BGE 115 IB 415
115 Ib 415
59. Arrêt de la Ire Cour de droit public du 13 juin 1989 dans la
cause commune d'Ollon, commune d'Aigle, A. et consorts contre CEDRA et
Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie
(recours de droit administratif) Regeste
Gesetzgebung über die Atomenergie (AtG vom 23. Dezember 1959, BB zum
Atomgesetz vom 6. Oktober 1978, V über vorbereitende Handlungen vom 24.
Oktober 1979). BG über die Enteignung (EntG). Vorbereitende Handlungen
i.S. von Art. 15 EntG und Art. 4 der V über vorbereitende Handlungen
im Hinblick auf Versuchsbohrungen und Untersuchungen für die mögliche
Errichtung eines Lagers für radioaktive Abfälle auf dem Gebiet der
Gemeinde Ollon.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und Prüfungsbefugnis
des Bundesgerichts (E. 1).
2. Gemäss BB zum Atomgesetz ist das Bundesgesetz über die Enteignung
anwendbar (E. 2a). Die Bewilligung des zuständigen Departements gemäss
Art. 15 Abs. 1 EntG besteht lediglich in der Feststellung, dass die
gesetzlichen Voraussetzungen der Pflicht des Eigentümers zur Duldung der
vorbereitenden Handlungen erfüllt sind (E. 2b). Vorbereitende Handlungen
i.S. von Art. 15 EntG und Art. 4 der V über vorbereitende Handlungen
(E. 2c).
3. Die gesetzlichen Voraussetzungen sind im konkreten Fall erfüllt
(E. 3). Nicht entscheidend ist, dass die NAGRA noch nicht Inhaber
des Enteignungsrechts ist (E. 3a). Verhältnismässigkeit der geplanten
Massnahmen und Berücksichtigung des Anspruchs auf rechtliches Gehör,
insbesondere hinsichtlich der benachbarten Gemeinde (E. 3b und
c). Überprüfung der innerhalb eines Friedhofs und eines botanischen
Gartens durchzuführenden vorbereitenden Handlungen (E. 3d).
Sachverhalt
A.- Par décision du 30 septembre 1985, le Conseil fédéral a autorisé la
Société coopérative nationale pour l'entreposage des déchets radioactifs
(CEDRA) à procéder à plusieurs forages sur le territoire de la commune
d'Ollon, dans la région du Bois de la Glaivaz, et à réaliser un programme
d'études géologiques, comprenant notamment des expériences et des
mesures géophysiques et hydrogéologiques, afin de déterminer si ce site
se prêterait éventuellement à la construction et à l'exploitation d'un
dépôt de déchets faiblement et moyennement radioactifs. Cette décision
se fondait notamment sur l'art. 37 de la loi fédérale du 23 décembre 1959
sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique et la protection contre
les radiations (loi sur l'énergie atomique [LEA]; RS 732.0), l'art. 10
de l'arrêté fédéral du 6 octobre 1978 concernant la loi sur l'énergie
atomique (RS 732.01) et les art. 17-19 de l'ordonnance du 24 octobre
1979 sur les mesures prises en prévision de l'aménagement d'un dépôt
de déchets radioactifs (ordonnance sur les mesures préparatoires; RS
732.012). L'autorisation était assortie d'un certain nombre de charges;
en particulier, les forages ne pourraient être entrepris qu'après
l'octroi d'un permis par la Division principale de la sécurité des
installations nucléaires (DSN). Le Conseil fédéral a en revanche renvoyé
à plus tard la décision relative à l'autorisation de creuser une galerie
de reconnaissance avec aménagements souterrains et de procéder à des
recherches s'y rapportant.
Par requête du 12 janvier 1987, fondée sur l'art. 15 de la loi
fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711), la CEDRA a
sollicité du Département fédéral des transports, des communications et
de l'énergie (DFTCE) l'autorisation de pénétrer sur un certain nombre
de parcelles sises sur le territoire des communes d'Ollon et d'Aigle,
afin de lever des plans et d'effectuer des mesures et des piquetages. Par
décision du 16 juin 1988, le DFTCE a admis cette requête, rejetant ainsi
implicitement et partiellement, au sens des considérants, les oppositions
qu'elle avait suscitées. Le dispositif de cette décision est le suivant:
"1. La CEDRA est autorisée à procéder aux actes préparatoires au sens
de l'art. 15 LEx, à savoir le levé de plans, l'exécution de mesurages
et éventuellement de piquetages, sur les parcelles prévues par la
CEDRA et situées sur le territoire des communes d'Aigle et d'Ollon.
2. Les actes préparatoires feront l'objet d'un avis écrit aux
propriétaires cinq jours au moins avant d'être entrepris. La population
des communes d'Aigle et d'Ollon sera également avertie par voie
d'affiches et de publication dans la Feuille officielle du canton de
Vaud et dans les journaux de la région. Conformément à l'art. 15,
al. 2 LEx, les avis mentionneront les droits des propriétaires à
une indemnité pleine et entière en cas de dommage. Ils indiqueront
également l'autorité cantonale compétente en la matière. Avant le début
des travaux, la CEDRA vérifiera que les publications ont été faites.
3. En outre, la CEDRA respectera les autres charges et restrictions
énoncées aux points 18 et 19.
4. La CEDRA ne pourra accéder aux parcelles que les jours ouvrables
de 8h à 12h et de 14h à 17h.
5.-7. ..."
Agissant par la voie du recours de droit administratif, les communes
d'Ollon et d'Aigle, ainsi que 141 propriétaires, demandent au Tribunal
fédéral, principalement, d'annuler la décision du DFTCE du 16 juin 1988 et
de rejeter la requête de la CEDRA du 12 janvier 1987. A titre subsidiaire,
ils concluent au rejet de cette requête pour toute parcelle située sur le
territoire d'Aigle, pour le cimetière d'Ollon (parcelle No 889) et pour
le Jardin botanique de Saint-Triphon (parcelles Nos 1498 et 1506). Les
recourants se prévalent notamment de l'insuffisance du programme des
travaux de la CEDRA; le fait que celle-ci n'ait pas défini ses travaux avec
précision empêcherait l'application de l'art. 15 LEx; en outre, le DFTCE
aurait violé le principe de la proportionnalité. De plus, la CEDRA devrait
voir sa requête rejetée parce que le Conseil fédéral ne lui a pas encore
octroyé le droit d'exproprier. Les recourants contestent par ailleurs à la
CEDRA le droit de procéder à des travaux sur le territoire de la commune
d'Aigle, celle-ci n'ayant pas été mentionnée dans la décision du Conseil
fédéral du 30 septembre 1985. Ils critiquent enfin les dispositions prises
dans la décision attaquée en ce qui concerne l'accès aux parcelles après
de fortes pluies et insistent sur la nécessité d'interdire absolument à la
CEDRA l'accès et l'utilisation du cimetière ainsi que du jardin botanique.
Le DFTCE et la CEDRA concluent au rejet du recours. Le Conseil d'Etat
du canton de Vaud, en qualité d'autorité intéressée, s'exprime dans le
sens des conclusions subsidiaires des recourants, sans prendre lui-même
de conclusions précises.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) La décision attaquée est fondée sur le droit administratif
fédéral et émane d'un département fédéral. Elle est susceptible, en vertu
des art. 97 OJ, 5 PA et 98 let. b OJ, d'être entreprise par la voie du
recours de droit administratif, dès lors qu'aucune des exceptions prévues
aux art. 99 à 102 OJ n'est réalisée. Il ne s'agit notamment pas d'une
décision incidente (art. 101 let. a OJ), ni d'une décision relative à
un plan (art. 99 let. c OJ). Même si l'on voulait considérer comme telle
l'acte préparatoire à l'établissement de plans, la décision devrait alors
être assimilée à un prononcé sur opposition contre une expropriation au
sens de la disposition précitée, lequel ouvre exceptionnellement la voie
du recours de droit administratif. Propriétaires des terrains touchés
par la décision attaquée, les recourants ont qualité pour agir (art. 103
let. a OJ).
On soutient en doctrine, il est vrai, que la voie du recours de droit
administratif serait exclue contre la décision autorisant des mesures
préparatoires au sens de l'art. 15 LEx (H. HESS, dans Hess/Weibel, Das
Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, n. 15 ad art. 15 LEx et vol. II,
p. 486 n. 14). Deux raisons sont avancées à l'appui de cette thèse:
d'une part, la possibilité qu'ont les propriétaires, s'ils subissent des
dommages, de se faire indemniser dans le cadre de la procédure prévue
à l'art. 15 al. 2 LEx; d'autre part, leur droit, en cas d'ouverture
subséquente d'une procédure d'expropriation, de faire opposition, voie de
droit qui exclut en principe celle du recours de droit administratif en
vertu de l'art. 102 let. d OJ. Le Tribunal fédéral ne peut partager cette
opinion. En effet, ainsi qu'on le verra encore, l'art. 15 LEx institue une
restriction de droit public à la propriété, fondée directement sur la loi,
et le droit du propriétaire au contrôle juridictionnel des conditions d'une
telle limitation ne saurait être exclu sous prétexte que les éventuels
dommages seront préparés. Par ailleurs, il est vain de se référer au
droit de faire opposition plus tard à une éventuelle expropriation car,
au stade actuel, personne n'est en mesure de dire si une telle procédure
sera ouverte. De toute façon, l'opposition dirigée contre cette future
expropriation ne pourrait avoir d'effet rétroactif et porter sur des
actes antérieurs à celle-ci.
b) Le Tribunal fédéral examine librement l'application du droit
fédéral (art. 104 let. a OJ) et la constatation des faits (let. b),
sans être soumis à la limitation prévue à l'art. 105 al. 2 OJ, l'autorité
intimée étant un département fédéral. En l'espèce, il ne peut toutefois
pas revoir les questions d'opportunité, car le droit fédéral déterminant
ne prévoit pas cette possibilité (art. 104 let. c ch. 3 OJ).
c) Les recourants invoquent, de façon générale, le caractère médiocre
et confus de la législation fédérale en matière d'élimination des déchets
radioactifs. Du fait de la limitation apportée à son pouvoir de contrôle
par la Constitution fédérale (art. 113 al. 3 et 114bis al. 3), le Tribunal
fédéral n'a pas à se prononcer sur la qualité de la législation fédérale
déterminante; il ne peut qu'examiner si, dans le cas particulier,
les normes en cause sont effectivement applicables et reçoivent une
application correcte.
Erwägung 2
2.- Aux termes de l'art. 15 al. 1 LEx, les actes préparatoires
absolument nécessaires à l'exécution d'une entreprise pouvant donner
lieu à expropriation, tels que passages, levés de plans, piquetages
et mesurages, doivent faire l'objet d'un avis écrit au propriétaire
cinq jours au moins avant d'être entrepris et ne peuvent avoir lieu
contre sa volonté qu'avec l'autorisation du département compétent en
l'espèce. En ce qui concerne les passages qu'exige l'établissement du
projet d'entreprise, il suffit de faire, conformément à l'usage local,
une publication dans les communes intéressées. Selon l'art. 15 al. 2
LEx, le dommage résultant de ces actes préparatoires donne lieu à une
indemnité pleine et entière que l'autorité désignée par le gouvernement
cantonal fixe souverainement, aux frais de l'expropriant. La procédure est
réglée par une ordonnance du Tribunal fédéral. Ce dernier s'est acquitté
du mandat reçu du législateur en édictant l'ordonnance du 22 mai 1931
concernant les demandes d'indemnités formulées en vertu de l'art. 15 LEx
(RS 711.2). De son côté, le Conseil d'Etat vaudois a conféré la compétence
de statuer sur ces indemnités aux tribunaux cantonaux d'expropriation
(cf. arrêté du 8 mai 1987, FAO No 39 du 15 mai 1987, p. 1683).
a) La loi fédérale sur l'expropriation, en particulier son art. 15,
est applicable en l'espèce en vertu de l'arrêté fédéral concernant la
LEA (RS 732.01). Le législateur n'a certes pas prévu dans la LEA du 23
décembre 1959 (RS 732.0) la possibilité de recourir à l'expropriation en
matière d'installations nucléaires (cf. ATF 103 Ia 337 s. consid. b et
les références; HANSJÖRG SEILER, Das Recht der nuklearen Entsorgung in
der Schweiz, thèse Berne 1986, p. 253 s.); cette faculté est en revanche
mentionnée expressément à l'art. 10 al. 4 de l'arrêté fédéral concernant
la LEA, l'exercice du droit d'expropriation ou son transfert à des tiers
y étant prévus tant pour la construction de dépôts de déchets radioactifs
que pour les mesures préparatoires en vue de l'aménagement de ceux-ci
(art. 10 al. 2; SEILER, op.cit., p. 255 et les références).
b) L'art. 15 al. 1 LEx institue une restriction de droit public à la
propriété, fondée directement sur la loi. L'autorisation délivrée par le
département compétent, en cas d'opposition, se borne à constater que les
conditions auxquelles la loi subordonne l'obligation de tolérer imposée au
propriétaire sont remplies. S'il subit des dommages, ce dernier a droit
à une indemnité pleine et entière en vertu de la disposition spéciale
de l'art. 15 al. 2 LEx (cf. arrêt Besmer du 3 juin 1983 publié dans
ZBl 86/1985, p. 157 s.). En présence de textes légaux aussi clairs,
il est inutile de se. demander si l'on aurait affaire ici à une sorte
d'expropriation formelle, ainsi que le soutiennent les recourants, voire
à une expropriation matérielle entraînant le paiement d'une indemnité.
c) Les actes préparatoires au sens de l'art. 15 LEx sont énumérés
de manière non exhaustive, pour ce qui concerne l'aménagement des
dépôts de déchets nucléaires, à l'art. 4 de l'ordonnance sur les mesures
préparatoires (RS 732.012). Il s'agit, entre autres, des passages qu'exige
l'établissement d'un projet (let. a), les levés de plans (let. b), les
piquetages et mesurages (let. c). Ces actes préparatoires doivent être
nettement distingués des mesures préparatoires selon l'art. 10 al. 2
de l'arrêté concernant la LEA, mesures qui font l'objet de l'art. 3
de l'ordonnance précitée. Cette dernière soustrait d'ailleurs les actes
préparatoires à la procédure d'autorisation du Conseil fédéral, obligatoire
pour les mesures préparatoires (art. 1er), et les exclut expressément de
la définition de celles-ci (art. 3).
Erwägung 3
3.- a) La CEDRA n'ayant pas requis jusqu'à présent le droit
d'exproprier, les recourants en déduisent que l'art. 15 LEx ne serait pas
applicable. La restriction légale de l'art. 15 al. 1 LEx est instituée
en faveur d'une "entreprise pouvant donner lieu à une expropriation".
Il ressort de ce texte parfaitement clair qu'il n'est pas nécessaire que
l'entreprise possède déjà le droit d'exproprier, en vertu de la loi ou d'un
acte d'attribution particulier. Il suffit, en principe, que la possibilité
de recourir à une telle procédure soit envisageable pour l'entreprise
en cause. Il n'est donc pas déterminant en l'espèce que la CEDRA ne soit
pas actuellement titulaire du droit d'exproprier (cf. les ATF 105 Ib 199
consid. 1c, 96 I 191 consid. 2 concernant le transport et la distribution
d'énergie électrique, domaine où le propriétaire de l'installation
projetée doit commencer par introduire la procédure d'expropriation
et établir le plan de l'ouvrage, le plan d'expropriation et le tableau
des droits expropriés avant même d'avoir obtenu le droit d'exproprier;
cf. également HESS/WEIBEL, op.cit., vol. I, n. 7 et 8 ad art. 15 LEx).
Les recourants ne contestent pas, et il n'est pas contestable
d'ailleurs, que l'entreprise pour laquelle la CEDRA a demandé
l'autorisation de faire usage de la faculté prévue à l'art. 15 al. 1 LEx
puisse donner lieu à une expropriation. Une telle entreprise entre en
effet dans la notion de travaux pour lesquels le droit d'expropriation
peut être exercé ou conféré au sens des art. 22ter al. 2, 23 al. 1 et
2 Cst., 1er al. 1, 2 et 3 LEx, et de la législation fédérale à laquelle
ces dispositions renvoient (cf. ATF 104 Ib 31 consid. 3a).
Aux termes de la décision attaquée, la CEDRA est autorisée à lever
des plans, à exécuter des mesurages et éventuellement des piquetages,
tout en respectant certaines charges et restrictions, notamment en ce qui
concerne les jours et heures d'accès aux parcelles en cause. Il s'agit là
d'opérations qui entrent toutes dans la catégorie des actes préparatoires
au sens des art. 15 LEx et 4 de l'ordonnance sur les mesures préparatoires.
b) Prétextant l'insuffisance du programme des travaux de la
CEDRA, les recourants se prévalent d'une violation du principe de la
proportionnalité. En l'état, ce grief est mal fondé. En effet, ainsi
que le relève avec pertinence le département intimé dans sa réponse, le
but de l'autorisation du Conseil fédéral du 30 septembre 1985, qui fixait
certaines conditions et déterminait le type des travaux à effectuer, était
d'établir un programme de travail détaillé et scientifiquement valable. Les
actes préparatoires autorisés doivent précisément empêcher la CEDRA de
procéder "à l'aveuglette"; en lui permettant de délimiter les parcelles qui
seront effectivement touchées par les mesures préparatoires subséquentes,
on lui évite de mettre en oeuvre par la suite des travaux inutiles et
de devoir exproprier des parcelles qui ne seront pas nécessaires à la
réalisation du programme de travail.
c) S'appuyant sur le fait que l'éventuel dépôt de déchets radioactifs
est prévu à Ollon, les recourants estiment qu'aucun acte préparatoire ne
pourrait être entrepris sur le territoire de la commune d'Aigle. Cette
objection est dépourvue de fondement, car il est évident que, pour établir
le projet d'ouvrage en question, des mesures et des vérifications -
notamment de caractère géologique et hydrologique - doivent pouvoir
être effectuées dans les environs immédiats du site: la qualité de
ceux-ci peut en effet jouer un rôle important dans la réalisation du
projet; par ailleurs, les alentours peuvent être exposés aux effets de
l'ouvrage projeté. De telles mesures et vérifications, outre qu'elles sont
nécessaires à l'établissement du projet et dans l'intérêt de l'ouvrage,
sont donc autorisées dans l'intérêt même des propriétaires de fonds
voisins et de la commune limitrophe d'Aigle.
Dans sa requête du 12 janvier 1987, tendant à l'octroi de
l'autorisation d'effectuer des actes préparatoires au sens de l'art. 15
LEx, la CEDRA précisait que ces actes devaient s'accomplir sur les terrains
des communes d'Aigle et d'Ollon. Ces deux communes et les propriétaires
susceptibles d'être touchés ont obtenu du DFTCE, le 21 avril 1987,
la faculté de déposer des observations et conclusions relatives à la
demande de la CEDRA, alors qu'à s'en tenir au texte de l'art. 15 al. 1
LEx, il suffisait, en ce qui concerne les passages nécessaires, de faire
une publication dans les communes intéressées, conformément à l'usage
local. Le grief de violation du droit d'être entendu soulevé dans ce
contexte doit donc être rejeté.
d) Les recourants voudraient enfin que l'accès du cimetière d'Ollon
soit absolument interdit à la CEDRA. Si l'on peut comprendre, dans une
certaine mesure, leur réticence en ce qui concerne l'exécution d'actes
préparatoires dans un tel lieu, on ne saurait pourtant aller jusqu'à
voir là une atteinte à la paix des morts. L'accès au cimetière et les
opérations de vérification géologique et hydrologique qui y sont prévues
revêtent en effet un caractère tout à fait modeste et doivent permettre
de mieux délimiter la zone susceptible de faire l'objet des travaux
ultérieurs. Il en va de même en ce qui concerne le Jardin botanique de
Saint-Triphon, que les recourants voudraient également voir exclu du
champ d'investigations de la CEDRA. On ne voit pas en quoi les diverses
espèces de plantes et d'animaux qu'on y dénombre seraient sérieusement
mises en péril par les actes préparatoires autorisés. En outre, il n'y
a aucune raison de penser que les techniciens chargés de l'exécution de
ces actes ne s'en acquitteraient pas avec tout le soin requis et dans le
respect des valeurs morales mises en avant par les recourants.
Pour des motifs analogues, il y a lieu d'écarter le grief des
recourants relatif à l'accès aux parcelles après de fortes pluies.
e) Au demeurant, les recourants n'allèguent pas, et démontrent encore
moins, que le DFTCE aurait commis un abus ou un excès de son pouvoir
d'appréciation dans la fixation des modalités d'exécution à l'intention des
techniciens de la CEDRA, ni qu'il aurait dû prévoir d'autres mesures en vue
de diminuer encore davantage les conséquences des opérations envisagées.
Erwägung 4
4.- Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le recours doit
être rejeté.
Bien qu'elle obtienne gain de cause, la CEDRA doit supporter les
frais de la procédure devant le Tribunal fédéral, cela par application
analogique des art. 116 LEx et 115 al. 3 OJ. Les recourants, qui ont
procédé avec le concours d'un avocat, ont droit à des dépens réduits.