BGE 120 IA 270
120 Ia 270
42. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 2.
November 1994 i.S. Deutsche Bundesbahn gegen Basler Heimatschutz
und Freiwillige Basler Denkmalpflege sowie Regierungsrat und
Appellationsgericht (als Verwaltungsgericht) des Kantons Basel-Stadt
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 22ter BV; Denkmalschutzmassnahme bei einem Bahnhofgebäude.
Die Unterschutzstellung einzelner Gebäudeteile darf nicht zur
Beeinträchtigung des Denkmalwerts des gesamten Bauwerks führen (E. 4c).
Am Schutz zahlreicher Innenräume des Badischen Bahnhofs in Basel
besteht ein öffentliches Interesse, das die entgegenstehenden Interessen
an einer uneingeschränkten Umgestaltung überwiegt, obschon bei mehreren
Innenräumen (Restaurants und Wartesäle) die ursprüngliche Nutzung teilweise
aufgegeben wurde (E. 5, 6).
Die Unterschutzstellung verhindert nicht jede bauliche Veränderung
und führt auch nicht zu einer unverhältnismässig starken Einschränkung
des Bahnbetriebs (E. 6).
Sachverhalt
A.- Die Deutsche Bundesbahn ist Eigentümerin des auf dem Gebiet
des Kantons Basel-Stadt gelegenen, in den Jahren 1909-1913 durch den
Architekten Karl Moser erbauten Badischen Bahnhofs, Schwarzwaldallee
200, Basel. Nachdem die Absichten der Deutschen Bundesbahn zum Umbau
eines Teils des Bahnhofgeländes zwecks Einrichtung eines Einkaufs- und
Dienstleistungszentrums der Migros-Genossenschaft mit einer Nutzfläche
von rund 5'000 m2 bekannt geworden waren, gelangte der Basler Denkmalrat
am 14. Februar 1989 an den Vorsteher des Erziehungsdepartements
des Kantons Basel-Stadt mit dem Begehren, die Liegenschaft des
Badischen Bahnhofs ins Denkmalverzeichnis aufzunehmen. In der Folge
unterbreitete das Erziehungsdepartement dem Regierungsrat nach Einholen
der Stellungnahmen der Fachinstanzen des Bau- und des Finanzdepartements
sowie eines Gutachtens der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege
einen entsprechenden Antrag auf Unterschutzstellung, die sich auf die
Aussenhülle des Gebäudes sowie im Inneren auf bestimmte, im einzelnen
aufgelistete Räumlichkeiten beziehen sollte. Am 9. April 1991 beschloss der
Regierungsrat die Aufnahme des Badischen Bahnhofs ins Denkmalverzeichnis,
wobei der Denkmalschutz in teilweiser Abweichung vom Antrag des
Erziehungsdepartements auf die Fassaden und Dächer, die Schalterhalle, den
Gang zu den Fürstenzimmern, den Vorraum, das erste und zweite Fürstenzimmer
sowie Diensträume der Bahnbauinspektion beschränkt wurde.
Gegen diesen Beschluss des Regierungsrats erhoben die Deutsche
Bundesbahn einerseits sowie der Basler Heimatschutz und die Freiwillige
Basler Denkmalpflege andererseits Rekurs beim Appellationsgericht des
Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht. Die Deutsche Bundesbahn
beantragte, der angefochtene Regierungsratsbeschluss sei aufzuheben und
es sei festzustellen, dass aufgrund staatsvertraglicher Vereinbarungen
das kantonale Verfahren betreffend Unterschutzstellung keine Anwendung
finde, sondern das staatsvertraglich vorgesehene Einigungsverfahren
durchzuführen sei; in jedem Fall sei von einer Unterschutzstellung
des Badischen Bahnhofs vollständig abzusehen, eventualiter sei der
Schutz auf die Fassade zu beschränken. Der Basler Heimatschutz und
die Freiwillige Basler Denkmalpflege verlangten, dass der angefochtene
Regierungsratsbeschluss zur Ergänzung im Sinne des Antrags des Denkmalrats
bzw. des Erziehungsdepartements an den Regierungsrat zurückgewiesen
werde; eventuell sei der Regierungsratsbeschluss im Sinne des Antrags
des Denkmalrats bzw. des Erziehungsdepartements zu ergänzen.
Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht
bejahte mit Urteil vom 24. Januar 1992 sowohl in materieller als auch
in formeller Hinsicht die Anwendbarkeit des schweizerischen und des
basel-städtischen Rechts sowie die Zuständigkeit des Regierungsrats zur
Eintragung des Badischen Bahnhofs in das Denkmalverzeichnis. Es hiess den
Rekurs des Basler Heimatschutzes und der Freiwilligen Basler Denkmalpflege
teilweise gut und wies die Sache an den Regierungsrat zurück zur Eintragung
des Badischen Bahnhofs in das Denkmalverzeichnis hinsichtlich der Fassaden
und Dächer sowie im Innern der folgenden Räumlichkeiten:
"Schalterhalle, Deutscher Revisionssaal, Oberlichtgang,
Deutscher Durchgang, Restauration 1. und 2. Klasse, Warteraum
1. und 2. Klasse, Restauration 3. Klasse, Gang zu den
Fürstenzimmern, Vorraum, erstes Fürstenzimmer, zweites
Fürstenzimmer, Hauptausgang von Deutschland, Schweizer
Revisionssaal, Riehen-Durchgang, Diensträume der Bahninspektion,
Gang Dienstgebäude, Speisesaal 1. Stock."
Gegen diesen Entscheid hat die Deutsche Bundesbahn am 24. Juni 1992
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV
sowie von Staatsvertragsrecht erhoben. Sie stellt das Rechtsbegehren,
das angefochtene Urteil sei insoweit aufzuheben, als der Regierungsrat
angewiesen wurde, mehr als die Fassaden und Dächer des Badischen Bahnhofs
unter Schutz zu stellen.
Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 28. Oktober 1993
in Anwesenheit der Parteien sowie unter Beizug des Präsidenten der
Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege und des basel-städtischen
Denkmalpflegers einen Augenschein vorgenommen.
In der Folge ersuchte der Instruktionsrichter die Eidgenössische
Kommission für Denkmalpflege (EKD), ihr im kantonalen Verfahren erstattetes
Gutachten, in welchem der Badische Bahnhof bloss als Gesamtbauwerk
beurteilt worden war, zu ergänzen und die einzelnen Räume einer Bewertung
zu unterziehen. Insbesondere wurde die Kommission aufgefordert, zur Frage
Stellung zu nehmen, welche Räume oder Teile von Räumen ihrer Ansicht nach
in Substanz und Struktur unverändert erhalten werden sollten und welche
allenfalls ohne schwerwiegenden Nachteil für den Gesamtkomplex verändert
bzw. für einen Umbau freigegeben werden könnten. Das entsprechende
Ergänzungsgutachten wurde dem Bundesgericht am 15. Mai 1994 erstattet. Die
Parteien erhielten Gelegenheit, sich dazu schriftlich zu äussern.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Ist eine Liegenschaft in das Denkmalverzeichnis eingetragen, so hat
der Eigentümer das Bauwerk zu unterhalten, damit dessen Bestand dauernd
gesichert bleibt (§ 17 des basel-städtischen Gesetzes vom 20. März 1980
über den Denkmalschutz; DSchG). Darin liegt eine Eigentumsbeschränkung,
die mit Art. 22ter BV nur vereinbar ist, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist; kommt die Eigentumsbeschränkung einer Enteignung
gleich, ist der Eigentümer voll zu entschädigen (BGE 118 Ia 384 E. 4a mit
Hinweisen). Die Frage der Entschädigung wegen allfälliger materieller
Enteignung ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
a) Dass für die Eintragung des Badischen Bahnhofs in das
Denkmalverzeichnis im Denkmalschutzgesetz eine genügende gesetzliche
Grundlage vorhanden ist, wird nicht bestritten. Unbestritten ist ferner,
dass das Gesetz die Eintragung auch nur von Teilen eines Bauwerks zulässt
(§ 5 Abs. 2 Ziff. 4 i.V.m. Art. 15 DSchG und § 10 der kantonalen
Verordnung vom 14. April 1982 zum Gesetz über den Denkmalschutz
[DSchV]). Schliesslich sind sich alle Beteiligten einig, dass die
Unterschutzstellung eines Gebäudes nicht ein absolutes Veränderungsverbot
bewirkt. Wie vor allem die Beschwerdegegner in ihren Rechtsschriften sowie
der Basler Denkmalpfleger am Augenschein des Bundesgerichts betont haben,
wären Veränderungen am Badischen Bahnhof im Interesse eines zeitgemässen
Bahnbetriebs in Absprache mit der Basler Denkmalpflege auch bei integraler
Unterschutzstellung möglich (vgl. § 18 DSchG, § 13 DSchV sowie BGE 118 Ia
384 E. 5e S. 394). Die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD)
führt in ihrem Ergänzungsgutachten aus, allfällige Veränderungen dürften
das schutzwürdige Bauwerk in seiner Gesamtwirkung und in seiner kunst- und
kulturgeschichtlichen sowie städtebaulichen Bedeutung nicht schmälern.
Einzelheiten sind indessen nicht im Unterschutzstellungsverfahren
festzulegen, sondern nach kantonalem Recht im Baubewilligungsverfahren
oder bei Vorhaben im Sinne der Art. 18 und 18a EBG (vgl. BGE 116 Ib
400 E. 4, 5 S. 404 ff.; 115 Ib 166 E. 3 S. 169 ff.) im eidgenössischen
Plangenehmigungsverfahren. In einem allfälligen Verfahren gemäss Art. 18
des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742.101) vor den
Bundesbehörden, die nach Art. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451) auch für die Erhaltung von
Kulturdenkmälern zu sorgen haben, kann der Kanton Anträge stellen und
die Beachtung der Anliegen des Denkmalschutzes verlangen. Solche Anträge
haben die zuständigen Bundesbehörden zumindest so weit zu berücksichtigen,
als ihre Anwendung die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben
nicht unverhältnismässig einschränkt (Art. 18 Abs. 3 EBG, Art. 3 NHG).
b) Streitpunkt ist im vorliegenden Fall der Schutzumfang,
d.h. die Bestimmung der Gebäudeteile des Badischen Bahnhofs, die
in das Denkmalverzeichnis eingetragen werden dürfen, ohne dass
die Eigentumsgarantie und der Vertrag zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und dem Grossherzogtum Baden betreffend die Weiterführung
der badischen Eisenbahnen über schweizerisches Gebiet vom 27. Juli 1852 (BS
13 257, SR 0.742.140.313.61; im folgenden: Staatsvertrag von 1852) verletzt
werden. Das Appellationsgericht hat nebst dem Äussern des Badischen
Bahnhofs auch grosse Teile des Innern, insbesondere des Nordflügels, in den
Denkmalschutz miteinbezogen, während die Beschwerdeführerin den Schutz auf
das Äussere (Fassaden und Dächer) beschränkt haben möchte. Allenfalls -
im Sinne eines Eventualstandpunkts - wäre sie bereit, sich auch noch mit
der Unterschutzstellung der Kassettendecke der Schalterhalle abzufinden
oder unter Umständen mit der Unterschutzstellung der Schalterhalle
insgesamt. Eine Unterschutzstellung, wie sie vom Regierungsrat angeordnet
wurde (Fassaden und Dächer, Schalterhalle, Gang zu den Fürstenzimmern,
Vorraum, erstes und zweites Fürstenzimmer, Bahnbauinspektion), hält
die Beschwerdeführerin in einem weiteren Eventualstandpunkt für die
weitestgehende noch zumutbare Massnahme.
Demnach ist im folgenden zu prüfen, ob für die vom Appellationsgericht
verfügten Denkmalschutzmassnahmen ein genügendes öffentliches
Interesse vorhanden ist, welches das Interesse der Beschwerdeführerin
an der uneingeschränkten Nutzung des Bahnhofs überwiegt, und ob die
Massnahmen die Beschwerdeführerin beim Betrieb der Bahnunternehmung
nicht unverhältnismässig stark einschränken. Diese Fragen prüft das
Bundesgericht frei. Es auferlegt sich indessen Zurückhaltung, soweit
die Beurteilung von der Würdigung örtlicher Verhältnisse abhängt, welche
die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken, und soweit sich
ausgesprochene Ermessensfragen stellen. Diese Zurückhaltung, die auch
dann gilt, wenn das Bundesgericht einen Augenschein durchgeführt hat,
ist auf dem Gebiet des Denkmalschutzes geboten. Es ist in erster Linie
Sache der Kantone, darüber zu befinden, welche Objekte Schutz verdienen
(BGE 119 Ia 88 E. 5c/bb S. 96, 118 Ia 384 E. 4b S. 388). Den im kantonalen
Verfahren festgestellten Sachverhalt prüft das Bundesgericht auf Willkür
hin (BGE 115 Ia 384 E. 3 S. 386).
Erwägung 4
4.- a) Eigentumsbeschränkungen zum Schutz von Baudenkmälern liegen
allgemein im öffentlichen Interesse. Wie weit dieses öffentliche Interesse
reicht, insbesondere in welchem Ausmass ein Objekt denkmalpflegerischen
Schutz verdient, ist im Einzelfall sorgfältig zu prüfen (BGE 119 Ia 305
E. 4b S. 309, 118 Ia 384 E. 5a S. 388 f.). Der Denkmalschutz erstreckt
sich heute auch auf Objekte neuerer Zeit und auf Gebäude, welche für ihre
Entstehungszeit charakteristisch sind. Bei der Prüfung der Frage, ob ein
Objekt Schutz verdient, hat eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien
abgestützte Gesamtbeurteilung Platz zu greifen, welche den kulturellen,
geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines
Bauwerks mitberücksichtigt. Eine Baute soll als Zeuge und Ausdruck einer
historischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen
Situation erhalten bleiben. Da Denkmalschutzmassnahmen oftmals mit
schwerwiegenden Eigentumseingriffen verbunden sind, dürfen sie aber
nicht lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten
erlassen werden. Sie müssen breiter, d.h. auf objektive und grundsätzliche
Kriterien abgestützt sein und von einem grösseren Teil der Bevölkerung
bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben
zu können (vgl. BGE 118 Ia 384 E. 5a S. 389 mit Hinweisen).
b) Wo es um die Frage geht, in welchem Umfang ein Objekt
geschützt werden soll, ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen der
Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) zu beachten, dass ein
Bauwerk nach den praktizierten Grundsätzen der Denkmalpflege grundsätzlich
als Ganzes betrachtet wird, zu dem auch weniger bedeutungsvolle Räume
gehören können. Der Schutz einzelner Bauteile ohne Rücksicht auf
das Zusammenwirken von Innerem und Äusserem entspricht den heutigen
Auffassungen über den Denkmalschutz nicht mehr (BGE 118 Ia 384 E. 5e
S. 393 f.). So hat das Bundesgericht bereits in BGE 109 Ia 257 E. 5a
S. 261 im Hinblick auf die Unterschutzstellung des Cafés Odeon in Zürich
ausgeführt, die Schutzwürdigkeit des Innern ergebe sich insbesondere
auch aus dem Zusammenspiel von Fassaden und Innenraum. Das "Unbehagen
über denkmalpflegerische Fassadenmaskeraden vor ausgehöhlten Bauten"
(ALBERT KNOEPFLI, Schweizerische Denkmalpflege, Zürich 1972, S. 161) lege
den Schutz des Interieurs für das Café Odeon besonders nahe, bei dem die
Durchformung von Aussen- und Innengestaltung ein besonderes Anliegen der
Architekten gewesen sei. Der Innenraum bilde mit den Fassaden zusammen
Teil der architektonischen Substanz des ganzen Gebäudes "Usterhof".
Eine Veränderung im Innern würde die Einheit des Hauses weitgehend
zerstören sowie die "Lesbarkeit" des Baudenkmals und den Sinn der
Unterstellung stark beeinträchtigen. Bei dieser Sachlage ergebe sich
unter dem Gesichtswinkel des Denkmalschutzes ein erhebliches öffentliches
Interesse an der Unterschutzstellung.
c) Bei einer Teilunterschutzstellung wie im vorliegenden Fall, die
sich neben der Fassade lediglich auf einen Teil der Innenräume erstreckt,
ist insbesondere darauf zu achten, dass der Denkmalwert des Ganzen durch
den Wegfall einzelner nicht geschützter Teile im Innern nicht in Frage
gestellt wird. Bei der Beurteilung der einzelnen Teile ist somit deren
Bedeutung für das Verständnis und die Kohärenz des Ganzen mit in die
Betrachtung einzubeziehen. Massgebende Kriterien für die Anerkennung
der Schutzwürdigkeit einzelner Gebäudeteile sind in Übereinstimmung
mit den Ausführungen der EKD namentlich der Bezug der Innenräume zum
Aussenraum, ihre städtebauliche Relevanz, ihre künstlerische Bedeutung
sowie im vorliegenden Fall auch ihre Bedeutung für das Verständnis der
Bahnhofsarchitektur und der Bahnhofsfunktionen. Bei einem Bahnhof kann
das Fehlen ganzer Raumgruppen oder einzelner Räume wie beispielsweise
der Bahnhofsbuffets, der Schalterhalle oder der Wartesäle den Zeugniswert
des Baudenkmals insgesamt nachhaltig schmälern.
Erwägung 5
5.- a) In ihrem ersten Gutachten über die architekturgeschichtliche
und städtebauliche Bedeutung des Badischen Bahnhofs in Basel führt die
EKD aus, der Badische Bahnhof sei als Ganzes ein schutzwürdiges Baudenkmal
von nationaler Bedeutung. Dem Bauwerk komme für die moderne Bewegung und
die avantgardistischen Tendenzen innerhalb der Schweizer Architektur eine
zentrale Bedeutung zu, und es zähle zu den herausragenden architektonischen
Schöpfungen zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Auch im Werk von Karl Moser,
dem Architekten des Badischen Bahnhofs, nähmen sie eine zentrale Stellung
ein. Unter den Bahnhofbauten der Spätzeit sei der Badische Bahnhof mit
Abstand der bedeutendste der Schweiz. Städtebaulich bilde er zusammen
mit der Platzanlage, dem bildhauerischen Schmuck von Carl Burckhardt
und der Schwarzwaldallee ein architektonisches Ensemble von hohem
Stellenwert. Schützenswert im Sinne der denkmalpflegerischen Erhaltung
sei die gesamte Bahnhofanlage in all ihren Teilen und in ihrer äusseren
und inneren Gestaltung, einschliesslich der originalen Ausstattung.
Vom Bundesgericht beauftragt, die einzelnen Räume des Badischen
Bahnhofs auf ihre Schutzwürdigkeit hin zu untersuchen und zu prüfen,
ob einzelne Teile ohne schwerwiegenden Nachteil für den Gesamtkomplex
verändert und von der Unterschutzstellung ausgenommen werden könnten, kam
die EKD in ihrem Ergänzungsgutachten zum Schluss, letzteres treffe auf
die nach dem angefochtenen Entscheid nicht geschützten Teile sowie bei
folgenden vom Appellationsgericht zur Eintragung ins Denkmalverzeichnis
vorgesehenen Räumen zu: Deutscher Revisionssaal, Deutscher Durchgang,
Schweizer Revisionssaal und Hauptausgang von Deutschland. Die übrigen
Räume sollten dagegen in ihrer Substanz und Struktur erhalten bleiben; das
seien die Schalterhalle, der Warteraum 1. und 2. Klasse, das Restaurant
3. Klasse (Speisesaal), das Restaurant 1. und 2. Klasse (mit kleinem
Speisesaal im ersten Stock), der Oberlichtgang, der Riehen-Durchgang,
die Fürstenräumlichkeiten (Gang, Vorraum, ovales und rechteckiges
Fürstenzimmer, Hof- und Gartenanlage) sowie die Räumlichkeiten der
Bahnbauinspektion (inkl. Treppe und Korridor). Nicht zu begutachten war
der Warteraum 3. Klasse, dem vom Appellationsgericht die Denkmalwürdigkeit
abgesprochen worden war und der im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren
nicht mehr zur Diskussion steht. Ebensowenig war die Schutzwürdigkeit
von zahlreichen weiteren, schon im letztinstanzlichen kantonalen
Verfahren nicht umstrittenen und weder vom Regierungsrat noch vom
Appellationsgericht unter Schutz gestellten Räumen (wie das Untergeschoss,
Küche und Pächterwohnung im Nordtrakt, verschiedene Büroräume im südlichen
Verwaltungstrakt) zu beurteilen.
b) Die Mitglieder der EKD haben die hier zur Diskussion stehenden
Räume des Badischen Bahnhofs nach zweimaliger Besichtigung in ihrem
Ergänzungsgutachten sorgfältig beschrieben und gemäss den vorne
in Erw. 4c genannten Kriterien bewertet. Mit Ausnahme des Deutschen
Revisionssaals, des Deutschen Durchgangs, des Schweizer Revisionssaals und
des Hauptausgangs von Deutschland sind sie zum gleichen Schluss wie das
Appellationsgericht gelangt, wobei die Abweichungen ausführlich begründet
werden. Soweit die EKD eine Unterschutzstellung empfiehlt, tut sie dies
mit überzeugenden Argumenten. Im Vordergrund steht dabei, dass die inneren
Raumstrukturen bei den von der EKD zur Unterschutzstellung empfohlenen
Räumen von grosser konstruktiver und funktioneller Bedeutung für den
Bahnhof sind und zudem einen hohen künstlerischen Wert aufweisen. Überdies
haben sie mit Ausnahme des Oberlichtgangs hinsichtlich Funktion und
Gestaltung einen direkten Bezug zur Fassade. Der Zusammenhang zwischen
Aussenraum, Fassade und innerer Raumstruktur ist hier von grundlegender
Bedeutung für den Gesamtbau. Somit kann es nicht angehen, den Denkmalschutz
nur auf die Gebäudehülle zu beschränken, da dadurch die funktionelle und
gestalterische Einheit des Bahnhofgebäudes mit seinen dem Reiseverkehr
dienenden Räumen (Schalterhalle, Wartesäle und Restaurants) zerstört
würde. In bezug auf die einzelnen Räume ist von Bedeutung, dass sich die
EKD bei ihren Empfehlungen zur Unterschutzstellung nicht nur am Bezug
der Innenräume zum Aussenraum und zur Funktion des Bahnhofs orientiert,
sondern zudem die Innenräume selbst auf ihren eigenen architektonischen,
funktionellen und kunstgeschichtlichen Wert hin untersucht hat und nur für
diejenigen Innenräume die Unterschutzstellung empfiehlt, die auch unter
diesen Gesichtspunkten als besonders erhaltungswürdig erscheinen. Es
handelt sich dabei durchwegs um Räume, bei welchen auffällt, dass die
innere Gestaltung des Bahnhofgebäudes besonders konsequent und sorgfältig
auf den Gesamtkomplex abgestimmt wurde.
In Anwendung der vorne in Erw. 4c genannten Kriterien kommt die EKD in
ihrem Ergänzungsgutachten zum Schluss, dass auf die Unterschutzstellung
der beiden Revisionssäle sowie des Deutschen Durchgangs und des
Hauptausgangs von Deutschland ohne allzu schwerwiegenden Nachteil
für den Gesamtkomplex verzichtet werden kann. Bei den Revisionssälen,
die der Zollabfertigung dienen, handelt es sich zwar auch um für einen
Grenzbahnhof bahnspezifische Räume, die einen funktionellen Zusammenhang
mit der Fassade und dem Aussenraum aufweisen, doch sind in diesen Räumen
wie auch beim Deutschen Durchgang und beim Hauptausgang von Deutschland
kaum noch architektur- oder kunsthistorisch relevante Teile vorhanden,
weshalb hier nach Ansicht der EKD von einer Unterschutzstellung abgesehen
werden kann. Das Bundesgericht kann sich diesen Schlussfolgerungen aufgrund
der eigenen Feststellungen anlässlich des Augenscheins anschliessen. Es
hat keinen Anlass, von den sachkundigen Erwägungen der Fachleute in der
Expertise und im Ergänzungsgutachten abzuweichen.
c) Soweit die Beschwerdeführerin rügt, das Appellationsgericht habe
den Schutz des Innern des Badischen Bahnhofs ohne genügende Grundlage,
insbesondere ohne ein hinreichend belegtes Fachgutachten ausgesprochen,
und es sei dadurch in Willkür verfallen, so ist dieser allfällige Mangel
mit dem vom Bundesgericht bei der EKD eingeholten Ergänzungsgutachten
jedenfalls behoben (zur Zulässigkeit der Substitution von Motiven im
staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren vgl. BGE 116 Ia 325 E. 3a S. 327,
112 Ia 129 E. 3c S. 135, 353 E. 3c/bb S. 355). Gleiches gilt mit Bezug
auf die Rüge, das Appellationsgericht habe es in willkürlicher Weise
unterlassen, den Stellenwert der Wandtäferung in der Restauration 1. und
2. Klasse, den Diensträumen der Bahnverwaltung sowie dem Speisesaal durch
ein Fachgutachten abklären zu lassen. Dem Ergänzungsgutachten der EKD
kann entnommen werden, dass die Unterschutzstellung der entsprechenden
Räume nicht in erster Linie wegen der Wandtäferung, sondern wegen
der hohen Qualität der Räume insgesamt erforderlich ist, wobei die
Wandtäferung immerhin auch als wesentliches Element der Dekoration ("reich"
bzw. "kostbar profiliert", "warme Geborgenheit" verleihend) bezeichnet
wird. Wie zudem der Denkmalpfleger des Kantons Basel-Stadt anlässlich des
Augenscheins erläutert hat, spielt für die Denkmalpflege die verwendete
Holzart und die handwerkliche Kunst der Täferung im vorliegenden Fall nicht
eine entscheidende Rolle; wichtiger ist, dass es sich um ein sorgfältig
durchgestaltetes, für die Entstehungszeit avantgardistisches Dekor handelt,
das auf die Ausstattung der anderen Räume des Bahnhofs abgestimmt ist.
Eine weitergehende Begutachtung von Einzelheiten hält das Bundesgericht
nicht für erforderlich.
Was die Beschwerdeführerin gegen die Unterschutzstellung der sowohl
vom Appellationsgericht als auch von der EKD als schutzwürdig eingestuften
Räume weiter vorbringt, vermag nicht zu überzeugen; weder ihre Hinweise
auf unterschiedliche Materialien (Äusseres in Keuper Sandstein,
Schalterhalle in Eisenbeton) noch jene bezüglich durchschnittlichem
bautechnischem Schwierigkeitsgrad und der Funktion des Gebäudes ("reiner
Zweckbau"), noch ihre Einwände hinsichtlich nicht mehr originaler
Teile (z.B. Zugänge zum Buffet und zu den Warteräumen, Bestuhlung
in den Restaurants), nicht "speziell origineller" Gipsstukkaturen
(Dienstzimmer, Fürstenzimmer, Buffet) und des vom Appellationsgericht
angeblich zu stark gewichteten Eindrucks von der Grösse und den (der Grösse
angepassten) Belichtungsverhältnissen der Räume (Buffet, Oberlichtgang,
Revisionssaal, Warteraum, Restaurant 1. und 2. Klasse). Auch die von
der Beschwerdeführerin vertretene Auffassung, dass ein funktional gut
gestaltetes Inneres eines Zweckbaus für einen qualifizierten Architekten
nichts Aussergewöhnliches sei und eher den konkreten Bedürfnissen als
einer freischöpferischen Konzeption und Gestaltung entspringe, vermag am
denkmalpflegerischen Stellenwert des Badischen Bahnhofs einschliesslich
seiner Innenräume nichts zu ändern. Der Beschwerdeführerin kann auch darin
nicht gefolgt werden, dass die Unterschutzstellung eines Innenraums nicht
gerechtfertigt sei, wenn dieser nicht auf das Äussere wirke, d.h. am
Fassadenbild nicht direkt erkennbar sei. Das Kriterium des Bezugs der
Innenräume zum Aussenraum, wie es auch vom Regierungsrat als massgebend
erachtet wird, bildet zwar einen wichtigen Teilaspekt; nebst diesem
Gesichtspunkt und dem Kriterium des künstlerischen Eigenwerts ist für
die Beurteilung des Stellenwerts eines Innenraums auch seine Bedeutung
für das Verständnis der Bahnhofarchitektur und der Bahnhoffunktionen,
sein Zeugniswert ganz allgemein, wesentlich. Aus diesem Grund liegt auch
die Unterschutzstellung des Oberlichtgangs als wichtiger Bestandteil der
bahnspezifischen Erschliessung im öffentlichen Interesse (s. hinten E. 5d).
Wenn die Beschwerdeführerin schliesslich dem ersten Gutachten der
EKD vorwirft, es befasse sich schwergewichtig mit der Biographie des
Architekten Karl Moser, was zur Folge gehabt habe, dass der biographische
Wert des Bauwerks "zumindest untergründig bei der Beurteilung mitgewirkt"
habe, was durch § 5 Abs. 1 DschG nicht gedeckt sei, so ist dazu
festzuhalten, dass zumindest dem Ergänzungsgutachten dieser Vorwurf
nicht gemacht werden kann. Was im übrigen die gesetzliche Grundlage
betrifft, welche das Bundesgericht in Fällen von schweren Eingriffen in
das Grundeigentum nicht unter dem Gesichtswinkel der Willkür, sondern frei
prüft (BGE 119 Ia 88 E. 5c/bb S. 96, 118 Ia 385 E. 4a), so könnte dem §
5 DSchG selbst bei freier Prüfung nicht entnommen werden, dass die Person
des Architekten und der Stellenwert des Gebäudes in seinem Schaffen für
die Schutzwürdigkeit eines Objekts keine Rolle spielen dürften. Wohl darf
dies nicht das einzige Kriterium sein; völlig unwesentlich sind solche
Gesichtspunkte mit Blick auf den kulturellen und geschichtlichen Wert
eines Bauwerks jedoch nicht.
d) Der Regierungsrat vertritt in seiner Kritik am Ergänzungsgutachten
der EKD die Meinung, zumindest der Warteraum 1. und 2. Klasse,
das Restaurant 3. Klasse sowie der Oberlichtgang seien ebenfalls vom
Denkmalschutz auszunehmen, da die EKD die besondere Schutzwürdigkeit dieser
Räume nicht nachgewiesen habe. Bezüglich der Warteräume und dem Restaurant
3. Klasse fehle es an einem architektonischen Bezug zum Ganzen bzw. an
einer "überragenden Qualität". Warum der Oberlichtgang schutzwürdig sei,
werde überhaupt nicht begründet.
Diese Kritik ist unberechtigt. Es trifft zwar zu, dass die EKD nicht
jedem der vom Regierungsrat angeführten Räume einzeln und ausdrücklich eine
überragende Qualität zuschreibt. Aus ihrer Beschreibung und Bewertung im
Ergänzungsgutachten der EKD geht aber doch hervor, warum ihr Schutz von
gewichtigem öffentlichem Interesse ist. Der Warteraum 1. und 2. Klasse,
dessen räumliche und architektonische Qualitäten noch deutlich erlebbar
sind, ist als bahnhofspezifische Anlage in seiner architektonischen und
dekorativen Gestaltung zweifellos von architekturgeschichtlichem Interesse;
er bildet zudem einen sichtbaren Akzent innerhalb des Gesamtkomplexes. Auch
dem Restaurant 3. Klasse, das nach aussen weniger in Erscheinung
tritt, attestiert die EKD zu Recht einen eigenen architektonischen
und künstlerischen Wert. Zusammen mit dem Restaurant 1. und 2. Klasse
bildet es zudem eine betriebliche Einheit, die für das Verständnis der
historischen Bahnhofarchitektur wichtig ist.
Das Restaurant 1. und 2. Klasse selbst ist von grossem architektur- und
kunstgeschichtlichem Interesse; es bildet einen wichtigen Bestandteil der
Bahnhofarchitektur, weist einen bemerkenswerten Bezug zum Ganzen und zur
städtebaulichen Situation auf und setzt mit seinem nach aussen sichtbaren
halbrunden Grundriss einen markanten städtebaulichen Akzent innerhalb des
Gesamtkomplexes. Es handelt sich dabei um einen grossen, reich dekorierten
Raum, der zusammen mit dem Restaurant 3. Klasse als einheitlicher
Restaurantteil des Bahnhofs zu erhalten ist, wenn nicht der Schutzzweck
des Ganzen gefährdet werden soll. Der Oberlichtgang schliesslich ist in
Übereinstimmung mit dem Ergänzungsgutachten der EKD als ein wichtiger
Bestandteil der Bahnhofarchitektur (bahnspezifische Erschliessung) zu
bezeichnen, welcher eine für die Bauzeit des Gebäudes charakteristische
architektonische und dekorative Gestaltung aufweist. Die EKD präzisiert
aber, dass sich der Schutz (lediglich) auf die architektonische Struktur
und die noch vorhandene originale Bausubstanz (architektonische Gliederung,
Oberlichter) zu erstrecken habe, was einer gewissen Einschränkung zugunsten
der Umbaufreiheit gleichkommt.
e) Angesichts der wiedergegebenen Fachmeinung hat das Bundesgericht
unter Berücksichtigung seiner eigenen Feststellungen am Augenschein sowie
unter Beachtung der ihm als Verfassungsgericht gebotenen Zurückhaltung
keinen Anlass, der Kritik der Beschwerdeführerin und des Regierungsrats zu
folgen. Indessen kommt es zum Schluss, dass es für eine Unterschutzstellung
der vier von der EKD als weniger schutzwürdig bezeichneten Innenräume am
erforderlichen gewichtigen öffentlichen Interesse fehlt; den Ausführungen
des Appellationsgerichts und der Beschwerdegegner kann diesbezüglich
nicht zugestimmt werden.
Erwägung 6
6.- Es bleibt zu prüfen, ob die Unterschutzstellung im in Erw. 5
hiervor beschriebenen Umfang die Interessen der Beschwerdeführerin
an einer uneingeschränkten Nutzung des Bahnhofs überwiegt und ob
sie verhältnismässig ist, insbesondere ob sie den Bahnbetrieb nicht
unverhältnismässig stark einschränkt.
a) Die Beschwerdeführerin verfolgt nach ihren Angaben das Ziel,
den Nordflügel des Bahnhofgebäudes unter Aufrechterhaltung der
Fassade und des Daches auszukernen und ein weiteres Zwischengeschoss
einzuziehen. Die Neugestaltung gemäss Projekt würde eine gemischte Nutzung
mit bahnbetriebsnotwendigem Teil und Bahndienstleistungs-Nebenbetrieben
erlauben. Laut den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist die heutige
Erschliessung des Nordflügels mit einem einzigen engen Treppenhaus
feuerpolizeilich unzulässig und für eine sinnvolle Nutzung ungenügend. Der
bauliche Zustand müsse als verfallen und die Gebäudeeinteilung als
den heutigen Anforderungen an Raumnutzungen nicht mehr entsprechend
bezeichnet werden. Im Keller und unter dem Dach befänden sich grosse
leerstehende Flächen, die im bestehenden Zustand nicht nutzbar seien. Die
Beschwerdeführerin sei darauf angewiesen, diejenigen Umgestaltungen
vorzunehmen, die zur Verwirklichung und Förderung des Nahverkehrs,
des Bahnpendelverkehrs, eines S-Bahn-Betriebs und dergleichen notwendig
seien. Als Grenzbahnhof müsse der Badische Bahnhof überdies den Zoll- und
Grenzpolizeibedürfnissen entsprechen. Im Rahmen der Gleichbehandlung
mit den übrigen schweizerischen Bahnhöfen müsse der Deutschen
Bundesbahn - nicht zuletzt aus wirtschaftlichen und finanziellen
Gründen - auch zugestanden werden, Bahndienstleistungs-Nebenbetriebe
vorzusehen. Aus diesem Grund habe die Beschwerdeführerin mit der
Migros-Genossenschaft einen Baurechtsvertrag abgeschlossen, nach welchem
die nicht bahnbetriebsbedingten Flächen zu gewerblicher Nutzung und
zur Einrichtung von Bahndienstleistungs-Nebenbetrieben überlassen
würden. Eine optimale Nutzung des Gebäudes stünde auch im Interesse
einer haushälterischen Nutzung des Bodens (Art. 1 RPG; SR 700). Im
derzeitigen unveränderten Zustand von 11'575 m2 Nutzfläche seien vom
Appellationsgericht 8'383 m2 unter Schutz gestellt worden; davon seien
insbesondere auch bahnbetriebsbedingte Flächen erfasst. Mit dem vom
Appellationsgericht verfügten Denkmalschutz sei es zudem nicht möglich, das
Obergeschoss auszubauen und dieses sowie die im Erd- und im Untergeschoss
nicht unter Schutz gestellten Gebäudeteile zu erschliessen. Mangels
genügender innerer Erschliessung des Nordflügels sowie wegen der nicht
mehr zeitgemässen Gebäudeeinteilung könnten auch die nicht geschützten
Flächen baulich nicht umgenutzt werden. Die Beschwerdeführerin wirft
dem Appellationsgericht vor, es habe das öffentliche Interesse an einer
funktionellen Konzeption moderner Bahnhöfe nicht fair und sachgerecht
gegen die denkmalschützerischen Interessen abgewogen.
b) Der Beschwerdeführerin kann nicht beigepflichtet werden, wenn sie
den baulichen Zustand des Badischen Bahnhofs als verfallen bezeichnet. Wie
anlässlich des Augenscheins festgestellt werden konnte, trifft vielmehr
zu, dass sich die Bausubstanz in recht gutem Zustand befindet und eine
gewisse Verwahrlosung im seit einigen Jahren weitgehend ungenutzten
Nordflügel vor allem auf mangelnden gewöhnlichen Unterhalt zurückzuführen
ist. Der Beschwerdeführerin ist andererseits beizupflichten, dass bei
einer Unterschutzstellung im Ausmass, wie sie die EKD im öffentlichen
Interesse als notwendig erachtet, ein Auskernen des Bahnhofgebäudes
nicht mehr möglich sein wird und das Einkaufszentrum jedenfalls nicht wie
projektiert verwirklicht werden kann. Eine moderne, sinnvolle und gute
Ausnützung des gesamten Nordflügels wird dagegen nicht schlechterdings
verunmöglicht. Wie das Appellationsgericht zutreffend festgestellt hat, ist
insbesondere in dem für den Lebensmittelverkauf vorgesehenen Untergeschoss
sowie in den höher gelegenen Räumen bis unter das Dach noch sehr viel
Platz vorhanden, der vorbehältlich der Erhaltung der Aussenhülle und der
geschützten Räume im Innern ohne Beschränkung neuen Verwendungszwecken
zugeführt werden kann. Ein Vergleich mit dem Hauptbahnhof Zürich
drängt sich auf. Dies gilt auch bezüglich der Möglichkeit, in den
bestehenden Restaurationsräumen im Nordtrakt des Bahnhofs wieder einen
Gastwirtschaftsbetrieb einzurichten (vgl. die restaurierten Bahnhofbuffets
im Hauptbahnhof Zürich). Die veralteten Küchenräume werden zudem nicht
unter Schutz gestellt und können neu gestaltet werden. Darüber hinaus
sind auch bei den schutzwürdigen Gebäudeteilen neue Nutzungsmöglichkeiten
nicht grundsätzlich ausgeschlossen.
c) Die Unterschutzstellung bedeutet auch nach Auffassung der
Denkmalschutzbehörden und -organisationen sowie des Regierungsrats
nicht eine Konservierung des gegenwärtigen Zustands, sondern lässt
eine Anpassung an geänderte Bedürfnisse im Rahmen der übergeordneten
Zweckbestimmung zu. Nach § 18 DSchG sind Veränderungen am unter Schutz
gestellten Gebäude möglich. Wie sich anhand der am Augenschein des
Bundesgerichts ebenfalls besichtigten denkmalgeschützten Teile des
Bahnhofs SBB in Basel (Fassaden, Dächer, Perronhalle, Schalterhalle und
Bahnhofbuffet) feststellen liess, sind bauliche Massnahmen, insbesondere
aus betrieblichen Gründen, nach der Praxis der Denkmalschutzbehörden
im Interesse an einer attraktiven Erhaltung des Baudenkmals und
seiner Funktion durchaus zulässig. Eine erfolgreiche Umgestaltung,
die sowohl den Anliegen der Bahnunternehmung als auch den Interessen
des Denkmalschutzes Rechnung trägt, setzt allerdings die Zusammenarbeit
der Bauwilligen mit den Denkmalschutzbehörden bei der Ausarbeitung eines
konkreten Projekts voraus, wobei die Basler Denkmalpflege zur Beratung des
Bauherrn verpflichtet ist (§ 13 Abs. 2 DSchV). Diese Beratungstätigkeit
hat sich wie auch die Stellungnahme des Amtes zu Veränderungsvorhaben
nach § 18 Abs. 3 DSchG an den für die Unterschutzstellung massgebenden
Gründen zu orientieren und die konkreten Interessen des Bauherrn an
einer Veränderung geschützter Bauteile zu berücksichtigen. Dabei sind
die beabsichtigten Veränderungen im einzelnen sorgfältig auf ihre
Vereinbarkeit mit dem Schutzzweck zu prüfen, und es sind in Anwendung
des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit Lösungen zu suchen, mit
welchen, ohne den Schutzzweck zu beeinträchtigen (§ 6 Abs. 2 DSchG),
den Anliegen und Bedürfnissen des Eigentümers Rechnung getragen werden
kann. Dies erfordert eine flexible Handhabung der Denkmalschutzmassnahme
und den Willen, nach einem Ausgleich zwischen den entgegenstehenden
Interessen zu suchen (vgl. BGE 109 Ia 257 E. 5d S. 264). Die Basler
Denkmalpflege- und Baubehörden sind bereits aufgrund des kantonalen
Rechts zu einer solchen flexiblen Haltung verpflichtet und sie werden
die Denkmalschutzmassnahme nach ihren Ausführungen am Augenschein bei
Umbauvorhaben der Beschwerdeführerin auch nach den genannten Grundsätzen
anwenden. Im Hinblick auf konkrete Veränderungsvorhaben werden die
Behörden insbesondere auch dem Interesse an einer hinreichenden und
zweckmässigen Erschliessung der verschiedenen Stockwerke und einer
sinnvollen Nutzung des bestehenden Gebäudevolumens gebührendes Gewicht
beizumessen haben. Rein finanzielle Interessen an einer höchstmöglichen
Ausnutzung des Bahnareals, wie sie die Beschwerdeführerin ins Feld führt,
vermögen hingegen das öffentliche Interesse an der Denkmalschutzmassnahme
grundsätzlich nicht zu überwiegen (BGE 118 Ia 384 ff. E. 5e), selbst
wenn die Einnahmen aus dem geplanten Einkaufszentrum für die Förderung
des öffentlichen Verkehrs verwendet würden.
d) Dass der Bahnbetrieb im engeren Sinn durch die Unterschutzstellung
der Bahnhofräumlichkeiten unverhältnismässig stark eingeschränkt würde,
ist nach den Feststellungen am Augenschein nicht zu erwarten. Zu
beurteilen ist hier nicht das von der Beschwerdeführerin vorgestellte
konkrete Projekt, dessen Schwergewicht ohnehin nicht auf eigentlichen
bahnbetriebsbedingten Anlagen und Einrichtungen liegt, sondern auf dem
Einkaufszentrum, das wohl höchstens teilweise als Bahnnebenbetrieb im
Sinne von Art. 39 EBG bezeichnet werden kann und bei dem zudem fraglich
ist, ob es noch mit der Zweckbestimmung eines Bahnhofs im Sinne des
Staatsvertrags von 1852 vereinbar ist. Sollten klar ausgewiesene, für eine
moderne Führung des eigentlichen Bahnbetriebs unerlässliche Änderungen
am Badischen Bahnhof durch die Denkmalschutzmassnahmen wider Erwarten
verunmöglicht oder unverhältnismässig stark erschwert werden und könnte
diesen Bedürfnissen in einem Bewilligungsverfahren nach § 18 DSchG oder in
einem Plangenehmigungsverfahren nach Art. 18 EBG nicht genügend Rechnung
getragen werden, so müsste der Regierungsrat erwägen oder angehalten
werden, einzelne Teile des Gebäudes vom Denkmalschutz wieder auszunehmen
(§ 22 DSchG). Im heutigen Zeitpunkt fehlt es aber an einem solchen
Nachweis, weshalb auch nicht gesagt werden kann, überwiegende Interessen
der Beschwerdeführerin oder der Grundsatz der Verhältnismässigkeit stünden
der Unterschutzstellung im von der EKD empfohlenen Umfang entgegen.
Erwägung 7
7.- Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde insoweit
gutzuheissen ist, als der Deutsche Revisionssaal, der Deutsche Durchgang,
der Hauptausgang von Deutschland und der Schweizer Revisionssaal nicht
in das Denkmalverzeichnis aufzunehmen sind. Im übrigen ist die Beschwerde
abzuweisen.