BGE 115 IB 47
115 Ib 47
6. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 19. Januar 1989 i.S.
Niederberger gegen Rickenbach und Eidg. Volkswirtschaftsdepartement
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Bezeichnung der Milchsammelstelle (Art. 5 Abs. 1 Milchbeschluss).
1. Legitimation (E. 1b).
2. Die in Frage kommenden Milchsammelstellen sind bei Neuaufnahme
der Lieferung gleich wie bei einem Sammelstellenwechsel anzuhören (E. 2a).
3. Begriff der Neusiedlung bzw. der Neuaufnahme der Lieferung
(E. 3a, b).
4. Kriterien für die Bestimmung der Sammelstelle bei Neuaufnahme der
Lieferung (E. 4).
Sachverhalt
A.- Josef Rickenbach bewirtschaftet in der Gemeinde Benken/SG einen
landwirtschaftlichen Betrieb. Die dort produzierte Verkehrsmilch liefert er
der Käserei Hornen ab. Im Jahre 1986 erwarb er durch Landabtausch im sog.
"Rädli" eine grössere Parzelle, die rund 7 km von seinem Heimwesen entfernt
ist, und liess darauf ein Ökonomiegebäude erstellen. Die Neusiedlung
verpachtete er seinem Sohn Felix. Dieser liefert entsprechend einer vom
Bundesamt für Landwirtschaft ausgesprochenen Empfehlung die auf dem Betrieb
"Rädli" produzierte Verkehrsmilch seit dem 20. November 1986 der Käserei
Giessen ab, deren Einzugsgebiet in der Siloverbotszone liegt.
Am 3. April 1987 erhob Franz Niederberger, Eigentümer der Molkerei
Buttikon, Anspruch auf die Verkehrsmilchlieferungen der Neusiedlung
"Rädli" mit der Begründung, diese Landflächen seien früher von Buttikon
aus bewirtschaftet worden.
Am 30. Juni 1987 verfügte das Bundesamt, die Milchlieferungen
des Betriebes "Rädli" hätten in die Käserei Giessen zu
erfolgen. Dagegen führte Franz Niederberger erfolglos Beschwerde beim
Eidg. Volkswirtschaftsdepartement.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 24. Juni 1988 beantragt Franz
Niederberger, die Verfügung des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 30. Juni
1987 sowie den Beschwerdeentscheid des Eidg. Volkswirtschaftsdepartementes
vom 24. Mai 1988 aufzuheben und Felix Rickenbach zu verpflichten,
die auf der Liegenschaft "Rädli" produzierte Verkehrsmilch in seine
Milchsammelstelle abzuliefern.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruches
auf rechtliches Gehör und macht materiell geltend, der angefochtene
Entscheid verstosse gegen die Zuteilungsvorschrift von Art. 5 Abs. 1 des
Milchbeschlusses vom 29. Dezember 1953 (SR 916.350).
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab aus
folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Das Bundesgericht beurteilt gemäss Art. 97 Abs. 1 OG
letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen
im Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer der in Art. 98 OG
aufgezählten Behörden ausgehen. Der angefochtene Entscheid des
Eidg. Volkswirtschaftsdepartementes stützt sich auf das öffentliche Recht
des Bundes (Milchbeschluss). Er ist demnach eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG, gegen welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 98
lit. b OG in Verbindung mit Art. 37 des Milchbeschlusses zulässig ist. Da
auch keine der in Art. 99 bis 102 OG aufgezählten Ausnahmen zutrifft,
steht im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen.
b) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat.
Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur
sein und braucht mit der Schutzrichtung der als verletzt gerügten Norm
nicht übereinzustimmen (BGE 113 Ib 366 E. 3a mit Hinweisen).
Erweist sich die verfügte Zuteilung der Milch aus der Siedlung "Rädli"
an die Käserei Giessen als unrechtmässig, so kommt unter anderem die
Molkerei des Beschwerdeführers als Sammelstelle in Betracht. Davon hätte
der Beschwerdeführer einen praktischen Nutzen, weshalb seine Legitimation
zu bejahen ist.
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs
auf rechtliches Gehör. Er macht geltend, das Bundesamt habe ihm nicht
rechtzeitig Gelegenheit gegeben, zur beabsichtigten Neuzuteilung Stellung
zu nehmen.
a) Art. 5 Abs. 1 des Milchbeschlusses bestimmt, dass die Produzenten
die Milch in die angestammte Sammelstelle, bei Neuaufnahme der
Lieferung an die nächstgelegene Sammelstelle, zu liefern haben. Diese
Zuteilungsvorschrift behandelt die selteneren Fälle der Neuaufnahme
im gleichen Atemzug mit dem häufigeren Fall der schon bestehenden
Lieferungs-Beziehungen. Man darf annehmen, der Gesetzgeber habe in den
nachfolgenden Bestimmungen den selteneren Fall der Neulieferung bewusst
nicht mehr speziell erwähnt in der Meinung, dass Zuteilungsfragen bei der
Neulieferung auf gleiche Weise zu behandeln seien wie bei einer bestehenden
Lieferungs-Beziehung, wenn ein Sammelstellenwechsel verlangt wird.
Das gilt auch für die Vorschrift von Art. 9 Milchbeschluss; danach sind
die Gesuche zusammen mit den Meinungsäusserungen der "zuständigen Stellen"
dem Bundesamt für Landwirtschaft zum Entscheid zu unterbreiten. Als
"zuständige Stellen" gelten sowohl für den Sammelstellenwechsel wie für die
erstmalige Bestimmung einer von mehreren Sammelstellen die Sammelstellen
selbst (unveröffentlichtes Urteil Kühne vom 3. Juli 1984, E. 2). Daraus
folgt, dass auch bei Neulieferung vor dem Entscheid über die zuständige
Sammelstelle die Meinungsäusserungen der in Frage kommenden Sammelstellen
einzuholen sind.
b) Im vorliegenden Fall nahm der Beschwerdeführer im Schreiben vom
3. April 1987 ausführlich Stellung zur Frage der Milchablieferung aus der
Siedlung im "Rädli". Mit seiner Argumentation setzte sich das Bundesamt
in den Erwägungen der Verfügung vom 30. Juni 1987 eingehend auseinander,
so dass nicht gesagt werden kann, der Beschwerdeführer sei vor Erlass
der massgebenden Verfügung nicht zu Wort gekommen.
c) Immerhin ist nicht zu verkennen, dass schon vor dem Verfahren über
die Zuteilung der Sammelstelle formlos Massnahmen getroffen wurden, die für
dieses präjudizierlich sein konnten, so insbesondere die Errichtung der
Siedlung als silofreier Betrieb. Daraus sich ergebende Probleme könnten
vermieden werden, wenn das Bundesamt für Landwirtschaft schon bei der
Planung von Siedlungen die Folgen für die Milchsammelstellen beachten und
bereits in jenem Stadium über die Zuteilung (unter Abwägung sämtlicher
in Frage stehender Interessen) befinden würde.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer bezweifelt, ob es sich bei der Liegenschaft
"Rädli" um eine selbständige Neusiedlung handle und damit eine Neuaufnahme
der Milchlieferung vorliege.
a) Zunächst besteht auf Grund der Akten kein Zweifel, dass Vater
Rickenbach die Liegenschaft "Rädli" seinem Sohn Felix verpachtet hat;
die zuständige kantonale Behörde setzte am 3. August 1987 den für die
Pachtdauer vom 1. April 1986 bis 31. März 1998 geltenden Zins fest. Fest
steht sodann, dass auf den erworbenen Parzellen ein neues Ökonomiegebäude
mit Stall errichtet und der Futterertrag der Betriebsflächen im "Rädli"
von 10,8 Hektaren seit dem Jahre 1986 in die neu erstellte Scheune
eingebracht worden ist.
Der Beschwerdeführer wendet ein, ein einzelner Stall gelte nicht
als selbständige Betriebseinheit. Im Urteil Kühne vom 21. November 1986
hat das Bundesgericht wohl erklärt, die Beziehung zur Sammelstelle werde
durch die geographische Lage des Heimwesens als Bewirtschaftungszentrum
und nicht durch einen Einzelstall bestimmt. Dort handelte es sich aber
um einen Sömmerungsstall ohne genügende Kapazität zur Aufbewahrung von
Dürrfutter, in dem überdies keine Kühe mehr gehalten worden waren. Hier
dagegen geht es um ein neu erstelltes Ökonomiegebäude mit einem grossen
Heuraum, zwei Heubelüftungen und Sonnenkollektoren, wobei das gesamte
im "Rädli" anfallende Dürrfutter in dieser Scheune eingelagert und im
dazugehörigen Stall Milch produziert wird. Schon unter diesem Gesichtspunkt
lassen sich die beiden Fälle nicht miteinander vergleichen. Hinzu
kommt, dass im vorliegenden Fall der Bau eines Wohnhauses neben dem
Ökonomiegebäude projektiert ist und die Verwirklichung dieses Vorhabens
nach den glaubwürdigen Aussagen von Vater und Sohn Rickenbach in Angriff
genommen wird, sobald die noch hängigen Fragen weiterer Baulandverkäufe
und der Abfindung der übrigen Kinder geregelt sind.
Vollzieht sich der Aufbau eines landwirtschaftlichen Heimwesens
bei einer Neusiedlung in zwei Etappen, so ist das allein kein Grund,
die Selbständigkeit des neuen Betriebes zu verneinen. Einem Jungbauern
würde der Einstieg in das selbständige Berufsleben unnötig erschwert,
wenn man verlangen wollte, dass er ein vorerst nicht benötigtes Wohnhaus
erstellen müsste und bis zu seiner Verheiratung nicht mehr bei den Eltern
wohnen dürfte. Solches wäre mit der agrarpolitischen Zielsetzung des
Landwirtschaftsgesetzes - der Förderung eines gesunden Bauernstandes -
kaum zu vereinbaren. Im Blick darauf kann es jedenfalls für die Frage
der Zuteilung einer Neusiedlung an die zuständige Sammelstelle nicht
entscheidend darauf ankommen, ob die Gebäude des neuen landwirtschaftlichen
Heimwesens gleichzeitig oder in einer vernünftigen zeitlichen Staffelung
errichtet werden. In beiden Fällen muss die Zuteilung nach denselben
Kriterien erfolgen.
b) Im vorliegenden Fall werden die vom väterlichen Betrieb mindestens
7 km entfernten Parzellen im "Rädli" durch das dort erstellte neue
Ökonomiegebäude selbständig genutzt und wird mit neu angeschafften Mitteln
Verkehrsmilch produziert. Wird aber im freien Gelände eine bäuerliche
Siedlung errichtet, die Verkehrsmilch produziert, so handelt es sich um
eine Neuaufnahme der Lieferung. Die zuständige Sammelstelle kann dann
nicht als "angestammte" so bestimmt werden, dass darauf abgestellt wird,
an welche Molkerei oder Käserei die bisherigen Bewirtschafter des Landes
Milch lieferten (Urteil Zehnder vom 15. Oktober 1976, E. 2a). Deshalb
kommt entgegen der Meinung des Beschwerdeführers nichts darauf an, dass
die früheren Bewirtschafter der Parzellen im "Rädli" ihre Verkehrsmilch
in die Sammelstelle des Beschwerdeführers abgeliefert hatten.
c) Im übrigen ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer nichts
zu seinen Gunsten ableiten könnte, wenn der Neusiedlung die Eigenschaft
eines selbständigen Betriebes aberkannt würde. Die Siedlung "Rädli" würde
diesfalls als Teil des väterlichen Heimwesens gelten mit der Konsequenz,
dass die Milch in die angestammte Sammelstelle des väterlichen Betriebes
abgeliefert werden müsste, nämlich in die Käserei Halden in Benken. Wegen
der grossen Distanz (rund 7 km) käme allenfalls ein Sammelstellenwechsel
in Betracht. Ob diesfalls der Sammelstelle Giessen oder jener des
Beschwerdeführers der Vorzug zu geben wäre, würde sich nach denselben
Kriterien wie bei einer Neuaufnahme der Lieferung richten.
Erwägung 4
4.- Liegt nach dem Gesagten eine Neuaufnahme der Lieferung vor,
ist zu prüfen, welches die zuständige Sammelstelle ist.
a) Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Milchbeschlusses lautet wörtlich:
"Die Milchproduzenten haben in der Regel die Milch, die sie für den
Konsum oder zur Verarbeitung in Verkehr bringen (Verkehrsmilch), in die
für das betreffende Heimwesen angestammte oder, bei Neuaufnahme der
Lieferung, in die nächstgelegene Milchsammel- oder
Milchverwertungsstelle (Sammelstelle) abzuliefern. ..."
Die Zuteilung an die nächstgelegene Sammelstelle bei Neuaufnahme
der Lieferung erscheint als grundlegende Richtlinie, die "in der Regel"
eingehalten werden soll. Die einschränkende Formulierung "in der Regel"
ist sinngemäss auf den Inhalt des ganzen Satzes zu beziehen, nicht nur
auf das Obligatorium der Ablieferung der gesamten Verkehrsmilch. Mit
dieser Formulierung wird zum Ausdruck gebracht, dass Ausnahmen möglich
sind, und dass die Zuteilung an die angestammte oder die nächstgelegene
Sammelstelle kein starres Prinzip ist. Dass die Vorschrift eine gewisse
Flexibilität nicht ausschliessen will und den zuständigen Instanzen
einen Ermessensspielraum gewährt, ergibt sich auch aus der Möglichkeit
eines Wechsels der Sammelstelle gemäss Art. 5 Abs. 4 des Milchbeschlusses
(vgl. auch Art. 9). Daraus darf gefolgert werden, dass das Kriterium der
räumlichen Nähe die Berücksichtigung anderer Gesichtspunkte und Umstände
keineswegs gänzlich verbietet. Dem abwägenden Ermessen kommt bei neuen
Milchproduktionsbetrieben an der Grenze zwischen Siloverbotszone und
Silozone besondere Bedeutung zu, wenn mit der Zuteilung an die eine
oder andere Sammelstelle ein grundlegender Unterschied der Fütterungsart
verbunden ist und durch die Zuteilung des Heimwesens auch die Zonengrenzen
neu festgelegt werden (Urteil Zehnder vom 15. Oktober 1976, E. 4b).
b) Rein geographisch betrachtet ist im vorliegenden Fall die Molkerei
Buttikon für die Neusiedlung "Rädli" die nächstgelegene Sammelstelle. Sie
liegt 1,65 km entfernt, während der kürzeste Hüttenweg zur Käserei Giessen
3 km beträgt.
c) Von erheblichem Gewicht ist demgegenüber das milchwirtschaftliche
Interesse an einer kostensparenden Milchverwertung.
Bei der Milchverwertung hat der Absatz von Frischmilch Priorität;
die Verwertung zu Käse soll an zweiter, jene zu Butter an dritter
Stelle erfolgen. Eine Förderung der Käseproduktion ist deshalb überall
dort erwünscht, wo der prioritätsgerechte Absatz von Frischmilch oder
als Frischmilchspezialität nicht möglich ist. Soll aufgrund einer
derartigen Ausgangslage die Käseproduktion gefördert werden, ist eine
natürliche Herstellungsweise, d.h. eine Fabrikation ohne chemische Zusätze
irgendwelcher Art, auf der Basis silofreier Milch anzustreben (BBl 1977
I 104; BGE 107 Ib 347 E. 2).
Weil aber die Milch von Kühen, denen Silofutter verabreicht wird,
zur Käsefabrikation untauglich ist (Schädigung der Käsequalität wegen
Blähungserscheinungen durch die Buttersäurebakterien als Begleitflora
des Silofutters) müssen die Milcheinzugsgebiete in Silozonen und
Siloverbotszonen eingeteilt werden (Art. 24 Milchlieferungsregulativ,
SR 916.351.3). Folgerichtig ist bei der Bestimmung der nächstgelegenen
Sammelstelle die Zoneneinteilung mitzuberücksichtigen. Die erwähnte
Zielsetzung der vermehrten Produktion von silofreier Milch und der
prioritätsgerechten Verwertung in einer silofreien Käserei können ein
Abweichen von der Regel der Lieferung in die geographisch nächstgelegene
Sammelstelle rechtfertigen.
d) Der Beschwerdeführer macht geltend, er erreiche in seiner
Sammelstelle eine ebenso vorteilhafte, wenn nicht gar "optimalere"
Milchverwertung als bei der Verkäsung.
Die aus seinem Sammelgebiet abgelieferte Milch verkauft der
Beschwerdeführer teilweise als Konsummilch bzw. Frischmilchprodukte,
teilweise verarbeitet er sie zu Kasein und Butter. Optimal ist jedenfalls
der Vertrieb von Konsummilch, wogegen die Verarbeitung der übrigen Milch
zu Kasein bzw. zu Butter auf die dritte Verwertungsstufe hinter der
Käseproduktion zu stehen kommt. Der Beschwerdeführer macht zwar geltend,
angesichts des grossen finanziellen Aufwandes für die Käseverwertung
in den letzten Jahren sei die von ihm praktizierte Milchverwertung
durchaus gerechtfertigt. Er übersieht, dass das Verhältnis von Menge zu
Aufwand beim Käse nach wie vor günstiger ist als bei der Butter,; aus
der Milchstatistik von 1986 erhellt, dass für die Verwertung vom 14,8
Millionen q Milch zu Käse Fr. 505 Millionen aufgewendet wurden, wogegen
Fr. 267 Millionen für die Verarbeitung von nur 3,8 Millionen q Milch zu
Butter erforderlich waren. Die bisher geltende Prioritätsstufen-Ordnung
ist deshalb nicht in Frage zu stellen. Im übrigen könnte durch die
Zuteilung der Verkehrsmilch aus der Siedlung "Rädli" an die Sammelstelle
des Beschwerdeführers der Konsummilchabsatz nicht entscheidend gefördert
werden, da der Beschwerdeführer nicht behauptet, er brauche diese Milch
zur Deckung des Ortsbedarfs; hiefür steht ihm offenbar genügend Milch
zur Verfügung, so dass die Zuteilung der Milch aus der Siedlung "Rädli"
zur Erhöhung jenes Milchanteils führen würde, welcher zentrifugiert wird.
e) Der Beschwerdeführer befürchtet, seine Sammelstelle sei in ihrer
Existenz gefährdet, wenn die Milch des Beschwerdegegners der Käserei
Giessen zugeteilt werde.
Der Gedanke der Garantie eines Lieferantenbestandes ist dem
Milchbeschluss fremd (BGE 97 I 476 oben). Unter Umständen ist es gar
zulässig, eine Sammelstelle aufzuheben (BGE 89 I 335 E. 6). Immerhin aber
entspricht das Sammelstellensystem als solches einem milchwirtschaftlichen
Bedürfnis und liegt insofern im öffentlichen Interesse. Das hat zur
Folge, dass bei Bestimmung der zuständigen Sammelstelle auch die
Funktionsfähigkeit des Sammelstellensystems im Auge zu behalten ist.
Nach der Darstellung in der Beschwerdeschrift sind Sammelstellen
nicht mehr lebensfähig, wenn die Milchlieferungen unter 500 000 kg
sinken. 1986/87 wurden dem Beschwerdeführer (auch ohne die Milch des
Beschwerdegegners) knapp unter 600 000 kg Milch abgeliefert. Damit
erscheint die Sammelstelle des Beschwerdeführers zur Zeit nicht unmittelbar
gefährdet.
f) Bei dieser Sachlage konnte die Verwaltung der prioritätsgerechten
Milchverwertung das entscheidende Gewicht zumessen und die silofreie
Käserei Giessen als Sammelstelle bezeichnen, ohne dass Bundesrecht
verletzt worden wäre. Ob und wie bei gegenteiliger Interessenabwägung dem
Umstand Rechnung zu tragen wäre, dass der Beschwerdegegner auf Empfehlung
des Bundesamtes für Landwirtschaft die Produktion von silofreier Milch
bereits aufgenommen und die Bewirtschaftungsart darauf ausgerichtet hat,
kann offenbleiben.