BGE 115 IB 456
115 Ib 456
62. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 1.
November 1989 i.S. A. S. und H. W. gegen B. AG, Gemeinde Schmitten,
Oberamtmann des Sensebezirks, Staatsanwaltschaft und Staatsrat des Kantons
Freiburg (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Umweltschutzgesetzgebung des Bundes (Lärmschutz und Luftreinhaltung),
kantonales und kommunales Baurecht.
1. a) Eine Baubewilligung kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
angefochten werden, soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem
Umweltschutzrecht zu beurteilen ist (E. 1b).
b) Die Rüge der Verletzung verfassungsmässiger Rechte bei der Auslegung
und Anwendung von selbständigem kantonalem und kommunalem Baurecht ist
mit staatsrechtlicher Beschwerde vorzubringen (E. 1c).
2. Zweistufiges Konzept des Umweltschutzgesetzes zur
Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 und 3 USG (E. 3).
3. Einzelfallweise Zuordnung einer höheren Lärm-Empfindlichkeitsstufe
nach Art. 43 Abs. 2 LSV hinsichtlich einer kleinen, mit Lärm vorbelasteten
Wohnzone, die von gewerblichen und industriellen Nutzungszonen voll
umschlossen ist (E. 4).
4. Neue ortsfeste Anlage nach Art. 7 LSV oder wesentliche Änderung
einer bestehenden ortsfesten Anlage nach Art. 8 LSV? Verhältnis zur
Sanierungspflicht? Massgebende Belastungsgrenzwerte? Fragen offengelassen
(E. 5).
5. Auch wenn eine Heizung sanierungsbedürftig ist, muss sie bei
Errichtung eines neuen Anbaus, der durch sie beheizt werden soll,
nicht gleichzeitig saniert werden, wenn von der Heizungsanlage keine
Mehremissionen zu erwarten sind (E. 6).
Sachverhalt
A.- Die Firma B. AG hat am 21. November 1985 ein Gesuch für den Um-
und Ausbau ihres in Schmitten bestehenden Schreinereibetriebs und den Bau
eines Zivilschutzraums für 150 Personen eingereicht. Das Bauvorhaben soll
auf Parzelle Nr. 152 des Grundbuchs der Gemeinde Schmitten ausgeführt
werden, welche im Eigentum von B., Geschäftsführer der genannten Firma,
und von S. steht. Die benachbarte Parzelle Nr. 154 gehört B. Beide
Grundstücke befinden sich in der Mischzone II, die namentlich für Wohn-
und Gewerbenutzung sowie kleine Industriebetriebe vorgesehen ist (Art. 16
des Planungs- und Baureglements der Gemeinde Schmitten vom 26. Januar
1987/26. Januar 1988; BR).
Mehrere Anwohner haben sich gegen das Bauprojekt gewehrt; darunter
auch A. S. und H. W., die Eigentümer der unmittelbar an das Baugrundstück
anstossenden Parzelle Nr. 151, welche in einer sehr kleinen, nur wenige
Grundstücke umfassenden Wohnzone I liegt (Zone schwacher Besiedlungsdichte
für Einzelwohnhäuser; Art. 12 BR). Diese ist auf allen Seiten entweder von
Mischzone II oder von Industrie- und Gewerbezonen umgeben. Die Bauparzelle
ragt in die genannte Wohnzone I hinein.
Der Oberamtmann des Sensebezirks wies die gegen das Bauprojekt
gerichteten Einsprachen ab und erteilte die Baubewilligung, namentlich
gestützt auf Gutachten des kantonalen Bau- und Raumplanungsamtes und des
kantonalen Amtes für Umweltschutz.
Gegen diesen Entscheid führten A. S. und H. W. sowie weitere Nachbarn
Verwaltungsbeschwerde beim Staatsrat wegen Verletzung verschiedener bau-,
planungs- und umweltschutzrechtlicher Vorschriften. Die das Verfahren
in Vertretung des Staatsrates instruierende Staatsanwaltschaft wies
ein Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung ab. Diesen
verfahrensleitenden Entscheid der Staatsanwaltschaft fochten die
Beschwerdeführer ebenfalls beim Staatsrat an.
Auf die Beschwerde gegen die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung
durch die Staatsanwaltschaft trat der Staatsrat mit Entscheid Nr. 601
vom 13. Februar 1989 nicht ein. Bezüglich der Beschwerde gegen die
Baubewilligung entschied der Staatsrat (Entscheid Nr. 602):
"1. Die Verwaltungsbeschwerde wird unter Vorbehalt von Artikel 2
abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Vor Erteilung der definitiven Bezugsbewilligung ist durch Messungen
die Einhaltung des Planungswertes nachzuweisen.
3.-5. (Rechtsmittel, Kosten, Mitteilung)"
Mit Eingabe vom 24. März 1989 führen A. S. und
H. W. Verwaltungsgerichts- und staatsrechtliche Beschwerde gegen die
beiden Staatsratsentscheide vom 13. Februar 1989.
Sie rügen die Verletzung eidgenössischen Umweltschutzrechts
(Umweltschutzgesetz, Lärmschutz-Verordnung, Luftreinhalte- Verordnung),
kommunalen und kantonalen Baurechts (insbesondere der Bestimmungen über
die Ausnützungsziffer und die Baudichte) sowie Verfahrensfehler und
beantragen die Aufhebung der angefochtenen Entscheide.
Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 19. September 1989 an Ort
und Stelle einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung durchgeführt.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführer haben gegen die Entscheide des Freiburger
Staatsrates Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde
eingereicht. Welches Rechtsmittel zulässig ist und ob im vorliegenden
Fall beide Rechtsmittel ergriffen werden können, prüft das Bundesgericht
von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 114 Ia 308 E. 1a, Ib 216
E. 1 mit Hinweisen).
a) Der angefochtene Entscheid Nr. 602 ist einerseits in Anwendung
des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 (RPBG)
und des Ausführungsreglements zu diesem Gesetz vom 18. Dezember 1984
(AR RPBG) sowie des Planungs- und Baureglements der Gemeinde Schmitten
vom 26. Januar 1987/26. Januar 1988 (BR), andererseits gestützt auf
das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) und
dessen Ausführungserlasse (Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986,
LSV, SR 814.41; Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985, LRV, SR
814.318.142.1) ergangen. Er geht von der letzten kantonalen Instanz aus. In
dieser Hinsicht erweisen sich sowohl die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
als auch die staatsrechtliche Beschwerde als zulässig (Art. 86 Abs. 2
und 98 lit. g OG).
b) Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich
auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen
(BGE 112 Ib 165 E. 1, 237 E. 2a mit Hinweisen), sofern diese von den
in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner
der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen
Ausschlussgründe gegeben ist. Dies gilt auch für Verfügungen, die
sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen,
falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht
in Frage steht (BGE 114 Ib 216 E. 1b mit Hinweisen) und soweit dem
kantonalen bzw. kommunalen Recht neben dem Bundesrecht keine selbständige
Bedeutung zukommt (vgl. BGE 114 Ib 217 E. 1c, 223). Die Beschwerdeführer
machen unter anderem die Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes
geltend. Insoweit ist der vorinstanzliche Entscheid Nr. 602 zu Recht mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten worden; das Umweltschutzgesetz
verweist selbst auf die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen des OG und
des VwVG (Art. 54 Abs. 1 USG).
Es ist im vorliegenden Fall keiner der Ausschlussgründe von
Art. 99 ff. OG erfüllt. Insbesondere geht es nicht um eine Bau- oder
Betriebsbewilligung für technische Anlagen im Sinne von Art. 99 lit. e OG
(BGE 114 Ib 216 f. E. 1b), da diese Bestimmung das technische Funktionieren
einer Anlage und nicht deren umweltschutzrechtliche Auswirkungen
betrifft. An der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ändert
auch der Umstand nichts, dass der angefochtene Entscheid im Rahmen eines
Baubewilligungsverfahrens ergangen ist. Raumplanerische Entscheide
sind nach Art. 34 Abs. 3 RPG zwar, unter Vorbehalt von zwei in Art. 34
Abs. 1 RPG genannten Ausnahmen, der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung
durch das Bundesgericht entzogen. Art. 34 Abs. 3 RPG gilt indessen nur
für die richterliche Überprüfung der Anwendung der raumplanerischen
kantonal- und bundesrechtlichen Normen selbst, dagegen nicht für andere
unmittelbar anwendbare Bundesrechtsbestimmungen (vgl. BGE 114 Ib 217
E. 1b mit Hinweisen). Die Zuordnung der Lärm-Empfindlichkeitsstufen
(Art. 43 f. LSV) betrachtet das Bundesgericht trotz der Anwendung von
Bundesumweltschutzrecht als raumplanerischen Entscheid im Sinne von
Art. 34 RPG, sofern sie gestützt auf Art. 44 Abs. 2 LSV im Rahmen der
Festsetzung der Nutzungsordnung erfolgt (BGE 114 Ia 387 f. E. 2, 3).
c) Der angefochtene Entscheid Nr. 602 stützt sich auch auf kantonales
und kommunales Baurecht (Art. 154 und 162 RPBG, Art. 54 ff. AR RPBG sowie
Art. 16 BR). Soweit diesen Bestimmungen neben dem Bundesrecht selbständige
Bedeutung zukommt, kann der Staatsratsentscheid Nr. 602 gemäss Art. 34 RPG
und Art. 84 Abs. 1 lit. a OG mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten
werden. Ob die massgebenden kantonalen und kommunalen Bestimmungen
selbständige Bedeutung haben, ist als Eintretensfrage im Rahmen der
staatsrechtlichen Beschwerde zu beantworten. Soweit die Beschwerdeführer
sich auf den Immissionsschutz des kantonalen Planungs- und Baurechts
(Art. 154 RPBG) berufen, erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde
als unzulässig, weil dieser Bestimmung neben den umweltschutzrechtlichen
Vorschriften des Bundes keine selbständige Bedeutung zukommt (vgl. BGE 114
Ib 217 ff. E. 1c, 4a, 5; 113 Ib 398 ff. E. 3). Die Rüge der Verletzung des
Willkürverbots (Art. 4 BV) bei der Auslegung und Anwendung der kantonalen
und kommunalen Bestimmungen über die Ausnützungsziffer und die Baudichte
ist hingegen im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde zu behandeln
(BGE 113 Ia 468 ff. mit Hinweisen).
Gegen den Staatsratsentscheid Nr. 601, der in Anwendung des Gesetzes
über das Verfahren bei Verwaltungsbeschwerden des Kantons Freiburg vom
24. Mai 1961 (VVG) ergangen ist, ist ebenfalls die staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots (Art. 4 BV) zulässig.
d) Demnach erweisen sich beide von den Beschwerdeführern
eingereichte Rechtsmittel als zulässig. Es liegt hier eine
Gabelung des Rechtsmittelweges vor: Soweit die Streitsache dem
Bundesverwaltungsrecht untersteht, sind Bundesrechtsverletzungen - mit
der erwähnten Ausnahme hinsichtlich des Raumplanungsrechts (Art. 34
RPG) - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen. Soweit
dagegen die Anwendung selbständigen kantonalen Rechts beanstandet wird,
muss staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger
Rechte erhoben werden (BGE 114 Ib 217 E. 1d, 113 Ib 398 E. 1d je mit
Hinweisen). Die Beschwerdeführer haben die beiden Rechtsmittel zusammen
in einer Beschwerdeschrift erhoben, was nach der Praxis zulässig ist
(BGE 113 Ib 398 E. 1d mit Hinweisen).
e) Die Parzelle der Beschwerdeführer stösst auf zwei Seiten an
das Grundstück der Beschwerdegegnerin an. Sie haben ein schutzwürdiges
Interesse an der Rüge der Verletzung von Bundesrecht (Art. 103 lit. a OG)
und sind somit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert.
Zur staatsrechtlichen Beschwerde sind die Beschwerdeführer nach
Art. 88 OG legitimiert, soweit sie die Verletzung von Normen rügen,
die mindestens zum Teil auch dem Schutz der Nachbarn dienen, sie sich
im Schutzbereich der angerufenen Vorschriften befinden und sie durch die
behaupteten widerrechtlichen Auswirkungen betroffen werden. Die hier von
den Beschwerdeführern angerufenen Vorschriften über die mögliche Ausnützung
des Bodens und die Baudichte haben nach der Praxis des Bundesgerichts
nachbarschützenden Charakter (BGE 113 Ia 470 E. 1b, 112 Ia 89 E. 1b,
414 f.). Die Beschwerdeführer sind demnach zur Rüge der Verletzung der
Vorschriften über die Ausnützungsziffern befugt und können in diesem
Zusammenhang auch eine willkürliche Feststellung des Sachverhalts geltend
machen. Als Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren sind sie überdies zur
Rüge der willkürlichen Anwendung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts
(VVG) legitimiert.
f) Auf die Beschwerden ist indessen nur einzutreten, soweit
sie bezüglich Rechtzeitigkeit und Substantiierung den gesetzlichen
Anforderungen genügen.
Erwägung 3
3.- a) Das Bundesgesetz über den Umweltschutz soll u.a. Menschen gegen
schädliche oder lästige Einwirkungen schützen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu
diesen Einwirkungen gehören zum Beispiel Luftverunreinigungen und Lärm,
die durch den Bau oder Betrieb von Anlagen (ortsfeste Einrichtungen wie
Bauten und Verkehrswege oder diesen gleichgestellte Geräte, Maschinen,
Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge (Art. 7 Abs. 7 USG)) erzeugt werden
(Art. 7 Abs. 1 USG). Einwirkungen werden sowohl einzeln als auch
gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt (Art. 8 USG). Im
vorliegenden Fall stehen Lärmeinwirkungen und Luftverunreinigungen im
Sinne von Art. 7 USG sowie allfällige Massnahmen zu deren Beschränkung
in Frage. Der Schreinereibetrieb der Beschwerdegegnerin stellt in seiner
Gesamtheit eine Anlage nach Art. 7 Abs. 1 und 7 USG dar.
b) Nach dem zweistufigen Konzept des Umweltschutzgesetzes
sind Einwirkungen auf die Umwelt wie etwa Luftverunreinigungen
oder Lärm zunächst durch Massnahmen bei der Quelle zu beschränken
(Emissionsbegrenzungen; Art. 11 Abs. 1 USG). Solche Emissionsbegrenzungen
können nach Art. 12 Abs. 1 USG u.a. durch den Erlass von
Emissionsgrenzwerten, Bau- und Ausrüstungsvorschriften sowie Verkehrs-
oder Betriebsvorschriften getroffen werden; diese werden nach Art. 12
Abs. 2 USG durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch
unmittelbar auf das USG abgestützte Verfügungen vorgeschrieben. Unabhängig
von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen so weit zu begrenzen,
als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist
(Art. 11 Abs. 2 USG).
In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbeschränkungen zu
verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen
unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder
lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; vgl. A. SCHRADE in Kommentar USG,
N 3 f., 16 ff. zu Art. 11).
c) Bestehende Anlagen, die den bundesrechtlichen
Umweltschutzbestimmungen nicht genügen, sind zu sanieren (Art. 16 Abs. 1
USG). Im Rahmen der Vorsorge sind auch bei bestehenden Anlagen die
Emissionen im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich
möglich und wirtschaftlich tragbar ist; entsprechende Anordnungen können
direkt auf Art. 12 Abs. 2 USG abgestützt werden (vgl. BGE 115 Ib 453
f. E. 3d, 113 Ib 400 E. 3).
Nach Art. 18 USG dürfen sanierungsbedürftige Anlagen (Art. 16
Abs. 1 USG) nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig
saniert werden. Als "Umbau" oder "Erweiterung" im Sinne von Art. 18
Abs. 1 USG kann jedoch nicht jede noch so geringfügige Veränderung
des bestehenden Zustandes gelten, sondern nur eine Änderung von einer
gewissen Bedeutung. Änderungen gelten in lärmmässiger Hinsicht als
wesentlich, wenn zu erwarten ist, dass durch die Anlage selbst oder
durch die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar
stärkere Lärmimmissionen erzeugt werden (Art. 8 Abs. 3 LSV; vgl. A.
SCHRADE in Kommentar USG, N 13 zu Art. 18). Art. 13 Abs. 1 LSV bestimmt
zudem, dass bei ortsfesten Anlagen, die wesentlich zur Überschreitung
der Immissionsgrenzwerte beitragen, die notwendigen Sanierungen
anzuordnen sind. Dies bedeutet, dass nach dieser Vorschrift auch
Anlagen sanierungsbedürftig sein können, die zusammen mit anderen
bestehenden Anlagen schädlichen oder lästigen Lärm verursachen, d.h. den
Immissionsgrenzwert (Art. 13 USG) überschreiten und wesentlich zur gesamten
Lärmbelastung beitragen (BGE 115 Ib 453 E. 3c).
d) Für die Beurteilung dessen, was als schädlich und lästig gilt und
somit zu verschärften Emissionsbegrenzungen führt (zweite Massnahmenstufe;
Art. 11 Abs. 3 USG), ist in erster Linie auf die in den Verordnungen
(Art. 13 Abs. 1 USG) zahlenmässig festgelegten Immissionsgrenzwerte
abzustellen. Soweit solche Grenzwerte (noch) fehlen oder das fragliche
Problem nicht abdecken, haben die Vollzugsbehörden anhand der gemäss
Art. 13 Abs. 2, 14 und 15 USG massgeblichen Gesichtspunkte im Einzelfall
festzulegen, was als schädlich oder lästig zu bezeichnen ist (A. SCHRADE
in Kommentar USG, N 37 zu Art. 11 sowie N 3 zu Art. 13).
Das Abstellen auf die Immissionsgrenzwerte setzt voraus, dass erstens
eine quantitative Ermittlung des Lärms durch Messung, Schätzung oder anhand
der Erfahrung erfolgt und dass zweitens eine qualitative Beurteilung
auf Schädlichkeit und Lästigkeit hin vorgenommen wird. Dabei ist von
einem objektivierten Massstab auszugehen, der auch Personengruppen mit
erhöhter Empfindlichkeit einbezieht (Art. 13 Abs. 2 USG) und der sich nach
den speziellen Kriterien für Lärm (Art. 15 USG) bzw. Luft (Art. 14 USG)
richtet (vgl. BGE 115 Ib 451 ff. E. 3b, 4b; ZBl 90/1989 S. 226 E. 3c).
Erwägung 4
4.- Das Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin ist zunächst auf seine
Übereinstimmung mit den lärmschutzrechtlichen Vorschriften des Bundes zu
überprüfen. Als Belastungsgrenzwerte für den Schutz der Bevölkerung vor
Lärm hat der Bundesrat in den Anhängen 3-7 zur Lärmschutz-Verordnung
gestützt auf Art. 13 und 15 USG Immissionsgrenzwerte, über diesen
liegende Alarmwerte (vgl. Art. 19 USG) und darunter liegende
Planungswerte (vgl. Art. 23 USG) festgesetzt. Diese Werte sind nach
Art der Lärmquelle und für verschiedene Empfindlichkeitsstufen in den
einzelnen Nutzungszonen für Tag und Nacht differenziert ausgestaltet
(vgl. Art. 2 Abs. 5 LSV). Nach Art. 44 Abs. 1 LSV sorgen die Kantone dafür,
dass die Empfindlichkeitsstufen den Nutzungszonen in den Baureglementen
oder Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. Bis zur Zuordnung,
die spätestens innert zehn Jahren erfolgen muss (Art. 44 Abs. 2 LSV),
bestimmen die Kantone die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall (Art. 44
Abs. 3 LSV).
Im Beschwerdeverfahren vor dem Staatsrat sind die betroffenen
Liegenschaften der Beschwerdegegnerin, welche in der Mischzone II
(Wohn- und Gewerbezone) liegen, der Empfindlichkeitsstufe III gemäss
Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV zugeordnet worden. Auch für die angrenzende
kleine Wohnzone I, wo die Beschwerdeführer wohnen, wurde die gleiche
Empfindlichkeitsstufe festgesetzt. Obwohl die Wohnzone I für niedrige
Nutzungsintensität konzipiert ist (vgl. Art. 12 BR), ist sie nicht eine
Zone mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. a LSV,
sondern eine Wohnzone nach Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV. Die hier in Frage
stehende Wohnzone I ist sehr klein. Sie erstreckt sich bloss über zwei
Bautiefen und ist von gewerblichen und industriellen Nutzungszonen voll
umschlossen. Sie gilt deshalb als mit Lärm vorbelastet und somit kann ihr
die Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet werden (Art. 43 Abs. 2 LSV). Von
der Möglichkeit der "Aufstufung" nach Art. 43 Abs. 2 LSV soll indessen
nur zurückhaltend Gebrauch gemacht werden (vgl. etwa die Entwürfe der
Umweltschutzgesetze der Kantone BS § 12 und BL § 13, nach welchen das als
mit Lärm vorbelastet bezeichnete Gebiet in der Regel eine Bautiefe nicht
übersteigen soll). Die Festsetzung der Empfindlichkeitsstufe III durch die
kantonale Vorinstanz wird von den Beschwerdeführern bei den vorliegenden
Verhältnissen zu Unrecht beanstandet. Daran ändert auch nichts, dass der
zur Zeit noch auf der Westseite dieser Wohnzone I verlaufende Durchgangs-
und Industrieverkehr in absehbarer Zeit weitgehend auf die Ostseite
verlegt werden wird.
Inwieweit die erfolgte Zuordnung der Empfindlichkeitsstufe III
auf einer unvollständigen und unrichtigen Ermittlung des Sachverhalts
unter Verletzung von Verfahrensvorschriften beruhen soll, ist nicht
ersichtlich. Im übrigen hat der Augenschein ergeben, dass von einer
Überschreitung oder von Missbrauch des Ermessens (Art. 104 lit. a OG)
durch die kantonalen Behörden nicht die Rede sein kann.
Erwägung 5
5.- a) Wie vorne in E. 3 ausgeführt, sind Einwirkungen auf die Umwelt
wie etwa Luftverunreinigungen oder Lärm unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung zunächst durch Massnahmen bei der Quelle und im Rahmen der
Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich
und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 1 und 2 USG). Erst wenn
durch eine unter Beachtung dieser Vorschriften konzipierte Anlage oder
durch die Mehrbeanspruchung von Verkehrsanlagen übermässige Immissionen
verursacht werden oder zu erwarten sind, stellt sich die Frage nach den
allerhöchstens zulässigen Immissionen und nach den dafür massgebenden
Belastungsgrenzwerten. Welche Grenzwerte im vorliegenden Fall einzuhalten
sind, hängt davon ab, ob es sich bei dem zu beurteilenden Gebäude um eine
neue ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 7 LSV oder um eine wesentliche
Änderung einer bestehenden Ortsfesten Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2
LSV handelt.
Der Oberamtmann und das kantonale Amt für Umweltschutz gehen davon
aus, mit dem zu errichtenden Bau erfolge eine wesentliche Änderung einer
bestehenden Anlage gemäss Art. 8 Abs. 3 LSV. Auch das EDI neigt zu dieser
Auffassung, während der Staatsrat im angefochtenen Entscheid annimmt,
es liege eine neue ortsfeste Anlage vor (Art. 7 LSV).
Art. 7 und 8 LSV enthalten keine klaren Abgrenzungskriterien für die
Begriffe der neuen und der geänderten ortsfesten Anlagen. Als neue Anlagen
gelten primär Anlagen, die vollkommen neu erstellt werden. Ebenfalls als
neue Anlagen gelten bestehende Anlagen, deren Zweck vollständig geändert
wird (Art. 2 Abs. 2 LSV), sowie bestehende Anlagen, die baulich oder
betrieblich derart weitgehend verändert werden, dass das Bestehende in
lärmmässiger Hinsicht im Vergleich zum Neuen nur noch von untergeordneter
Bedeutung ist (vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft als
"übergewichtige Erweiterung" bezeichnet).
Die wesentlichen Änderungen (Art. 8 Abs. 3 LSV) sind nach zwei
Richtungen abzugrenzen: auf der einen Seite ist eine Änderung unter
Lärmschutz-Gesichtspunkten dann nicht wesentlich, wenn die Gesamtanlage
keine wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen erzeugt, auf der anderen
Seite muss die wesentliche Änderung von denjenigen Sachverhalten
abgegrenzt werden, die dazu führen, dass die Vorschriften für neue
Anlagen zur Anwendung gelangen (Neuanlage, vollständige Zweckänderung,
"übergewichtige Erweiterung").
b) Art. 7 und 8 LSV gemeinsam ist die Wiederholung des in Art. 11
Abs. 2 USG konkretisierten, primär geltenden Vorsorgeprinzips (Art. 7
Abs. 1 lit. a und 8 Abs. 1 LSV). Unterschiedlich behandelt werden die
beiden Fälle bezüglich der einzuhaltenden Belastungsgrenzwerte. Während
Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV für neue ortsfeste Anlagen in Übereinstimmung
mit Art. 25 Abs. 1 USG die Einhaltung der Planungswerte vorschreibt,
müssen bei wesentlich geänderten Anlagen gemäss Art. 8 Abs. 2 LSV die
Lärmimmissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden,
dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden.
Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV ist eine Ausführungsbestimmung zu Art. 25
Abs. 1 USG. Unklar ist, aufgrund welcher gesetzlichen Bestimmung Art. 8
Abs. 2 LSV erlassen worden ist. Aus der Botschaft des Bundesrates zum
Umweltschutzgesetz (BBl 1979 III 800) ergibt sich, dass die dem heutigen
Art. 25 USG entsprechende Bestimmung (Art. 22 des bundesrätlichen Entwurfs,
BBl 1979 III 842 f.) auch für wesentliche Umbauten und Erweiterungen
gelten sollte (vgl. A. SCHRADE in Kommentar USG, N 37 zu Art. 18).
Anlagen, die umgebaut oder erweitert würden, müssten grundsätzlich den
gleichen Anforderungen genügen wie neue Anlagen. Erleichterungen, wie
sie für Sanierungen alter Anlagen gewährt werden könnten (vgl. Art. 17
USG), sollten hier, von Härtefällen abgesehen, wegfallen. Diese Regelung
dränge sich aus Gründen der Wettbewerbsneutralität auf. Sie verhindere
nämlich, dass die Vorschriften für den Bau neuer Anlagen durch den
Umbau oder die Erweiterung bestehender Anlagen umgangen würden (BBl
1979 III 798 zu Art. 17 Entwurf USG, der im wesentlichen dem heutigen
Art. 18 USG entspricht). Im Bericht des EDI zu einem LSV-Entwurf vom
Januar 1985 wird im Gegensatz zur genannten Botschaft ohne Bezugnahme
auf deren Inhalt ausgeführt, bei Anlagen, die umgebaut oder erweitert
würden, müssten weniger strenge Anforderungen eingehalten werden als bei
vollständig neuen Anlagen. Sie würden grundsätzlich gleich beurteilt wie
bestehende Anlagen, d.h. die durch die umgebauten oder erweiterten Anlagen
erzeugten Immissionen dürften die Immissionsgrenzwerte nicht überschreiten.
Durch eine solche Regelung werde zugleich Art. 18 USG Rechnung getragen,
wonach sanierungspflichtige Anlagen gleichzeitig mit ihrem Umbau oder
ihrer Erweiterung zu sanieren sind.
Bei der gesetzeskonformen Auslegung von Art. 8 LSV (vgl. Art. 114bis
Abs. 3 BV) stellen sich angesichts dieser Zusammenhänge zwischen der
wesentlichen Änderung bestehender Anlagen und der Sanierungspflicht
sowie unter Berücksichtigung der an Art. 8 LSV geäusserten Kritik
(A. SCHRADE in Kommentar USG, N 37 zu Art. 18) u.a. folgende Fragen:
Wann liegt unter dem Aspekt des Lärmschutzes ein Umbau oder eine
Erweiterung einer sanierungsbedürftigen Anlage vor, welche die
gleichzeitige Sanierungspflicht gemäss Art. 18 Abs. 1 USG auslöst
(vgl. zur Sanierungspflicht BGE 115 Ib 453 E. 3c)? Ist unter der
"Errichtung einer ortsfesten Anlage" im Sinne von Art. 25 Abs. 1 USG
auch der wesentliche Umbau oder die Erweiterung einer bestehenden
Anlage zu verstehen (vgl. BBl 1979 III 800)? Sind gegebenenfalls dafür
als umweltschutzgesetzliche Grundlage ausschliesslich die Bestimmungen
von Art. 25 USG oder für den Altanlageteil diejenigen von Art. 18 USG
massgebend? Aus der Beantwortung dieser Fragen sollte sich bezüglich Art. 8
LSV ergeben, ob sich diese Bestimmung auf Art. 18 oder 25 USG abstützt
oder - was nicht auszuschliessen ist - allenfalls Ausführungsrecht zu
beiden Gesetzesvorschriften enthält.
c) Diese Fragen können indessen im vorliegenden Verfahren
offenbleiben, da es aufgrund von Art. 114 Abs. 1 OG dem Bundesgericht,
von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen (BGE 113 Ib 222 E. 1c
betr. Behördenbeschwerde, BGE 113 Ib 266 E. 3d betr. Internationale
Rechtshilfe in Strafsachen, BGE 110 Ib 330 E. 8b betr. Abgaberecht),
verwehrt ist, sowohl zu Gunsten als auch zu Ungunsten der Parteien über
deren Rechtsbegehren hinauszugehen.
Der Staatsrat hat im angefochtenen Entscheid beschlossen, dass vor
der Erteilung der definitiven Bezugsbewilligung durch Messungen die
Einhaltung der gemäss Anhang 6 LSV für die Empfindlichkeitsstufe III
geltenden Planungswerte nachzuweisen sei. Diese Anordnung ist von der
Beschwerdegegnerin unangefochten geblieben. Der Planungswert (Art. 23 USG)
ist der tiefste Belastungsgrenzwert des USG, der aufgrund von Art. 25
Abs. 1 LSG in der Umgebung einer neu zu errichtenden Ortsfesten Anlage
durch diese Anlage allein nicht überschritten werden darf (vgl. Art. 7
Abs. 1 lit. b LSV). Nachdem die Beschwerdeführer die Festsetzung der
Empfindlichkeitsstufe III zu Unrecht beanstanden (vgl. vorne E. 4),
läuft ihre Beschwerde auf die Forderung nach Einhaltung der gleichen,
von der Beschwerdegegnerin akzeptierten Planungswerte hinaus. Bei dieser
Sachlage würde die beantragte Aufhebung des Staatsratsentscheids Nr. 602
mit Rückweisung an die Vorinstanz zur neuen Entscheidung im Hinblick auf
den einzuhaltenden Belastungsgrenzwert ein unzulässiges Hinausgehen über
die Parteianträge bedeuten. Sollten die Beschwerdeführer dagegen mit ihren
Ausführungen geltend machen wollen, die Beschwerdegegnerin sei über die
Einhaltung der Planungswerte hinaus zu verpflichten, im Rahmen der Vorsorge
die Lärmemissionen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich
möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 1
lit. a LSV), so ist zu berücksichtigen, dass aufgrund der Akten und des
Augenscheins keine Anhaltspunkte vorliegen, wonach im vorliegenden Fall
das Vorsorgeprinzip im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG nicht beachtet würde,
weshalb für die Anordnung weitergehender Emissionsbegrenzungen jegliche
Grundlage fehlt.
Die Rüge, nach Art. 16 Ziff. 1 lit. c BR hätten der Beschwerdegegnerin
zusätzliche Emissionsbeschränkungen auferlegt werden müssen, vor allem,
um auf bestehende örtliche Verhältnisse Rücksicht zu nehmen, vermag
angesichts der dargelegten rechtlichen Situation (Vorrang des Bundesrechts)
nicht durchzudringen.
Erwägung 6
6.- a) Der Oberamtmann des Sensebezirks und der Staatsrat des Kantons
Freiburg vertreten die Auffassung, die im Jahre 1984 anstelle früherer
Holz- und Ölheizungen eingebaute Heizanlage, in der die Beschwerdegegnerin
im Betrieb anfallende Holzabfälle verbrennt, bilde nicht Gegenstand
der umstrittenen Baubewilligung. Zwar liegt für diese Anlage, wie
sich am Augenschein ergab, keine Bewilligung vor. Nach der - von den
Beschwerdeführern bestrittenen - Auffassung der Freiburger Behörden war
indessen für die als Ersatz früher bewilligter Anlagen eingebaute Heizung
keine spezielle Bewilligung erforderlich. Der Staatsrat macht sodann vor
allem geltend, dass die bestehende Heizung durch die projektierte Baute
nicht verändert werde. Der Umstand, dass auch der Anbau durch diese Anlage
beheizt werde, führe zu keiner Erhöhung des Schadstoffausstosses.
b) Die Beschwerdeführer kritisieren diese Argumentation, da
Mehremissionen zu erwarten seien, wenn die Anlage auch zur Beheizung der
neuen Gebäudeteile diene. Sie sei deshalb als neue Anlage zu behandeln. Die
Freiburger Behörden hätten die Frage der Luftreinhaltung im kantonalen
Verfahren zu Unrecht nicht geprüft, die effektiven Emissionswerte nicht
ermittelt (Art. 13 LRV), keine Emissionserklärung (Art. 12 LRV) und keine
Immissionsprognose (Art. 28 LRV) eingeholt. Die Beschwerdeführer. machen
ferner geltend, dass keine LRV-konforme Typen- oder Einzelprüfung vorliege,
und dass es sich bei richtiger Betrachtung nicht um eine Anlage zur
Verbrennung von Holzabfällen (Ziff. 72 Anhang 2 LRV), sondern um eine
Abfallverbrennungsanlage nach Ziff. 71 Anhang 2 LRV handle, für welche
gar keine Bewilligung erteilt werden dürfe. Sie bringen sodann vor,
dass die Beschwerdegegnerin im Zuge der Bauarbeiten die Kapazität der
Heizung durch ein Beschickungsrohr erhöht habe, so dass a fortiori von
einer wesentlichen Änderung der Anlage gesprochen werden müsse. Die
Beschwerdegegnerin bestreitet jedoch eine Änderung in der Beschickung
der Heizung oder in deren Kapazität.
c) Aufgrund des Augenscheins kann davon ausgegangen werden, dass im
Zuge des Neubaus an der Heizung selbst keine Veränderungen vorgenommen
werden. Insbesondere wurde kein neues Heizungsbeschickungsrohr
eingebaut. Die Heizung wurde bereits früher automatisch beschickt. Im
Rahmen des Neubaus zusätzlich eingebaut wurde lediglich eine
Transportleitung zwischen dem Holzabfallzerkleinerer und dem Holzsilo,
in dem der zerkleinerte Holzvorrat gelagert wird. Es ergab sich ferner,
dass die Emissionen der vorhandenen Holzheizung nicht konkret gemessen
wurden. Obwohl noch keine Typenprüfung für Holzheizungen besteht, ist die
vorliegende Heizung den Fachbehörden als unter Emissionsgesichtspunkten
unproblematische Anlage bekannt, welche für die Verbrennung von
Holzabfällen konzipiert ist (Ziff. 72 Anhang 2 LRV) und nicht als
Siedlungs- und Sonderabfallverbrennungsanlage im Sinne von Ziff. 71
Anhang 2 LRV verwendet werden kann. Angesichts der Umschreibung des
Geltungsbereichs der Vorschriften für Holzabfallverbrennungsanlagen
in Ziff. 721 Anhang 2 LRV ist das Vorgehen der kantonalen Behörden
nicht zu beanstanden, zumal die Fachbehörden des Kantons und des Bundes
dargelegt haben, dass die Heizung bei andersartiger Beschickung gar nicht
befriedigend funktionieren würde.
d) Gemäss Art. 3 LRV müssen neue stationäre Anlagen so ausgerüstet
und betrieben werden, dass sie die in den Anhängen zur LRV festgelegten
Emissionsbegrenzungen einhalten. Als "neue Anlagen" gelten nach Art. 2
Abs. 4 LRV auch Anlagen, die umgebaut, erweitert oder instandgestellt
werden, wenn:
"a) dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten sind oder
b) mehr als die Hälfte der Kosten aufgewendet wird, die eine neue
Anlage verursachen würde."
Aus Art. 18 Abs. 1 USG folgt zudem, dass eine sanierungsbedürftige
Anlage beim Um- oder Ausbau gleichzeitig zu sanieren ist. Wird in einem
Baubewilligungsverfahren über bauliche Massnahmen entschieden, die sich
auf bestehende Anlagen auswirken, so ist die Frage der Sanierungspflicht
im Rahmen desselben Baubewilligungsverfahrens oder zumindest gleichzeitig
und koordiniert mit diesem abzuklären (vgl. zur Entstehungsgeschichte des
Begriffs "gleichzeitig" A. SCHRADE in Kommentar USG, N 6 zu Art. 18;
vgl. ferner zum Koordinationsgebot A. MARTI, Die Koordination der
Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen nach dem Bau-, Planungs-
und Umweltschutzrecht, in: Raumplanungsgruppe Nordostschweiz, RPG NO,
Informationsblatt 1 + 2/1989, S. 34 ff., insbesondere S. 48 f.). Die
Freiburger Behörden konnten daher von der näheren Prüfung dieser Frage im
Zusammenhang mit dem Baubewilligungsverfahren nur absehen, wenn entweder
die Heizanlage den Anforderungen der LRV genügt, oder wenn der Umstand,
dass die Heizanlage neu auch den Anbau heizen muss, nicht einen "Umbau",
eine "Erweiterung" Oder eine "Instandstellung" im Sinne von Art. 18 Abs. 1
USG und Art. 2 Abs. 4 LRV darstellt.
e) Auszugehen ist davon, dass bezüglich der fraglichen Heizung keine
ausdrückliche Bewilligung vorliegt. Zudem liegt keine ausdrückliche
Emissionserklärung der Beschwerdegegnerin im Sinne von Art. 12 LRV
vor. Der Vertreter der kantonalen Umweltfachstelle hat am Augenschein
jedoch überzeugend dargelegt, dass die vorliegende Heizanlage den Behörden
als unproblematisch bekannt ist. Es ist allerdings in Anwendung von Art. 12
LRV zu fordern, dass solche behördlichen Kenntnisse in Verfahren dieser Art
in belegter Weise aktenkundig gemacht werden, damit sie für den Bürger -
und auch für die Beschwerdeinstanz - nachvollziehbar und überprüfbar sind.
Der Umstand, dass die neue Werkhalle ebenfalls mit Energie der
bestehenden Holzverbrennungsanlage beheizt werden soll, könnte dann als
erhebliche Änderung angesehen werden, wenn dadurch höhere oder andere
Emissionen zu erwarten wären (Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV). Dabei ist eine
bloss minimale Emissionssteigerung zu vernachlässigen (A. SCHRADE
in Kommentar USG, N 13 zu Art. 18). Am Augenschein und aufgrund
eines Schreibens des Feuerpolizeiinspektors vom 13. September 1989
hat sich ergeben, dass am technischen Teil der Anlage keine Änderung
durchgeführt und deren Kapazität nicht erhöht wird. Die Befürchtung der
Beschwerdeführer, dass der durch den Anbau verursachte erhöhte Heizbedarf
auch zu einem Mehrausstoss an Rauch und Abgas führen wird, ist von den
Fachbehörden des Kantons und des Bundes am Augenschein unter Hinweis
darauf, dass die Leistungserhöhung durch die zusätzliche Beheizung des
Anbaus minimal sei und die etwas höhere Auslastung der Heizung zu einer
Erhöhung des Wirkungsgrads der Anlage führen werde, entkräftet worden.
Die Beschwerdeführer befassen sich in ihrer Eingabe vom 26. September
1989 eingehend mit Unterschieden der heute bestehenden Heizanlage gegenüber
den früher (1964/1970) bewilligten Holzabfall- und Ölheizungen. Abgesehen
davon, dass diese tatsächlichen Vorbringen bereits in der Beschwerdeschrift
hätten geltend gemacht werden können und deshalb verspätet sind, sind
sie nach dem vorne Ausgeführten auch irrelevant. Unabhängig davon, ob
die jetzige Heizung bewilligt ist oder nicht, gilt sie im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens für eine neue Halle als bestehende Anlage, die
allenfalls zu sanieren ist. Ob die Heizanlage weiterbestehen kann, und ob
allenfalls ein Bewilligungsverfahren nachzuholen ist, wird im Rahmen der
nach den Ausführungen des freiburgischen Amtes für Umweltschutz ohnehin
vorgesehenen Emissionsmessungen im gegebenen Zeitpunkt zu prüfen sein.
f) Fehlt es an einer hinreichend bedeutenden umweltwirksamen Änderung
der Heizung im Rahmen des hier umstrittenen Bauvorhabens, so haben die
Freiburger Behörden Bundesrecht nicht verletzt, wenn sie sinngemäss eine
Pflicht zur Sanierung der Heizanlage im Zuge des Baubewilligungsverfahrens
(Art. 18 USG) vorfrageweise verneinten. Es ist aber zu betonen, dass
solche Überlegungen und Schlussfolgerungen sowie ihre Begründung klar
und belegt anhand der Akten ersichtlich sein sollten.
g) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet und damit abzuweisen ist.