müsse. Geradezu
kontraproduktiv sei die Beschränkung der Laufzeit auf maximal 36 Monate. Je
kürzer die Laufzeit sei, desto höher würden die monatlichen Raten und damit
auch das Risiko, dass der Kreditnehmer die monatlichen Verpflichtungen
nicht mehr erfüllen könne. Eine übermässige Verschuldung könne nicht durch
pauschalisierende Normen über Kredithöhe und Kreditlaufzeit, sondern nur
durch eine sorgfältige individuelle Kreditprüfung verhindert werden. Diese
sei schon heute gewährleistet, indem jeweils der Kreditgeber die vom
Gesuchsteller erteilten Selbstauskünfte (Alter, Zivilstand, Wohnort, Beruf
und berufliche Stellung, Dauer der gegenwärtigen Anstellung, persönliches
Monatseinkommen und Monatseinkommen des Ehepartners) durch Rückfrage bei
den zuständigen Stellen und durch Einverlangen von Belegen überprüfe. Zudem
bestehe eine Zentralstelle für Kreditinformation (ZEK), bei der sämtliche
Kunden, die bei einem angeschlossenen Kreditinstitut einen Konsumkredit
beantragt oder erhalten hätten, registriert seien; negative Vorkommnisse
wie Ratenverzug, Pfändung, Konkurs usw. seien ebenfalls vermerkt.
Trotz fehlendem Obligatorium seien heute praktisch alle Kreditinstitute
diesem ZEK-System angeschlossen. Aufgrund dieser Kreditwürdigkeitsprüfung
würden heute 34,4% aller Gesuche abgelehnt; bei Neukunden betrage die
Ablehnungsquote sogar über 60%. Diese äusserst zurückhaltende Kreditpraxis
führe anderseits dazu, dass nur sehr wenige Kreditnehmer, nämlich weniger
als 0,5%, bei der Rückzahlung in Schwierigkeiten gerieten und betrieben
werden müssten. Es sei nicht klar, was die Konsumkreditgeber zur Vermeidung
der Überschuldungsgefahr noch zusätzlich vorkehren sollten. Eine radikale
Beschränkung der Kreditfähigkeit des mündigen Konsumenten und dessen
Bevormundung liege nicht im öffentlichen Interesse.
c) Diese Einwendungen vermögen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit
der angefochtenen Regelungen von Art. 14 und Art. 15 der Verordnung nicht
in Frage zu stellen. Auch wenn aufgrund der Angaben der Beschwerdeführer
davon auszugehen wäre, dass es nur bei einem kleinen Teil der Kreditnehmer
zur betreibungsmässigen Durchsetzung der Rückzahlungsverpflichtungen kommt,
ist dem mit dem Regierungsrat des Kanton Bern doch entgegenzuhalten, dass
viele Einzelpersonen und Familien sich durch Konsumkredite übermässig
belasten und in der Folge wenn nicht ihre Verpflichtungen gegenüber
den Kreditinstituten, so doch allenfalls andere Verbindlichkeiten, wie
z.B. die Steuern, Krankenkassenprämien, Wohnungsmiete, nicht mehr erfüllen
können und ihren Lebensunterhalt zur Schuldensanierung während längerer
Zeit auf das Existenzminimum reduzieren müssen. Derartige Missstände
drohen auch dort, wo Konsumkredite aufgenommen werden, um bereits
vorhandene anderweitige Schulden zu decken. Dass Kreditgesuchsteller
ihre finanziellen Möglichkeiten häufig überschätzen, zeigt schon die
erwähnte hohe Ablehnungsquote von 60% bzw. 34%. Sodann kann auch nicht
davon ausgegangen werden, dass sämtliche Institute bei der Gewährung
von Konsumkrediten immer eine derartige Umsicht und Zurückhaltung
walten lassen, wie sie in der Beschwerdeschrift als branchenüblich
dargestellt werden. Zwar dürfte bereits die in Art. 16 HGG festgelegte
(hier nicht angefochtene) Limitierung des jährlichen Höchstzinses auf 15% -
zulässigerweise (BGE 119 Ia 59 E. 5 S. 66 ff.) - bewirken, dass die Bonität
des Kreditnehmers sorgfältig geprüft und bei der Kreditgewährung eine
entsprechende Zurückhaltung geübt wird; dies schliesst aber zusätzliche
Schranken bezüglich Kredithöhe und Laufzeit nicht aus.
Die Limitierung der Kredithöhe auf drei Bruttomonatssaläre knüpft in
sachgerechter Weise an das künftige Einkommen des Kreditnehmers an und
erscheint, jedenfalls im Normalfall, nicht als eine unverhältnismässig
starke Begrenzung der Kreditfähigkeit; die gewählte Schematisierung sichert
im übrigen die Praktikabilität. Soweit dadurch Konsumkredite beispielsweise
für die Anschaffung von Automobilen nicht mehr ausreichen sollten,
wie die Beschwerdeführer vorbringen, steht immer noch der adäquatere
Weg des Abzahlungsvertrags (Art. 226a ff. OR) zur Verfügung. Auch die
Begrenzung der Laufzeit von Konsumkreditverträgen auf maximal drei
Jahre (36 Monate) stellt keine sachwidrige oder unverhältnismässige
Beschränkung der Vertragsfreiheit dar; sie schützt den Kreditnehmer vor
allzu langdauernden finanziellen Verpflichtungen, die mit unvorhersehbaren
Veränderungen der persönlichen und finanziellen Bedürfnisse kollidieren
können. Eine Verkürzung der Laufzeit führt zwar zu höheren Raten, bewahrt
aber den Kreditnehmer besser vor einer bagatellisierenden Einschätzung
seiner Verpflichtungen.
Erwägung 5
5.- a) Nach Art. 19 HGG ist es den Kreditgebern verboten, die
Kreditnehmer direkt oder indirekt aufzufordern, um die Erneuerung des
Konsumkredits nachzusuchen, oder ihnen einen neuen Kredit zu gewähren,
solange der Erstkredit nicht unter Einschluss der Kreditkosten vollständig
zurückbezahlt ist.
b) Die Beschwerdeführer beanstanden zunächst, dass die Tragweite
des Verbots, den Kreditnehmer "direkt oder indirekt" zu einer
Krediterneuerung oder -aufstockung aufzufordern, unklar sei; eine derartige
Verbotsnorm sei unpraktikabel. Jedenfalls lägen Zweitkreditverbote und
Kreditaufstockungsverbote nicht im öffentlichen Interesse; sie wirkten sich
vielmehr konsumentenfeindlich aus, indem der Kreditnehmer dazu veranlasst
werde, vorsorglich bereits einen höheren Kredit als den an sich unmittelbar
benötigten aufzunehmen, da die spätere Aufnahme eines Zweitkredits durch
das Gesetz behindert werde. Zudem verunmögliche die angefochtene Regelung,
dass ein Kreditnehmer, der bei einer Bank einen laufenden Kredit habe,
diesen durch einen billigeren Kredit bei einer anderen Bank ablösen könne.
c) Der Regierungsrat hat sich in seinen Vernehmlassungen zu
diesen Einwänden nicht geäussert. Das Verbot, noch während der
Laufdauer eines bereits abgeschlossenen Konsumkreditvertrags weitere
Kreditverpflichtungen einzugehen, erscheint grundsätzlich als geeignetes
Mittel, einer übermässigen Überschuldung vorzubeugen. Der Zwang, vor der
Neuaufnahme eines Kredits zuerst die bestehenden Kredite zurückzubezahlen,
bildet eine wirksame Schranke gegen die leichtsinnige Eingehung neuer
Verpflichtungen. Diese Regelung erleichtert zudem die Anwendung der in
Art. 14 und Art. 15 der Verordnung festgelegten Begrenzungen von Kredithöhe
und Laufzeit, die bei gleichzeitiger Abwicklung mehrerer einander
zeitlich überlagernder Konsumkreditverträge oder bei der Möglichkeit von
"Krediterneuerungen" in Frage gestellt wäre. Dass die beanstandete Regelung
bisweilen auch dazu führen kann, dass vorsorglich ein höherer Kredit als
unbedingt notwendig aufgenommen wird, um nicht mit dem Zweitkreditverbot in
Konflikt zu kommen, stellt ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit nicht in
Frage. Auch die relative Unbestimmtheit des Verbots, Kreditnehmer "direkt
oder indirekt" zur Erneuerung von laufenden Konsumkrediten aufzufordern,
erscheint nicht als geradezu verfassungswidrig.
Erwägung 6
6.- a) Die Beschwerdeführer verweisen in ihrer Beschwerdeergänzung
vom 10. September 1993 auf ein betriebswirtschaftliches Gutachten von
Prof. Heinz Weinhold vom 8. September 1993, wonach die angefochtene
bernische Regelung - d.h. die Reduktion des Höchstzinssatzes auf l5%
in Verbindung mit der Beschränkung des maximalen Kreditbetrags auf
drei Bruttomonatssaläre und die Reduktion der maximalen Laufdauer auf
36 Monate - jeden gewinnbringenden Betrieb des Konsumkreditgeschäfts
verunmögliche. Das Gutachten stützt sich u.a. auf Erhebungen über die
gegenwärtige Geschäftspraxis, wonach 59% bzw. 60% der abgeschlossenen
Konsumkreditverträge eine Laufzeit von über 36 Monaten aufgewiesen
hätten, 57% bzw. 62% der Verträge von der neuen Kreditlimitierung auf
drei Bruttomonatsgehälter betroffen wären und 42% bis 51% der Verträge
unter das Mehrfachkredit- und Aufstockungsverbot fallen würden.
b) Könnte das Konsumkreditgeschäft, wie geltend gemacht, unter
der Herrschaft der angefochtenen bernischen Regelung überhaupt nicht
mehr gewinnbringend betrieben werden, wäre deren verfassungsrechtliche
Zulässigkeit in der Tat in Frage gestellt: Eine derart massive Behinderung
des Konsumkreditgeschäfts wäre mit Sinn und Geist des Bundesrechts,
d.h. namentlich mit dem neuen Konsumkreditgesetz vom 8. Oktober 1993,
nicht vereinbar; dieses Gesetz enthält eine einlässliche Normierung
von Teilbereichen des Konsumkreditwesens und geht davon aus, dass
der gewerbsmässige Abschluss solcher Verträge, allenfalls beschränkt
durch gewisse sozialpolitisch oder gewerbepolizeilich motivierte
Randbedingungen des öffentlichen kantonalen Rechts (Art. 19 Abs. 2
KKG; vgl. oben E. 2), grundsätzlich möglich sein soll. Eine das
gesamte Konsumkreditgeschäft praktisch verunmöglichende Regelung wäre
zudem auch mit dem Gebot der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV)
nicht vereinbar. Zweifellos können die angefochtenen Beschränkungen
für die einzelnen Kreditinstitute, je nach bisheriger Geschäftspraxis,
mehr oder weniger grosse Umsatz- und Ertragseinbussen zur Folge haben;
dass und wieso sie das Konsumkreditgeschäft aber geradezu verunmöglichen
sollen, wird von den Beschwerdeführern nicht dargetan. Auch das erwähnte
Gutachten erscheint nur beschränkt aussagekräftig; es lässt ausser acht,
dass nicht der bisherige tatsächliche Zustand zum alleinigen Massstab
genommen werden kann und der betreffenden Branche allenfalls auch gewisse
strukturelle Anpassungen zugemutet werden dürfen (BGE 119 Ia 59 E. 6d
S. 69). Soweit die Rentabilität des Konsumkreditgeschäfts vom festgelegten
Höchstzinssatz und von der künftigen Zinsentwicklung abhängt, kann im
übrigen auf die Ausführungen in BGE 119 Ia 59 E. 6d S. 69 verwiesen werden.
Erwägung 7
7.- Die angefochtenen Bestimmungen halten im abstrakten
Normenkontrollverfahren der verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Die
vom bernischen Gesetzgeber getroffene Regelung verstösst weder gegen
die derogatorische Kraft des Bundesrechts noch verletzt sie die Handels-
und Gewerbefreiheit. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit
in allen Teilen als unbegründet.