BGE 115 IB 400
115 Ib 400
56. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 21.
Dezember 1989 i.S. H. und Mitbeteiligte gegen W., Gemeinde Greifensee,
Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche
Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 22, 24, 25 Abs. 2 und 33 RPG; Art. 25 RPV; Beschwerdelegitimation.
Gegen die vom Bundesrecht verlangte Feststellungsverfügung betreffend
die Frage, ob eine Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzone zonenkonform
sei oder ob sie einer Bewilligung gemäss Art. 24 RPG bedürfe, muss von
allen Parteien im Sinne von Art. 6 VwVG ein Rechtsmittel gemäss Art. 33
Abs. 2 und 3 RPG ergriffen werden können.
Sachverhalt
A.- W. ist Eigentümer des in der Gemeinde Greifensee gelegenen
Grundstücks Kat. Nr. 172. Die Parzelle liegt in der kantonalen
Landwirtschaftszone und befindet sich zudem in der III. Zone gemäss der
Verordnung zum Schutze des Greifensees vom 27. Juni 1941 (SchutzV).
Mit Beschluss vom 9. März 1987 bzw. 29. Juni 1987 (nachträgliche
Bewilligung eines revidierten Fassadenplans) erteilte der Gemeinderat von
Greifensee W. die baurechtliche Bewilligung zur Erstellung einer Remise
für Landwirtschaftsmaschinen auf der Parzelle Nr. 172. Die Baubewilligung
vom 9. März 1987 enthält u.a. unter Ziff. 6 folgende Bedingungen:
"Vor Baubeginn sind folgende Spezialbewilligungen beizubringen:
a) Genehmigung der kant. Baudirektion für Baubewilligung ausserhalb
der Bauzone;
b) Bewilligung der kant. Baudirektion für Baute im Schutzgebiet des
Greifensees."
Auf einen gegen diesen Entscheid von H., I. und K. erhobenen Rekurs
trat die Baurekurskommission III des Kantons Zürich mit Entscheid vom
17. Juni 1987 mangels Begründung der Rekursschrift nicht ein.
Die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (Baudirektion)
unterstellte mit einer ersten Verfügung vom 25. März 1987 den Entscheid
des Gemeinderates ihrer Genehmigung. Mit einer zweiten Verfügung vom
9. September 1987 erteilte sie die gemäss § 7 SchutzV erforderliche
Bewilligung und genehmigte gleichzeitig die kommunalen Baubewilligungen
vom 9. März bzw. 29. Juni 1987.
Gegen die Verfügung der Baudirektion vom 9. September 1987
gelangten H., I. und K. mit Rekurs an den Regierungsrat des Kantons
Zürich. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 21. September 1988 ab,
soweit er darauf eintrat. Zur Begründung führte er im wesentlichen
aus, hinsichtlich der Bewilligung gemäss § 7 SchutzV sei der Rekurs
unbegründet. Hinsichtlich der Genehmigung der vom Gemeinderat erteilten
baurechtlichen Bewilligung sei der Rekurs unzulässig, da gegen die
Baubewilligung selbst das Rekursverfahren offen stehe und es nicht
Sinn und Zweck des Genehmigungsverfahrens sein könne, den Weg für ein
paralleles Rechtsmittelverfahren an den Regierungsrat zu öffnen für Rügen,
die bereits im Rekursverfahren gegen die Baubewilligung hätten vorgebracht
werden können.
H., I. und K. erhoben gegen diesen Entscheid Beschwerde ans
Verwaltungsgericht, das die Beschwerde mit Entscheid vom 21. März 1989
abwies, soweit es auf sie eintrat. In der Begründung bestätigte es den
bereits vom Regierungsrat eingenommenen Standpunkt hinsichtlich der
Anfechtbarkeit der Genehmigungsverfügung der Baudirektion. Hinsichtlich
der Bewilligung gemäss § 7 SchutzV erklärte es den Rekurs materiell
für unbegründet.
H., I. und K. erheben gegen diesen Entscheid sowohl staatsrechtliche
Beschwerde als auch Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesgericht heisst
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf
und weist die Sache zu neuer beurteilung an den regierungsrat zurück. auf
die staatsrechtliche beschwerde tritt es nicht ein.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführer haben gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde wie auch
staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Ob es auf diese Rechtsmittel
eintreten kann, prüft das Bundesgericht von Amtes wegen und mit freier
Kognition (BGE 114 Ia 308 E. 1a). Entsprechend der Subsidiarität der
staatsrechtlichen Beschwerde ist als erstes zu beurteilen, ob die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde offensteht.
Erwägung 2
2.- Gemäss Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
vom 22. Juni 1979 (RPG) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht u.a. zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler
Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG. Als Entscheide
über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG gelten nicht nur solche
Entscheide, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird,
sondern auch Entscheide, mit denen eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG abgelehnt wird (BGE 107 Ib 235 E. 1b). Darüber hinaus sind in
Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis zu den allgemeinen Regeln
über die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch solche
Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, die Art. 24
RPG zu Unrecht nicht zur Anwendung bringen (BGE 114 Ib 132 f. E. 2;
112 Ib 411 E. 1a, je mit Hinweisen), d.h. die gestützt auf Art. 24 RPG
hätten gefällt werden müssen. Schliesslich sind, ebenfalls in Anlehnung an
die allgemeine Praxis zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde, auf kantonales
Verfahrensrecht gestützte Nichteintretensentscheide anfechtbar, durch
welche die Anwendung von Art. 24 RPG ausgeschlossen wird (vgl. BGE 112
Ib 413 E. 2a; 103 Ib 314 E. 2b, 146 E. 2a; EJPD/BRP, Erläuterungen zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, S. 360 N 6 zu Art. 34 RPG).
Erwägung 3
3.- Der angefochtene Entscheid beinhaltet sowohl einen Prozessentscheid
(Nichteintreten hinsichtlich des Genehmigungsbeschlusses der Baudirektion)
als auch einen Sachentscheid (hinsichtlich der Bewilligung gemäss § 7
SchutzV). Als erstes ist zu prüfen, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
hinsichtlich des prozessualen Inhalts des Entscheids - des Nichteintretens
auf die Beschwerde gegen die von der kantonalen Baudirektion erteilte
Genehmigung der Baubewilligung des Gemeinderates von Greifensee - gegeben
ist. Die Beschwerdeführer werfen den Vorinstanzen vor, sie seien zu
Unrecht auf ihre Rüge, das von ihnen beanstandete Vorhaben unterstünde
der Bewilligungspflicht nach Art. 24 RPG, nicht eingetreten.
Die Vorinstanzen stellen nicht in Abrede, dass die Beschwerdeführer
im Sinne von Art. 103 lit. a OG durch die von der Baudirektion genehmigte
Baubewilligung berührt sind und dass sie ein schutzwürdiges Interesse an
der Anfechtung der Bewilligung besitzen. Sie sind jedoch der Meinung, sie
hätten auf die Beschwerde nicht eintreten müssen, weil die Beschwerdeführer
ihre Rüge betreffend die Anwendung von Art. 24 RPG zu spät vorgebracht
hätten. Sie hätten diese Einwendung mit Beschwerde gegen die vom
Gemeinderat erteilte Baubewilligung vom 9. März 1987 ordnungsgemäss
vortragen müssen, wobei zur Beurteilung der entsprechenden Einwendung im
ordentlichen Rekursverfahren die Baurekurskommission zuständig gewesen
wäre.
Die Beschwerdeführer sind demgegenüber der Auffassung,
sie seien berechtigt, die Genehmigungsverfügung der Baudirektion
anzufechten. Sie sind legitimiert, diese Rüge im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren zu erheben. Das Bundesrecht verpflichtet die Kantone
in Art. 33 RPG, gegen Verfügungen, die sich auf das Raumplanungsgesetz
und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen,
ein Rechtsmittel zu gewähren. Sollten die Vorinstanzen zu Unrecht die
von den Beschwerdeführern beim Regierungsrat eingereichte Beschwerde als
verspätet und wegen Unzuständigkeit des Regierungsrates als unzulässig
bezeichnet haben, so käme dies einer Verletzung der bundesrechtlichen
Mindestanforderung des Rechtsschutzes gleich, was die Beschwerdeführer
bei Streitigkeiten über die Anwendung oder Nichtanwendung von Art. 24 RPG
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde rügen können (Art. 34 Abs. 1 RPG). Da
auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
Erwägung 4
4.- Das Verwaltungsgericht stützt seinen Entscheid in Übereinstimmung
mit der Auffassung des Regierungsrates allein auf kantonales Recht. Danach
gilt eine im kantonalen Recht vorbehaltene Genehmigung der kantonalen
Baudirektion für eine vom Gemeinderat erteilte Baubewilligung als kantonale
Aufsichtsmassnahme, gegen welche nur der Baugesuchsteller als betroffener
Adressat Rekurs an den Regierungsrat erheben kann (FRANCOIS RUCKSTUHL,
Der Rechtsschutz im zürcherischen Planungs- und Baurecht, in ZBl 86/1985
S. 306 f.). Die Zürcher Bauverfahrensverordnung vom 19. April 1978 (mit
seitherigen Änderungen) bringt dies darin zum Ausdruck, dass sie im Anhang
gemäss Ergänzung durch Regierungsratsbeschluss vom 5. Dezember 1984 in
Ziffer 2.23 Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen dem Meldeverfahren
gemäss § 18 der Verordnung unterstellt. In gleicher Weise, wie dies für die
weiteren in Ziffer 2.2 genannten bewilligungspflichtigen Vorhaben zutrifft,
hat die zuständige kantonale Direktion im Anschluss an die Meldung innert
längstens dreissig Tagen zu entscheiden, ob sie das Bauvorhaben ihrer
Genehmigung unterstellen will; "die örtliche Baubehörde erteilt in diesem
Falle die baurechtliche Bewilligung unter Vorbehalt der Genehmigung"
(§ 18 Abs. 3 der Bauverfahrensverordnung).
Diese Verfahrensregelung bringt in der Tat zum Ausdruck, dass der
Entscheid der Baudirektion als aufsichtsrechtliche Kontrollmassnahme
gedacht ist. Besonders deutlich trifft dies für die erste Verfügung
zu, die auf Grund der Meldung des Gemeinderates zu treffen ist, ob
eine kommunale Baubewilligung der Genehmigung zu unterstellen ist oder
nicht. Weniger eindeutig verhält es sich im Falle der Unterstellung mit
der zweiten Verfügung, mit welcher der Entscheid der Gemeinde ausdrücklich
genehmigt wird - allenfalls nur unter Bedingungen und Auflagen -, oder mit
der die Genehmigung des Entscheids der Gemeinde verweigert wird. Doch ist
in der vorliegenden Sache die Frage, ob nach kantonalem Recht zu Recht der
ausdrückliche Genehmigungsentscheid nur durch den Baugesuchsteller beim
Regierungsrat anfechtbar ist, nicht allgemein zu entscheiden. Massgebend
ist allein, ob bei Verfügungen über Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen das dargelegte Verständnis der kantonalen Instanzen vor der vom
Bundesrecht getroffenen Regelung standhält.
a) Zur Beantwortung dieser Frage ist wesentlich, dass in der
Verordnung des Bundesrates vom 26. März 1986 über die Raumplanung in
Art. 16 ausdrücklich angeordnet wurde, dass die gemäss Art. 25 Abs. 2
RPG zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der
Bauzonen prüfen müsse, ob sie eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
benötigen. Mit dieser Bestimmung wurde den vom Bundesgericht zu Art. 25
Abs. 2 RPG getroffenen Feststellungen Rechnung getragen. Angesichts
der zentralen Bedeutung, die das Bundesrecht der Abgrenzung der
Bauzonen zumisst, bezeichnete es das Bundesgericht als zulässig, dass
zur Sicherstellung der einheitlichen Anwendung von Art. 24 RPG alle
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, auch die zonenkonformen Vorhaben,
einer kantonalen Prüfung unterstellt werden (BGE 109 Ib 129 E. 2c). In der
nun geltenden Verordnung vom 2. Oktober 1989 über die Raumplanung, welche
die Raumplanungsverordnung von 1986 ersetzt, wurde diese Regel in Art. 25
wiederholt und mit der Anordnung verstärkt, dass bei Bewilligungen für
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen die Bewilligungsbehörde soweit nötig
ein Zweckänderungsverbot im Grundbuch anmerken lässt (Art. 25 Abs. 4 RPV).
b) Aus dieser Regelung der Eidgenössischen Raumplanungsverordnung,
die dazu dient, das bundesrechtliche Verbot von nicht zonenkonformen
Vorhaben ausserhalb der Bauzonen im ganzen Gebiet der Eidgenossenschaft
einheitlich zu sichern, ergibt sich unmissverständlich, dass es
nicht nur Sache des kantonalen Rechts ist, eine aufsichtsrechtliche
Kontrolle anzuordnen. Vielmehr ist es eine bundesrechtliche Pflicht,
bei allen im Sinne von Art. 22 RPG bewilligungspflichtigen Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen durch eine kantonale Behörde prüfen zu
lassen, ob sie zonenkonform sind oder ob sie einer Bewilligung gemäss
Art. 24 RPG bedürfen. Dementsprechend ist die Verfügung der kantonalen
Aufsichtsbehörde nicht nur eine kantonale aufsichtsrechtliche Anordnung,
sondern eine vom Bundesrecht verlangte Verfügung im Sinne von Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) und von Art. 33 Abs. 2
RPG. Sie stützt sich auf die gesetzeskonformen Ausführungsbestimmungen
der Raumplanungsverordnung zum Raumplanungsgesetz. Verhält es sich so,
muss der von den Kantonen zu gewährende Rechtsschutz den Anforderungen
des Bundesrechts entsprechen.
c) Gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG hat das kantonale Recht bei dem von
ihm zu gewährenden Rechtsmittel die Legitimation mindestens im gleichen
Umfange wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
und die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde
vorzusehen. Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat sind der Meinung,
dieser Anforderung werde mit der Möglichkeit des Rekurses gegen die vom
Gemeinderat erteilte Baubewilligung an die Baurekurskommission Rechnung
getragen. Diese Auffassung übersieht jedoch, dass die vom Gemeinderat
mehrere Monate vor Erlass der Genehmigungsverfügung der kantonalen
Baudirektion am 9. März 1987 erteilte Baubewilligung nur unter der
Suspensivbedingung erging, dass vor Baubeginn die von der Baudirektion
zu erteilenden "Spezialbewilligungen" einzuholen seien. Die erste
Spezialbewilligung betrifft die "Genehmigung der kantonalen Baudirektion
für Baubewilligung ausserhalb der Bauzone". Die zweite betrifft die
"Bewilligung der kantonalen Baudirektion für Baute im Schutzgebiet des
Greifensees".
Beide Vorinstanzen sind davon ausgegangen, die zweite Verfügung könne
von den Beschwerdeführern beim Regierungsrat - wie sie dies getan haben
- angefochten werden, die erste hingegen nicht. Auch die erste von der
Gemeinde vorbehaltene Spezialbewilligung stellt jedoch - wie dargelegt -
eine Verfügung dar, und zwar im Unterschied zur zweiten Bewilligung eine
vom Bundesrecht verlangte Verfügung, zu deren Erlass von Bundesrechts
wegen nur die kantonale Behörde zuständig ist. Dementsprechend muss gegen
diese Verfügung von allen Parteien im Sinne von Art. 6 VwVG - nicht nur
vom Bauherrn - ein Rechtsmittel ergriffen werden können.
d) Ob für die Beurteilung der Beschwerde einer Partei die
Baurekurskommission als zuständig bezeichnet werden soll, ist eine vom
kantonalen Recht zu regelnde Frage. Die Vorinstanzen gehen offenbar davon
aus, dass im Falle eines Rekurses gegen die Verfügung, eine Baute Oder
Anlage ausserhalb der Bauzone sei zonenkonform, die Baurekurskommission zur
Überprüfung dieser Frage zuständig sein solle. Das Bundesrecht äussert
sich hiezu nicht. Als unzulässig muss es jedoch bezeichnet werden,
dass die vom Bundesrecht verlangte Feststellungsverfügung, wie dies
die vorliegende Sache zeigt, ausdrücklich erst ergeht, "wenn allfällige
Rekurse und Beschwerden gegen die kommunale Bewilligung erledigt sind"
(so wörtlich die im Meldeverfahren gemäss § 18 der Bauverfahrensverordnung
ergangene Unterstellungsverfügung der Baudirektion vom 25. März 1987). Zur
Vermeidung verfahrensmässiger und materiellrechtlicher Doppelspurigkeiten
wäre es wohl zu begrüssen, wenn die Gemeinde den Entscheid über das
Baugesuch erst mit Einschluss der Verfügung der Baudirektion über die
Genehmigung oder die Nichtunterstellung unter Art. 24 RPG eröffnen würde.
Soll es hingegen bei der vorgängigen Eröffnung einer suspensiv
bedingten kommunalen Bewilligung verbleiben, so kann diese nach kantonalem
Recht allenfalls selbständiges Anfechtungsobjekt bilden, soweit die von der
Bewilligungsbehörde in eigener Kompetenz entschiedenen Fragen umstritten
sind. Soweit mit der Suspensivbedingung jedoch eine vom Bundesrecht
verlangte kantonale Genehmigung vorbehalten wird, geht es nicht an,
die Beschwerdemöglichkeit gegen die in der Folge erteilte Genehmigung
nur einer von mehreren Parteien, nämlich der Bauherrschaft, einzuräumen,
Dritte hingegen, die von Bundesrechts wegen befugt sind, geltend zu machen,
die Genehmigungsverfügung der kantonalen Behörde verletze Art. 24 RPG,
von der Beschwerde auszuschliessen.
e) Zur Klarstellung sei beigefügt, dass auch eine blosse
Nichtunterstellung eines Vorhabens ausserhalb der Bauzonen unter
die kantonale Genehmigungspflicht, die aufgrund der Meldung der
kommunalen Bewilligungsbehörde gestützt auf § 18 Abs. 4 der kantonalen
Bauverfahrensverordnung angeordnet wird, eine Verfügung betreffend
Bestätigung der Zonenkonformität des Vorhabens darstellt. Das kantonale
Recht hat auch in diesem Falle einer zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nach Art. 103 lit. a OG legitimierten Person ein Beschwerderecht zur
Beurteilung der Frage einzuräumen, ob mit der Bewilligung Art. 24 RPG
verletzt wird oder nicht.
Erwägung 5
5.- Diese Folgerungen führen zum Ergebnis, dass die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen ist, ohne dass das
Bundesgericht im jetzigen Zeitpunkt in materieller Hinsicht das Vorhaben
des Beschwerdegegners W. zu beurteilen hat. Diese Beurteilung ist dem
Bundesgericht vielmehr verwehrt, solange kein letztinstanzlicher kantonaler
Entscheid über die umstrittene Frage vorliegt. Es ergibt sich hieraus, dass
gemäss Art. 114 Abs. 2 OG die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen
ist, da dieser über die Beschwerde gegen die Verfügung der Baudirektion
auch insoweit zu entscheiden hat, als die Direktion die Zonenkonformität
des Vorhabens festgestellt und damit eine Bewilligung nach Art. 24 RPG
nicht als erforderlich bezeichnet hat.