BGE 120 IA 1
120 Ia 1
1. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11.
Februar 1994 i.S. Verband Studierender an der Universität Zürich, Robert
Hurst, Christine Ritzmann und Philipp Aregger gegen Regierungsrat des
Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Festsetzung von Universitätsgebühren durch Verordnung.
Delegation der Rechtsetzungsbefugnis für die Festsetzung der Höhe von
Universitätsgebühren an die Exekutive; Anforderungen an die gesetzliche
Grundlage (E. 3).
Publikationspflicht für Anstaltsgebühren (E. 4).
Tragweite von Art. 13 Abs. 2 lit. c des internationalen Paktes vom 16.
Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte für
die Erhebung von Universitätsgebühren (E. 5).
Sachverhalt
A.- Mit Beschluss vom 23. Juni 1993 erhöhte der Regierungsrat des
Kantons Zürich die Kollegiengeldpauschale für Studierende der Universität
Zürich, welche seit 1991/92 Fr. 300.-- pro Semester betrug, mit Wirkung ab
Wintersemester 1993/94 auf Fr. 450.-- und mit Wirkung ab Wintersemester
1994/95 auf Fr. 600.--. Gleichzeitig legte der Regierungsrat einzelne
Teile des von den Studierenden zu bezahlenden Semesterbeitrages neu fest,
wodurch sich der Gesamtsemesterbeitrag mit Wirkung ab Wintersemester
1993/94 von Fr. 41.-- auf Fr. 46.-- erhöhte. Schliesslich wurde auch
die Kollegiengeldpauschale für Auditoren von Fr. 40.-- auf 100.--
(Auditoren mit 1 - 5 Wochenstunden) bzw. von Fr. 80.-- auf Fr. 200.--
(Auditoren mit 6 - 10 Wochenstunden) heraufgesetzt.
Im Anschluss an eine Zeitungsmeldung über diese Neuregelung erhoben
der Verband Studierender an der Universität Zürich sowie Robert Hurst,
Christine Ritzmann und Philipp Aregger als immatrikulierte Studenten dieser
Universität mit gemeinsamer Eingabe vom 5. Juli 1993 staatsrechtliche
Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf
eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Das zürcherische Gesetz vom 23. Dezember 1859 über das gesamte
Unterrichtswesen (Unterrichtsgesetz, UG) regelt in den §§ 124 - 164 die
Organisation und den Betrieb der Universität. Nach § 137 Satz 1 UG (Fassung
vom 4. September 1960) setzt der Regierungsrat die "Kollegiengelder" fest
und bestimmt die auf die Dozenten entfallenden Anteile. Die Kollegiengelder
werden bis zu einem Betrag von 10 Mio. Franken in einen Fonds gelegt,
der zur Erhaltung und Gewinnung tüchtiger Lehrkräfte zu verwenden ist
(§ 164 UG, Fassung vom 2. September 1979). Das Kollegiengeld wird heute
in Form einer Semesterpauschale erhoben (§ 92 der vom Regierungsrat
erlassenen Universitätsordnung der Universität Zürich vom 11. März 1920,
Fassung vom 15. April 1981).
§ 142 UG (Fassung vom 27. April 1980) bestimmt ferner, dass
die Studierenden der Universität "Immatrikulationsgebühren und
Semesterbeiträge" zu bezahlen haben (Abs. 1 Satz 1). Von Studierenden mit
ausserkantonalem Wohnsitz wird überdies eine zusätzliche Benützungsgebühr
zur Deckung der Nettokosten der Universität erhoben, sofern der
Wohnsitzkanton nicht direkt oder über eine interkantonale Vereinbarung
einen Kostenbeitrag leistet (§ 142 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 UG). Die
genannten Gebühren werden ebenfalls vom Regierungsrat festgesetzt (§
142 Abs. 2 Satz 1 UG).
Erwägung 3
3.- a) Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass die vom
Regierungsrat erlassene Gebührenregelung der erforderlichen gesetzlichen
Grundlage entbehre. In § 142 UG sei lediglich von Immatrikulationsgebühren
und Semesterbeiträgen, nicht aber von Kollegiengeldern die Rede;
es fehle an einer Ermächtigungsnorm zugunsten des Regierungsrates,
die Kollegiengelder festzusetzen. Zudem enthalte § 142 UG keinen
ziffernmässigen Rahmen, was eine Verletzung des Legalitätsprinzips bedeute.
b) Die Beschwerdeführer übersehen zunächst, dass das Unterrichtsgesetz
den Regierungsrat nicht nur zur Festlegung von Immatrikulationsgebühren
und Semesterbeiträgen (§ 142 UG) ermächtigt, sondern ihm diese Kompetenz
ausdrücklich auch für die Kollegiengelder zuerkennt (§ 137 UG). Es
kann sich einzig fragen, ob die der angefochtenen Gebührenregelung
zugrunde liegende gesetzliche Ermächtigungsnorm von § 137 UG den
verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Die Beschwerdeführer
stellen dies wegen des Fehlens eines ziffernmässigen Rahmens im Gesetz
in Abrede. Da sie sich nicht auf einschlägige kantonalrechtliche
Garantien berufen, ist allein zu prüfen, ob eine Verletzung
bundesverfassungsrechtlicher Schranken vorliegt.
c) Die Beschwerdeführer berufen sich auf das Legalitätsprinzip,
welches im Bereich des Abgaberechts aus Art. 4 BV hergeleitet wird. Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben der
Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz
zur (rechtssatzmässigen) Festsetzung einer Abgabe an den Verordnungsgeber,
so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und
die Bemessungsgrundlage der Abgabe selber festlegen (BGE 118 Ia 320 E. 3a
S. 323, mit Hinweisen). Diese Anforderungen wurden in der Rechtsprechung
für gewisse Arten von Kausalabgaben allerdings gelockert; sie dürfen,
was die Vorgaben über die Abgabenbemessung anbelangt, namentlich
dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)
begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion
erfüllt (BGE 118 Ia 320 E. 3b S. 324, mit Hinweisen; 112 Ia 39 E. 2a S. 44
f.). Das Legalitätsprinzip darf dabei weder seines Gehaltes entleert,
noch auf der andern Seite in einer Weise überspannt werden, dass es mit
der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen
unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 112 Ia 39 E. 2a S. 44 f.).
d) Das Bundesgericht hatte sich mit einem Fall wie dem vorliegenden
bereits im Jahre 1978 zu befassen. Es betrachtete eine Delegationsnorm
des baselstädtischen Universitätsgesetzes, die ohne nähere Vorgaben den
Regierungsrat zur Festsetzung der von den Studierenden zu entrichtenden
Gebühren ermächtigte und gestützt auf welche der Verordnungsgeber eine
Kollegiengeldgebühr von Fr. 150.-- pro Semester festlegte, unter Hinweis
auf die dargelegten Grundsätze als verfassungsrechtlich zulässig (BGE 104
Ia 113). Da die erhobene Benützungsgebühr nur einen verschwindend kleinen
Teil der tatsächlichen Aufwendungen des Kantons (rund Fr. 11'000.--
pro Studierenden) decke, würde das Kostendeckungsprinzip selbst bei
verhältnismässig einschneidender Erhöhung der Gebühr noch keine Wirkung
entfalten; dasselbe gelte für das Äquivalenzprinzip. Das Schutzbedürfnis
des Einzelnen sei damit von vornherein nicht gleich intensiv wie in
Fällen, wo die Grenze der Kostendeckung erreicht werde. Anderseits stehe
dem Regierungsrat bei der Festsetzung der Gebühr ein verhältnismässig
grosser Ermessensspielraum offen, was eine Verankerung der Abgabenhöhe
auf Gesetzesstufe als wünschbar erscheinen lassen könnte. Ausschlaggebend
sei jedoch, dass sich der Regierungsrat bei der Festlegung der Gebühr
als durch die bisherige Übung gebunden betrachte. Nach unbestrittener
Darstellung des Verwaltungsgerichts seien die Kollegiengelder seit
anfangs des 19. Jahrhunderts in real annähernd unveränderter Höhe erhoben
worden. Angesichts der seitens des Regierungsrates anerkannten weitgehenden
Bindung an das bisherige Gebührenmass erscheine das Bedürfnis nach einer
formellgesetzlichen Verankerung weniger dringlich. Die Gebührenbemessung
durch den Regierungsrat habe bei der Totalrevision des Universitätsgesetzes
im Jahre 1937 die stillschweigende Zustimmung des Gesetzgebers gefunden. Im
übrigen würden auch an andern Universitäten der Deutschschweiz (Bern,
Zürich, ETH Zürich) Gebühren in ähnlichem Ausmass erhoben, wobei auch hier
jeweils nur der Grundsatz der Gebührenpflicht im Gesetz verankert und deren
quantitative Ausgestaltung der Exekutive überlassen sei. Diese Ordnung
entspreche einer allgemeinen Rechtsauffassung, und sie habe auch die
Vermutung der Praktikabilität für sich (BGE 104 Ia 113 E. 4 S. 117 - 119).
e) Der vorliegende Fall unterscheidet sich von dem in BGE 104 Ia
113 beurteilten Sachverhalt insofern, als die vom Regierungsrat des
Kantons Zürich neu festgelegte Kollegiengeldpauschale sich nicht auf
eine blosse Anpassung an die Teuerung beschränkt, sondern vielmehr auch
real eine massive Erhöhung in sich schliesst. Die 1973/74 eingeführte
einheitliche Kollegiengeldpauschale betrug ursprünglich Fr. 140.-- pro
Semester. 1986/87 wurde sie auf Fr. 200.-- und 1991/92 auf Fr. 300.--
heraufgesetzt. Der angefochtene Beschluss sieht eine weitere Erhöhung
auf Fr. 450.-- ab Wintersemester 1993/94 und auf Fr. 600.-- ab
Wintersemester 1994/95 vor. Damit wird der Rahmen einer blossen
Teuerungsanpassung erheblich überschritten. Aus der Begründung des
angefochtenen Regierungsratsbeschlusses geht hervor, dass die neuerliche
Erhöhung der Kollegiengeldpauschale auf finanzpolitischen Überlegungen
beruht; sie bildet Teil der Massnahmen zur Wiederherstellung eines
ausgeglichenen Staatshaushaltes. Dank der erhöhten Kollegiengeldpauschale
sollen der Staatskasse, nach Speisung des Fonds für die Universität (§
164 UG), fünf (1993) bzw. zehn (1994) Millionen Franken zufliessen.
f) Es stellt sich die Frage, ob die globale Ermächtigung in §
137 des Unterrichtsgesetzes als Rechtsgrundlage für die Festsetzung
der Kollegiengeldpauschale auf dem Verordnungsweg auch dann ausreicht,
wenn der Regierungsrat bei der Ausübung dieser Kompetenz, anders als
in dem in BGE 104 Ia 113 beurteilten Fall, sich nicht an die bisherige
Übung gebunden betrachtet und sich im wesentlichen nicht bloss auf eine
Anpassung der bisherigen Ansätze an die Teuerung beschränkt, sondern bei
der Festsetzung der Gebühr weitergehende finanzpolitische Anliegen verfolgt
und die Erhöhung der Ansätze allein mit den Bedürfnissen des (defizitären)
Staatshaushaltes begründet. Da die erhobenen Gebühren zum vornherein nur
einen verschwindend kleinen Teil der Kosten des Universitätsbetriebes
zu decken vermögen, stünden die verfassungsrechtlichen Schranken des
Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips (vgl. dazu BGE 106 Ia 249 E. 3a
S. 252 f.) weiteren Erhöhungen der bisherigen Benützungsgebühren nicht
entgegen. Gemäss Angabe der Erziehungsdirektion beliefen sich im Jahre
1990 die durchschnittlichen Kosten pro Studierenden auf Fr. 10'780.--
je Semester, wobei die Werte für die einzelnen Fakultäten zum Teil weit
auseinander liegen (Veterinärmedizin: Fr. 63'647.--; Humanmedizin:
Fr. 30'872.--; Theologie: Fr. 10'259.--; Wirtschaft: Fr. 4'613.--
Phil. I: Fr. 4'453.--; Recht: Fr. 2'939.--). Werden die Bundes- und
Kantonsbeiträge (d.h. insbesondere die Beiträge der Wohnsitzkantone der
nichtzürcherischen Studenten, welche gemäss der geltenden interkantonalen
Hochschulvereinbarung Fr. 8'500.-- pro Jahr und pro Student betragen)
in Abzug gebracht, reduziert sich der Nettoaufwand des Kantons Zürich
pro Student auf rund Fr. 16'000.-- pro Jahr bzw. auf rund Fr. 8'000.--
pro Semester. Wäre der Regierungsrat bei der Gebührenfestlegung einzig
an die verfassungsrechtlichen Schranken des Kostendeckungs- und des
Äquivalenzprinzips gebunden, stünde ihm bei der Ausübung seiner Kompetenz
ein sehr grosser Ermessensspielraum offen; er könnte die bisherigen
Ansätze immer noch um ein Vielfaches erhöhen.
Eine diesen Rahmen voll ausschöpfende Handhabung der
Delegationsnorm von § 137 UG wäre jedoch mit dem Legalitätsprinzip und
den bundesverfassungsrechtlichen Delegationsschranken nicht vereinbar. Ein
völliger Verzicht auf eine formellgesetzliche Begrenzung der Abgabepflicht
kann auch bei kostenabhängigen Kausalgebühren nur dort zulässig sein,
wo eine kostendeckende Gebührenbemessung dem Zweck und Charakter der
Abgabe entspricht; nur dann können die Schranken des Kostendeckungs-
und des Äquivalenzprinzips ihre Schutzwirkung sinnvoll entfalten;
gerade dies ist hier nicht der Fall. Zudem bestehen erhebliche Zweifel,
ob der kantonale Gesetzgeber mit § 137 UG dem Regierungsrat tatsächlich
die Befugnis zur Gebührenbelastung der Studierenden bis zur Grenze der
Kostendeckung einräumen wollte. Angesichts der vom Regierungsrat mit der
angefochtenen neuen Gebührenregelung beanspruchten weiten Handlungsfreiheit
müsste vom zürcherischen Gesetzgeber - jedenfalls nach dem in BGE 104
Ia 113 angelegten Massstab - grundsätzlich verlangt werden, dass er
die an den Verordnungsgeber delegierte Gebührenfestsetzungskompetenz
durch einen Rahmen oder Maximalbetrag oder sonstwie in geeigneter
Weise begrenzt. Wieweit die Studierenden zur Deckung der - naturgemäss
hohen - Kosten des Universitätsbetriebes herangezogen werden sollen, ist
angesichts des grossen Adressatenkreises wie auch der bildungspolitischen
Tragweite eine verhältnismässig wichtige Frage, deren Beantwortung nicht
vollumfänglich dem Verordnungsgeber überlassen bleiben darf. Die pauschale
Delegationsnorm von § 137 UG erweist sich insofern als mangelhaft.
g) Dies führt indessen nicht zur Aufhebung der hier angefochtenen
Gebührenregelung. Festzuhalten ist zunächst, dass sich die neu festgelegte
Kollegiengeldpauschale von Fr. 450.-- bzw. Fr. 600.-- trotz ihrer massiven
Erhöhung immer noch in jener Grössenordnung hält, wie sie heute auch an
anderen schweizerischen Hochschulen üblich ist. Es kann mit hinreichender
Sicherheit angenommen werden, dass die vorliegende Gebührenregelung
selbst dann, wenn der zürcherische Gesetzgeber die Delegationsnorm von §
137 UG mit der an sich erforderlichen quantitativen Begrenzung versehen
hätte, sich noch innerhalb dieses (hypothetischen) Rahmens halten
würde. Es entspricht Sinn und Zweck einer derartigen Delegation, dass
die ermächtigte Behörde bei der Ausübung ihrer Kompetenz einen gewissen -
allenfalls auch nach finanzpolitischen Gesichtspunkten auszunützenden -
Spielraum für sich beanspruchen und dabei mangels einer ausdrücklichen
quantitativen Begrenzung zumindest soweit gehen darf, als die Grenze
des für den betreffenden Sachbereich Üblichen (d.h. der für andere
schweizerische Hochschulen geltende Gebührenrahmen) nicht deutlich
überschritten wird. Das ist nach dem Gesagten hier noch nicht der Fall.
Die angefochtene Gebührenregelung erscheint insofern durch
die gesetzliche Delegation in § 137 UG - noch - als gedeckt; die
staatsrechtliche Beschwerde dringt in diesem Punkt nicht durch.
h) Was die Semesterbeiträge sowie die Kollegiengeldpauschale für
die Auditoren anbelangt, welche durch den angefochtenen Beschluss
ebenfalls erhöht wurden und formell mitangefochten sind, so wurde die
Rüge der fehlenden gesetzlichen Grundlage für diese Abgaben nicht näher
begründet. Die Beschwerdeführer haben in bezug auf die Semesterbeiträge
wegen der geringen Höhe dieser Gebühr auf nähere Ausführungen vielmehr
bewusst verzichtet. Soweit sich die Rüge der fehlenden gesetzlichen
Grundlage auch auf diesen Teil des angefochtenen Beschlusses beziehen
sollte, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde mangels ausreichender
Begründung nicht einzutreten (E. 1c).
i) Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer verstösst die
beschlossene Gebührenerhöhung auch nicht gegen den Grundsatz des
Vertrauensschutzes. Dieser verleiht, solange keine anderslautende
Zusicherung des zuständigen Rechtsetzungsorgans vorliegt, keinen Anspruch
auf Fortdauer einer bestehenden Rechtsordnung (BGE 117 Ia 285 E. 3g S. 292;
102 Ia 331 E. 3c S. 336).
Erwägung 4
4.- a) Die Beschwerdeführer beanstanden des weitern das Fehlen
einer amtlichen Publikation der angefochtenen Gebührenregelung.
Staatliche Erlasse, welche dem Einzelnen Rechte gewährten oder
Pflichten auferlegten, bedürften in einem Rechtsstaat generell der
amtlichen Veröffentlichung. Der angefochtene Gebührenerlass sei weder im
Amtsblatt, noch in der Gesetzessammlung noch im Amtlichen Schulblatt,
welche als Publikationsorgane hier in Betracht kämen, veröffentlicht
worden. Die blosse Publikation im Vorlesungsverzeichnis der Universität
reiche nicht aus. Die Publikationspflicht gelte nicht nur für formelle
Gesetze, sondern auch für gestützt auf eine Gesetzesdelegation ergangene
Erlasse der Exekutive. Dass der Kanton Zürich über die Publikation seiner
Erlasse keine Vorschriften kenne, befreie ihn nicht von der Einhaltung
rechtsstaatlicher Erfordernisse.
b) Die Publikation von Erlassen bildet im demokratischen Rechtsstaat,
von gewissen Sonderfällen abgesehen, eine unabdingliche Voraussetzung für
ihre Anwendbarkeit und Verbindlichkeit gegenüber dem Bürger; dieser soll
die Möglichkeit haben, das Recht zu kennen und sich danach auszurichten
(GEORG MÜLLER, in: Kommentar BV, N. 73 zu Art. 4 BV; IMBODEN/RHINOW,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel 1976, Nr. 14
B/III; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 14 B/III; BGE 104 Ia 167 E. 2
S. 170). Dies ergibt sich für das Bundesrecht schon aus den Vorschriften
des Bundesgesetzes vom 21. März 1986 über die Gesetzessammlungen und das
Bundesblatt (SR 170.512, Publikationsgesetz; vgl. insbesondere Art. 1 und
10), doch handelt es sich um ein allgemein geltendes Prinzip, das unter
dem Schutz von Art. 4 BV steht (BGE 104 Ia 167; GEORG MÜLLER, aaO; PIERRE
MOOR, Droit administratif, Bd. I, Bern 1988, S. 375). Die erforderliche
Form der Publikation richtet sich nach der Gesetzgebung des jeweiligen
Gemeinwesens (GEORG MÜLLER, aaO).
c) Für den Kanton Zürich ergibt sich eine entsprechende Pflicht
zunächst aus Art. 40 Ziff. 2 der Kantonsverfassung vom 18. April
1869, wonach der Regierungsrat unter anderem für die rechtzeitige
Veröffentlichung der "gesetzgeberischen Akte" zu sorgen hat. Im übrigen
gelten diesbezüglich die Vorschriften der regierungsrätlichen Verordnung
vom 17. Dezember 1980 über das Amtsblatt und die Gesetzessammlung
(PubV). Danach sind in die Gesetzessammlung unter anderem die Gesetze (§
6 lit. b PubV), die rechtsetzenden Erlasse (Verordnungen und Reglemente)
des Kantonsrates, des Regierungsrates und seiner Direktionen sowie des
Obergerichts und Verwaltungsgerichts (§ 6 lit. d PubV) aufzunehmen,
ferner die rechtsetzenden Erlasse des Erziehungsrates, der kirchlichen
Behörden, des Bankrates der Zürcher Kantonalbank und anderer kantonaler
Organe, soweit ein allgemeines Interesse an der Veröffentlichung besteht
(§ 6 lit. f PubV; Näheres zur Publikationsordnung des Kantons Zürich bei
TOBIAS JAAG, Der Gesetzesbegriff im zürcherischen Recht, in: Das Gesetz
im Staatsrecht der Kantone, Chur 1991, S. 375; vgl. auch die Urteile des
zürcherischen Verwaltungsgerichts vom 24. September 1985 in ZBl 87/1986
S. 39 E. 3c S. 41 f. sowie vom 22. Oktober 1980 in ZBl 82/1981 S. 310
E. 4 S. 312).
Da sich die Beschwerdeführer nicht auf die positivrechtliche kantonale
Ordnung berufen, ist einzig zu prüfen, ob das beanstandete Vorgehen mit
den unter E. 4b dargelegten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen
vereinbar ist.
d) Beim angefochtenen Beschluss des Regierungsrates handelt es sich
um einen rechtsetzenden Erlass, der in generell-abstrakter Form die von
den Universitätsbenützern zu entrichtenden Gebühren festlegt. Da sich
die allgemeine, aus Art. 4 BV folgende Publikationspflicht nicht auf
formelle Gesetze beschränkt, sondern ebenfalls für rechtsetzende Erlasse
nachgeordneter Organe Geltung haben muss, wäre auch der vorliegende
regierungsrätliche Beschluss in geeigneter Weise zu veröffentlichen;
dass er äusserlich nicht in die Form einer Verordnung gekleidet wurde,
ändert an seinem rechtsetzenden Charakter nichts.
In der Vernehmlassung der Erziehungsdirektion wird der Verzicht
auf die förmliche amtliche Veröffentlichung dieses Beschlusses damit
begründet, dass die Studierenden in einem Sonderstatusverhältnis
zur Universität stünden; damit genüge eine Publikation der Gebühr im
Vorlesungsverzeichnis, welches den Studierenden auch eher zugänglich
sei als die Gesetzessammlung. Gemäss § 156 Abs. 2 UG habe der Rektor für
die rechtzeitige Herausgabe des Vorlesungsverzeichnisses zu sorgen. Die
Studierenden hätten damit die Möglichkeit, rechtzeitig von den massgebenden
Gebühren Kenntnis zu nehmen und diese allenfalls anzufechten. Zudem
habe jeder immatrikulierte Studierende ein auf diese vom Regierungsrat
beschlossene Neuregelung hinweisendes Schreiben erhalten.
e) Das Erfordernis der Publikation muss grundsätzlich auch für
Erlasse gelten, welche die Benützung öffentlicher Anstalten regeln
(MARKUS ZÜST, Veröffentlichung und Inkrafttreten von Rechtserlassen,
Diss. Zürich 1976, S. 73 f., 78, 92 f., 97 f.). Eine Veröffentlichung
in der für allgemeinverbindliche Erlasse vorgesehenen Form dürfte sich
zumindest soweit aufdrängen, als es um relativ bedeutsame Fragen geht,
die einen grossen Adressatenkreis bzw. potentiellen Benützerkreis
interessieren. Wo es um untergeordnete Belange des Anstaltsbetriebes
(z.B. die Hausordnung) geht oder wo nur ein kleiner Interessentenkreis
angesprochen ist, wird auf eine derartige förmliche Publikation in der
schweizerischen Rechtspraxis vielfach verzichtet; sonstige Formen der
Bekanntmachung oder Zugänglichmachung (Aushändigung des Reglementes,
Mitteilung im Anschlagkasten) können hier den verfassungsrechtlichen
Minimalanforderungen genügen. Dass in diesem Bereich ein gewisser
Gestaltungsspielraum bestehen muss, liegt im Wesen der Sache. Eine ähnliche
Problemlage besteht hinsichtlich der Veröffentlichung von Gemeindeerlassen
und sonstiger autonomer Satzungen.
f) Der hier angefochtene Erlass betrifft die Modalitäten der
Benützung einer öffentlichen Anstalt; er richtet sich insofern an einen
beschränkten - wenn auch hier recht grossen - Adressatenkreis: Es handelt
sich um rund 20'000 immatrikulierte Studenten und um einen entsprechend
grossen Kreis potentieller Benützer dieser Anstalt. Im Bund und in
allen anderen Universitätskantonen - mit Ausnahme des Kantons Genf -
werden die Beschlüsse zur Festsetzung der Universitätsgebühren in der
amtlichen Gesetzessammlung veröffentlicht. Unter dem Gesichtswinkel der
dargelegten rechtsstaatlichen Minimalerfordernisse ist zweifelhaft, ob es
verfassungsrechtlich zulässig ist, die beschlossene Gebührenregelung nicht
in der für kantonale Rechtssätze vorgesehenen Form, sondern lediglich durch
die Wiedergabe ihres wesentlichen Inhaltes im periodisch herausgegebenen
Vorlesungsverzeichnis der Universität bekanntzugeben. Die Frage kann jedoch
im vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahren offenbleiben. Denn
selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die bundesverfassungsrechtlichen
Minimalerfordernisse hinsichtlich der Publikation von Rechtssätzen hier
nicht eingehalten sind, würde dies nicht zur Aufhebung des angefochtenen
Erlasses führen, sondern die fehlende Publikation hätte lediglich dessen
einstweilige Nichtanwendbarkeit zur Folge, was durch Anfechtung der
ergehenden Einzelverfügungen geltend zu machen wäre; der Regierungsrat
hätte es indessen in der Hand, diesen Mangel durch eine nachträgliche
ordnungsgemässe Veröffentlichung zu beheben.
Erwägung 5
5.- a) Schliesslich rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung
von Art. 13 Abs. 2 lit. c des Internationalen Paktes vom 16. Dezember
1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (nachfolgend:
Sozialpakt), der für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten
ist (AS 1993 724 ff.; SR 0.103.1). Nach Art. 13 Abs. 1 des Sozialpaktes
anerkennen die Vertragsstaaten das Recht eines jeden auf Bildung. Abs. 2
lit. c dieser Bestimmung lautet:
"(2) Die Vertragsstaaten erkennen an, dass im Hinblick auf die
volle Verwirklichung dieses Rechts
a) ...
b) ...
c) der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise,
insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit,
jedermann gleichermassen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich
gemacht werden muss; ..."
Die Beschwerdeführer erblicken in der angefochtenen Gebührenerhöhung
eine Verletzung der staatsvertraglichen Verpflichtung, die allmähliche
Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichtes einzuführen. Der angefochtene
Erlass verstosse damit zugleich gegen die derogatorische Kraft des
Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
b) Gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. c OG kann mit der staatsrechtlichen
Beschwerde die Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland gerügt
werden, sofern nicht die Anfechtung eines kantonalen Entscheides wegen
zivil- oder strafrechtlicher Vertragsbestimmungen in Frage steht. Diese
letztere Ausnahme greift hier nicht Platz. Die Staatsvertragsbeschwerde
gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. c OG kann sich auch gegen kantonale Erlasse
richten (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde,
2. Auflage, Bern 1994, S. 92 f.). Der Beschwerdeführer kann sich dabei aber
nur auf Bestimmungen berufen, welche unmittelbar anwendbar (self-executing)
sind; die Staatsvertragsbeschwerde dient lediglich der Durchsetzung solcher
Völkerrechtsnormen (auf kantonaler Ebene), welche die Rechtsstellung
des Einzelnen direkt regeln (KÄLIN, aaO, S. 90 f.; ARTHUR HAEFLIGER,
Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993,
S. 31). Dies setzt voraus, dass die angerufene staatsvertragliche Regelung
inhaltlich hinreichend bestimmt und klar ist, um im Einzelfall Grundlage
eines Entscheides bilden zu können. Die erforderliche Bestimmtheit geht vor
allem blossen Programmartikeln ab. Sie fehlt auch Bestimmungen, die eine
Materie nur in Umrissen regeln, dem Vertragsstaat einen beträchtlichen
Ermessens- oder Entscheidungsspielraum lassen oder blosse Leitgedanken
enthalten, sich also nicht an die Verwaltungs- oder Justizbehörden,
sondern an den Gesetzgeber richten (so BGE 106 Ib 182 E. 3 S. 187;
vgl. auch BGE 118 Ia 112 sowie KÄLIN, aaO, S. 90 f.).
c) Der von den Beschwerdeführern angerufene Sozialpakt enthält in
Art. 6 - 15 einen Katalog wirtschaftlicher, sozialer und kultureller
Rechte, zu deren vollen Verwirklichung sich jeder Vertragsstaat unter
Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten und mit allen geeigneten Mitteln,
vor allem durch gesetzgeberische Massnahmen sowie durch internationale
Hilfe und Zusammenarbeit, verpflichtet (Art. 2 Abs. 1). Die von der Schweiz
mit diesem Pakt eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen haben
insofern programmatischen Charakter; die Vorschriften des Paktes richten
sich - anders als die direkt anwendbaren Garantien des Internationalen
Paktes über bürgerliche und politische Rechte, dem die Schweiz gleichzeitig
ebenfalls beigetreten ist (AS 1993 747 ff.; SR 0.103.2) - nicht an den
Einzelnen, sondern an die Gesetzgeber der Vertragsstaaten, welche die
Vertragsbestimmungen als Richtlinien für ihre Tätigkeit zu beachten haben
(so Botschaft des Bundesrates vom 30. Januar 1991 betreffend den Beitritt
der Schweiz zu den beiden internationalen Menschenrechtspakten von 1966,
BBl 1991 I 1193 und 1202). Bundesrat und Parlament gingen dementsprechend
davon aus, die Vorschriften des Sozialpaktes gewährten dem Einzelnen, von
allfälligen wenigen Ausnahmen abgesehen, grundsätzlich keine subjektiven
und justiziablen Rechte, welche der Bürger vor schweizerischen Verwaltungs-
und Gerichtsbehörden anrufen könnte (BBl 1991 I 1202; Amtl.Bull. NR
1991 S. 1494, SR 1991 S. 930). Entsprechende Meinungsäusserungen finden
sich auch in der Literatur (MANFRED NOWAK, in: Die Schweiz und die
UNO-Menschenrechtspakte, Basel und Frankfurt a.M. 1991, S. 8; GIORGIO
MALINVERNI, in: Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 1991, S.
54 - 56).
Der dargelegte Unterschied zwischen dem Sozialpakt einerseits und
dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte anderseits kommt unter
anderem darin zum Ausdruck, dass der erste Pakt in Art. 16 ff. als
internationales Durchsetzungsinstrument lediglich die Prüfung der von
den Vertragsstaaten abzuliefernden Berichte vorsieht (vgl. dazu NOWAK,
aaO, S. 18 ff.), welche allenfalls zu Bemerkungen und Empfehlungen
führen kann. Demgegenüber sieht der Pakt über bürgerliche und politische
Rechte sowohl ein fakultatives Staatenbeschwerdeverfahren wie auch ein
fakultatives Individualbeschwerdeverfahren vor (vgl. dazu NOWAK, aaO,
S. 21 ff.), wobei sich die Schweiz aber nur dem Staatenbeschwerdeverfahren
unterworfen hat (vgl. AS 1993 I 749 und 778. Näheres dazu bei CLAUDE
ROUILLER, Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques,
ZSR 111/1992 I S. 107 ff.).
d) Was die hier in Frage stehende Bestimmung von Art. 13 Abs. 2 lit. c
des Sozialpaktes angeht, leuchtet das Gesagte ohne weiteres ein, soweit
es um die Verpflichtung der Vertragsstaaten geht, den Hochschulunterricht
"auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung
der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermassen entsprechend seinen
Fähigkeiten zugänglich zu machen". Aus dieser Vorschrift lässt sich
kein individualrechtlicher Anspruch auf eine bestimmte Gestaltung
der Zulassungsvoraussetzungen und auf eine bestimmte Begrenzung oder
Reduktion allfälliger Gebühren ableiten; es ist dem Ermessen des
zuständigen nationalen Gesetzgebers anheimgestellt, wann, mit welchen
Mitteln und in welchem Zeitraum er das in Art. 13 Abs. 2 lit. c gesetzte
Ziel erreichen will, sofern er die betreffende Forderung nicht überhaupt
schon als erfüllt betrachtet.
Hingegen könnte sich fragen, ob die genannte Bestimmung des
Sozialpaktes nicht insofern einen justiziablen, unmittelbar anwendbaren
Gehalt hat, als sie dem nationalen Gesetzgeber eine Erhöhung bestehender
Gebühren, welche in bezug auf das anerkannte Vertragsziel einen
Rückschritt bedeuten würde, verbietet. Die Vorschrift erweist sich aber
selbst in dieser Richtung als zu wenig bestimmt. Ihr eigentliches Ziel
geht dahin, dass der Hochschulunterricht jedermann entsprechend seinen
Fähigkeiten, unabhängig von seiner finanziellen Leistungsfähigkeit,
zugänglich gemacht werden soll. Die Wahl der "geeigneten Mittel" ist dem
Gesetzgeber anheimgestellt; der "insbesondere" postulierte allmähliche
Verzicht auf Gebührenerhebung ist nur ein möglicher Weg. Da die in der
Schweiz üblichen Universitätsgebühren bloss einen Bruchteil der gesamten
Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachen, vermöchte eine blosse
Gebührenreduktion oder selbst ein voller Gebührenverzicht den Zugang zum
Studium für finanziell bedürftige Studenten nicht sicherzustellen; dieses
Hindernis lässt sich nur durch die Gewährung von Stipendien beseitigen. Der
zuständige Gesetzgeber besitzt damit eine erhebliche Gestaltungsfreiheit,
welche Mittel er zur Erreichung des durch Art. 13 Abs. 2 lit. c des
Sozialpakts gesetzten Zieles wählen und wie er diese Mittel aufeinander
abstimmen will. Die Beschwerdeführer können sich demnach gegenüber
der angefochtenen Gebührenerhöhung auf diese Vorschrift schon deshalb
nicht berufen, weil ihr die erforderliche Bestimmtheit abgeht. Dazu
kommt, dass sie sich klarerweise allein an den Gesetzgeber richtet,
was ihre Geltendmachung mittels Staatsvertragsbeschwerde gemäss Art. 84
Abs. 1 lit. c OG - unabhängig von ihrer Bestimmtheit - zum vornherein
ausschliesst. Nach dem Gesagten kann auch keine Verletzung von Art. 2
ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechts) vorliegen, ohne dass
abgeklärt werden müsste, wieweit diese Verfassungsgarantie hier überhaupt
gesondert zum Zuge kommen könnte.