BGE 115 V 4
115 V 4
2. Auszug aus dem Urteil vom 13. März 1989 i.S. Bundesamt für
Sozialversicherung gegen S. und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
Regeste
Art. 18 Abs. 2 AHVG, Art. 1 Abs. 1 und Art. 3bis FlüB, Art.
24 Abs. 1 IPRG: Begriff des Flüchtlings und des Staatenlosen. Rz. 55
der ab 1. September 1985 gültigen Verwaltungsweisungen des BSV über die
Rechtsstellung der Flüchtlinge und Staatenlosen in der AHV/IV, wonach zum
Beweis der Flüchtlings- bzw. Staatenloseneigenschaft eine Bestätigung
des Delegierten für das Flüchtlingswesen eingeholt werden muss, ist
rechtmässig.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Nach Art. 18 Abs. 2 AHVG sind Ausländer und ihre nicht das
Schweizer Bürgerrecht besitzenden Hinterlassenen nur rentenberechtigt,
solange sie ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz haben und sofern
die Beiträge während mindestens zehn vollen Jahren entrichtet worden sind.
Vorbehalten bleiben die besonderen bundesrechtlichen Vorschriften
über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Staatenlosen sowie
abweichende zwischenstaatliche Vereinbarungen, insbesondere mit Staaten,
deren Gesetzgebung den Schweizer Bürgern und ihren Hinterlassenen Vorteile
bietet, die denjenigen dieses Gesetzes ungefähr gleichwertig sind. Gemäss
Art. 1 Abs. 1 und Art. 3bis des Bundesbeschlusses über die Rechtsstellung
der Flüchtlinge und Staatenlosen in der Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung vom 4. Oktober 1962 (FlüB; SR 831.131.11) haben
in der Schweiz wohnhafte Flüchtlinge und Staatenlose unter den gleichen
Voraussetzungen wie Schweizer Bürger Anspruch auf ordentliche Renten
der AHV sowie auf ordentliche Renten und Hilflosenentschädigungen der
Invalidenversicherung.
b) Laut Verwaltungspraxis gelten als Flüchtlinge oder Staatenlose
Personen, die von den zuständigen schweizerischen Behörden nach den
schweizerischen Rechtsvorschriften als solche anerkannt worden sind, sowie
ihre Angehörigen, sofern diese gleichfalls den Status von anerkannten
Flüchtlingen oder Staatenlosen haben. Asylbewerber, Personen, deren
Asylgesuch abgewiesen worden ist, die aber mangels Wegweisungsmöglichkeit
in der Schweiz interniert werden, gelten nicht als Flüchtlinge. Desgleichen
Schriftenlose nicht als Staatenlose. Diese Personen fallen daher nicht
unter den Geltungsbereich der Verwaltungsweisungen des Bundesamtes für
Sozialversicherung (BSV) über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und
Staatenlosen in der AHV/IV. Die Rechtsstellung von Asylbewerbern, Personen,
deren Asylgesuch abgelehnt wurde, Internierten und Schriftenlosen richtet
sich ausschliesslich nach ihrer Staatsangehörigkeit. Personen, die aus
einem Land stammen, mit dem die Schweiz kein Sozialversicherungsabkommen
abgeschlossen hat, gelten als Nichtvertragsausländer und haben somit
nur dann einen Leistungsanspruch, wenn sie die Voraussetzungen der
Art. 18 Abs. 2 AHVG oder Art. 6 Abs. 2 IVG erfüllen. Andernfalls ist das
betreffende Sozialversicherungsabkommen massgebend (Rz. 2,3 und 6 der
Verwaltungsweisungen des BSV über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und
Staatenlosen in der AHV/IV (gültig ab 1. September 1985), enthalten in
der Wegleitung über die Stellung der Ausländer und Staatenlosen). Gemäss
Rz. 55 der Verwaltungsweisungen wird bei den in der Schweiz wohnhaften
Flüchtlingen oder Staatenlosen die Flüchtlingseigenschaft bzw. die
Staatenlosigkeit durch die vom Delegierten für das Flüchtlingswesen
ausgestellte "Bestätigung über die Eigenschaft als Flüchtling oder als
Staatenloser" nachgewiesen. Das Ausstellungsdatum dieser Bestätigung darf
im Zeitpunkt der Anmeldung nicht mehr als zwei Monate zurückliegen. Die
Bestätigung ist vom Rentenansprecher beizubringen. Er ist allenfalls bei
der Anmeldung darauf aufmerksam zu machen.
Diese von der Aufsichtsbehörde erlassenen Weisungen sind keine
Rechtsnormen. Sie sind wohl für die Durchführungsorgane, nicht aber
für den Richter verbindlich. Die Weisungen sind eine im Interesse der
gleichmässigen Gesetzesanwendung abgegebene Meinungsäusserung der sachlich
zuständigen Aufsichtsbehörde. Der Richter soll sie bei seiner Entscheidung
mit berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht
werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen
(BGE 112 V 233 Erw. 2a mit Hinweisen; vgl. auch BGE 113 V 21 Erw. b,
112 V 241 Erw. 2c; ARV 1987 Nr. 4 S. 65 Erw. 2b; GRISEL, Traité de droit
administratif, S. 89 f.; SPIRA, Le contrôle juridictionnel des ordonnances
administratives en droit fédéral des assurances sociales, in Mélanges
André Grisel, S. 814 ff.; MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht,
Bd. I, S. 138 ff.; RYSER, Die Bedeutung der Verwaltungsweisungen für die
Bemessung von Invalidität und Hilflosigkeit, Diss. Bern 1986, S. 59 ff.).
Erwägung 2
2.- Zu prüfen ist, wer im Sinne von Art. 18 Abs. 2 AHVG und des FlüB
als Flüchtling bzw. als Staatenloser gilt.
a) Die Frage des Flüchtlingsstatus beurteilt sich nach dem Asylgesetz
vom 5. Oktober 1979 (AsylG; SR 142.31). Gemäss Art. 3 Abs. 1 AsylG
gelten als Flüchtlinge Ausländer, die in ihrem Heimatstaat oder im Land,
wo sie zuletzt wohnten, wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität,
Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer
politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen ausgesetzt sind oder
begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden. Damit
hat der Gesetzgeber im wesentlichen den Flüchtlingsbegriff aus alt
Art. 21 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz
über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (AS 1949 I 228) und
der hiezu ergangenen Rechtspraxis übernommen (vgl. Botschaft zum AsylG
vom 31. August 1977, BBl 1977 III 116 f.), der weitgehend demjenigen
des Internationalen Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge
vom 28. Juli 1951 (SR 0.142.30) in der für die Schweiz massgeblichen
Fassung gemäss Protokoll vom 31. Januar 1967 (SR 0.142.301) entspricht
(LIEBER, Das neue schweizerische Asylrecht, in: ZBl 82/1981, S. 49 ff.,
insbesondere S. 52; vgl. auch SCHÜRCH, Das schweizerische Asylrecht, in:
ZBJV 104/1968, S. 241 ff., insbesondere S. 249). Der Entscheid darüber,
ob eine um Asyl nachsuchende Person die Flüchtlingseigenschaft erfüllt,
wird vom Bundesamt für Polizeiwesen getroffen (Art. 11 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 10 lit. b AsylG). Der Ausländer, dem die Schweiz Asyl gewährt
hat, gilt gegenüber allen eidgenössischen und kantonalen Behörden als
Flüchtling im Sinne dieses Gesetzes sowie des Flüchtlingsabkommens (Art. 25
AsylG). Verwaltung und Richter sind mithin an den positiven Asylentscheid
der zuständigen Behörden gebunden und können die Flüchtlingseigenschaft
nicht erneut überprüfen (vgl. BGE 112 IV 119 Erw. 4a; LIEBER, aaO,
S. 61). Umgekehrt entfaltet indessen die Asylverweigerung noch keine
verbindliche Negierung des Vorliegens der Flüchtlingseigenschaft. Denn
ein Asylgesuch kann beispielsweise auch dann abgelehnt werden, wenn der
Ausländer zwar den Flüchtlingsbegriff erfüllt, sich aber vor der Einreise
in die Schweiz länger als 20 Tage in einem Drittstaat aufgehalten hat
(Art. 6 Abs. 1 lit. a AsylG in Verbindung mit Art. 2 der Asylverordnung
vom 25. November 1987, SR 142.311), wenn in einem Drittstaat, in welchen
er ausreisen kann, nahe Verwandte bzw. andere Personen leben, zu denen
er enge Beziehungen hat (Art. 6 Abs. 1 lit. b AsylG), oder wenn eine
Ausweisung aus den in Art. 45 Abs. 1 AsylG genannten Gründen nicht
möglich ist (vgl. Botschaft zum AsylG, aaO, S. 128 und 137 f.; LIEBER,
aaO, S. 61; KÄLIN, Das Prinzip des non-refoulement, Diss. Zürich 1982,
S. 270 f. und 275; siehe in diesem Zusammenhang auch SCHMID-WINTER, Die
Rechtsstellung des Flüchtlings, insbesondere in der Sozialversicherung,
Diss. Basel 1982, namentlich S. 30 ff.). Denkbar ist sodann, dass zwar die
Flüchtlingseigenschaft erfüllt ist, aber nicht um Asyl nachgesucht wird
(vgl. KÄLIN, aaO, S. 97 und 276). Es ist mithin zu unterscheiden zwischen
dem sog. materiellen, auf Art. 3 Abs. 1 AsylG beruhenden und dem formellen,
von der Asylgewährung abhängigen Flüchtlingsbegriff.
Ob im Rahmen des Art. 18 Abs. 2 AHVG bzw. des FlüB der formelle oder
materielle Flüchtlingsbegriff massgebend ist, lässt sich aufgrund des
Wortlauts nicht ermitteln, da sowohl in Art. 18 Abs. 2 AHVG wie auch im
FlüB lediglich von "Flüchtlingen" die Rede ist. Ebensowenig lässt sich
den Materialien entnehmen. Nach der bundesrätlichen Botschaft zum FlüB
vom 19. Januar 1962 (BBl 1962 I 237), mit welchem Bundesbeschluss das
Flüchtlingsabkommen innerstaatlich ergänzt wurde, ist der FlüB allgemein
anwendbar auf "alle Personen, die nach schweizerischer Gesetzgebung
und Praxis als Flüchtlinge gelten", bzw. auf "alle Flüchtlinge im
schweizerischen Rechtssinn" (aaO, S. 238 f.). Die Auslegung nach Sinn
und Zweck (vgl. BGE 113 V 109 Erw. 4a mit Hinweisen) führt indessen zum
Schluss, dass der Sozialversicherungsgesetzgeber die Anwendbarkeit des
Bundesbeschlusses nur auf diejenigen Flüchtlinge beschränkt wissen wollte,
die in der Schweiz Asyl erhalten haben, d.h. anerkannt sind. Denn es ist
kein Grund ersichtlich, weshalb abgewiesene Asylbewerber bessergestellt
werden sollten als Ausländer aus Staaten, mit welchen die Schweiz kein
Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen hat. Zudem wären die Organe
der AHV/IV weder fachlich noch personell in der Lage abzuklären, ob
ein (abgewiesener) Asylbewerber die Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 1
AsylG erfüllt. Dass im Rahmen der fraglichen Bestimmungen der formelle
Flüchtlingsbegriff massgebend ist, ergibt sich im übrigen auch aus der
Botschaft zum AsylG, wo der Bundesrat ausdrücklich darauf hinweist, dass
der FlüB lediglich auf anerkannte Flüchtlinge Anwendung findet (aaO,
S. 111; vgl. auch SCHMID-WINTER, aaO, S. 83).
Nach dem Gesagten sind die bundesamtlichen Weisungen, welche den
Status des Flüchtlings von dessen Anerkennung abhängig machen, nicht
zu beanstanden.
b) Gemäss Art. 24 Abs. 1 des vom Bundesrat auf den 1. Januar 1989
in Kraft gesetzten (AS 1988 II 1831) Bundesgesetzes vom 18. Dezember
1987 über das Internationale Privatrecht (IPRG; SR 291) gilt eine
Person als staatenlos, wenn ihr diese Eigenschaft im Sinne des New
Yorker Übereinkommens vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der
Staatenlosen (SR 0.142.40) zukommt oder wenn ihre Beziehung zum Heimatstaat
so gelockert ist, dass dies einer Staatenlosigkeit gleichkommt. Laut Art. 1
Ziff. 1 des erwähnten, von der Schweiz ratifizierten Übereinkommens ist
eine solche Person staatenlos, die kein Staat aufgrund seiner Gesetzgebung
als seinen Angehörigen betrachtet. Staatenlosigkeit bedeutet nach
dieser Begriffsumschreibung das Fehlen der rechtlichen Zugehörigkeit zu
einem Staate (BURCKHARDT YVONNE, Die Rechtsstellung der Staatenlosen im
Völkerrecht und schweizerischen Landesrecht, Diss. Bern 1977, S. 1 mit
Hinweisen auf die Doktrin). Von dieser rechtlichen ist die in Art. 24
Abs. 1 in fine IPRG umschriebene faktische Staatenlosigkeit (Botschaft zum
IPR-Gesetz vom 10. November 1982, BBl 1983 I 324) zu unterscheiden. Dabei
handelt es sich um Personen, die zwar formell noch eine Staatsangehörigkeit
besitzen, deren Heimatstaat sie aber faktisch nicht mehr anerkennt und sich
weigert, ihnen Schutz zu gewähren (BURCKHARDT, aaO, S. 2; vgl. auch LIEBER,
Die neuere Entwicklung des Asylrechts im Völkerrecht und Staatsrecht,
Diss. Zürich 1973, S. 83). Desgleichen liegt eine tatsächliche
Staatenlosigkeit vor bei Schriftenlosigkeit oder bei Abbruch der
Beziehungen mit dem früheren Heimatstaat ohne formelle Ausbürgerung (BGE 98
Ib 83; vgl. auch BURCKHARDT, aaO, S. 2). Massgebend ist im vorliegenden
Fall jedoch einzig die rechtliche Staatenlosigkeit. Denn mit dem von der
Bundesversammlung am 27. April 1972 genehmigten und am 1. Oktober 1972
in Kraft getretenen Staatenlosenübereinkommen wurde eine rechtliche
Besserstellung nur den de jure Staatenlosen gewährt (siehe Botschaft
betreffend die Genehmigung des Übereinkommens über die Rechtsstellung der
Staatenlosen, BBl 1971 II 424 ff.; BURCKHARDT, aaO, S. 154). Entsprechend
wurde durch die Aufnahme eines Art. 3bis im FlüB (per 1. Oktober 1972)
den de jure Staatenlosen der gleiche AHV/IV-rechtliche Status wie den
anerkannten Flüchtlingen zugebilligt. In gleicher Weise hat denn auch der
Gesetzgeber den persönlichen Geltungsbereich der fürsorgerechtlichen
Bestimmungen des Asylgesetzes (Art. 31-40 AsylG) nur auf die dem
Übereinkommen unterstehenden, d.h. de jure Staatenlosen ausgeweitet
(Bundesbeschluss vom 27. April 1972 betreffend die Genehmigung des
Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen (SR 855.1) in
der Fassung gemäss Art. 52 Ziff. 1 AsylG; vgl. auch Botschaft zum AsylG,
BBl 1977 III 115).
Der Status als rechtlich Staatenloser ist in dem Moment gegeben,
da die hiezu notwendigen Voraussetzungen erfüllt sind. Die nachträgliche
Anerkennung als Staatenloser hat daher rein feststellenden Charakter. Wem
die Staatsangehörigkeit abgesprochen wird und kein Staat Schutz gewährt,
wird nicht Staatenloser, weil er als solcher anerkannt wird, sondern
seine Anerkennung erfolgt, weil er Staatenloser ist. Durch die formelle
Anerkennung wird indessen die Grundlage für die Anwendbarkeit der speziell
für Staatenlose bestehenden Vorschriften geschaffen. Grundsätzliches
Erfordernis für die Anerkennung der Staatenlosigkeit eines Gesuchstellers
bildet daher nach den zutreffenden Ausführungen des Bundesamtes die
vorgängige Entlassung aus der betreffenden Staatsbürgerschaft.
c) Der Vollzug der Staatsverträge über die Rechtsstellung der
Flüchtlinge und der Staatenlosen liegt beim Delegierten für das
Flüchtlingswesen (Art. 7 Ziff. 11 lit. d der Verordnung vom 9. Mai 1979
über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter in der Fassung
der Verordnung über die Änderung von Erlassen im Zusammenhang mit der
Einsetzung des Delegierten für das Flüchtlingswesen vom 16. Dezember 1985,
SR 172.010.15). Wenn die erwähnten Verwaltungsweisungen in Rz. 55 zum
Nachweis der Flüchtlingseigenschaft bzw. der Staatenlosigkeit von in der
Schweiz wohnhaften Personen eine vom Delegierten für das Flüchtlingswesen
ausgestellte Bestätigung über die Eigenschaft als anerkannter Flüchtling
oder als Staatenloser verlangen, ist dies rechtmässig. Es ist daher nicht
zu beanstanden, wenn die Verwaltungspraxis die Anwendbarkeit des FlüB vom
Vorliegen einer formellen Voraussetzung, d.h. der Asylgewährung oder der
Anerkennung des Status als Staatenloser durch die zuständigen Behörden,
abhängig macht.