BGE 115 IB 508
115 Ib 508
66. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
13. Dezember 1989 i.S. R. M. und M. M. gegen Stadtgemeinde Sempach,
Regierungsrat des Kantons Luzern und Verwaltungsgericht (Abteilung für
die Prüfung von Erlassen) des Kantons Luzern (staatsrechtliche Beschwerde
und Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 24, 34 Abs. 3 RPG, Art. 97 ff. OG; Anfechtung projektbezogener
Zonenplanänderungen.
1. Zulässiges Rechtsmittel: Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist
gegen Zonenplanänderungen gegeben, wenn geltend gemacht wird, mit der
Planfestsetzung werde Art. 24 RPG umgangen (Bestätigung der Rechtsprechung,
E. 5a/bb).
2. Auch einer Planungsmassnahme zur Verwirklichung eines Vorhabens
ausserhalb der Bauzone dürfen keine überwiegenden Interessen entgegenstehen
(E. 6b und c).
Sachverhalt
A.- Die Stadt Sempach beabsichtigt, den Parkplatz Seevogtey auf
Grundstück GB Sempach Nr. 166 von 30 auf 120 Autoabstellplätze zu
vergrössern. Am 4. Juni 1985 stimmte die Gemeindeversammlung dem Projekt
zu und bewilligte den erforderlichen Kredit. Das Grundstück liegt in der
Sperrzone gemäss Verordnung zum Schutze des Sempachersees und seiner Ufer
vom 20. Juli 1964 (SchutzV). Am 15. Juli 1985 erteilte das Raumplanungsamt
des Kantons Luzern unter Bedingungen und Auflagen eine Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 RPG bzw. § 3 der kant. Vollzugsverordnung zum RPG. Gegen
diesen Entscheid erhoben R. M. und M. M. sowie die Amtsstelle für Natur-
und Heimatschutz Verwaltungsbeschwerden. Die Beschwerdeverfahren sind
noch hängig.
In der Folge liess die Stadt Sempach das Projekt
überarbeiten. Gleichzeitig reichte sie beim Raumplanungsamt ein Gesuch um
Schaffung einer Zone für öffentliche Zwecke auf dem vom Parkplatzprojekt
beanspruchten Areal ein, beim Regierungsrat beantragte die Stadt die
Entlassung des fraglichen Grundstückteils aus der Sperrzone gemäss
SchutzV. Nachdem das Justizdepartement im Auftrag des Regierungsrats das
Verfahren für die Entlassung des Grundstückteils aus der Sperrzone gemäss
SchutzV eingeleitet und die vorgesehene Planänderung im Kantonsblatt vom
4. Juli 1987 bekanntgegeben hatte, erhoben neben anderen auch R. M. und
M. M. Einsprache gegen die Entlassung aus der Sperrzone gemäss SchutzV. Mit
Entscheid vom 22. Januar 1988 wies der Regierungsrat die Einsprachen ab
und beschloss die beantragte Entlassung aus der Sperrzone. Mit Urteil
vom 22. Januar 1988 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern
(Abteilung für die Prüfung von Erlassen) auf den Antrag von R. M. und
M. M., die Änderung der SchutzV vom 22. Januar 1988 wegen Verfassungs-
und Gesetzwidrigkeit aufzuheben, nicht ein.
R. M. und M. M. haben zum einen gegen den Regierungsratsentscheid
vom 22. Januar 1988 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
erhoben und führen zum andern staatsrechtliche Beschwerde gegen den
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. März 1988. Das Bundesgericht
weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde heisst das Gericht im Sinne der Erwägungen
gut, soweit es auf sie eintritt, und hebt den angefochtenen Entscheid
des Regierungsrats auf.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 5
5.- Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition,
ob es auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 114 Ia
308 E. 1a).
a) Dabei ist zunächst zu prüfen, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
überhaupt gegeben ist, d.h. ob die sachliche Zuständigkeit des
Bundesgerichts als Verwaltungsrechtspflegeinstanz begründet ist.
aa) Gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht u.a. zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler
Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG. Als Entscheide
über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG gelten nicht nur solche
Entscheide, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird,
sondern auch Entscheide, mit denen die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 RPG verneint wird (BGE 107 Ib 235 E. 1b). Darüber hinaus
sind in Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis zu den allgemeinen
Regeln über die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch solche
Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, die Art. 24 RPG
zu Unrecht nicht zur Anwendung bringen (BGE 114 Ib 132 f. E. 2; 112 Ib 411
E. 1a, je mit Hinweisen), d.h. die gestützt auf Art. 24 RPG hätten gefällt
werden müssen. Schliesslich sind, ebenfalls in Anlehnung an die allgemeine
Praxis zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde, auf kantonales Verfahrensrecht
gestützte Entscheide anfechtbar, durch welche die Anwendung von Art. 24
RPG ausgeschlossen wird (vgl. BGE 112 Ib 413 E. 2a; 103 Ib 314 E. 2b,
146 E. 2a; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Bern 1981, S. 360 N. 6 zu Art. 34 RPG).
bb) Über die genannten Fälle hinaus ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegeben, wenn geltend gemacht
wird, Art. 24 RPG werde mit einem Nutzungsplan umgangen. Stünde in
diesen Fällen einzig die staatsrechtliche Beschwerde offen, wäre
zu befürchten, dass das Bundesgericht häufig wegen der strengeren
Legitimationsvoraussetzungen dieses Rechtsmittels nicht zur Überprüfung
der Frage angerufen werden könnte, ob einer Nutzungsplanänderung,
die vorgenommen wird, um ein konkretes Projekt zu realisieren, eine in
gleicher Weise umfassende Interessenabwägung zugrundeliegt, wie sie auch
bei einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erforderlich ist (BGE
114 Ia 125 E. 4c/cf, 113 Ib 230 E. 2c). Das kann aber nicht der Sinn von
Art. 34 RPG sein. Durch die Zulassung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
in den genannten Fällen ist daher dafür zu sorgen, dass solche Fälle
nicht der bundesgerichtlichen Überprüfung entzogen bleiben und die
materiellen Erfordernisse von Art. 24 RPG auf dem Weg über eine Änderung
der Nutzungsplanung umgangen werden können (BGE 113 Ib 373 E. 1b). Dabei
gilt es indessen darauf hinzuweisen, dass Gegenstand des Verfahrens
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur die im Zusammenhang mit Art. 24
RPG stehenden Fragen sein können; nicht unmittelbar mit der Umgehung
des Ausnahmebewilligungsverfahrens zusammenhängende Rügen gehören ins
staatsrechtliche Beschwerdeverfahren (BGE 113 Ib 373 E. 1b).
cc) Im vorliegenden Fall dreht sich der Streit um die Entlassung eines
Teils der Parzelle GB Sempach Nr. 166 aus der Sperrzone gemäss SchutzV
im Hinblick auf eine spätere Zuweisung des entlassenen Grundstücksteils
zu einer Zone für öffentliche Bauten, damit die von der Stadt Sempach
beabsichtigte Erweiterung des Parkplatzes Seevogtey realisiert werden
kann. Damit geht es um eine Nutzungsplanmassnahme, die im Hinblick auf
die Realisierung eines konkreten Bauvorhabens ausserhalb der bestehenden
Bauzonen erfolgte. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher im
geschilderten Umfang (E. 5a/bb) gegeben.
b) Welche Behörde im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
vor Bundesgericht Vorinstanz sein kann, legt Art. 98 OG fest. Im Sinne
dieser Vorschrift (Bst. g) handelte der Regierungsrat des Kantons Luzern
im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Stadt Sempach als letzte
kantonale Instanz, zumal das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern auf
das von den Beschwerdeführern erhobene kantonale Rechtsmittel wegen
Unzuständigkeit nicht eingetreten ist. Die für die Zulässigkeit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde geforderte Letzinstanzlichkeit ist somit
zu bejahen.
c) Die Beschwerdeführerin R. M. ist Eigentümerin der Parzelle GB
Nr. 480, welche unmittelbar gegenüber der von der Sperrzonenänderung
betroffenen Parzelle GB Nr. 166 liegt. Dass dazwischen eine stark
befahrene Kantonsstrasse verläuft, ändert nichts an der Tatsache, dass die
Beschwerdeführerin durch die Entlassung eines Teils der Parzelle GB Nr. 166
aus der Sperrzone gemäss SchutzV stärker betroffen wird als jedermann und
in einer beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (BGE 113
Ib 228 f. E. 1c, 112 Ib 41 E. 1a, 158 E. 3, 173 E. 5b, 272 E. 1c). Die
Änderung der SchutzV wurde in die Wege geleitet, um die Erweiterung des
bestehenden Parkplatzes zu erleichtern, und es kann kein Zweifel bestehen,
dass die Beschwerdeführerin als Nachbarin dieses Parkplatzes von dessen
Vergrösserung unmittelbarer berührt würde als die Allgemeinheit. Gleiches
gilt von allfälligen andern Nutzungsarten, die nach Aufhebung der Sperrzone
auf der Parzelle GB Nr. 166 möglich werden könnten (Ausgangspunkt für
das Baden, Surfen, Campieren usw.). Damit hat die Beschwerdeführerin ein
schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheids
und ist zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert.
Ob die Beschwerdelegitimation auch dem Beschwerdeführer M. M. zusteht,
der bloss Bewohner der Liegenschaft auf Parzelle GB Nr. 480 ist,
braucht nicht näher untersucht zu werden, da er gemeinsam mit der
beschwerdeberechtigten Beschwerdeführerin R. M. das Rechtsmittel ergriffen
hat.
d) Die Beschwerdeführer machen in ihrer
Verwaltungsgerichtsbeschwerdeschrift neben einer Verletzung von Art. 24
RPG geltend, der angefochtene Entscheid verstosse formell auch gegen §
47 Abs. 2 und § 67 der Staatsverfassung des Kantons Luzern vom 29. Januar
1875 (KV) und materiell gegen Art. 2 ÜbBest.BV (Verletzung der Art. 1,
2, 3, 9, 14, 15, 17, 21 Abs. 2, 24 RPG) sowie Art. 4 BV (Willkür,
Rechtsungleichheit). Wie bereits ausgeführt (E. 5 a/bb) können diese
Rügen nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden, da
sie sich nicht auf die in diesem Verfahren allein zu prüfenden Fragen im
Zusammenhang mit Art. 24 RPG beziehen. Hingegen können diese Vorbringen als
staatsrechtliche Beschwerde behandelt werden und es ist auf sie einzugehen,
sofern die Zulässigkeitsvoraussetzungen dieses Rechtsmittels erfüllt
sind (BGE 114 Ib 349 E. 1 mit Hinweis). Diese sind im vorliegenden Fall
indessen nicht erfüllt, da den Beschwerdeführern, wie bereits im Rahmen
der Beurteilung der staatsrechtlichen Beschwerde dargelegt (E. 2b) die
Legitimation zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde fehlt. Soweit
die Eingabe der Beschwerdeführer als staatsrechtliche Beschwerde zu
behandeln ist, kann daher nicht auf sie eingetreten werden.
e) Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Erörterungen
Anlass. Es ist somit im geschilderten Umfang (E. 5 a/bb, cc) auf die
Beschwerde einzutreten.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführer machen geltend, dem Regierungsrat gehe es
erklärtermassen um die Ermöglichung der projektierten Erweiterung des
Parkplatzes Seevogtey. Da dieses Projekt weder nach § 12 SchutzV (Ausnahmen
für das Bauen in der Sperrzone) noch nach Art. 24 RPG bewilligt werden
könne, bediene sich der Regierungsrat einer Rechtsumgehung, indem er die
Schutzverordnung für den fraglichen Grundstückteil aufhebe, später die
Umzonung in die Zone für öffentliche Zwecke genehmigen werde und damit die
Anwendbarkeit von Art. 24 RPG ausschliesse. Das sei nicht mehr Planung,
sondern Erteilung einer Baubewilligung, weshalb schon die Änderung der
SchutzV auf das Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 24 RPG hätte
überprüft werden müssen. Eine solche Überprüfung hätte ergeben, dass die
Parkplatzerweiterung nicht bewilligt werden könne und die Änderung der
Schutzverordnung daher Art. 24 RPG verletze.
a) Wie das Bundesgericht bereits in verschiedenen Entscheiden
festgehalten hat, haben Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG den
planerischen Stufenbau zu beachten. Ihr Entscheidungsbereich reicht
zwar weiter als derjenige der Baubewilligung, weil sie für Vorhaben
erteilt werden, welche nicht dem Zweck einer Nutzungszone ausserhalb
der Bauzone entsprechen. Für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach
nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, dürfen
aber keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden (BGE 114 Ib 315 E. 3a mit
Hinweisen). Das Bundesgericht hat es daher in dem ebenfalls ein Projekt
im Kanton Luzern betreffenden BGE 113 Ib 372 ausdrücklich begrüsst,
dass bei Bauvorhaben einer gewissen Grösse ausserhalb einer Bauzone für
deren Realisierung der Weg einer Änderung der Nutzungsplanung beschritten
wird. Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat, nachdem anfänglich eine
Realisierung des Bauvorhabens über eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24
RPG ins Auge gefasst worden war, nun zur Verwirklichung der Vergrösserung
des Parkplatzes Seevogtey den Weg über die Nutzungsplanung beschritten;
nach der mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochtenen
Entlassung eines Parzellenteils des Grundstücks GB Nr. 166 aus der
Sperrzone könnte die Stadtgemeinde Sempach diesen Weg weiterbeschreiten und
eine Zuweisung des entlassenen Parzellenteils zu einer Zone für öffentliche
Bauten in Erwägung ziehen. Dieses Vorgehen auf dem Weg über Änderungen
der Nutzungsplanung ist auch im vorliegenden Fall angesichts des Umfangs
der geplanten Parkplatzerweiterung von 30 auf 120 Plätze grundsätzlich zu
begrüssen. Von einer Umgehung von Art. 24 RPG kann somit insoweit nicht
die Rede sein.
b) Wird im Hinblick auf die Realisierung eines konkreten Bauvorhabens
ausserhalb einer bestehenden Bauzone der Weg über eine Änderung der
Nutzungsplanung beschritten, so dispensiert das freilich die planenden
Behörden nicht davon, mindestens die selben Anforderungen zu beachten, die
auch zu berücksichtigen wären, wenn Art. 24 zur Anwendung gelangen würde
(BGE 114 Ia 125 E. 4c/cf mit Hinweisen; 113 Ib 230 E. 2c). Dabei wird von
Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG zunächst eine eingehende Prüfung der Frage der
Standortgebundenheit gefordert. Darüber hinaus verlangt Art. 24 Abs. 1
lit. b RPG zweierlei: Einerseits müssen in materieller Hinsicht alle in
Frage stehenden Interessen berücksichtigt und umfassend gegeneinander
abgewogen werden. Dabei hat die Interessenabwägung insbesondere
auch die Prüfung des geographischen Standorts, d.h. allfälliger
Alternativstandorte einzuschliessen (BGE 114 Ia 125 E. 4c/cf, 112 Ib
32 E. 4, 121 E. 4a). Andererseits verlangt Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG
in formeller Hinsicht, dass die Interessenabwägung durch die nämliche
Behörde vorgenommen wird. Das bedeutet, dass für die Interessenabwägung
massgebende Einzelfragen nicht separaten Verfahren vorbehalten werden
dürfen (BGE 112 Ib 120 E. 4 mit Hinweisen; unveröffentlichtes Urteil des
Bundesgerichts vom 11. August 1989 i.S. U. E. 1a/aa).
c) Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat die Entlassung
des umstrittenen Parzellenteils aus der Sperrzone gemäss SchutzV
beschlossen. Eine umfassende Interessenabwägung im Hinblick auf die
Realisierung der geplanten Parkplatzerweiterung hat er dabei nicht
vorgenommen.
aa) Dies ist an sich nicht zu beanstanden. Der definitive Entscheid
über die für die Realisierung des Projekts notwendige Zuweisung zu einer
Zone für öffentliche Bauten fällt nämlich als Akt der Nutzungsplanung
gemäss § 14 aBauG (ebenso § 3 Abs. 1 Planungs- und Baugesetz vom 7. März
1989, PBG) in die Kompetenz der Stadtgemeinde. Solange sichergestellt ist,
dass die Stadtgemeinde die von Art. 24 Abs. 1 RPG geforderte umfassende,
die Prüfung von Alternativstandorten einschliessende Interessenabwägung
durchführen wird, ist das gewählte Verfahren bundesrechtlich nicht zu
bemängeln.
bb) Dass im Nutzungsplanverfahren eine umfassende, die Prüfung von
Alternativstandorten einschliessende Interessenabwägung durchgeführt
wird, wird indessen durch den angefochtenen Entscheid des Regierungsrats
nicht nur nicht sichergestellt, sondern geradezu ausgeschlossen.
Der angefochtene Entscheid präjudiziert nämlich, ohne selbst eine
eingehende Prüfung von Alternativstandorten vorzunehmen, den Standort
des geplanten Bauvorhabens, und enthält überdies weder eine Anweisung an
die für die Nutzungsplanung zuständige Stadtgemeinde, wonach diese die
von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG geforderte umfassende Interessenabwägung
durchzuführen habe, noch erwähnt der angefochtene Entscheid überhaupt
das Erfordernis einer umfassenden Interessenabwägung. Der Regierungsrat
geht insoweit vielmehr davon aus, dass die Naturschutzaspekte des
Parkplatzerweiterungsprojekts mit dem Entscheid über die Entlassung des
umstrittenen Parzellenteils aus der Sperrzone gemäss SchutzV abschliessend
beurteilt seien und dass die Aufgabe der Stadtgemeinde nur noch in der
Prüfung der übrigen Aspekte des Bauvorhabens bestehen könne. Durch dieses
Vorgehen spaltet der Regierungsrat in unzulässiger Weise die von Art. 24
Abs. 1 lit. b RPG geforderte Interessenabwägung auf.
cc) Eine Umgehung und damit Verletzung von Art. 24 RPG durch
das gewählte Vorgehen wäre freilich dann zu verneinen, wenn der
Entlassungsentscheid ausdrücklich in seiner Rechtskraftwirkung durch einen
Vorbehalt beschränkt wäre, wonach die Entlassung aus der Sperrzone nur
wirksam wird, wenn die für die Nutzungsplanung zuständige Stadtgemeinde
Sempach nach einer unabhängig vom Ergebnis des regierungsrätlichen
Entscheids vorzunehmenden umfassenden, die Prüfung von Alternativstandorten
einschliessenden Interessenabwägung zum Ergebnis gelangt, dass die
geplante Parkplatzerweiterung möglich ist. Ein solcher Vorbehalt fehlt
indessen im angefochtenen Entscheid. Er verletzt damit Art. 24 RPG, da er
in unzulässiger Weise die Durchführung einer umfassenden Interessenabwägung
im Nutzungsplanverfahren verhindert.
Erwägung 7
7.- a) Im gegenwärtigen Zeitpunkt steht das Ergebnis einer
umfassenden Abwägung der für und gegen die geplante Parkplatzerweiterung
sprechenden Interessen noch keineswegs fest; weder die Notwendigkeit eines
Verzichts auf die in Aussicht genommene Parkplatzerweiterung noch die
Möglichkeit deren rechtlicher Realisierbarkeit lassen sich ausschliessen.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann daher damit heute
noch keineswegs gesagt werden, das Projekt verletze Art. 24 RPG, da
seiner Realisierung überwiegende Interessen entgegenstünden. Dennoch ist
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne des oben Ausgeführten (E. 6)
teilweise gutzuheissen, nämlich insoweit als das vom Regierungsrat auf dem
Weg zur Realisierung der Parkplatzerweiterung eingeschlagene Verfahren die
- auch bei der Realisierung eines Projekts ausserhalb der Bauzone auf dem
Weg über die Nutzungsplanung - von Art. 24 Abs. 1 RPG geforderte umfassende
Interessenabwägung durch eine Behörde nicht zu gewährleisten mag.
b) Entsprechend dem Verfahrensausgang sind vom unterliegenden
Gemeinwesen keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Hingegen
hat der Staat Luzern die Beschwerdeführer für das Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Fr. 800.-- zu entschädigen (Art. 159
Abs. 2 OG).