BGE 115 II 167
115 II 167
29. Auszug aus dem Urteil der II. Zivilabteilung vom 14. März
1989 i.S. Josef Ferdinand Eisenring gegen Staat Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Einspruch gegen den Verkauf einer landwirtschaftlichen Liegenschaft
(Art. 19 Abs. 1 EGG).
1. Landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von Art. 2 EGG bejaht bei
einem Grundstück, welches sich in einer Reservezone gemäss § 65 Abs. 1 des
zürcherischen Planungs- und Baugesetzes befindet und in näherer Zukunft
nicht überbaut werden kann (E. 6).
2. Tragweite des Vorbehaltes gemäss Art. 3 EGG: Der Begriff der
Bauzone ist mit demjenigen in Art. 15 RPG gleichzusetzen (E. 7).
3. Kauf eines in der Reservezone gelegenen Grundstückes durch den
Inhaber eines Architekturbüros: Tatbestand von Art. 19 Abs. 1 lit. a EGG
(Spekulation) in Anbetracht der gesamten Umstände bejaht (E. 8).
Sachverhalt
A.- Mit Kaufvertrag vom 29. Januar 1988 erwarb Josef Ferdinand
Eisenring von der Erbengemeinschaft des Hans Niederberger das in
Winterthur-Seen gelegene Grundstück Kat. Nr. 2661 (Grundbuch Kbl. 125 LB
1178) zum Preis von Fr. 300'000.--. Bei einer Fläche von 5805 m2 (Wiese
und Acker) entspricht dies einem Entgelt von Fr. 51.68 pro m2. Dieses
Grundstück war früher Teil der Bauzone, ist aber inzwischen ausgezont
worden und liegt heute in einer sogenannten Reservezone.
B.- Das Landwirtschaftsamt des Kantons Zürich, dem das
Veräusserungsgeschäft gemeldet worden war, erhob dagegen am 9. Februar
1988 Einspruch. Zur Begründung führte es an, der vorliegende Kauf habe
spekulativen Charakter; überdies beabsichtige die dem Erwerber gehörende
J. Eisenring AG weitere Landkäufe, weshalb die Annahme eines Güteraufkaufs
gerechtfertigt sei.
Käufer und Verkäufer widersetzten sich dem Einspruch. Das
Landwirtschaftsgericht des Kantons Zürich hat ihn indessen mit Urteil vom
21. Juni 1988 in Gutheissung der Klage des Landwirtschaftsamtes bestätigt.
C.- Dagegen hat Josef Ferdinand Eisenring am 22. August 1988 beim
Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er beantragt die
Aufhebung des angefochtenen Entscheides und die Beseitigung des Einspruchs
gegen den Verkauf des Grundstücks Kat. Nr. 2661, 58,05 a Land mit Gebäude
Assek. Nr. 927 in der Gemeinde Winterthur-Seen.
Das Landwirtschaftsamt schliesst in seiner Vernehmlassung auf
Abweisung der Beschwerde. Das Landwirtschaftsgericht verzichtete auf eine
Stellungnahme, während das Bundesamt für Justiz sinngemäss die Bestätigung
des angefochtenen Entscheides beantragt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 6
6.- a) Das zürcherische Planungs- und Baugesetz (PBG) vom 7. September
1975 unterscheidet zwischen folgenden Zonenarten: der Landwirtschaftszone,
zwei Arten von Freihaltezonen sowie den Bau- und Reservezonen. Letztere
umfassen gemäss § 65 Abs. 1 PBG jene Flächen, die vorläufig keiner
anderen Zone zugewiesen sind. Die definitive Regelung erfolgt in der
Planrevision, sei dies durch Zuweisung der betroffenen Flächen zu
einer Bauzone oder durch endgültige Anordnung einer anderen Bewertung,
entweder als Landwirtschafts- oder als Freihaltezone (so der Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, VK 14/84 vom 20. Juni 1986,
S. 7/8). Die Reservezone umfasst somit Gebiete, deren Nutzung noch nicht
bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen
wird (Art. 18 Abs. 2 RPG; BGE 112 Ib 388 ff.). Solange Grundstücke in
einer solchen Zone künftiger oder noch ungewisser Nutzung verharren,
wird an Bautätigkeit höchstens das zugelassen, was Art. 24 RPG erlaubt
(BGE 109 Ib 127 f., E. 2b; EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, 1981, N. 16 zu
Art. 18, S. 238, im übrigen auch SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht,
2. A. Bern 1984, S. 177, Rz. 4, sowie AEMISEGGER, Leitfaden zum RPG,
VLP-Schriftenfolge Nr. 25, Bern 1980, S. 63).
b) Gemäss dem nach Art. 105 Abs. 2 OG von Amtes wegen eingeholten
Bericht der kantonalen Amtsstelle für Raumplanung vom 14. Februar 1989
liegt das Grundstück Kat. Nr. 2661 in Winterthur-Seen nordöstlich des
Dorfkerns von Gotzenwil. Mit Beschluss des Grossen Gemeinderates vom
11. März 1986, vom Regierungsrat genehmigt am 28. Januar 1987, fand es
Aufnahme in eine Reservezone im Sinne von § 65 Abs. 1 PBG. Eine Revision
der Nutzungsplanung steht derzeit nicht an. Die Liegenschaft befindet
sich nach kantonalem Gesamtplan - erlassen am 10. Juli 1978 und seither
laufend angepasst - im Anordnungsspielraum zwischen Siedlungs- und
Landwirtschaftsgebiet, weshalb sie von der Etappierung gemäss § 21 PBG
nicht erfasst wird; eine Erweiterung des Siedlungsgebietes ist nicht zu
erwarten. Es obliegt der (kommunalen) Ortsplanung, im fraglichen Gebiet die
sachgerechte Abgrenzung zur Bauzone vorzunehmen; nebst Zuweisung zu einer
Bauzone kommt dabei auch die Festsetzung einer Landwirtschaftszone oder
die Erweiterung der nördlich angrenzenden Freihaltezone in Frage. Die
gegenwärtige Zuordnung des Grundstückes zur Reservezone lässt die
Errichtung von Bauten und Anlagen nur im Rahmen von Art. 24 RPG zu.
c) Die fragliche Liegenschaft ist dem Bundesgesetz über die
Entschuldung landwirtschaftlicher Heimwesen vom 12. Dezember 1940
unterstellt worden. Nach eigener Zugabe des Beschwerdeführers bezogen die
Verkäufer für die Grasnutzung ein jährliches Entgelt von Fr. 80.--. Wie
das Bundesamt für Justiz in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführt,
handelt es sich auch bei dieser extensiven Nutzung mit nur geringem
Ertrag um landwirtschaftliche Nutzung (mit Hinweis auf BBl 1982 I 271
[Botschaft zum Bundesgesetz über die landwirtschaftliche Pacht]). Aus
der Stellungnahme der kantonalen Amtsstelle für Raumplanung ergibt
sich schliesslich, dass aufgrund der planungsrechtlichen Situation im
betroffenen Gebiet mit einer Überbauung des Grundstückes Kat. Nr. 2661
in näherer Zukunft nicht gerechnet werden kann. Warum deshalb heute an
das Vorliegen der landwirtschaftlichen Nutzung strengere Anforderungen zu
stellen und die Anwendung des EGG restriktiv zu handhaben wäre, ist nicht
ersichtlich. Kann nämlich bei dieser Sachlage nicht gefolgert werden, dass
das betreffende Grundstück nur noch auf Zusehen hin landwirtschaftlich
genutzt werde, steht der Anwendung des bäuerlichen Bodenrechts nichts im
Wege (BGE 113 II 136 E. 5a, 488 E. 6a). Das Landwirtschaftsgericht hat
somit die Voraussetzungen des Art. 2 EGG zutreffend als gegeben erachtet
und - unter diesem Gesichtspunkt - die Anwendbarkeit des einschlägigen
Bundesgesetzes mit Recht bejaht.
Erwägung 7
7.- a) Art. 3 Abs. 1 EGG überträgt den Kantonen die Befugnis, den
Anwendungsbereich des Gesetzes einzuschränken. Hiebei handelt es sich um
einen echten, ermächtigenden Vorbehalt; wird davon kein Gebrauch gemacht,
gilt ohne weiteres Bundesrecht. Inhalt und Umfang des Vorbehaltes
bestimmen sich nach Bundesrecht; gleiches gilt für die Umschreibung
der darin verwendeten Begriffe (LIVER, Kommentar, Bern 1966, N. 18,
21, zu Art. 5 ZGB; M. JAGMETTI, Vorbehaltenes kantonales Privatrecht,
in Schweizerisches Privatrecht, Bd. I, S. 249, 252).
Der Kanton Zürich hat von diesem Vorbehalt zumindest teilweise
Gebrauch gemacht, indem gemäss § 2 des Einführungsgesetzes zum EGG (EGzEGG
vom 23. September 1984) die Grundstücke, die in der Bauzone liegen,
vom Einspruchsverfahren ausgenommen werden. Keine Einspruchsmöglichkeit
besteht demnach gegenüber der Veräusserung von Land, welches sich für
die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich
innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (vgl. Art. 15 RPG). Die
Reservezone nach zürcherischem Recht kann nun aber weder als Bauzone
qualifiziert werden, noch gelten die darin gelegenen Grundstücke
schlechthin als Bauerwartungsland, wie das der Beschwerdeführer geltend
macht. Konsequenterweise hat das Landwirtschaftsgericht deshalb schon
wiederholt entschieden, dass die einer Reservezone zugeordneten Grundstücke
vom Einspruchsverfahren nicht ausgenommen sind. Dass diese Rechtsauffassung
durchaus im Einklang mit Bundesrecht steht, wird nachfolgend zu zeigen
sein.
b) Der Begriff der "Bauzone" fand bereits mit dem EGG vom 12. Juni 1951
Eingang ins Gesetzesrecht des Bundes (Art. 3). Während der Vorentwurf
zum EGG den Vorbehalt noch für Liegenschaften, die in Städten oder
in Ortschaften mit städtischen Verhältnissen gelegen sind, begrenzt
haben wollte, einigten sich die Räte - auf Anraten der ständerätlichen
Kommission - im Bestreben um Klarheit und Vereinfachung auf das Kriterium
der Bauzone (Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Erhaltung
des bäuerlichen Grundbesitzes vom 30. Dezember 1947, in BBl 1948 I 49, 73;
Sten.Bull. 1948 N 377, 1949 S 329, N 874). Die ältere Lehre definierte
die Bauzone im Sinne von Art. 3 EGG als in die Ortsplanung einbezogene
Fläche, für welche Überbauungspläne bestehen (JOST, Handkommentar zum EGG,
1951, S. 18 f.). Aber auch dort, wo keine Bauzonen ausgeschieden waren,
erachtete man es als gerechtfertigt, baureifes Land von den Bestimmungen
des landwirtschaftlichen Bodenrechts auszunehmen (CLAVADETSCHER,
in: Das neue landwirtschaftliche Bodenrecht der Schweiz, 1954, S. 20
mit Hinweisen). Welche Bauzonen für die Entwicklung einer Ortschaft
unentbehrlich sind, sollte dem Ermessen des kantonalen Gesetzgebers
überlassen werden, der die Befugnis zum Ausschluss des EGG sogar an die
Gemeinden weitergeben darf (JENNY, Das Gesetz über die Erhaltung des
bäuerlichen Grundbesitzes, SJZ 49/1953, S. 37 ff., insb. S. 39).
Das auf die Erhaltung bäuerlichen Grundbesitzes abzielende EGG
konnte zur Zeit seiner Entstehung noch nicht auf die Unterstützung
eines umfassenden Planungswerks zählen, welches auch dem Schutz der
Landwirtschaft angemessen Rechnung getragen hätte (JOST, aaO, S. 19). Das
Anliegen nach wirksamem Schutz schützenswerter Liegenschaften verlangte
gleichzeitig nach einschränkender Anwendung des Gesetzes und damit
notgedrungen nach tauglichen Abgrenzungskriterien. Dass in Art. 3 EGG eine
einfache und transparente Eingrenzung des Geltungsbereichs gesucht wurde,
erhellt einerseits aus den bereits erwähnten Materialien, letztlich aber
auch aus Art. 3 EGG selbst, der immerhin in Abs. 2 die grundbuchliche
Aufzeichnung der vom EGG ausgenommenen Gebiete vorsieht. Aus dem Aufbau
des Gesetzes geht sodann hervor, dass mit Art. 3 EGG über die kantonale
Gesetzgebung ein generell-abstraktes Ausscheidungsinstrument geschaffen
werden sollte, während es den rechtsanwendenden Instanzen im Einzelfall
vorbehalten bleibt, die eigentliche Feinausscheidung über Art. 2 EGG
vorzunehmen.
Mit Inkrafttreten des RPG auf den 1. Januar 1980 wurde der Begriff der
Bauzone zum Zweck der haushälterischen Nutzung des Bodens von Bundesrechts
wegen eingeführt (Art. 1, 15 RPG); die Kantone sind daran gebunden und
dürfen den Begriff weder enger noch weiter fassen (SCHÜRMANN, aaO, S. 157,
Rz. 1). Soll daher dem Bestreben des Gesetzgebers um eine einfache und
klare Ordnung zum Durchbruch verholfen werden, liegt es nahe, den Begriff
der Bauzone im Sinne des Art. 3 EGG mit demjenigen des Raumplanungsgesetzes
in Einklang zu bringen. Eine solche Angleichung erweist sich mit Blick
auf die Einheit der Rechtsordnung als wünschenswert und bei der Auslegung
eines auf die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes ausgerichteten
Gesetzes geradezu als geboten. Durch die Formulierung des Art. 3 EGG
bleibt es dabei den Kantonen unbenommen, den Vorbehalt auch nur teilweise
bzw. in einer Weise auszuschöpfen, die die Anwendung des Gesetzes auch
auf Liegenschaften innerhalb der Bauzone (Dorfkernbetriebe) zulässt.
c) Aus diesen allgemeinen Erwägungen ergibt sich, dass die vom
Beschwerdeführer kritisierte Praxis der Vorinstanz, die in der Reservezone
gemäss § 65 Abs. 1 PBG gelegenen Grundstücke nicht als Bauzonenland im
Sinne des kantonalen Einführungsgesetzes bzw. des EGG zu behandeln, aus der
Sicht des Bundesrechts nicht beanstandet werden kann. Auch die Formulierung
des § 2 EGzEGG erweist sich durchaus als bundesrechtskonform. Für den
Geltungsbereich des Vorbehaltes gemäss Art. 3 EGG bedarf es einer klar
abgegrenzten Ordnung wie sie z.B. im Einführungsgesetz des Kantons Zürich
gegeben wird. Was der Beschwerdeführer zur Begründung vorbringt, vermag
insbesondere angesichts der tatsächlichen planungsrechtlichen Lage - nicht
zu überzeugen. Die Annahme, das betroffene Grundstück werde über kurz oder
lang der landwirtschaftlichen Nutzung entzogen, verbietet sich für die
absehbare Zukunft; gemäss Richtplan befindet es sich im übrigen nicht -
wie geltend gemacht - im Siedlungsgebiet, sondern im Anordnungsspielraum
zwischen Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet, was eine Prognose über die
künftige Zuweisung zusätzlich erschwert. Denkbar wäre bei dieser Sachlage
ebensogut die Zuordnung zur Landwirtschaftszone. Nicht von Belang wird
bei einer künftigen Planrevision jedenfalls sein, dass das Grundstück
bereits einmal als Bauland eingezont war.
Erwägung 8
8.- a) Nach Art. 19 Abs. 1 lit. a EGG kann gegen Kaufverträge über
landwirtschaftliche Heimwesen und landwirtschaftliche Liegenschaften
Einspruch erhoben werden, wenn der Käufer diese offensichtlich
zum Zweck der Spekulation oder des Güteraufkaufs erwirbt. Was unter
offensichtlicher Spekulation zu verstehen ist, beurteilt sich nach Sinn
und Zweck des landwirtschaftlichen Bodenrechts (vgl. BGE 90 I 271),
wobei die gesamten Umstände des einzelnen Falles zu berücksichtigen
sind. Landwirtschaftlich genutzter Boden soll nicht - in der Regel
unter Bezahlung eines entsprechend höheren Preises - zu anderen als
landwirtschaftlichen Zwecken erworben werden. Im Gegensatz zu den beiden
weiteren Tatbeständen von Art. 19 Abs. 1 EGG gilt der Einspruchsgrund
der Spekulation bzw. des Güteraufkaufs gemäss lit. a in dem Sinne
uneingeschränkt, als keine Rechtfertigungsgründe vorbehalten sind. Die
Interessen des Beschwerdeführers sind demnach von vornherein unerheblich
(zum Ganzen BGE 114 II 168 E. 1).
Spekulation im Sinne der Landwirtschaftsgesetzgebung liegt gemäss
der Rechtsprechung des Bundesgerichts vor, wenn mit dem Erwerb eines
Grundstückes ein Gewinn durch Weiterveräusserung innert kurzer Zeit oder
durch andere Verwendung des bisher landwirtschaftlich genutzten Bodens,
insbesondere durch Erstellen von Miethäusern und Vermietung von Wohnungen,
angestrebt wird (BGE 110 II 217 E. 5a mit Hinweisen). Das gilt auch dann,
wenn zwischen dem in Frage stehenden Rechtsgeschäft und dem verpönten
Erfolg nur ein mittelbarer Zusammenhang besteht. So hielt das Bundesgericht
schon in BGE 88 I 334 E. 2 den Tatbestand der Spekulation in einem Fall
für erfüllt, in dem ein Bauunternehmen landwirtschaftlichen Boden in
der Absicht erwarb, ihn in der Folge gegen Bauland zu tauschen. Zum
gleichen Ergebnis gelangte die erkennende Abteilung in einem jüngeren
Entscheid bezüglich eines landwirtschaftlichen Grundstückes, das von
einem Kiesunternehmen in der Erwartung erworben worden war, es zu einem
späteren Zeitpunkt als Realersatz anbieten zu können und damit seine
Stellung in künftigen Verhandlungen über den Erwerb von kieshaltigem Boden
zu verstärken (BGE 113 II 537 E. 3). Ähnlich lagen die Dinge in BGE 114
II 167 ff., wo ein Grundstück an einen Kiesunternehmer veräussert wurde,
der durch pachtweise Überlassung anderweitig verpachtetes Land im Austausch
zum Kiesabbau gewinnen wollte.
b) Der Beschwerdeführer hat für das in der Reservezone gelegene
Grundstück Kat. Nr. 2661 einen Quadratmeterpreis von rund Fr. 51.--
entrichtet. Dieser Betrag steht in krassem Missverhältnis zum gegenwärtig
erzielbaren Ertragswert, aber auch zu dem, was in der betreffenden Region
üblicherweise für landwirtschaftlich nutzbares Land bezahlt wird. Indessen
vermag dieser Umstand für sich allein den Tatbestand der Spekulation
noch nicht zu erfüllen, zumal die auf diese Weise indirekt geschaffene
staatliche Preiskontrolle der gesetzgeberischen Absicht zuwiderliefe
(BGE 110 II 217 f.). Im überhöhten Preis liegt aber gleichwohl ein Indiz
dafür, dass mit dem Kauf eine andere Absicht verbunden ist, als den Boden
der landwirtschaftlichen Nutzung zu erhalten oder zuzuführen. Dass durch
diese Betrachtungsweise der Handel mit landwirtschaftlich genutztem,
in der Reservezone gelegenem Land erschwert werden könnte, wie der
Beschwerdeführer einwendet, müsste im Interesse der Zweckverfolgung gemäss
Art. 1 EGG hingenommen werden. Es wäre Sache des Gesetzgebers, allfällige
nachteilige Auswirkungen zulasten der Landwirtschaft auszumerzen. Das
vorliegende Beispiel vermag aber auch klar zu zeigen, dass ein wirksamer
Schutz des bäuerlichen Grundbesitzes mit raumplanerischen Massnahmen
allein nicht realisiert werden kann; gerade bei den im Hinblick auf
künftige Änderungen der planungsrechtlichen Klassierung vorgenommenen
Liegenschaftsverkäufen bedarf es einer zusätzlichen Kontrolle, wie
sie durch das Einspruchsverfahren gemäss Art. 19 EGG - wenn auch nur
unzureichend - gewährleistet wird.
c) Wie sich aus den Akten ergibt und vom Landwirtschaftsgericht
ausdrücklich festgehalten wird, hat der Beschwerdeführer im Meldeformular
als Erwerbsgrund "Kapitalanlage/Bauzweck" angegeben. Auch anlässlich der
vorinstanzlich durchgeführten Befragung hat er den Bauzweck bekräftigt,
zugleich aber betont, dass es sich in erster Linie um eine Kapitalanlage
handle; wenn es eingezont würde, könne man wieder davon (vom Bauen)
sprechen - das Land sei erschlossen. In der Beschwerde bringt er wiederum
vor, er wolle das Land zwecks Kapitalanlage erwerben, um darauf eine
(zonenkonforme) Baumschule zu errichten; natürlich wolle er sich das
Recht offenhalten, bei einer allfälligen Einzonung auch zu bauen.
d) Das EGG verbietet den Landerwerb zum Zweck der Kapitalanlage
nicht ausdrücklich. Sind aber die gesamten Umstände zu berücksichtigen,
darf vorliegend das wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers
nicht ausser acht gelassen werden (BGE 114 II 171). Er ist nach den
Feststellungen im angefochtenen Entscheid Inhaber der Eisenring AG,
die ein Architekturbüro betreibt und sich als Generalunternehmerin
betätigt. In dieser Eigenschaft dürfte er wohl mit dem Landerwerb vor
allem geschäftliche Interessen verfolgen. Es kann daher nicht beanstandet
werden, wenn das Landwirtschaftsgericht die versuchte Ausnützung
einer zwar ungewissen, aber dennoch nicht völlig auszuschliessenden
planungsrechtlichen Besserstellung als entscheidend erachtet hat;
insbesondere die Hoffnung auf eine allfällige Eingliederung in die
Bauzone und die durch bessere Nutzungsmöglichkeiten entstehende Ertrags-
und Wertsteigerung der Liegenschaft dürften demnach als Hauptgrund des
Landerwerbs gelten. Mit den von der Vorinstanz angeführten Indizien ist
hinreichend dargetan, dass der Beschwerdeführer den fraglichen Boden
einer anderen, gewinnbringenderen Verwendung zuführen möchte, als dies
der Landwirt täte. Unter diesen Umständen lässt sich die offensichtliche
Spekulationsabsicht im Sinne der Rechtsprechung nicht verneinen; das
Landwirtschaftsgericht hat demgemäss die Anwendung des Art. 19 Abs. 1
lit. a EGG mit Recht bejaht.