BGE 115 IB 472
115 Ib 472
63. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 7.
Dezember 1989 i.S. Rheinaubund gegen Gemeinde Ossingen, Gemeinde Thalheim
an der Thur, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Gewässerunterhaltsprojekt (Sanierung der Thur, zweite
Unterhaltsetappe von der Steinegg bis Gütighausen); Zulässigkeit
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; Legitimation (Art. 103 lit. c OG
i.V.m. Art. 12 NHG und Art. 55 Abs. 1 USG); Wasserbaupolizeirecht,
Art. 24 RPG, Art. 5-7 NHG, Umweltschutzrecht (Art. 9 USG, UVPV).
1. Die auf Wasserbaupolizeirecht, Art. 24 RPG, das NHG und Art. 9
USG gestützte Erteilung der Bewilligung für das Unterhaltsvorhaben gilt
als Bundesaufgabe und stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar,
gegen welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist (E. 1c).
2. Gestützt auf Art. 103 lit. c OG i.V.m. Art. 12 NHG ist
der Rheinaubund als gesamtschweizerische Organisation insoweit
beschwerdebefugt, als er Einwendungen erhebt, die mit den Interessen des
Natur- und Heimatschutzes in unmittelbarem Zusammenhang stehen. Darüber
hinaus steht ihm die Beschwerdebefugnis auch gemäss Art. 55 Abs. 1 USG zu
(E. 1d).
3. Die Frage, ob das Vorhaben eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG erfordert, kann offenbleiben; jedenfalls erweisen sich die
Voraussetzungen hiefür als erfüllt (E. 2a-e). Umfassende Interessenabwägung
in Berücksichtigung von Art. 6 NHG (E. 2e/dd).
4. Obligatorische Begutachtungspflicht gemäss Art. 7 NHG. Diese
Bestimmung verlangt nicht, dass die Auffassung der Eidg. Natur-
und Heimatschutzkommission in einem eigenen Papier festgehalten wird,
sondern es muss genügen, dass die Kommission sich einer andern Begutachtung
anschliesst oder ihre Auffassung anderweitig eindeutig zum Ausdruck bringt
(E. 2e/cc).
5. UVP-Pflicht. Ob eine möglicherweise ins Gewicht fallende
Umweltbelastung durch die vorzunehmenden umfangreichen Sanierungsarbeiten
zum vornherein ausgeschlossen gewesen sei, lässt sich nicht sagen. Indes
sind die umfassend erfolgten Abklärungen materiell als einer UVP ebenbürtig
zu erachten, so dass die Frage offenbleiben kann, ob das Vorhaben auch
im Lichte der in Ziff. 30.2 des Anhangs zur UVP festgelegten Kostengrenze
von 10 Mio. Franken UVP-pflichtig ist (E. 3).
Sachverhalt
A.- Der Kantonsrat des Kantons Zürich trat am 27. Oktober 1986 auf
den Antrag des Regierungsrates, ein Gesamtprojekt zur Sanierung der
Thur zu genehmigen und die entsprechenden Mittel unter Vorbehalt des
obligatorischen Referendums zu genehmigen, nicht ein.
Am 8. April 1987 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich
ein Detailprojekt für die Sanierung der Thur zwischen der Tüfenau
und der Steinegg, wofür er gleichzeitig einen Kredit von Fr. 4,68
Mio. sprach. Ziel des Projektes war, die Gefahr der Überflutung für die
an den Fluss angrenzenden Gebiete mittels Erhöhung der Abflusskapazität
der Thur auf 1400 m3/s zu reduzieren. Der Regierungsrat führte aus,
diese Abflusskapazität entspreche den Grundlagen der Korrektion des
letzten Jahrhunderts. Zwei gegen diesen Genehmigungsentscheid erhobene
staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung des Stimmrechts wies das
Bundesgericht am 9. Juni 1988 ab (s. ZBl 89/1988 S. 539 ff.).
Nach Abschluss der ersten Unterhaltsetappe genehmigte der Regierungsrat
mit Beschluss Nr. 2330 vom 27. Juli 1988 das Projekt der Direktion der
öffentlichen Bauten über die zweite Unterhaltsetappe von der Steinegg
bis Gütighausen und bewilligte für dessen Ausführung einen Bruttokredit
von Fr. 3,8 Mio. Wie jenes der ersten Unterhaltsetappe, so basiert auch
dieses Projekt für die zweite Etappe auf dem die Thursanierung betreffenden
Auflageprojekt 1983 mit einer Abflusskapazität von 1400 m3/s. Neben der
weitgehenden Wiederherstellung des ursprünglichen Flussprofils sieht
das Detailprojekt auch verschiedene Revitalisierungsmassnahmen vor. Die
Arbeiten sollen im wesentlichen die folgenden Vorkehren umfassen:
- Baggerung der Flusssohle
- Unterfangen des bestehenden Uferschutzes in der Aussenkurve Steinegg
- Erweiterung des Engpasses in der Kurve Steinegg auf der Innenseite
- Abgetiefte und differenzierte Vorlandgestaltung am linken Ufer
oberhalb der Steineggkurve mit Überschwemmungs- und Sukzessionsflächen
- Ausbau einer Strecke mit Flachböschungen und niedrigen Buhnen am
gegenüberliegenden Ufer
- Entfernung der linksufrigen Pflästerung im Beton unterhalb der
Brücke Gütighausen und Ersatz durch Blocksatz und Weidenstecklinge
- Revitalisierung des Gruebhölzlibachs im Auenwald der Steinegg
Für die Erweiterung des Engpasses in der Kurve Steinegg ist
gemäss Regierungsratsbeschluss eine Dauerrodung von rund 3600 m2
und eine vorübergehende Rodung von rund 4200 m2 erforderlich. Von den
voraussichtlichen Kosten von Fr. 3,8 Mio. sollen rund Fr. 1,05 Mio. der
Revitalisierung der Thur dienen. Die vorgesehene Verlängerung der
Thurbrücke Gütighausen wurde durch den Regierungsrat in eine separate
Vorlage verwiesen.
Am 9. August 1988 stellte die Staatskanzlei des Kantons Zürich den
Regierungsratsbeschluss auf Ersuchen hin dem Rheinaubund zu. Gemäss
dessen Statuten handelt es sich hierbei um einen Verein im Sinne
von Art. 60 ff. ZGB mit Sitz in Schaffhausen. Nach § 2 der Statuten
bezweckt der Rheinaubund "die Förderung des Natur- und Heimatschutzes in
allen Bereichen öffentlicher Tätigkeit und den Schutz des Menschen vor
Zivilisationsschäden. Zur Verfolgung dieser Ziele kann er alle geeigneten
Massnahmen ergreifen und mit anderen Organisationen zusammenarbeiten."
Mit Eingabe vom 31. August 1988 erhob der Rheinaubund Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, mit der er beantragte, der Beschluss
vom 27. Juli 1988 sei aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen,
vorgängig der Projektgenehmigung eine Umweltverträglichkeitsprüfung
durchzuführen und die Voraussetzungen für die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) zu prüfen.
Am 14. September 1988 erhob der Rheinaubund ebenfalls gegen den in
ein gesondertes Verfahren gewiesenen. am 10. August 1988 ergangenen
Regierungsratsbeschluss betreffend die Verlängerung der Thurbrücke
Gütighausen Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht. Er beantragte,
dieser Beschluss sei aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen,
den für diese Verlängerung erforderlichen Kredit erst und nur dann zu
bewilligen, wenn das Projekt für den Thurunterhalt zwischen der Steinegg
und Gütighausen definitiv genehmigt sei und eine Verlängerung der Brücke
sich dennoch als unumgänglich erweisen sollte.
Mit Entscheid vom 16. Dezember 1988 vereinigte das Verwaltungsgericht
die beiden Verfahren und wies die Beschwerden ab. Es bejahte die
Beschwerdebefugnis des Rheinaubundes und erwog zu den materiellen Rügen
im wesentlichen, die Thur sei keiner Bauzone zugewiesen, weshalb die dort
projektierten baulichen Vorkehren entgegen der Meinung des Regierungsrates
nur nach Massgabe von Art. 24 RPG bewilligt werden könnten. Im weiteren
führte es aus, die projektierten Massnahmen erschöpften sich darin, im
Sinne von Art. 24 Abs. 2 RPG Bauten und Anlagen zu erneuern, teilweise
zu ändern oder wiederaufzubauen. Anwendbar sei damit § 357 Abs. 3 des
Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975
(PBG). Obwohl der Regierungsrat zwar weder Art. 24 Abs. 2 RPG noch §
375 Abs. 3 PBG ausdrücklich erwähnt habe, habe er sich doch materiell
mit diesen Bestimmungen auseinandergesetzt: § 4 des kantonalen Gesetzes
über die Gewässer vom 15. Dezember 1901 in der Fassung vom 2. Juli 1967
(Wassergesetz, WG) entspreche den Planungszielen und -grundsätzen von
Art. 1 Abs. 2 lit. a bzw. Art. 3 Abs. 2 lit. c/d und Abs. 4 lit. c RPG,
welche den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft,
Wasser, Wald und Landschaft, die Freihaltung von See- und Flussufern,
die Bewahrung naturnaher Landschaften und Erholungsräume sowie eine
Gestaltung öffentlicher oder im öffentlichen Interesse liegender Bauten
und Anlagen verlangten. Das federführende Amt für Gewässerschutz
und Wasserbau habe die Mitberichte des Amtes für Raumplanung, des
Oberforstamtes, der kantonalen Fischerei- und Jagdverwaltung sowie des
Meliorations- und Vermessungsamtes einlässlich gewürdigt und sei deren
Forderungen soweit gefolgt, wie dies in sorgfältiger Abwägung gegenüber
den wasserbaupolizeilichen Interessen zu vertreten gewesen sei. Gesamthaft
betrachtet erschienen die umstrittenen Erneuerungs- und Änderungsvorhaben
zum Thurunterhalt als mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung im Sinne
von Art. 24 Abs. 2 RPG durchaus vereinbar. Dem Regierungsrat könne
nicht vorgeworfen werden, er habe die durch § 238 Abs. 2 PBG gebotene
besondere Rücksicht auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes vermissen
lassen. Dass der Regierungsrat Art. 16 Abs. 2 der Verordnung zum RPG (RPV,
in der Fassung vom 26. März 1986 (SR 700.1)) unbeachtet gelassen habe,
wonach die Kantone die gemäss Art. 24 RPG erteilten Ausnahmebewilligungen
im kantonalen Publikationsorgan gesondert anzuzeigen hätten, habe den
Rheinaubund nicht gehindert, rechtzeitig Beschwerde zu erheben. Dieser
sei somit durch den Verfahrensmangel nicht beschwert worden.
In bezug auf die Frage, ob für das vorliegende Projekt eine
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen sei, gelangte
das Verwaltungsgericht zum Schluss, Ziff. 30.2 des Anhangs zur
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011)
vom 19. Oktober 1988 erfasse entsprechend der im Wasserbau gebräuchlichen
Unterscheidung zwischen Gewässerkorrektionen und -unterhalt offenkundig
nur erstmalige bauliche Massnahmen, nicht aber blosse Unterhaltsarbeiten
an bestehenden Anlagen. Bei den vorgesehenen Massnahmen an der Thur
handle es sich indessen teils um normalen Unterhalt, teils um grössere
Wiederherstellungsarbeiten, wie sie als "ausserordentlicher Unterhalt"
insbesondere nach Unwettern - hier dem Hochwasser mit Überschwemmungen
im Jahre 1978 - notwendig seien. Unterliege das Projekt bereits aus
diesem Grunde nicht einer UVP, so könne die Frage offenbleiben, ob der
gemäss Ziff. 30.2 des Anhangs zur UVPV geforderte Kostenvoranschlag von
mehr als 10 Mio. Franken allein auf die in Frage stehende Etappe oder
auf das umfassende Gesamtprojekt der Thursanierung zu beziehen sei.
Schliesslich lasse sich auch in unmittelbarer Anwendung von Art. 9
Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG,
SR-814.01) nicht sagen, das streitige Flussbauprojekt und die Verlängerung
der bestehenden Brücke könnten "die Umwelt erheblich belasten".
Hiergegen führt der Rheinaubund mit Eingabe vom 6. Februar 1989
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Dieses weist die
Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- c) Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zürich stützt sich u.a. auf Art. 24 RPG und in diesem Zusammenhang auf
das NHG, zudem auf Art. 9 USG; er hat ein Vorhaben zum Gegenstand, das
einerseits der Wasserbaupolizeigesetzgebung untersteht und anderseits
ein gemäss Bundesinventar der Landschaften und Denkmäler (BLN) zu
schützendes Objekt betrifft. Daher gilt die Erteilung der Bewilligung
für das fragliche Vorhaben als Bundesaufgabe (s. Art. 24bis Abs. 2
lit. b BV und Bundesgesetz über die Wasserbaupolizei vom 22. Juni
1877, SR 721.10, ferner Art. 24sexies Abs. 2 BV und Art. 2 lit. c NHG
("Gewässerkorrektionen"), zudem mit Bezug auf Art. 24 RPG BGE 112 Ib
70 ff. und nachf. lit. d/bb). Insoweit ist der Entscheid der letzten
kantonalen Instanz somit in Anwendung öffentlichen Rechtes des Bundes
ergangen und handelt es sich dabei um eine Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG bzw. Art. 97 OG. Soweit die Anwendung der vom Beschwerdeführer als
verletzt gerügten Bestimmung des Art. 24 RPG in Frage steht, ergibt sich
die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
aus Art. 34 Abs. 1 RPG (BGE 114 Ib 132 E. 2 und 268 ff. (nicht publ. E. 1),
112 Ib 96 und 156 E. 1a), dies unabhängig davon, ob das Verwaltungsgericht
seinen Entscheid zu Recht auf Art. 24 RPG abgestützt hat oder nicht. Soweit
die übrige genannte Bundesgesetzgebung und dabei insbesondere auch
Art. 9 USG in Frage steht, ist eine Weiterziehungsmöglichkeit an eine
eidgenössische Verwaltungsinstanz nicht vorgesehen (Art. 98 lit. b-f OG),
wie auch ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99-102 OG nicht vorliegt. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit darauf bezogen gemäss Art. 98
lit. g OG zulässig (s. in diesem Zusammenhang - namentlich betreffend die
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit eine Verletzung des
Umweltschutzrechtes des Bundes zu beurteilen ist - BGE 115 Ib 344 E. 1,
350 ff. E. 1 und 385 ff. E. 1, zudem 114 Ib 216 E. 1b und 347 ff. E. 1,
113 Ib 381 f. E. 2 und 397 f. E. 1b, je mit Hinweisen).
d) Der Beschwerdeführer rügt einerseits Art. 24 RPG und damit
einhergehend Bestimmungen des NHG und anderseits Art. 9 USG als
verletzt. Ob er zu diesen Rügen legitimiert ist, ist für beide Vorbringen
gesondert zu prüfen (vgl. etwa das soeben erwähnte Urteil BGE 115
Ib 350 ff. E. 1, zudem BGE 115 Ib 335 ff. und 99 Ib 98; FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 153).
aa) Die Legitimationsvoraussetzungen für eine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 34 RPG richten sich nach Art. 103
OG. Demzufolge ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde u.a. berechtigt,
wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 103 lit. a OG). Der
Beschwerdeführer legt diese besondere Betroffenheit nicht dar, und sie
ist auch nicht ersichtlich. Seine Beschwerdebefugnis allein gestützt auf
Art. 34 RPG in Verbindung mit Art. 103 lit. a OG ist somit zu verneinen.
bb) Indessen steht gemäss Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 12
NHG - soweit gegen kantonale Verfügungen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht zulässig ist - das Beschwerderecht auch den
gesamtschweizerischen Vereinigungen zu, die sich statutengemäss
dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zwecken
widmen. Die Legitimation ist jedoch auf den Schutz der Interessen des
Natur- und Heimatschutzes begrenzt und erfasst nicht auch die Wahrung
anderer öffentlicher Interessen (BGE 109 Ib 342 f.). Das Bundesgericht
hat wiederholt erkannt, dass der Rheinaubund als gesamtschweizerische
Vereinigung im Sinne von Art. 12 NHG anzuerkennen ist (vgl. BGE
(Teilurteil) vom 16. September 1987 in ZBl 89/1988 S. 273 ff.,
110 Ib 161 E. 2, 98 Ib 125). Voraussetzung zur Beschwerdebefugnis
gesamtschweizerischer Organisationen gemäss Art. 12 NHG ist indessen,
dass die in Frage stehende kantonale Verfügung im Sinne von Art. 24sexies
Abs. 2 BV und Art. 2 NHG in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergangen ist. Das
Bundesgericht hat im Entscheid 112 Ib 70 ff. festgestellt, zwar sei die
Raumplanung als solche in ihrem Wesen Sache der Kantone und könne daher
nicht als Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG angesehen werden. Eine
besondere Betrachtung dränge sich jedoch hinsichtlich der Anwendung von
Art. 24 RPG auf: In der Handhabung dieser Bestimmung sei dann die Erfüllung
einer Bundesaufgabe zu erblicken, wenn geltend gemacht werde, eine auf
sie gestützte Baubewilligung verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV
und nach den Vorschriften des NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur
und Heimat. Diese Betrachtungsweise dränge sich namentlich dann auf, wenn
das streitige Bauvorhaben ausserhalb des Baugebietes in einer Landschaft
verwirklicht werden solle, die in einem Inventar des Bundes aufgeführt
sei und unter dem Schutz von Art. 5 und 6 NHG stehe. In derartigen Fällen
handle es sich nach dem Zweck und dem Wortlaut von Art. 12 NHG bei der
Bewilligung gemäss Art. 24 RPG um eine solche im Sinne von Art. 2 lit. b
NHG. Die Beschwerdebefugnis der gesamtschweizerischen Vereinigungen des
Natur- und Heimatschutzes sei daher in diesen Fällen zu bejahen (BGE
112 Ib 72 ff. E. 3 und 4). Diesen Kriterien entspricht die vorliegende
Sache. Hinzu kommt, dass das zur Diskussion stehende Vorhaben - wie
erwähnt - auch aus der Sicht der Wasserbaupolizeigesetzgebung eine
Bundesaufgabe betrifft (Art. 2 lit. c NHG). Dieses Vorhaben könnte ein
gemäss BLN zu schützendes Objekt beeinträchtigen; der Thurlauf zwischen
der Steinegg und Gütighausen gehört zum Gebiet gemäss BLN-Objekt Nr. 1403
("Glaziallandschaft zwischen Thur und Rhein mit Nussbaumer Seen und
Andelfinger Seenplatte", s. Verordnung über das BLN und Anhang dazu
(VBLN, SR 451.11)), womit es unter dem Schutz von Art. 5 und 6 NHG
steht. Der Rheinaubund ist demnach insoweit beschwerdebefugt, als er
Einwendungen erhebt, die mit den Interessen des Natur- und Heimatschutzes
in unmittelbarem Zusammenhang stehen (s. BGE 114 Ib 84 E. 1b, 268 ff. E. 2b
sowie nicht publ. E. 1b von BGE 114 Ib 312 ff., BGE 112 Ib 76, BGE vom
29. September 1978 in ZBl 80/1979 S. 27, BGE 100 Ib 452).
cc) Darüber hinaus ist der Beschwerdeführer auch gemäss Art. 55
Abs. 1 USG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, sind doch
die Voraussetzungen im Sinne dieser Bestimmung beim Rheinaubund fraglos
erfüllt (vgl. in diesem Zusammenhang BGE 112 Ib 548 E. 1b, zudem BGE 115
Ib 335 ff.). Unbeachtlich ist, dass der Bundesrat eine Liste der gemäss
Art. 55 Abs. 2 USG beschwerdeberechtigten Organisationen noch nicht
erstellt hat. Dieser Liste kommt keine konstitutive, sondern lediglich
deklaratorische Wirkung zu (BGE 112 Ib 548 E. 1b mit Hinweisen).
dd) Dagegen ist der Beschwerdeführer durch die im bisherigen
Verfahren angeblich versäumte Publikation der Ausnahmebewilligung im
Sinne von Art. 16 Abs. 2 RPV nicht beschwert, hat er doch daraus keinen
Rechtsnachteil erlitten. Er hat rechtzeitig von der bewilligten Ausnahme
Kenntnis erhalten und die zulässigen Rechtsmittel eingereicht.
Erwägung 2
2.- a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Verwaltungsgericht
sei fälschlicherweise davon ausgegangen, die geplanten Vorkehren seien
unter dem Titel von Art. 24 Abs. 2 RPG bewilligungsfähig. Die Erstellung
eines neuen Hartverbaus entlang dem linken Thurufer, die Erstellung von
Buhnen, der Vorlandabtrag und die geplanten Aufschüttungen könnten weder
als Erneuerung noch als Wiederaufbau qualifiziert werden, sondern seien
gesamthaft nach Art. 24 Abs. 1 RPG zu beurteilen. Da einer Gefährdung von
Menschen durch Objektschutzmassnahmen begegnet werden könne, seien die
geplanten Massnahmen indessen nicht erforderlich und damit nicht absolut
standortgebunden. Damit macht der Beschwerdeführer sinngemäss geltend,
die geplanten Bauten könnten weder gestützt auf Art. 24 Abs. 1 noch
gestützt auf Art. 24 Abs. 2 RPG bewilligt werden.
b) Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, die Thur selber
sei im betroffenen Abschnitt keiner Nutzungszone zugewiesen, und die
beidseitigen Ufergebiete befänden sich, soweit nicht mit Wald bestockt,
je zu einem schmalen Uferstreifen in der kantonalen Freihaltezone im
Sinne von § 39 PBG und anschliessend in der Landwirtschaftszone gemäss §
36 PBG. Im übrigen hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass
die geplanten Massnahmen bereits bei einer Einzelbetrachtung kaum als
zonenkonform anerkannt werden könnten, dass sie indessen aufgrund ihres
engen sachlichen und örtlichen Zusammenhanges ohnehin einheitlich unter dem
Gesichtswinkel vom Art. 24 RPG zu prüfen seien (EJPD/BRP, Erläuterungen
RPG, N. 7 zu Art. 22). Insgesamt sei festzustellen, dass Art. 24 Abs. 2
RPG den vorgesehenen Thurunterhalt erlaube.
Demgegenüber erachten das Bundesamt für Wasserwirtschaft (BWW) und
die kantonale Baudirektion das eidgenössische RPG als nicht anwendbar;
sie halten dafür, beim Bundesgesetz über die Wasserbaupolizei und beim
kantonalen Wassergesetz handle es sich um Sonderordnungen.
Damit stellt sich die Frage nach dem Verhältnis zwischen den
gesetzlichen Bestimmungen betreffend die Wasserbaupolizei, welche
raumwirksame Tätigkeiten ordnen, und dem eidgenössischen RPG. Wie das
Bundesgericht schon wiederholt erkannt hat, müssen die verschiedenen
Gesetzgebungen miteinander koordiniert angewendet werden (s. BGE 114 Ib
227 E. 5, 112 Ib 424 ff., mit weiteren Hinweisen). Das RPG hat nicht
einfach zu weichen. Die Frage lautet vielmehr, ob das wasserbauliche
Sonderrecht eine entsprechende besondere Regelung enthalte.
Längs des betreffenden Flusslaufes erstreckt sich teilweise eine
kantonale Freihaltezone und teilweise eine kantonale Landwirtschaftszone.
Ob Flussverbauungen hier zonengemäss sind, ist fraglich. Doch kann dies
und die Notwendigkeit der Anwendung von Art. 24 RPG offengelassen werden.
Aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt sich, dass die Voraussetzungen
gemäss dieser Bestimmung jedenfalls erfüllt sind, der Bewilligung
des Vorhabens insbesondere auch eine - ebenfalls nach § 4 WG nötige -
umfassende Interessenabwägung zugrunde liegt, bei der alle wesentlichen
Gesichtspunkte, namentlich diejenigen des NHG und der Forst- und
Fischereigesetzgebung, koordiniert berücksichtigt wurden und die damit
auch die Frage einbezog, ob der gemäss dem behördenverbindlichen kantonalen
Gesamtplan mit Bezug auf das betroffene Landwirtschaftsgebiet vorgesehenen
Erholungsattraktivität Rechnung getragen werde.
c) Gemäss Art. 24 Abs. 2 RPG kann das kantonale Recht gestatten,
Bauten und Anlagen zu erneuern, teilweise zu ändern oder wiederaufzubauen,
wenn dies mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar ist. Der
Kanton Zürich hat von dieser Kompetenz mit Erlass des im Wortlaut mit
Art. 24 Abs. 2 RPG identischen § 357 Abs. 3 PBG Gebrauch gemacht und
damit den ihm durch das Bundesrecht eingeräumten Gesetzgebungsspielraum
voll ausgeschöpft. Mit dem Beschwerdeführer ist festzustellen, dass die
geplanten Bauten weder dem Tatbestand des Wiederaufbaus noch demjenigen
der blossen Erneuerung Zugeordnet werden können, sondern höchstens vom
Tatbestand der teilweisen Änderung erfasst werden. In Anbetracht der
wörtlichen Übereinstimmung von Art. 24 Abs. 2 RPG und § 357 Abs. 3 PBG
kann im folgenden auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Begriff
der teilweisen Änderung abgestellt werden, der bundesrechtlicher Natur ist
(vgl. BGE 113 Ib 224 E. 5 und 305 f. E. 3b, 112 Ib 97 E. 3, mit weiteren
Hinweisen). Als teilweise Änderung werden sowohl Umbauten, Anbauten und
Erweiterungen wie auch teilweise Zweckänderungen verstanden. Letztere
scheiden hier zum vornherein aus, da Flussverbauungen grundsätzlich
bezwecken, Überschwemmungen zu verhindern. Dieser Zweck soll durch
die geplanten Bauten nicht geändert, sondern vielmehr bestätigt
werden. Bauliche Änderungen gelten dann als teilweise, wenn sie Umfang
und Erscheinung, also die Identität des Bauwerkes, in den wesentlichen
Zügen wahren. Verlangt wird nicht eine völlige Übereinstimmung der neuen
mit der vorbestehenden Anlage; vielmehr lässt das Bundesgericht eine
Wesensgleichheit genügen (BGE 113 Ib 306, 108 Ib 55). Ob die geplanten
Vorkehren die so verstandene Identität der Thur wahren, ist an deren
heutigem und für die Zeit nach Durchführung der Arbeiten zu erwartendem
Erscheinungsbild zu werten. Ein Fluss wird vorab durch seine Breite und
sein Gefälle, durch die topographische Lage sowie durch Art, Befestigung
und Bewuchs der Ufer charakterisiert. Die Thur wurde vor ungefähr 100
Jahren korrigiert. Seither weisen die Ufer gemäss den unwidersprochenen
Ausführungen der Direktion der öffentlichen Bauten grösstenteils einen
sogenannten Mischverbau auf, der aus Betonplatten und -blöcken sowie aus
Weiden besteht. Ein Grossteil dieser Platten und Blöcke soll nun entfernt
und durch Natursteine ersetzt werden. Die um einen Meter abgesenkten
Vorländer sollen als Sukzessionsflächen und Naturwiesen ausgebildet und
die neuen Ufersicherungen wiederum von einem Weidensaum begleitet werden.
Mit dem beim Vorlandabtrag gewonnenen Material sollen Flachschüttungen
errichtet werden. Ferner sollen Buhnen erstellt werden, und schliesslich
ist eine Revitalisierung des Gruebhölzlibaches vorgesehen. Diese geplanten
Arbeiten werden im dadurch betroffenen Abschnitt zumindest vorübergehend
zu einem veränderten Erscheinungsbild der Thur führen. Dies allein reicht
jedoch nicht aus, der Anlage nach Vollendung der Sanierungsmassnahmen
die Identität mit dem heutigen Zustand abzusprechen. Von Bedeutung ist,
dass vorab zwar der Bauvorgang, nicht aber der "Betrieb" der gesamten
Anlage nach Abschluss der Bauarbeiten zu einem erheblichen Eingriff in
die Natur führen dürfte (s. in diesem Zusammenhang nachf. lit. e/dd);
gestützt auf die Mitberichte der verschiedenen Fachstellen kann angenommen
werden, dass die Eingriffe in die Uferlandschaft innert kürzerer Zeit
vernarben werden. Nach wie vor wird die Thur als korrigiertes Gewässer
mit künstlich angelegten Ufern und einer bewachsenen bzw. bewaldeten
Uferlandschaft in Erscheinung treten. Hieran werden auch die geplanten
Buhnen nichts Wesentliches ändern. Es ist sogar zu erwarten, dass das
Gebiet durch die geplante Revitalisierung des Gruebhölzlibaches und durch
die durch die Buhnen entstehenden Widerwasser an ökologischem Wert gewinnen
wird. Die Thur wird nach Vollendung der Arbeiten auch nicht grundsätzlich
mehr Wasser führen als heute. Vielmehr wird sie durch die vorgesehenen
Bauten lediglich in der Lage sein, die zugeführten Wassermengen auch
in Ausnahmesituationen abzuleiten. Von einem Wechsel der Identität kann
deshalb nicht gesprochen werden. Demnach kann die Gegenstand des Verfahrens
bildende Sanierung - vorbehältlich einer günstigen Interessenabwägung
(s. nachf. lit. e) - unter dem Titel von Art. 24 Abs. 2 RPG bzw. §
357 Abs. 3 PBG als bewilligungsfähig erachtet werden. Dieses Ergebnis
steht auch in Einklang mit den Bestimmungen des Wassergesetzes des Kantons
Zürich: Aus § 6 WG ergibt sich, dass die Thur als "korrigiertes Gewässer"
gilt. Arbeiten an der Thur werden daher vom Wassergesetz grundsätzlich
als Unterhaltsarbeiten betrachtet (§ 14 WG), dies zumindest so lange, als
nicht das Flussbett wesentlich verändert oder gar umgelegt wird. Derart
massive Eingriffe sind jedoch klarerweise nicht vorgesehen.
d) Aber auch wenn Art. 24 Abs. 2 RPG angesichts des Umfangs der
vorzunehmenden baulichen Vorkehren nicht Anwendung finden könnte, so
könnte eine Beurteilung nach Massgabe von Art. 24 Abs. 1 RPG (wiederum
vorbehältlich einer günstigen Interessenabwägung, nachf. lit. e)
nicht zur Bewilligungsunfähigkeit der geplanten Sanierungsmassnahmen
führen, falls Art. 24 RPG überhaupt berücksichtigt werden müsste
(oben lit. b). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist die
Standortgebundenheit des Vorhabens zu bejahen. Er übersieht, dass die
bundesgerichtliche Rechtsprechung eine absolute Standortgebundenheit in dem
Sinne, dass eine Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzone nur zulässig
sein soll, wenn überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt,
nicht verlangt. Vielmehr genügt es, dass besonders gewichtige Gründe
vorliegen, die den Standort als durch Zweckbestimmung der Baute oder
Anlage objektiv bedingt und gegenüber andern Standorten als erheblich
vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 112 Ib 48 f. E. 5a). Als solcher
gewichtiger Grund ist die sich aus dem kantonalen Wassergesetz ergebende
Pflicht der zuständigen Zürcher Behörden zu verstehen, Massnahmen gegen
drohende Hochwasser zu ergreifen. Das kantonale Wassergesetz stammt aus
dem Jahre 1901. Zwar sind in § 4 WG (in der Fassung vom 2. Juli 1967)
Grundsätze enthalten, wonach bei der Ausführung von Gewässerkorrektionen
und anderen Bauten in und an Gewässern u.a. dem Schutze der Natur
und der Landschaft Rechnung zu tragen ist. Diese Grundsätze vermögen
indessen nicht zu verbergen, dass das kantonale Wassergesetz nach wie vor
dem traditionellen Gedanken der Wasserbaupolizei verbunden ist, der in
erster Linie den Schutz vor Überschwemmungen, Uferbrüchen und Versumpfung
beinhaltet (vgl. § 17 WG; s. auch FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986,
S. 245). Nach der Grundkonzeption des Wassergesetzes soll dies vorab durch
bauliche Massnahmen in und an Gewässern geschehen. Es unterscheidet sich
damit wesentlich von neueren Wasserbaupolizeierlassen, welche vermehrt auf
die Belange der Natur Rücksicht nehmen und unter Umständen im Interesse
einer unverbauten Landschaft selbst die Überschwemmung von Kulturland in
Kauf nehmen (vgl. etwa das Wasserbaugesetz des Kantons Bern vom 14. Februar
1989, das in Art. 7 ausdrücklich die Möglichkeit begründet, die Gefährdung
von Sachwerten in Kauf zu nehmen). Das Zürcher Wassergesetz bietet
demgegenüber keine gesetzliche Grundlage, an Fliessgewässer angrenzendes
Kulturland mittels der vom Beschwerdeführer geforderten Beschränkung der
Gefahrenabwehr auf bestimmte Objekte bewusst der Überschwemmungsgefahr
preiszugeben. Vielmehr sind Bauten und Anlagen, die vor Überschwemmungen
schützen sollen, aufgrund des geltenden Wassergesetzes im bzw. unmittelbar
am entsprechenden Flusslauf zu errichten. Diese Pflicht lässt die
geplanten Anlagen gegenüber andern denkbaren Standorten nicht nur als
erheblich vorteilhafter, sondern als gesetzlich geboten erscheinen. Diese
sind daher als positiv standortgebunden zu erachten. Was Fragen anbelangt,
welche die Standortwahl eines grundsätzlich standortgebundenen Werkes an
sich betreffen, so sind diese - was der Beschwerdeführer übersieht - im
Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG und nicht
in Anwendung von lit. a dieser Bestimmung zu beurteilen (s. BGE 112 Ib
30 ff. und 121 ff. E. 4, zudem nicht publ. E. 4b des auszugsweise im
Infoheft RP 4/88 wiedergegebenen Urteils vom 29. Juni 1987).
e) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Verwaltungsgericht sei
fälschlicherweise davon ausgegangen, der Regierungsrat habe der Sache nach
die nach Art. 24 RPG erforderliche Interessenabwägung vorgenommen, indem
das federführende Amt für Gewässerschutz und Wasserbau die Mitberichte
der verschiedenen kantonalen Ämter einlässlich gewürdigt habe. Diese
Feststellung des Verwaltungsgerichtes sei insofern offensichtlich unrichtig
(Art. 105 Abs. 2 OG), als nicht berücksichtigt worden sei, dass der
fragliche Thurabschnitt in einem in das BLN aufgenommenen Gebiet liege
und zu Unrecht keine obligatorische Begutachtung durch die Eidg. Natur-
und Heimatschutzkommission (ENHK; Art. 7 NHG) erfolgt sei. Zudem sei
ausser acht gelassen worden, dass weite Teile des betroffenen Gebietes
gemäss Richtplan des Kantons Zürich im sogenannten "Landwirtschaftsgebiet
mit erhöhter Erholungsattraktivität" lägen. Gemäss der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichtes entfalte diese richtplanerische Bezeichnung eines
Gebietes ihre Wirkungen unmittelbar und ohne dass es dazu noch einer
entsprechenden Festsetzung in der Nutzungsplanung bedürfte (ZBl 86/1985
S. 269 f.).
aa) Eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 2 RPG kann nur erteilt
werden, wenn dies mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar
ist. Es sind all jene Anliegen der Raumplanung zu berücksichtigen, die
für den Fall eine Aussage enthalten (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 47
zu Art. 24). Dabei ist mithin zu prüfen, ob dem Projekt, das auf der
staatlichen Pflicht zur polizeilichen Gefahrenabwehr beruht, Interessen
des Natur- und Heimatschutzes entgegenstehen. Hierbei handelt es sich
um wichtige Anliegen im Sinne von Art. 24 Abs. 2 RPG, sollen doch mit
Massnahmen der Raumplanung die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden,
Luft, Wasser, Wald und die Landschaft geschützt werden (Art. 1 Abs. 2
lit. a RPG), wie auch naturnahe Landschaften geschont werden und erhalten
bleiben sollen (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG). Wie bei Art. 24 Abs. 2 RPG, so
sind diese Anliegen ebenfalls im Rahmen der umfassenden Interessenabwägung
zu berücksichtigen, die nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG (s. BGE 112 Ib
120 ff. und EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 26 f. zu Art. 24), aber auch
nach § 4 WG zu erfolgen hat. Nach heute ausdrücklicher Vorschrift (Art. 3
Abs. 1 RPV in der Fassung vom 2. Oktober 1989, AS 1989 S. 1985 ff.) haben
die Behörden, denen bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben
Handlungsspielräume zustehen, alle berührten Interessen zu ermitteln,
diese einzeln zu beurteilen und dabei besonders die Vereinbarkeit mit der
anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen zu
berücksichtigen sowie den Interessen aufgrund der Beurteilung im Entscheid
möglichst umfassend Rechnung zu tragen; diese Interessenabwägung ist in
der Begründung darzulegen (Art. 3 Abs. 2 RPV 1989).
Lenkenden Massstab der vorzunehmenden umfassenden Interessenabwägung
bilden nach den vorstehenden Ausführungen hauptsächlich die Anforderungen
des NHG sowie die Planungsziele und Grundsätze des eidgenössischen
RPG (Art. 1 und 3 RPG, s. etwa BGE 112 Ib 33 f. und 123 ff.). Soweit
das positive Verfassungs- und Gesetzesrecht einzelne Aspekte der
allgemeinen Interessenabwägung konkret regelt, sind die Bauvorhaben im
Bewilligungsvorhaben vorweg nach diesen Sondernormen zu prüfen (BGE 112 Ib
123 f. E. 4b). Dementsprechend sind die Vorschriften des Wasserbaurechtes
wie auch des NHG anzuwenden (BGE 114 Ib 268 ff. E. 3b und 4).
bb) Die vorgesehenen Massnahmen zur Sanierung der Thur basieren
im wesentlichen auf dem Auflageprojekt 1983. Eigentliche Grundlage
für die Projektgenehmigung durch den Regierungsrat bildet indessen
der technische Bericht der Direktion für öffentliche Bauten vom April
1988. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die Mitberichte des kantonalen
Amtes für Raumplanung, des Oberforstamtes, der kantonalen Fischerei-
und Jagdverwaltung sowie des Meliorations- und Vermessungsamtes seien
durch das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau einlässlich gewürdigt und
in ihren Forderungen soweit befolgt worden, als dies in sorgfältiger
Abwägung gegenüber den wasserbaupolizeilichen Interessen zu vertreten
gewesen sei. Der Beschwerdeführer macht nicht im einzelnen geltend,
inwiefern diese Berichte unkorrekt verwertet oder gewürdigt worden
seien. Jedoch hält er mit Blick auf Art. 105 Abs. 2 OG dafür, die erfolgte
Interessenabwägung sei offensichtlich unvollständig durchgeführt worden.
Richtig ist, dass aus dem Regierungsratsentscheid nicht ersichtlich
ist, wie weit die Abwägung ging. Dies ist aber verständlich, war er
doch nicht als Rechtsmittelentscheid gedacht (der Regierungsrat ging
davon aus, dass sein Entscheid nicht weiterziehbar sei). Immerhin lagen
dem Regierungsrat aber die eingeholten Mitberichte der verschiedenen
Fachstellen vor. Er ordnete auch ausdrücklich an, dass deren
Schlussfolgerungen bei der Ausführung des Projektes mitzuberücksichtigen
seien.
Vor Verwaltungsgericht verlangte der Beschwerdeführer Akteneinsicht. In
seiner Replik vom 17. Oktober 1986 bestätigte er ausdrücklich, dass
er die entsprechenden Unterlagen "nun zur Verfügung" gehabt habe. Das
Verwaltungsgericht hat aufgrund dieser Unterlagen und der ihm eingereichten
Schriften offensichtlich eine umfassende Prüfung vorgenommmen. Wenn dies
im Urteil nicht so zum Ausdruck kommen mag, so hat der Beschwerdeführer
dies sich selber zuzuschreiben, hat er sich doch mit seinen Vorbringen auf
eine grundsätzliche Kritik am Konzept der kantonalen Behörden beschränkt.
In der Sache geht es dem Beschwerdeführer um ein grundsätzlich anderes
Konzept, um dasjenige des sogenannten Objektschutzes. Er verlangt, dass
die periodischen kleineren und grösseren, etwa alle 30 bis 70 Jahre
vorkommenden Überschwemmungen als natürlicher Vorgang in Kauf genommen
werden, dies auch deswegen um dadurch Chancen für besondere Biotope und
Lebensformen zu schaffen. Schutzmassnahmen will er nur soweit zulassen,
als sie für die Menschen im potentiellen Überschwemmungsgebiet unerlässlich
sind. In diesem Sinne schlägt er dann Bauten und Sickerpumpen um die Höfe
und bewohnten Gebäude sowie Entschädigungen der Beeinträchtigungen der
landwirtschaftlichen Bewirtschaftung vor.
Vor Bundesgericht wiederholt der Beschwerdeführer im wesentlichen
auch nur diese grundsätzliche, konzeptionelle Kritik. Er rügt lediglich,
die Aspekte der Rücksichtnahme auf das durch das Vorhaben betroffene
BLN-Objekt sowie des Landschaftsschutzes im allgemeinen, wie er im
Richtplan zum Ausdruck komme, seien zu wenig beachtet worden. Auch hier
findet sich aber keinerlei detaillierte Kritik an einzelnen Projektteilen.
Die Würdigung dieser grundsätzlichen Vorbringen hat für den Richter
bei den gesetzlichen Bestimmungen zu beginnen. Das kantonale wie auch
das eidgenössische Wasserbaugesetz gehen von einem anderen Konzept aus
als der Beschwerdeführer. Sie wollen das Hochwasser im Wasserlauf selber
eindämmen, das Gewässer also auf einen räumlich mehr oder weniger eng
begrenzten Lauf beschränken, weshalb sie nur oder in erster Linie von
baulichen Massnahmen in und am Gewässer sprechen. Gemessen an diesem
gesetzlichen Rahmen ist das Konzept der Zürcher Behörden als solches
nicht als rechtswidrig zu erachten.
cc) Die gesetzlichen Grundlagen des BLN finden sich in Art. 5 ff. NHG
und in der bereits genannten Verordnung über das BLN (VBLN). Unter
Ziff. 1403 im Anhang zur VBLN wurde im Jahre 1977 die "Glaziallandschaft
zwischen Thur und Rhein mit Nussbaumer Seen und Andelfinger Seenplatte"
in das BLN aufgenommen. Das durch das Sanierungsvorhaben betroffene Gebiet
wird von dieser geographischen Umschreibung unbestrittenermassen erfasst.
Art. 7 NHG hält unter dem Marginale "Obligatorische Begutachtung" fest,
dass die zuständige Stelle bei der Möglichkeit einer Beeinträchtigung
eines BLN-Objektes ein Gutachten bei der ENHK einzuholen hat. Der
Beschwerdeführer macht geltend, ein solches Gutachten sei nicht erstattet
worden. Zunächst ist fraglich, ob im vorliegenden Fall die Möglichkeit
einer Beeinträchtigung des Objektes trotz des Umstandes zu bejahen ist,
dass das Gebiet durch die geplante Revitalisierung und durch die durch
die Buhnen entstehenden Widerwasser an ökologischem Wert gewinnen wird.
Wird diese Frage bejaht, da eine mögliche Beeinträchtigung jedenfalls
in Anbetracht des Umfanges der vorzunehmenden Bauarbeiten auch bei den Zu
erwartenden Verbesserungen nicht zum vornherein ausgeschlossen werden kann
(s. oben lit. c und nachf. lit. dd), so stellt sich die weitere Frage,
ob Art. 7 NHG lediglich der Charakter einer Ordnungsvorschrift beizumessen
ist, von deren Einhaltung allenfalls ohne weitere Rechtsfolgen abgesehen
werden darf (vgl. BGE 99 V 182). Die letztgenannte Frage muss gestützt auf
das unmissverständliche Marginale und die Materialien verneint werden
(vgl. Botschaft zum NHG, BBl 1965 III S. 103 f.). Die Begutachtung
durch die ENHK ist mithin, sofern die Voraussetzungen erfüllt sind,
vorgeschrieben. Die Direktion für öffentliche Bauten vertritt die Ansicht,
es wäre Sache der zuständigen Bundesstelle und nicht des Kantons gewesen,
diese Begutachtung anzuordnen. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt
werden. Soweit der Bund die Erfüllung gewisser Bundesaufgaben an die
Kantone überträgt, sind auch die zuständigen kantonalen Instanzen bei
Erfüllung dieser Aufgaben an das NHG gebunden (vgl. BGE 98 Ib 131). Dies
ergibt sich ebenfalls aus Art. 2 Abs. 2 lit. c der Vollziehungsverordnung
vom 27. Dezember 1966 zum NHG (SR 451.1), wonach in den Tätigkeitsbereich
der Kommission ausdrücklich die Begutachtung von Fragen des Natur-
und Heimatschutzes zuhanden der Behörden des Bundes und der Kantone
fällt. Die ENHK führt allerdings mit Schreiben vom 18. Oktober 1989 aus,
sie sei angesichts der beachtlichen Zahl von in Bundesinventaren gemäss
Art. 5 NHG enthaltenen Objekten sowie in Würdigung der zeitlichen und
personellen Möglichkeiten gehalten, Schwerpunkte bei der Anhandnahme
von Begutachtungen zu setzen. Ob sich diese Auffassung, wonach die ENHK
selber auf die obligatorische Begutachtung verzichten könne, mit dem
Wortlaut, Sinn und Zweck von Art. 7 NHG vereinbaren lässt, ist fraglich,
braucht aber im vorliegenden Fall nicht abschliessend entschieden zu
werden. Denn wie aus der Einleitung der vom 26. Januar 1989 datierten
Stellungnahme des BUWAL entnommen werden kann, ist diese Stellungnahme auch
im Auftrag der ENHK erstattet worden, was diese im genannten Schreiben vom
18. Oktober 1989 selber bestätigt hat. Art. 7 NHG verlangt nicht, dass die
Kommission ihre Auffassung in einem eigenen Papier festhält, sondern es
muss genügen, dass sie sich einer andern Begutachtung materiell anschliesst
oder ihre Auffassung anderweitig eindeutig zum Ausdruck bringt. Dies ist
im vorliegenden Fall geschehen (wäre auch dies unterblieben, so hätte
das Bundesgericht selber ein entsprechendes Gutachten einholen können
(Art. 113 i.V.m. Art. 95 Abs. 1 OG), anstatt die Sache in Anwendung von
Art. 114 Abs. 2 OG an die Vorinstanz zurückweisen zu müssen, s. BGE 114
Ib 268 ff., E. 2c). Die Rüge, es fehle die obligatorische Begutachtung
im Sinne von Art. 7 NHG, ist demnach unbegründet.
Beigefügt sei immerhin, dass es im Lichte von Art. 6 und 7 NHG trotz
allem nicht völlig befriedigend ist, nicht auf einen von der ENHK selber
erstatteten Bericht abstellen zu können. Indes ist hier zur Kenntnis zu
nehmen, dass die ENHK sich - wie ausgeführt - beim heutigen Stand der
Dinge, in Anbetracht der Grösse der verschiedenen BLN-Gebiete und der
Vielzahl der in solchen Gebieten projektierten Bauten sowie in Würdigung
der zeitlichen und personellen Möglichkeiten, offenbar nicht in der Lage
sieht, noch in jedem Fall ein eigenes Gutachten zu erstatten. Es wäre
wünschenswert, wenn diesen Vollzugsschwierigkeiten Einhalt geboten würde,
zunächst durch organisatorische Massnahmen und durch Richtlinien, die
klarstellen sollten, wann eine förmliche, schutzzielbezogene Begutachtung
durch die ENHK selber nötig ist und wann eine Erklärung wie im vorliegenden
Fall genügt, zudem allenfalls durch eine angemessene, einerseits den
heutigen Problemen und anderseits weiterhin auch den bedeutungsvollen
Anliegen der Natur- und Heimatschutzgesetzgebung Nachachtung verschaffende
Revision der Art. 6 und 7 NHG.
dd) Gemäss Art. 6 NHG bedeutet die Aufnahme eines Objektes in das BLN,
dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls
grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen von der ungeschmälerten
Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur
in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte, gleich- oder höherwertige
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6
Abs. 2 NHG). Die Forderung nach ungeschmälerter Erhaltung bedeutet zwar
nicht, dass am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr geändert werden
darf; die Einweisung eines Gebietes in das BLN hat nicht einen absoluten
Schutz dieses Gebietes zur Folge, sondern vielmehr ist die mögliche
Beeinträchtigung an den verschiedenen Schutzzielen zu messen (s. BGE 115
Ib 136 ff. E. 5, 315 ff. E. 4 und 5, zudem 114 Ib 84 ff. E. 2 und 268
ff., 113 Ib 347 ff. E. 4c und 5), die im Inventar selber im einzelnen
umschrieben sein müssten, dem heutigen Inventartext allerdings nicht
immer ohne weiteres klar entnommen werden können. Im vorliegenden Fall
lauten diese Schutzziele unter Ziff. 1403 des BLN wie folgt:
"Glaziallandschaft mit reichem Formenschatz: Molasse grösstenteils
von Ablagerungen der Würmeiszeit bedeckt (Grund- und Deckmoränen,
Drumlins, Vorstoss- und Rückzugsschotter, Wallmoränen der
Rückzugsphasen).
Gletscherzungenbecken von Nussbaumen hinter Wallmoränen des
Zürcher-Stadiums mit Nussbaumer-, Hüttwiler- und Hasensee mit
rückläufiger Entwässerung. Zahlreiche typische, auf abgeschmolzenes
Toteis zurückführende Söllenseen, vor allem in der Andelfinger
Seenplatte.
Flachmoore und verlandete Seen. Sphagnum-Hochmoore westlich der
Räubrichseen bei Kleinandelfingen.
Schwimmende Schwingrasen des Barchetsees. Moore mit spätglazialen
Bimsstaublagen des Laachersee-Vulkanismus (Eifel).
Postglazialer Thurlauf zwischen Gütighausen und Andelfingen mit
weitausgreifenden, streckenweise eingesenkten Mäandern.
Biotope für Lurche und Reptilien. Brut- und Lebensraum einer
vielfältigen Vogelwelt. Biberreservat (Nussbaumer Seen).
Bevorzugtes Siedlungsgebiet der prähistorischen Menschen.
Jungsteinzeitliche und spätbronzezeitliche Seeufersiedlungen, römischer
Gutshof Stutteien bei Hüttwilen. Durch bäuerliche Lebensart und
Wirtschaft
geprägte Kulturlandschaft: Ackerbau und Viehzucht, Hopfen und Rebbau.
Schönste Riegelbau-Dörfer der Schweiz. Barocke Klosteranlage der
Kartause Ittingen."
Diesen Schutzzielen sind die dargelegten Interessen an einem
wirksamen Hochwasserschutz gegenüberzustellen, der - wie ausgeführt -
eine Bundesaufgabe darstellt (oben E. 1c). Es stellt sich also die Frage,
ob das umstrittene Werk den Thurlauf mit seinen weitausgreifenden,
streckenweise eingesenkten Mäandern, wie er im BLN umschrieben ist,
übermässig beeinträchtige. Dabei sind alle inventarisierten Kriterien
von der Oberflächenform ("Glaziallandschaft mit reichem Formenschatz")
bis zu den Biotopen zu beachten. Der Zustand des betroffenen Objektes
soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und
Heimatschutzes nicht verschlechtert werden, und allfällige geringfügige
Nachteile müssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen
werden (vgl. die zuletzt zitierten Urteile und Botschaft zum NHG,
aaO, S. 103). Aus Art. 6 Abs. 1 NHG ergibt sich somit klar die erhöhte
Schutzwürdigkeit inventarisierter Landschaften. Diese Schutzwürdigkeit wird
in Art. 6 Abs. 2 NHG nochmals verstärkt, indem zum vornherein nur gleich-
oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung ein
Abweichen von der grundsätzlich geforderten ungeschmälerten Erhaltung
einer inventarisierten Landschaft rechtfertigen können (vgl. wiederum
BGE 115 Ib 136 ff. E. 5 und 315 ff. E. 4/5, 114 Ib 84 ff. E. 2 und 268
ff., 113 Ib 348 E. 4c und 5). Beim Schutz von Mensch, Tier und Sachen vor
Beeinträchtigungen durch Hochwasser handelt es sich um Interessen, welche
in ihrem Kerngehalt dem Landschaftsschutz vorgehen und ihm im übrigen
jedenfalls gleichgeordnet sind. Im weiteren hat das Verwaltungsgericht
im angefochtenen Entscheid gestützt auf die zahlreichen Mitberichte
aller irgendwie durch das Vorhaben berührten kantonalen Fachstellen
(s. vorstehende lit. bb) eine sorgfältige Interessenabwägung vorgenommen
und abschliessend festgestellt, dem Regierungsrat könne nicht vorgeworfen
werden, er habe die gebotene Rücksicht auf Objekte des Natur- und
Heimatschutzes vermissen lassen. Der Regierungsrat seinerseits legte
der Projektgenehmigung sämtliche diese Mitberichte zugrunde und machte
die Vielzahl der darin zum Schutze der Natur eingebrachten Vorbehalte,
Bedingungen und Anregungen zu seinen eigenen, womit sie - auch gemäss dem
Verwaltungsgerichtsurteil - im Rahmen der vorzunehmenden Sanierungsarbeiten
befolgt werden müssen. Die vom Bundesgericht eingeholten Stellungnahmen
der interessierten Bundesstellen bestätigen die Ausführungen des
Verwaltungsgerichtes. Das Eidgenössische Departement des Innern führt
in seiner Vernehmlassung vom 9. Juni 1989 aus, gegen die Baggerung
der Flusssohle und das Unterfangen des bestehenden Uferschutzes in
der Aussenkurve Steinegg, gegen die Erweiterung der Engpässe an der
Innenkurve Steinegg, gegen die Vorlandgestaltung links oberhalb der
Steineggkurve und gegen den Ausbau einer Strecke mit Flachböschungen
und niedrigen Buhnen rechts oberhalb der Steineggkurve bestünden keine
Einwände, sofern - wie vorgesehen - gewisse Randbedingungen eingehalten
würden. Die Entfernung der linksufrigen Pflästerung in Beton unterhalb
der Brücke und der Ersatz durch Blocksatz und Weidenstecklinge sowie die
Revitalisierung des Gruebhölzlibaches im Auenwald an der Steineggkurve
werde begrüsst. Das Departement erachtet deshalb die Beschwerde als
unbegründet. Ebensowenig hat das BRP aus seiner Sicht Einwendungen
vorzutragen. Das BWW begrüsst das Vorhaben und erachtet eine rasche
Sanierung als unumgänglich; das Projekt enthalte neben notwendigen
Schutzmassnahmen auch solche, die zu einer ökologischen Verbesserung
führten. Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL), welches
seine Eingabe - wie erwähnt - auch im Auftrag der ENHK erstattete, gelangt
ebenfalls zum Schluss, dass dem Projekt unter verschiedenen Auflagen
und Bedingungen zugestimmt werden könne. Die Direktion der öffentlichen
Bauten des Kantons Zürich hat insbesondere zu den im Bericht des BUWAL
und der ENHK enthaltenen Bedingungen Stellung genommen. Sie führt aus,
die vorbehaltene Rodungsbewilligung sei mit Regierungsratsbeschluss vom
10. August 1988 erteilt worden, und die zum Bereich Natur- und Heimatschutz
formulierten Bedingungen entsprächen denjenigen des kantonalen Amtes
für Raumplanung und der kantonalen Fischerei- und Jagdverwaltung,
welche im angefochtenen Entscheid vorbehalten worden seien und denn
auch berücksichtigt würden. Anstelle der vom BUWAL verlangten - nach
Auffassung der kantonalen Behörde aber wegen starker Erosionsgefahr
ungeeigneten - künstlichen Steilwand aus Wandkies (Eisvogelwand) seien
am rechten Ufer zahlreiche sandige Steilufer für den Eisvogel geschaffen
worden. Die vom BUWAL geforderte Rückführung des Steineggwaldes zu einem
reinen Laubmischwald werde begrüsst, stehe aber nicht in einem direkten
Zusammenhang mit dem Thurprojekt. Die Baudirektion werde sich jedoch darum
bemühen, die entsprechenden Rechte oder das Grundeigentum zu erwerben,
um die Pflanzungen anlegen zu können. Hinsichtlich des Bereichs Fuss-
und Wanderwege sei festzuhalten, dass die Wanderwege, wie vom BUWAL
und von der ENHK verlangt, nicht asphaltiert würden und stets begehbar
seien. Man werde zudem versuchen, einen ufernahen Trampelpfad ohne Fällen
von Bäumen zu erstellen, womit dem Anliegen des BUWAL entsprochen werden
könne. Die Direktion der öffentlichen Bauten stellt daher mit Recht fest,
dass die genannten Bedingungen zum grössten Teil bereits im angefochtenen
Entscheid enthalten sind, und soweit es sich um fachliche Anregungen
handle, welche über den Entscheid hinausgingen, könnten diese vom Bund
im Rahmen von Subventionszusicherungen noch in rechtlich bindender Weise
verfügt werden. Das Bundesgericht geht davon aus, dass die Direktion
der öffentlichen Bauten sich gestützt auf ihre Stellungnahme diesen
zusätzlichen Anregungen im Rahmen der Subventionszusicherung nicht
verschliessen wird. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass
nicht nur die kantonalen Fachstellen und urteilenden Instanzen, sondern
auch sämtliche eidgenössischen Fachstellen das Vorhaben begrüssen und
es als mit den massgebenden Bestimmungen des NHG vereinbar halten. Das
Bundesgericht hat nach den vorstehenden Ausführungen keinen Anlass, von
diesen einhelligen und begründeten Fachmeinungen abzuweichen. Auch wenn
die erforderlichen Arbeiten zumindest vorübergehend Eingriffe in die
Uferlandschaft mit sich bringen, ist mit den Fachstellen festzuhalten,
dass das durch das Vorhaben betroffene BLN-Objekt bei Berücksichtigung
aller genannten Auflagen, Bedingungen und Anregungen insgesamt keine
wesentliche Beeinträchtigung erleiden wird.
ee) Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, die Interessenabwägung
sei insoweit mangelhaft vorgenommen worden, als weite Teile des von der
zweiten Etappe betroffenen Gebietes gemäss Richtplan des Kantons Zürich
im Landwirtschaftsgebiet mit erhöhter Erholungsattraktivität lägen; nach
der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich entfalte
diese Bezeichnung ihre Wirkungen unmittelbar und ohne entsprechende
Nutzungsplanung (s. ZBl 86/1985 S. 269 f.). Auch diese Rüge ist indes
unbegründet.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer macht geltend, das Vorhaben hätte einer UVP
im Sinne von Art. 9 USG unterzogen werden müssen. Das Verwaltungsgericht
hat diese Pflicht verneint mit der Begründung, Ziff. 30.2 des Anhangs
zur UVPV erfasse nur Korrektionen, nicht aber Unterhaltsarbeiten.
a) Gemäss Art. 9 USG sind jene Anlagen einer UVP zu unterziehen,
"welche die Umwelt erheblich belasten können". Im Bereiche des
Wasserbaus sind nach Ziff. 30.2 des Anhangs zur UVPV "wasserbauliche
Massnahmen wie Verbauungen, Eindämmungen, Korrektionen, Geschiebe
und Hochwasserrückhalteanlagen im Kostenvoranschlag von mehr als 10
Mio. Franken" UVP-pflichtig. Aus dieser Aufzählung lässt sich nicht
ableiten, nur erstmalige Bauten unterlägen der Prüfungspflicht. Vielmehr
ergibt sich die Art der prüfungspflichtigen Massnahmen aus dem zitierten
Anhang in Verbindung mit Art. 1 und 2 UVPV. Demzufolge unterliegt die
Errichtung von Neuanlagen (Art. 1 UVPV) bzw. die Änderung bestehender
Anlagen (Art. 2 Abs. 1 UVPV) der im Anhang aufgeführten Werke der
UVP-Pflicht.
Vorliegend geht es nicht um die Errichtung einer Neuanlage, so dass zu
prüfen bleibt, ob es sich bei den geplanten Massnahmen um eine Änderung
einer bestehenden Anlage im Sinne von Art. 2 UVPV handelt. Eine solche
liegt vor, wenn die Änderung wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder
Betriebsänderungen betrifft und über die Änderung im Verfahren entschieden
wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist. Ob die
Änderung "wesentlich" ist (Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV), bestimmt sich nach
dem Zweck der UVP. Diese will eine vorgängige Kontrolle sicherstellen. Die
Prüfung soll nach ausdrücklicher Vorschrift eingreifen, "bevor" die
Behörde entscheidet und bevor die Umwelt belastet ist; es genügt, dass
Errichtung oder Änderung von Anlagen die Umwelt erheblich belasten "können"
(Art. 9 Abs. 1 USG). Von einer wesentlichen Änderung ist somit schon
dann zu sprechen, wenn die Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende
Veränderung erfahren können (HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum USG, N. 43 zu
Art. 9). Wie das Bundesgericht schon wiederholt entschieden hat, spielt es
keine Rolle, ob das allenfalls UVP-pflichtige Werk keine Umweltbelastung
mit sich bringt oder die Umweltlage sogar verbessert. Massgebend ist die
mögliche Umweltbelastung der betreffenden Anlage, ohne Berücksichtigung
eines allfälligen Entlastungseffektes. Andernfalls würde ein Teil der
materiellen Umweltverträglichkeitsprüfung vorweggenommen. In diesem
Sinne hat das Bundesgericht namentlich das sogenannte "Netto-Prinzip"
beim Entscheid über die UVP-Pflicht von Parkhäusern verworfen (s. BGE
115 Ib 344 ff. und 114 Ib 344 ff.).
Im vorliegenden Fall lässt sich - entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichtes - nicht sagen, eine möglicherweise ins Gewicht
fallende Umweltbelastung durch die vorzunehmenden umfangreichen
Sanierungsarbeiten sei zum vornherein ausgeschlossen gewesen (s. oben E. 2c
und e/dd). Hieran vermag nach dem Gesagten der Umstand nichts zu ändern,
dass aus heutiger Sicht, gestützt auf die Mitberichte der verschiedenen
Fachstellen, zu erwarten ist, dass die Eingriffe in die Natur nach
Abschluss der Bauarbeiten vernarben werden und sich wohl innert kürzerer
Zeit ein Zustand einstellen wird, der dem heutigen nahekommt oder diesen
- durch die erwähnte Revitalisierung oder die Erstellung von Buhnen -
sogar verbessert.
b) Bei Anlagen, deren Gesuch bei Inkrafttreten der UVPV bereits hängig,
jedoch noch nicht rechtskräftig beurteilt war, gelten die Abklärungen
des Sachverhaltes als Bericht, sofern sie ausreichen, um das Projekt auf
seine Übereinstimmung mit den Vorschriften über den Schutz der Umwelt
(Art. 3 UVPV) prüfen zu können (Art. 24 UVPV; s. BGE 115 Ib 344 ff. und
354 ff., 114 Ib 355 E. 5b, mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall sind
diese Voraussetzungen erfüllt, wie sich gemäss den dem Beschluss des
Regierungsrates vom 27. Juli 1988 zugrundeliegenden Akten sowie gemäss
den vom BUWAL erstatteten Eingaben ergibt. Schon im kantonalen Verfahren
wurden in Anlehnung an die Bestimmung des § 4 WG, die für sich alleine
betrachtet der Sache nach wenigstens in materieller Hinsicht mit einer
UVP durchaus vergleichbare Abklärungen verlangt, bei allen irgendwie
am Vorhaben interessierten bzw. durch dieses berührten Fachstellen
Mitberichte eingeholt, auf welche der Regierungsrat - wie erwähnt -
seine Projektgenehmigung abgestützt hat (oben E. 2e/bb).
Lässt sich somit feststellen, dass jedenfalls materiell die nötigen
Abklärungen vorgenommen wurden und den gesetzlichen Anforderungen
entsprochen worden ist, so kann die Frage offenbleiben, ob für die
in Ziff. 30.2 des Anhangs zur UVPV festgelegte Kostengrenze von 10
Mio. Franken allein auf die Kosten der zweiten Sanierungsetappe oder auf
diejenigen des Gesamtprojektes oder allenfalls auf den einschliesslich
der Kosten der zweiten Etappe verbleibenden restlichen Aufwand für die
Sanierung abzustellen ist.