BGE 115 V 224
115 V 224
32. Sentenza del 31 luglio 1989 nella causa N. contro Cassa pensioni
dei dipendenti dello Stato e Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino Regeste
Art. 73 Abs. 1 BVG: Rechtsnatur der Stellungnahmen von
Vorsorgeeinrichtungen. Nach der Regelung des BVG dürfen weder die
privatrechtlichen noch die öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen
Verfügungen im Rechtssinne erlassen; die Stellungnahmen der
Vorsorgeeinrichtungen werden nur aufgrund eines auf Klage hin ergangenen
Gerichtsurteils rechtsverbindlich (Erw. 2).
Art. 49 Abs. 2 BVG, Art. 4 Abs. 1 BV: Überprüfung der Ordnung einer
öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtung unter dem Gesichtspunkt der
rechtsgleichen Behandlung. Obwohl das anwendbare kantonale Recht ohne
vernünftigen Grund Invalidenrentner und Altersrentner unterschiedlich
behandelt, indem es jenen im Gegensatz zu diesen bei der Zusatzleistung
für Kinder keine dreizehnte Monatsrate gewährt, kann der Grundsatz der
rechtsgleichen Behandlung jedenfalls dann nicht angerufen werden, wenn in
Wirklichkeit diese dreizehnte Rate an Altersrentner nicht ausbezahlt wird
oder wenn die Behörde sich zu einer Gesetzesänderung verpflichtet hat mit
dem Zwecke, den Anspruch bei dieser Kategorie von Rentnern zu verneinen
(Erw. 7).
Sachverhalt
A.- Renato N., nato nel 1935, dipendente dello Stato del Cantone
Ticino, venne pensionato per invalidità con effetto dal 1o maggio 1987.
Mediante provvedimento del 26 giugno 1987, la Cassa pensioni dei
dipendenti dello Stato stabilì l'importo della pensione, nonché il
supplemento per i figli minorenni e per una figlia maggiorenne agli studi.
Il 3 agosto 1987 l'amministrazione precisò al pensionato gli elementi
di calcolo della liquidazione.
In data 31 dicembre 1987 Renato N. si rivolse alla Cassa chiedendo
il versamento di un conguaglio di fr. 392.--, importo questo pari
alla tredicesima mensilità sul supplemento per i figli, pro rata
temporis dal maggio al dicembre 1987, a suo avviso ancora dovutogli
dall'amministrazione. La stessa, per atto 11 gennaio 1988, respinse
l'istanza asserendo che il calcolo era stato eseguito in modo esatto
nel rispetto della Legge sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato
(LCP), in sostanza ritenendo che, conformemente al disciplinamento legale
vigente, non era dato il diritto alla tredicesima sul supplemento per i
figli dei pensionati invalidi.
B.- Renato N. insorse contro quest'ultimo atto con impugnativa
28 gennaio 1988 rivolta al Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino. Messe in risalto asserite incongruenze procedurali e censurati
difetti formali, egli nel merito asserì che l'atto litigioso denegante
il diritto alla tredicesima sul supplemento per i figli, ciò giusta
un'interpretazione letterale della legge, non era conforme alla volontà
del legislatore. Nella misura in cui disconosceva la tredicesima
mensilità sui supplementi per i figli dei pensionati invalidi, l'atto
in lite era arbitrario e discriminatorio nei confronti dei figli dei
pensionati per vecchiaia, per i quali la tredicesima del supplemento
era ammessa. Analogo ragionamento doveva essere operato per quanto
riferito alla rendita per orfani, per la quale era pure riconosciuta
la tredicesima. Chiese pertanto l'assegnazione di quanto gli spettava,
ossia il versamento dell'arretrato di fr. 392.-- domandato per il 1987,
nonché l'accertamento di pari pretesa per il 1988, invitando la Cassa
pensioni ad esaminare e proporre le necessarie modifiche di legge.
La Cassa contrappose che il calcolo rispettava le disposizioni di
legge e che pertanto il gravame era da respingere: l'insorgente aveva
percepito l'esatto importo che gli spettava a titolo di tredicesima,
cui nulla era da aggiungere sul supplemento per i figli.
Renato N. replicò ribadendo le precedenti allegazioni.
Per giudizio 27 aprile 1988 il Tribunale delle assicurazioni del
Cantone Ticino ha respinto l'istanza. Reiette le eccezioni d'ordine, i
primi giudici, ravvisata in essa istanza un'azione, l'hanno riconosciuta
tempestiva. Nel merito, l'autorità giudiziaria cantonale ha affermato che
le argomentazioni dell'assicurato non potevano essere condivise. Infatti,
la tredicesima era prestazione dovuta dalla Cassa solo nella misura in cui
prevista dalla LCP, nulla al riguardo figurando nella LPP; ora la legge
cantonale riconosceva per i funzionari invalidi la tredicesima solo sulla
pensione e non già sulla pensione comprensiva del supplemento. Così aveva
stabilito il legislatore per scelta insindacabile da parte dei giudici,
per cui rettamente quindi l'amministrazione aveva operato il calcolo. Se
esatto era il rilievo nel senso che il riconoscimento della tredicesima
sul supplemento per i figli di pensionati per vecchiaia e il diniego
di essa tredicesima sul supplemento per i figli di invalidi configurava
disparità di trattamento, doveva essere rilevato che l'asserto non era
decisivo, dal momento che l'amministrazione aveva corretto spontaneamente
la svista non corrispondendo in pratica la tredicesima sul supplemento per
i figli dei pensionati per vecchiaia. Ugualmente esatto era il rilievo
che pure la rendita per orfani, contrariamente sempre al supplemento
per i figli di invalidi, dava diritto a tredicesima, ma anche questo
appunto non era determinante: in sostanza, dal momento che, contro le
argomentazioni dell'interessato, la LCP garantiva il livello minimo di
prestazioni previsto dalla LPP, per cui nulla pertanto sarebbe stato
da eccepire. Inoltre il principio della parità di trattamento non era
assoluto. Irricevibile infine era la richiesta che il Tribunale facesse
ordine alla Cassa di procedere all'esame e preavviso di modificazioni
legislative.
C.- Avverso il giudizio cantonale Renato N. produce ricorso di
diritto amministrativo a questa Corte. Operate alcune precisazioni
d'ordine, egli adduce che, al seguito di una "svista legislativa" sarebbe
stata negata la tredicesima mensilità sul supplemento per i figli dei
pensionati invalidi, ragione per cui la legge sarebbe stata applicata in
modo scorretto. Critica l'argomento dei primi giudici, considerandolo
pretestuoso, secondo cui la svista legislativa sarebbe stata corretta
spontaneamente dall'amministrazione, la quale in effetti non avrebbe
corrisposto la tredicesima sul supplemento per i figli dei pensionati
per vecchiaia.
La Cassa pensioni propone la disattenzione del gravame. L'Ufficio
federale delle assicurazioni sociali, a sua volta, riconosciuti esatti
i principi procedurali adottati dal Tribunale delle assicurazioni del
Cantone Ticino, nel merito ritiene pertinenti le argomentazioni della
precedente istanza.
Pendente lite, il ricorrente ha trasmesso ulteriore documentazione
e chiesto l'assunzione di determinate prove; ha pure spedito copie di
petizioni rivolte al Gran Consiglio intese ad ottenere la modificazione
degli articoli di legge.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1.- a) Giusta l'art. 73 cpv. 1 LPP le controversie tra istituti di
previdenza, datori di lavoro e aventi diritto sono decise da un tribunale
di ultima istanza cantonale. Questo disposto si applica, da un lato,
agli istituti di previdenza registrati di diritto privato o di diritto
pubblico - sia per quel che concerne le prestazioni minime obbligatorie
che per quel che attiene alle prestazioni più estese di quelle minime
(art. 49 cpv. 2 LPP) - e, d'altro lato, alle fondazioni di previdenza
a favore del personale non registrate, nel campo delle prestazioni che
eccedono il minimo obbligatorio (art. 89bis cpv. 6 CC). Giusta l'art. 73
cpv. 4 LPP, poi, le decisioni dei tribunali cantonali designati dal cpv. 1
di questo disposto possono essere impugnate davanti al Tribunale federale
delle assicurazioni con ricorso di diritto amministrativo.
Nell'evenienza concreta non è dubbio che la controversia opponga
la Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato del Cantone Ticino ad un
pensionato, che si tratti cioè di una vertenza che ha come oggetto un
rapporto assicurativo tra un avente diritto e un istituto previdenziale
ai sensi della normativa di cui all'art. 73 LPP (cfr. DTF 114 V 105
consid. 1b; RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz,
pag. 127; MEYER, Die Rechtswege nach dem BVG, RDS 106/1987 I, pag. 613
e 629).
b) Secondo la giurisprudenza le istanze giudicanti istituite
dall'art. 73 LPP sono competenti a statuire su controversie relative a
diritti o crediti fondati su eventi assicurati insorti dopo l'entrata
in vigore, il 1o gennaio 1985, del nuovo diritto sulla previdenza
professionale, ciò pure nella misura in cui essi diritti o crediti hanno
origine in circostanze in parte antecedenti a questa data e richiedono,
se del caso, l'applicazione del vecchio diritto materiale (DTF 114 V
35 consid. 1a, 113 V 200 consid. 1b e 292; MEYER, op.cit., pag. 627
seg.). Nella fattispecie, i diritti litigiosi hanno origine in epoca
in parte precedente il 1o gennaio 1985; comunque l'evento assicurato è
insorto dopo questa data, più precisamente nel 1987.
Dato quanto precede, il Tribunale federale delle assicurazioni è
legittimato a pronunciarsi sulla presente vertenza.
Erwägung 2
2.- Ai sensi dell'art. 57 cpv. 1 LCP, contro le decisioni della Cassa
pensioni gli interessati possono interporre ricorso entro 30 giorni dalla
notificazione al Tribunale cantonale delle assicurazioni.
Nell'evenienza concreta, la Cassa aveva statuito sui diritti alla
pensione dell'assicurato per decisione 26 giugno 1987. Già da allora
dunque, o comunque dopo che il 3 agosto 1987 l'amministrazione aveva
precisato gli elementi di calcolo della prestazione, l'interessato
disponeva dei dati necessari per insorgere contro il provvedimento
amministrativo. Ora egli solo il 31 dicembre 1987 si è rivolto alla
Cassa ai fini di contestare l'atto ottenendo dall'amministrazione l'11
gennaio 1988 un nuovo provvedimento, atto avverso il quale egli si è poi
aggravato in data 28 gennaio 1988 al Tribunale delle assicurazioni del
Cantone Ticino. Ci si deve pertanto chiedere se rettamente l'autorità
giudiziaria cantonale, ravvisata nell'istanza un'azione avverso una presa
di posizione dell'amministrazione, ha considerato essere essa istanza
tempestiva. In sostanza si deve esaminare la natura giuridica degli atti
emessi dalla Cassa, rispettivamente delle istanze con le quali le stesse
vennero contestate dinanzi all'autorità giudiziaria cantonale.
Il Tribunale federale ha già avuto modo di affermare, riferendosi
all'art. 73 LPP, disposto quadro questo in materia di contenzioso, che
la legge in tema di previdenza professionale non prevede la possibilità
per gli organi dell'istituto di previdenza, contrariamente a quanto
predisposto per le altre amministrazioni delle assicurazioni sociali (casse
di compensazione, casse malati, ecc.) di rendere decisioni vincolanti,
in applicazione del diritto federale, cantonale o comunale. Quell'autorità
ha poi ritenuto che se ci si può chiedere se le istituzioni previdenziali
di diritto pubblico siano legittimate a determinarsi mediante decisione,
si deve comunque ammettere che alle istituzioni di previdenza di diritto
privato non è data la facoltà di rendere simili provvedimenti; la procedura
di cui all'art. 73 LPP è quella dell'azione, quando si ritenga infine che
alla base del procedimento non vi è una decisione, bensì una "controversia
tra istituti di previdenza, datori di lavoro e aventi diritto" (DTF 112 Ia
184 consid. 2a). A sua volta, il Tribunale federale delle assicurazioni ha
notato anch'esso che la via giudiziaria cui si riferisce l'art. 73 cpv. 1
LPP è quella dell'azione, definita come domanda indirizzata all'autorità
giudiziaria e intesa al conseguimento di diritti o prestazioni, oppure
alla costatazione dell'esistenza o dell'inesistenza di un diritto. La
Corte ha quindi ribadito l'opinione del Tribunale federale, nel senso
che ha affermato dover essere ammessa la mancata legittimazione per le
istituzioni di diritto privato di emanare decisioni "stricto sensu",
lasciando comunque ancora insoluto, pur riproponendo i dubbi emessi dal
Tribunale federale, il quesito se tale diritto sia dato per le istituzioni
di diritto pubblico (DTF 113 V 200 consid. 2). Simili dubbi sono stati
riproposti in una recente sentenza in DTF 115 V 115).
Nella fattispecie, essendo la Cassa pensioni dei dipendenti dello
Stato una cassa pubblica e ritenuto che la risposta al quesito è decisiva
ai fini di stabilire la tempestività dell'istanza inoltrata al Tribunale
cantonale delle assicurazioni, il tema non può essere lasciato irrisolto.
Orbene, anzitutto vuole essere osservato che manifestamente il
legislatore non ha inteso stabilire un diverso modo di contrastare
determinazioni degli enti previdenziali a seconda che essi fossero
stati retti dal diritto pubblico, oppure dal diritto privato. Né si vede
motivo per discriminare i rimedi di diritto. Se ora gli enti di diritto
privato non sono abilitati a rendere "decisioni" nel senso stabilito
dall'art. 5 cpv. 1 e 2 PA, altrettanto deve essere detto per gli enti
previdenziali pubblici. Resta che, conformemente all'art. 5 cpv. 3 PA,
le determinazioni delle casse altro non sono che le dichiarazioni di
un'autorità che rifiuta o solleva pretese, da non considerare "decisioni",
e da far valere mediante azione. A questo riguardo risulta opinabile
quanto asserito da SCHWARZENBACH-HANHART in Die Rechtspflege nach dem
BVG, in SZS 1983 pag. 183, nel senso che si tratterebbe di decisioni non
destinate a crescere in giudicato. Il carattere tipico della decisione è
quello di crescere in giudicato se non oggetto di tempestiva impugnazione.
Altrimenti si tratta di atti amministrativi aventi carattere di una
dichiarazione di parte, contro la quale può essere intentata azione al fine
di ottenere il riconoscimento di diritti denegati, e ciò non nel termine
breve di ricorso, pena la perenzione della pretesa, ma nei termini più
ampi di prescrizione del diritto; trattasi di dichiarazioni suscettibili
di imporsi soltanto in virtù di una decisione di un tribunale (cfr. SPIRA,
Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale,
in Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1984, pag. 15, nota 3; MEYER,
op.cit., pag. 615 seg.; GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 940).
Che tale non poteva che essere la volontà del legislatore quale
emerge anzitutto dal Messaggio 19 dicembre 1975 concernente la legge
federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti
e l'invalidità in cui il Consiglio federale afferma essere la via
giudiziaria quella dell'azione (FF 1976 I 183). Inoltre, con riserva di
alcune eccezioni (cfr. in particolare gli art. 50 cpv. 2, 51 cpv. 5 e 69
cpv. 2 LPP), il legislatore voleva instaurare un disciplinamento identico
per le istituzioni previdenziali di diritto privato e di diritto pubblico
(per quel che attiene alle suddette eccezioni cfr. RIEMER, op.cit.,
pag. 85 seg.). Se in sede delle deliberazioni del Parlamento sussistevano
divergenze tra le due Camere circa l'opportunità di sottoporre maggiormente
le istituzioni di diritto pubblico a norme speciali, segnatamente
in materia di organizzazione, di amministrazione e di finanziamento,
queste divergenze sono state eliminate nel senso che si è ammessa l'idea
di emanare, nella misura del possibile, una regolamentazione uniforme
(BU 1980 CS 289-293; 1981 CN 1099 segg., 1982 CE 20-21; cfr. DTF 113 V
202 consid. 3c).
Ne deve essere dedotto che a ragione il Tribunale delle assicurazioni
del Cantone Ticino, considerata l'istanza una petizione, l'ha ritenuta
tempestiva, non essendo ovviamente nel caso in esame trascorsi i termini
di prescrizione del diritto.
Erwägung 3
3.- Questa Corte decide di principio nella situazione di fatto e di
diritto esistente al momento in cui l'amministrazione rende la decisione
litigiosa, quando si ricordi che fatti verificatisi ulteriormente
possono imporsi quali elementi d'accertamento retrospettivo della
situazione anteriore alla decisione stessa (DTF 112 V 93 consid. 3,
109 V 179 consid. 1, 107 V 5 consid. 4a, 105 V 141 consid. 1b e 154
consid. 2). In tema di previdenza professionale, ritenuto, come si è
visto, che all'origine della vertenza non è data decisione deferibile al
giudice mediante ricorso, ma una dichiarazione unilaterale di volontà
non impugnabile con gravame, bensì contestabile mediante azione, deve
essere ammesso che il Tribunale federale delle assicurazioni decida nella
situazione esistente al momento in cui si verifica l'evento assicurato,
oppure è fatto valere il diritto contestato.
Nel caso di specie le determinazioni della Cassa vennero rese
nel giugno, rispettivamente nel dicembre 1987, per cui è da esaminare
la loro conformità con il diritto a quel momento vigente. Pertanto le
petizioni rivolte dal ricorrente al Gran Consiglio del Cantone Ticino al
fine di conseguire la modificazione delle disposizioni da lui invocate
non sono - essendo posteriori alle prese di posizione della Cassa -
di rilievo decisivo. Se del caso esse potranno essere considerate nella
misura in cui retrospettivamente permettano di stabilire la volontà del
legislatore. Analogamente questa Corte non può esaminare il merito di
contestazioni successive a quella in esame, attualmente del resto devolute
ad altre istanze cantonali.
Erwägung 4
4.- L'assicurato ha chiesto il riconoscimento di prestazioni scadenti
nel dicembre del 1987, nonché l'accertamento delle stesse per il 1988,
in sostanza per epoca futura.
La questione di sapere se il Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino doveva o meno pronunciarsi circa il diritto alle prestazioni future
deve essere esaminata dalla Corte. In effetti, il Tribunale federale
delle assicurazioni esamina d'ufficio le condizioni dalle quali dipende
la legittimazione a ricorrere e i presupposti formali di validità e di
regolarità della procedura amministrativa (DTF 113 V 203 consid. 3d,
112 V 83 consid. 1, 111 V 346 consid. 1a, 110 V 129 consid. 2 e 149
consid. 2b, 107 V 248 consid. 1b; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2a ed., pag. 73 cpv. 3 e sentenze ivi citate).
Ora la legittimazione a chiedere simile accertamento di diritto per
il futuro implica l'esistenza di un interesse considerevole e degno
di protezione (cfr. DTF 110 II 357 consid. 2, 109 Ib 85; GULDENER,
Schweizerisches Zivilprozessrecht, pag. 207 segg.; STRÄULI/MESSMER,
Kommentar zum zürcherischen ZPO, pag. 123 segg.). Si deve riconoscere
l'esistenza di simile requisito qualora la misconoscenza dell'esistenza,
dell'inesistenza o della misura di un diritto o di un obbligo potrebbe
condurre l'amministrato a prendere, o, viceversa, tralasciare di
prendere, determinate misure, a tal punto da dover subirne un pregiudizio
(cfr. GUENG, Zur Tragweite des Feststellungsanspruchs gemäss Art. 25 VwG,
in RSJ 1971, pag. 373).
In concreto, l'esistenza di un interesse nel senso predetto appare
opinabile. Comunque il tema non è meritevole di più ampie considerazioni
da questo profilo. Infatti, la lite verte sostanzialmente sul punto del
principio del diritto alla tredicesima del supplemento per i figli dei
pensionati invalidi: ora, la soluzione da dare al quesito per il 1987,
oggetto sul quale la Corte è tenuta ad entrare nel merito, deve ovviamente
valere pure per epoca successiva.
Erwägung 5
5.- Il ricorrente chiede un complemento degli accertamenti e di essere
sentito oralmente.
In sostanza al fine di documentare i suoi assunti, egli postula che
si ordini un'inchiesta amministrativa a carico della Cassa pensioni per
accertare le competenze e che siano chiamati a deporre ex consiglieri
di Stato, il cancelliere dello Stato, il direttore delle assicurazioni
sociali. Orbene, nel procedimento amministrativo al ricorrente, e ciò fa
parte del suo diritto di essere sentito, è data la facoltà di proporre
l'assunzione di prove. Spetta però al giudice di assumere solo quelle
aventi rilievo ai fini decisionali (cfr. DTF 106 Ia 162 consid. 2b,
104 V 210 consid. a; GYGI, op.cit., pag. 274; KUMMER, Grundriss des
Zivilprozessrechts, 4a ediz., pag. 135).
Nell'evenienza concreta, i documenti esistenti sono esaurienti
al riguardo. Ogni ulteriore assunzione di prove apparirebbe priva di
rilievo. In particolare non emerge il sospetto che le determinazioni
controverse siano state rese da autorità incompetenti, che comunque ci si
trovi di fronte ad arbitraria assunzione di poteri. Né poi la chiamata come
testi di ex consiglieri di Stato e del cancelliere presumibilmente intesa
a documentare la genesi dei progetti di legge sottoposti al Gran Consiglio
valgono a modificare quanto contenuto negli atti parlamentari richiamati
d'ufficio da parte di questa Corte. Decisivo è stabilire come si è giunti
all'adozione delle disposizioni che hanno dato luogo alla controversia,
quale sia il loro testo e se esso sia in contrasto con il diritto federale
oppure applicato con arbitrio. Neppure può essere accolta la richiesta
del ricorrente di essere sentito oralmente. Il diritto di essere sentito
consente alla parte di esprimere quanto del caso, ma questa esposizione
può aver luogo anche in forma scritta, come ha fatto l'interessato.
Erwägung 6
6.- L'ambito del potere cognitivo del Tribunale federale delle
assicurazioni in materia di ricorsi risulta dall'art. 132 in relazione
con gli art. 104 e 105 OG.
Il ricorso di diritto amministrativo può essere interposto per
violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere
d'apprezzamento. L'accertamento dei fatti giuridicamente di rilievo
da parte dell'autorità giudiziaria inferiore può essere oggetto di
impugnativa solo in quanto esso sia stato fatto in modo manifestamente
inesatto o incompleto oppure violando norme essenziali di procedura
(cfr. i combinati disposti di cui agli art. 104 lett. b e 105 cpv. 2 OG).
Nella misura in cui la procedura di ricorso concerne l'assegnazione o
il rifiuto di prestazioni assicurative, l'ambito del potere cognitivo della
Corte si estende invece anche all'esame dell'adeguatezza della decisione
impugnata; il Tribunale in tal caso non è vincolato dall'accertamento di
fatto operato dai primi giudici e può scostarsi dalle conclusioni delle
parti, a loro vantaggio o pregiudizio (art. 132 OG: cognizione lata;
DTF 108 V 247 consid. 1a).
Il Tribunale federale delle assicurazioni non è vincolato dai motivi
invocati dalle parti (art. 114 cpv. 1 OG con riferimento all'art. 132
OG). Esso esamina d'ufficio se il giudizio in lite viola delle norme
di diritto federale - ivi compreso quello costituzionale federale - e i
principi generali del diritto tali quelli di parità di trattamento e di
proporzionalità (DTF 109 V 210, 106 Ib 253), oppure se la prima istanza
ha commesso abuso nei suoi poteri di apprezzamento.
Secondo costante giurisprudenza, il principio dell'uguaglianza ancorato
nell'art. 4 Cost. vincola anche il legislatore cantonale e comunale. Sotto
questo profilo violano l'art. 4 - oltre agli atti legislativi che non
hanno un motivo serio e oggettivo o che appaiono privi di senso e scopo
- quelli che fanno delle distinzioni inammissibili, che non trovano
cioè corrispondenza alcuna nelle diversità della fattispecie che la
disciplina vuole regolare e quelli che - all'opposto - omettono di fare
delle distinzioni, quando la diversità delle circostanze da sottoporre a
norma impone invece di distinguere e che danno luogo ad una parificazione
inammissibile (DTF 114 Ia 223 consid. 2b, 113 Ia 144 consid. 10 e 244
consid. 5b, 112 Ia 243 consid. 4 e 258 consid. 4a). D'altro canto, un
provvedimento può essere arbitrario quando viola chiaramente una norma o
un principio del diritto (DTF 114 Ia 27 consid. 3b, 113 Ia 19 consid. 3a,
113 Ib 311 consid. 2a, 113 III 8 consid. 1a e 84 consid. 2a, 108 Ia 120).
Erwägung 7
7.- a) Per l'art. 17 cpv. 1 LCP, relativo alle prestazioni di
vecchiaia, invalidità e per i superstiti, vigente al momento in cui
l'amministrazione si è determinata, all'inizio di ogni mese viene versato
un tredicesimo della pensione annua. La tredicesima mensilità di pensione
viene versata ad una scadenza fissata dal Consiglio di Stato. Secondo il
cpv. 3 della stessa disposizione la tredicesima mensilità corrisponde
ad un dodicesimo della pensione pagata, esclusi i supplementi Previsti
dall'art. 25 cpv. 2 e 3 e dall'art. 27 della legge.
Ora, giusta i cpv. 2 e 3 dell'art. 25 la percentuale della rendita di
invalidità è aumentata del 10% dell'aliquota di vecchiaia per ogni figlio
beneficiario di una rendita complementare AVS/AI, ritenuto un supplemento
massimo per tutti i figli del 50%, mentre nei casi in cui l'invalidità
non è riconosciuta dall'assicurazione invalidità la pensione per i figli è
del 20% per ogni figlio, calcolata sulla pensione di vecchiaia, ritenuto
un massimo del 60%. Secondo l'art. 27 LCP il pensionato per invalidità
o vecchiaia ha diritto a un supplemento fisso annuo fintanto che non
percepisce una rendita AVS/AI.
Conformemente al cpv. 4 dell'art. 22 LCP la percentuale della rendita
di vecchiaia è aumentata del 10% dell'aliquota di vecchiaia per ogni
figlio minorenne o agli studi beneficiario di una rendita completiva
AVS/AI, ritenuto un supplemento massimo per tutti i figli del 50%.
Da questa normativa emerge in modo evidente che mentre per
i supplementi ai figli di beneficiari di rendite di invalidità è
esclusa l'attribuzione della tredicesima, altrettanto non vale per i
figli di beneficiari di rendite di vecchiaia. Orbene, nell'evenienza
concreta non può essere affermato, come asserisce il ricorrente,
che si tratti di un'arbitraria applicazione di diritto cantonale, da
parte dell'amministrazione prima e del giudice poi. Il testo della legge
applicabile non permetteva infatti altra soluzione che quella di negare il
diritto a tredicesima sui supplementi per i figli di pensionati invalidi,
diritto escluso da una disposizione di legge letteralmente interpretabile
in un solo modo.
b) Resta invece da esaminare se la norma stessa non violi il
diritto federale materiale, in concreto la LPP, oppure, più in generale,
costituisca disparità di trattamento.
aa) Per quanto riferito alla LPP vuole essere osservato che il
tema delle prestazioni complementari per i figli di invalidi è regolato
dall'art. 25 in riferimento agli art. 20 e 21. In sostanza l'ammontare
della rendita per i figli deve essere uguale a quello della rendita
per gli orfani e pari al 20% della rendita intera di invalidità cui
avrebbe avuto diritto l'assicurato, calcolata secondo gli accrediti di
vecchiaia ai sensi dell'art. 16 LPP in aliquota del salario coordinato
(cfr. art. 24 cpv. 3 LPP). La legge nulla dice sul diritto a tredicesima,
prestazione questa tipica del diritto cantonale.
Ora dall'affermazione secondo cui la rendita dell'orfano è pari al
supplemento per i figli di assicurati invalidi e dal fatto che la LCP
all'art. 40 concede agli orfani una pensione per la quale la tredicesima
non è esclusa, il ricorrente vorrebbe dedurre la difformità delle norme
cantonali da quelle della LPP. Questa tesi non può essere condivisa,
quando si ricordi che la LPP stabilisce un minimo di prestazioni che in
concreto la LCP ha ampiamente rispettato.
bb) Per quanto eccede i minimi della LPP, valgono solo i principi
generali, in sostanza il principio della parità di trattamento. A
proposito, il ricorrente vede una violazione del principio dell'uguaglianza
di trattamento nel fatto che i figli dei pensionati invalidi siano
discriminati nei confronti degli orfani e dei figli dei pensionati per
ragioni di età.
Orbene, contro il parere del Tribunale delle assicurazioni del
Cantone Ticino, si deve ammettere non essere insostenibile la disciplina
che privilegia l'orfano nei confronti del figlio di un invalido, la
situazione del primo essendo diversa al punto da oggettivamente meritare
una particolare tutela.
Dove di contro è ravvisabile una manifesta violazione del principio di
parità di trattamento è nel fatto che l'art. 17 cpv. 3 LCP escluda dalla
tredicesima il supplemento per i figli di pensionati invalidi, mentre
non lo faccia per quelli di chi è pensionato per ragioni di età. Non
si vede infatti un motivo oggettivo di discriminazione, né del resto
amministrazione e primi giudici hanno tentato di farlo. Il ricorrente
attribuisce questo fatto ad una svista.
Ora, quando si ricordi che la LCP nella sua formulazione originale
è del 14 settembre 1976 e che la vertenza riguarda gli art. 17, 22 e
25 della stessa, giova risalire agli atti parlamentari per stabilire se
svista è avvenuta e in che modo il testo debba essere interpretato.
Nel Messaggio del Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente
la modificazione della legge sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello
Stato del 10 giugno 1976, per quanto concerne l'art. 17 era osservato:
"Seguendo il criterio adottato per il personale in servizio proponiamo
la codificazione nella legge della tredicesima mensilità. Essa
corrisponde ad una mensilità di pensione, esclusi i supplementi
compensativi (art. 25 cpv. 2 e 3 e art. 27) con l'AVS/AI... La rendita
annua totale è pagata anticipatamente all'inizio di ogni mese nella
misura di 12/13. Il tredicesimo assegno è pagato a scadenza fissata
dal Consiglio di Stato..."
Per quanto riferito all'art. 25 si era detto:
"Per stabilire il diritto alla rendita per orfani (art. 40) e figli
minorenni di pensionati (cpv. 2, 3 e 4) ci siamo basati sulla
legislazione
AVS attualmente in vigore (Cfr. Raccolta dei verbali del Gran
Consiglio,
vol. 3, sessione ordinaria primaverile 1976, pag. 939 segg.)."
Circa l'art. 22 nulla ancora si diceva invece sulle prestazioni per
i figli.
Il testo allora proposto e accettato in sede commissionale e
parlamentare prevedeva unicamente prestazioni complementari per i figli
dei pensionati per invalidità, ma non già per i pensionati per ragioni
di età (op.cit., pag. 982 seg.). La volontà del legislatore era pertanto
quella di attribuire un supplemento unicamente per i figli di pensionati
per invalidità, supplemento che non avrebbe beneficiato di diritto a
tredicesima. I figli dei pensionati di vecchiaia viceversa non avrebbero
avuto diritto a supplemento.
Successivamente la legge venne modificata una prima volta il
18 giugno 1984. Per quanto utile ai fini del presente esame venne
stabilito (art. 17 cpv. 3) un nuovo metodo di calcolo della tredicesima
mensilità, sempre con la precisazione che esclusi erano "i supplementi
previsti dall'art. 25 cpv. 2 e 3 e dall'art. 27 della presente legge"
(cfr. Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, vol. 1, sessione ordinaria
primaverile 1984, pag. 689). La modificazione dell'art. 22 riguardava
solo l'occupazione parziale.
In occasione di un'ulteriore modificazione del 18 dicembre 1984 (cfr.
Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, vol. 2, sessione ordinaria
autunnale 1984, pag. 927) vennero proposte le modificazioni di legge, ora
vigenti, e che danno luogo alla presente controversia. Nel Messaggio del
Consiglio di Stato al Gran Consiglio era proposta un'analoga disposizione
all'art. 22 cpv. 4 e all'art. 25 cpv. 2, e ciò per il seguente motivo:
"Il riordino formale di queste disposizioni è utile per sancire in modo
chiaro il diritto alle prestazioni per i beneficiari delle rendite
di vecchiaia e d'invalidità. Le norme LAVS/LAI sono integralmente
adottate)... (op.cit., pag. 931)."
Su questo punto la Commissione della gestione argomentò, con
riferimento all'art. 22 cpv. 4:
"Questo articolo si riferisce alle persone che a 65 anni di età hanno
ancora figli a carico. Veniva già applicato in passato per i casi di
vecchiaia, in analogia a quelli di invalidità (op.cit., pag. 953)."
Il che significa che con l'adozione dell'art. 22 si intese parificare
i diritti dei pensionati per vecchiaia con quelli dei pensionati invalidi
per quanto concerne il supplemento ai figli, supplemento che del resto - a
quanto si affermava - era già stato in pratica erogato in via di analogia.
Ma se l'applicazione per analogia permetteva di applicare anche ai
pensionati per vecchiaia l'esclusione di cui all'art. 17, ci si deve
chiedere quali disposizioni fossero da prendere dopo l'adozione di una
norma precisa cui l'art. 17 più non accennava.
Deve a questo proposito essere rilevato che nel Messaggio no. 3337
del 22 giugno 1988 il Consiglio di Stato propone ulteriori modificazioni
di legge, tra cui una per l'art. 17 cpv. 3 di asserito "tipo formale"
del seguente tenore:
"La tredicesima mensilità corrisponde a un dodicesimo della pensione
pagata, esclusi i supplementi previsti dall'art. 22 cpv. 4, dall'art. 25
cpv. 2 e 3 e dall'art. 27 della presente legge."
Al riguardo la Commissione della gestione nel rapporto 17 novembre
1988 ha deciso di proporre l'approvazione della modifica come formulata
nel Messaggio, riservato essendo l'esito del presente ricorso. Questo
atto è stato accolto dal Gran Consiglio il 28 novembre 1988; lo stesso
è stato impugnato dal qui ricorrente. Comunque, dall'iter parlamentare,
dalle affermazioni contenute negli atti del Gran Consiglio, risulta in
modo evidente che la volontà del legislatore non era affatto quella di
attribuire più diritti ai figli dei pensionati per vecchiaia che a quelli
dei pensionati per invalidità, ma al contrario di metterli sullo stesso
livello. Dunque, se vi è stata "svista", come afferma il ricorrente, essa
non è affatto consistita nel non aver il legislatore tolto dall'art. 17
cpv. 3 LCP l'esclusione per i figli di invalidi, ma nel non aver previsto
la stessa esclusione per quella dei pensionati di vecchiaia.
La parità di trattamento poteva essere ripristinata in due modi: o
concedendo ad ambedue le categorie di assicurati le medesime prestazioni,
in concreto la tredicesima, oppure rifiutandole ad ambedue. Il Gran
Consiglio ha aderito a questa seconda soluzione, facendo sua una proposta
che in sostanza appariva corrispondere alla sua precedente volontà.
Date queste premesse, rimane da esaminare se il ricorrente possa in
queste condizioni far valere le prestazioni controverse.
I primi giudici hanno asserito che l'amministrazione già avrebbe
denegato le prestazioni in questione per i figli dei pensionati di
vecchiaia. Quando si ricordi che secondo la giurisprudenza chi è chiamato
ad applicare una legge può derogare dal suo testo letterale quando lo
stesso non corrisponde allo scopo della regola o contraddice la sua genesi
(DTF 112 V 172 consid. 3a, 109 V 62 consid. 4, 107 V 216 consid. 3b,
103 Ia 117 consid. 3, 99 Ia 575 consid. 3), l'amministrazione ben poteva,
per analogia, applicare l'esclusione prevista dall'art. 17 LCP non solo
alle prestazioni dovute in virtù dell'art. 25 cpv. 3, ma anche a quelle
previste dall'art. 22 cpv. 4. E ciò senza arbitrio e in un'interpretazione
del diritto cantonale conforme alla costituzione e tale da rispettare la
volontà del legislatore.
Vero è che il ricorrente contesta che l'amministrazione avesse escluso
dalla tredicesima il supplemento per i figli dei pensionati per vecchiaia,
deducendo da questa circostanza, ritenuto il principio dell'uguaglianza
di trattamento, il diritto alle prestazioni litigiose. Il punto non è
comunque meritevole di più ampie indagini. Infatti, anche se, come afferma
l'assicurato, essa circostanza non fosse provata, dovrebbe pur essere
ricordato che qualora un'autorità esplicitamente riconosca l'illegittimità
di una determinata prassi anteriore e affermi chiaramente di volersi in
futuro conformare alla legge, il principio dell'uguaglianza di trattamento
deve cedere il passo a quello della legalità, fermo restando comunque che
essa autorità sia in grado di far sì che detto intento sia effettivamente
concretizzato, nel senso che essa possa effettivamente applicare la legge
in modo corretto (DTF 113 Ib 313 consid. 3, 110 II 400 consid. 2, 108
Ia 213/214, 102 Ib 364 consid. 5, 98 Ib 240; cfr. anche DTF 101 Ib 370,
80 I 426, 79 I 177; AUER, L'égalité dans l'illégalité, ZBL 79/1978 pag.
297). Nella fattispecie l'autorità è andata oltre all'affermazione di
volere nel futuro applicare la legge in modo conforme a costituzione:
essa ha proposto una modifica legislativa adottata dal Gran Consiglio,
così da far coincidere la legge con la prassi.
Erwägung 8
8.- Dato quanto precede il giudizio cantonale non può che essere
confermato.