BGE 115 IB 302
115 Ib 302
41. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 2. Oktober 1989 i.S. Kanton Aargau gegen Kies-Pool Süd, Gemeinden
Staufen und Schafisheim sowie Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Gemeindeautonomie; §§ 5 und 104 KV AG.
1. Gemäss Verfassung des Kantons Aargau ordnen die Gemeinden Aufgaben
von lokaler Bedeutung selbständig, soweit diese nicht in die Zuständigkeit
anderer Organisationen fallen (E. 4).
2. Kompetenzgerecht ausgestaltetes Bundesrecht kann sowohl die
kantonale Organisationsautonomie einschränken als auch über die
Rechtsstellung der Gemeinde bestimmen (E. 4 und 5d).
Ausnahmebewilligung für Bauten ausserhalb der Bauzonen; Kiesabbau.
1. Der Abbau von Kies und anderem Material auf dem Gebiet einer
Gemeinde hat erhebliche lokale Bedeutung, weshalb der Gemeinde bei der
Festlegung von Kiesabbauzonen Entscheidkompetenz zukommt, sofern kantonales
Recht diese nicht dem Kanton zuweist (E. 5b).
2. Fehlt eine entsprechende Zone, so darf der Kiesabbaubetrieb als
Anlage ausserhalb des Baugebietes nur mit Zustimmung der zuständigen
kantonalen Behörde bewilligt werden (§ 152 Abs. 3 BauG und § 32 a f. VV
BauG; E. 5c). Diese kantonale Regelung stimmt mit den bundesrechtlichen
Vorschriften der Art. 24 und 25 RPG sowie Art. 32 GSchG überein (E. 5d).
3. Die mit der kantonalen Zustimmung verbundenen Bedingungen und
Auflagen sind daher für die Gemeinden verbindlich; die Gemeinden sind
nicht befugt, davon eigenmächtig abzuweichen, da ihnen insofern keine
Autonomie zukommt (E. 5d und 6).
Sachverhalt
A.- Die vier im Kies-Pool Süd Schafisheim/Staufen vereinigten Partner
beabsichtigen, auf dem der Ortsbürgergemeinde Aarau gehörenden Grundstück
Nr. 700 in der Gemeinde Staufen ca. 450 000 m3 Kies abzubauen. Das Gesuch
lag vom 24. Oktober bis 12. November 1986 öffentlich auf. Gestützt auf das
eidgenössische Gewässerschutzgesetz (GSchG, Art. 32), das Bundesgesetz
über die Raumplanung (RPG, Art. 24 und 25), das Baugesetz des Kantons
Aargau vom 2. Februar 1971 (BauG, § 152) sowie das kantonale Dekret über
den Abbau von Steinen und Erden vom 19. August 1980 (Abbaudekret, § 8)
erteilte die Abteilung Umweltschutz des Baudepartements am 30. Januar 1987
die Abbaubewilligung unter zahlreichen Bedingungen und Auflagen. Diese
kantonale Teilbewilligung ist zugleich die gewässerschutzrechtliche
Bewilligung des Kantons gemäss Art. 32 GSchG sowie die Zustimmung zur
Errichtung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen (Art. 25 RPG)
und zur Ausbeutung von Kiesgruben (§ 152 Abs. 2 BauG). Dieser Entscheid
ist samt seinen Auflagen im kommunalen Baubewilligungsverfahren öffentlich
aufzulegen (§ 8 Abs. 2 Abbaudekret).
Die Abteilung Umweltschutz erteilte die kantonale Bewilligung im Sinne
einer Übergangsregelung, welche die im Gange befindliche Nutzungsplanung
für die Festlegung grossflächiger Abbaugebiete nicht präjudiziere
(Ziff. II/1 der Bewilligung). In Ziff. II/2 wird festgehalten, das
Kiesabbaugesuch müsse in der vorliegenden Form abgelehnt werden. "Bei
Einhaltung der vereinbarten Bedingungen, in erster Priorität für den
Kies-Pool Süd die Auffüllverpflichtung in der Kiesgrube Werthmüller bis
zu deren vollen Auffüllung wahrzunehmen", könne hingegen die Bewilligung
unter den nachstehenden Bedingungen erteilt werden. In Ziff. IV/2 und 3
wird bei den Abbau-, Gewässerschutz- und Rekultivierungsmassnahmen die
Rekultivierung der Kiesgrube Werthmüller mit Verweis auf Plan Nr. 2123-23
präzisiert. In Ziff. IV/4 wird unter "Landschaftsschutz" wiederholt: "Als
erste Priorität ist durch den Kies-Pool Süd die Kiesgrube Werthmüller in
Staufen (ca. 190 000 m3) vollständig aufzufüllen und zu rekultivieren." Auf
die Wiederherstellung des landwirtschaftlichen Kulturlandes bezieht sich
schliesslich auch Ziff. IV/5.
Nach Durchführung des Einspracheverfahrens erteilte der Gemeinderat
Staufen am 16. November 1987 die Baubewilligung. Diese weicht jedoch
in drei Punkten ausdrücklich von der kantonalen Bewilligung und ihren
Nebenbestimmungen ab.
Mit Entscheid vom 7. Dezember 1987 hob der Regierungsrat
aufsichtsrechtlich die Baubewilligung des Gemeinderates Staufen vom
16. November 1987 auf und wies den Gemeinderat Staufen an, im Sinne der
Erwägungen neu zu entscheiden. Der Regierungsrat bezeichnete die vom
Gemeinderat beschlossenen Abweichungen von der kantonalen Bewilligung
als nicht tragbar.
Gegen die aufsichtsrechtliche Aufhebung ihrer Bewilligung gelangte die
Gemeinde Staufen an das kantonale Verwaltungsgericht, das die Beschwerde
teilweise guthiess.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gelangt der Regierungsrat an das
Bundesgericht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 4
4.- Die Gemeindeautonomie ist als kantonales verfassungsmässiges Recht
in den §§ 5 und 104 ff. der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni
1980 (KV) gewährleistet. Sie verschafft den Gemeinden Selbständigkeit;
diese sollen ihre Angelegenheiten unter Aufsicht des Kantons selbständig
ordnen und verwalten (§ 5 Abs. 2 KV). Es handelt sich dabei um die
"Aufgaben von lokaler Bedeutung, soweit diese nicht in die Zuständigkeit
anderer Organisationen fallen" (§ 104 Abs. 2 KV). "Die Gemeinde kann sich
nicht auf das Aktionsfeld des Kantons oder gar des Bundes begeben. Welche
Aufgaben diesseits und welche jenseits derartiger Grenzen liegen, ergibt
sich aus den rechtlichen Kompetenzverteilungen oder, soweit diese fehlen,
aus der Natur der Sache" (KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau,
Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, N. 6 zu § 5 KV, S. 53).
Für die Erfüllung von Sachaufgaben liegt Autonomie namentlich
dann vor, wenn kantonales oder anderes höheres Recht den verwaltenden
Gemeindeorganen Aufgaben überträgt und ihnen hiefür Ermessen oder für
die Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe einen Beurteilungsspielraum
(oft auch als "Auslegungsermessen" bezeichnet) einräumt. "Die Aufgaben
selbst können hier durch die Kantonsverfassung (z.B. laut § 26 Abs. 3),
durch anderes kantonales Recht oder durch Bundesrecht aufgetragen sein,
wobei das Mass dessen, was die Gemeinde noch frei zu bestimmen befugt ist,
von der jeweiligen Regelung des höheren Rechts abhängt" (KURT EICHENBERGER,
aaO, N. 8 zu § 106 KV, S. 360). Das höhere Recht, zu dem das Bundesrecht
zählt, bestimmt bei kompetenzgerechter Ausgestaltung die Rechtstellung
der Gemeinden (THOMAS PFISTERER, Die verfassungsrechtliche Stellung der
aargauischen Gemeinden bei der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben,
St. Gallen 1983, S. 52). Diese Begriffs- und Inhaltsumschreibung der
Gemeindeautonomie im aargauischen Verfassungsrecht deckt sich mit dem
Gehalt der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie (BGE
114 Ia 169 f.; 112 Ia 63 E. 3, je mit Hinweisen; THOMAS PFISTERER, aaO,
S. 54 ff.).
Erwägung 5
5.- Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall führt
zu folgendem Ergebnis:
a) Zu beurteilen ist die Sachaufgabe der Bewilligung einer
Kiesausbeutung ausserhalb der Bauzone. Im fraglichen Gebiet besteht
trotz der grossflächigen Nutzung noch keine Kiesabbauzone wie dies die
bundesgerichtliche Rechtsprechung grundsätzlich fordert (BGE 113 Ib
229 E. 2b; 112 Ib 28 E. 2a mit Verweisungen). Die Gemeinde hat daher
im Einvernehmen mit dem Kanton im Sinne einer Übergangsregelung - wie
bereits früher - eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG in Aussicht
gestellt, um dem Kies- Pool Süd die Kiesausbeutung zu ermöglichen. Ob
dieses Vorgehen mit dem Bundesrecht vereinbar ist (was das Bundesamt für
Raumplanung bezweifelt), ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht
zu entscheiden. Umstritten ist einzig, ob sich die Gemeinde für die von
ihr verfügten Abweichungen vom kantonalen Entscheid auf ihre Autonomie
berufen kann. Dabei geht es vor Bundesgericht einzig um die Frage der
Rekultivierung der Grube Werthmüller; die beiden andern, im kantonalen
Verfahren umstrittenen Punkte konnten bereinigt werden.
b) Das Verwaltungsgericht ist der Meinung, es handle sich bei der
mit der Kiesausbeutungsbewilligung verbundenen Auflage, die Kiesgrube
Werthmüller in erster Priorität aufzufüllen, um eine Aufgabe von lokaler
Bedeutung; die Gemeinde sei deshalb befugt, ihren eigenen Standpunkt
auch in Abweichung von den Anordnungen des Kantons zur Geltung zu
bringen. Es trifft zweifellos zu, dass die Ausbeutung von Kies und
anderem Material im Gebiet einer Gemeinde sowie die damit verbundenen
Verpflichtungen, eine ausgebeutete Grube wieder aufzufüllen und zu
rekultivieren, erhebliche lokale Bedeutung haben. Der Gemeinde kommt
daher in jedem Falle eine massgebende Mitsprache zu. Bei der Festlegung
von Kiesabbauzonen steht ihr zudem eine Entscheidkompetenz zu, sofern
das kantonale Recht die Kompetenz für die Festlegung derartiger Zonen
nicht dem Kanton zuweist. Würde der Kanton aufsichtsrechtlich eine von
der Gemeinde kompetenzgemäss festgelegte Kiesabbauzone nicht genehmigen
oder gegen den Willen der Gemeinde eine solche Zone anordnen, ohne dass
ihm der kantonale Gesetzgeber die Kompetenz hiezu einräumen würde, so
könnte sich die Gemeinde allenfalls zu Recht auf ihre Autonomie berufen.
Im vorliegenden Falle geht es jedoch - wie dargelegt - nicht um eine
Massnahme der Nutzungsplanung, sondern um eine Ausnahmebewilligung für
eine Anlage ausserhalb der Bauzone im Sinne von Art. 24 RPG in Verbindung
mit einer gewässerschutzrechtlichen Bewilligung nach Art. 32 GSchG. Im
Bewilligungsverfahren besitzt die Gemeinde Autonomie, soweit sie ihrer
Zuständigkeit entsprechendes Gemeinderecht vollzieht oder übergeordnetes
Recht anwendet, das ihr einen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum
einräumt. Diese Kompetenz des Gemeinderates als Bewilligungsbehörde im
Sinne der §§ 150 ff. BauG sowie der §§ 32 ff. der Vollziehungsverordnung
zum BauG vom 17. April 1972 (VV BauG) ist nicht bestritten. Auch wird
nicht geltend gemacht, der Gemeinderat sei von den kantonalen Behörden
nicht angehört worden oder habe seine Stellungnahme und seinen Antrag
zum Baugesuch für die Kiesausbeutung dem Baudepartement nicht übermitteln
können (§ 32a Abs. 2 VV BauG). Es geht vielmehr - wie bereits erwähnt -
allein darum, ob der Gemeinderat befugt war, die Kiesausbeutung mit
Bedingungen und Auflagen zu bewilligen, welche von der kantonalen
"Abbaubewilligung" abweichen.
c) Gemäss § 33 VV BauG kann gegen Verfügungen und Entscheide des
Gemeinderates in Anwendung öffentlicher Bauvorschriften innert 20 Tagen an
das Baudepartement Beschwerde geführt werden. Beruht die Verfügung oder der
Entscheid auf verbindlichen Weisungen oder Teilverfügungen einer Abteilung
des Baudepartements, so entscheidet der Regierungsrat über die Beschwerde
(§ 33 Abs. 2 VV BauG). Diese klare Vorschrift schliesst an § 32a VV BauG
an, wonach Baugesuche für Bauten und Anlagen ausserhalb des Baugebietes vom
Gemeinderat vor Erteilung der Baubewilligung dem Baudepartement vorzulegen
sind und nur mit dessen Zustimmung bewilligt werden dürfen, wie dies das
Bundesrecht verlangt (Art. 25 RPG; Art. 16 RPV). Sie stimmt ferner mit §
152 BauG überein, der u.a. für Kiesgruben ausdrücklich bestimmt, dass
der Gemeinderat alle entsprechenden Gesuche vor seinem Entscheid dem
Baudepartement vorzulegen hat und nur mit dessen Zustimmung bewilligen
darf. In § 152 Abs. 3 BauG ist sodann allgemein vorgeschrieben, dass der
Gemeinderat Baugesuche für Bauten, welche eine Bewilligung kantonaler
oder eidgenössischer Behörden erfordern, nur gutheissen darf, wenn diese
Bewilligung vorliegt.
Aus dieser klaren gesetzlichen Regelung des kantonalen Rechts ergibt
sich, dass das Verwaltungsgericht der eindeutigen Vorschrift von § 104
Abs. 2 KV nicht Rechnung getragen hat, wonach die Einwohnergemeinden
die Aufgaben von lokaler Bedeutung versehen, soweit diese nicht in die
Zuständigkeit anderer Organisationen fallen.
d) Wie dargelegt, kann kompetenzgemässes Bundesrecht sowohl
die kantonale Organisationsautonomie einschränken als auch über die
Rechtsstellung der Gemeinde bestimmen (THOMAS PFISTERER, aaO, S. 52).
aa) Art. 32 GSchG ordnet ausdrücklich an, dass einer Bewilligung des
Kantons bedarf, wer in Gruben Kies, Sand und anderes Material ausbeuten
will. Die Bewilligungsbehörde kann die zur Sicherung des Grundwassers
nötigen Auflagen verfügen. Wie aus der Vernehmlassung des Eidgenössischen
Departements des Innern überzeugend hervorgeht, können hiezu auch
Auflagen gehören, welche sich auf die Auffüllung ausgebeuteter Gruben
beziehen. Dass im vorliegenden Fall, wie das Verwaltungsgericht einwendet,
gewässerschutzrechtliche Fragen nicht umstritten seien, ändert an dieser
Zuständigkeit nichts. Massgebend ist, dass die für gewässerschutzrechtliche
Bewilligungen zuständige kantonale Behörde eine eigene Kompetenz ausübt;
diese hat der Gemeinderat als Baubewilligungsbehörde zu beachten. Im
übrigen hat der Kanton bereits im Jahre 1967 aufgrund des früheren Rechts
von seiner analogen Kompetenz Gebrauch gemacht. Der Vollständigkeit halber
ist heute zudem auf Art. 30 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes zu verweisen,
welches eine kantonale Bewilligung für den Betrieb einer Deponie verlangt.
bb) In gleicher Weise schreibt das Raumplanungsrecht des Bundes vor,
dass Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen einer
kantonalen Kontrolle unterliegen müssen (Art. 16 Abs. 1 RPV). Ist eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG nötig, so darf diese nur durch eine
kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung erteilt werden (Art. 25 Abs. 2
RPG). Diese Ordnung erklärt sich aus der zentralen Bedeutung, welche gemäss
Art. 22quater BV der Begrenzung des Baugebietes durch Bauzonen zukommt. Es
ergibt sich daraus, dass kantonale Zustimmungsbedingungen und -auflagen für
die Gemeinderäte als Baubewilligungsbehörde verbindlich sind. Mit dieser
klaren Ordnung des Bundesrechts ist es unvereinbar, den Gemeinderäten
die Kompetenz zuzubilligen, in Kiesausbeutungsangelegenheiten von den
Anordnungen des Kantons abzuweichen.
Dem Einwand des Verwaltungsgerichts, die Anordnung der Auffüllung
der Kiesgrube Werthmüller hänge nicht direkt mit der bundesrechtlichen
Ordnung der Bauten und Anlagen ausserhalb des Baugebietes zusammen, kann
nicht gefolgt werden. In einem Kiesabbaugebiet stehen die Anordnungen zur
Rekultivierung ausgebeuteter Gruben in einem notwendigen Sachzusammenhang
mit der Bewilligung der Anlegung neuer Gruben. Auch wenn sich aus
gewässerschutzrechtlichen Gründen eine Wiederauffüllung nicht zwingend
aufdrängt, so können Anforderungen des Natur- und Landschaftsschutzes sowie
der Raumplanung im allgemeinen eine Rekultivierung innert nützlicher Frist
verlangen. Dabei steht es der kantonalen Behörde zu, deren Zustimmung
für die Bewilligung nach Art. 24 RPG notwendig ist, die Prioritäten
festzulegen. Von einer sachwidrigen unzulässigen Auflage kann daher keine
Rede sein.
e) Die verfahrensrechtlichen Einwendungen des Verwaltungsgerichts
vermögen nicht zu überzeugen. Dass der Baubewilligungsentscheid
aus der Sicht des Adressaten ein Gesamtentscheid ist, trifft bei der
aargauischen Verfahrensregelung zu. Diese überträgt es dem Gemeinderat,
kantonale Teilbewilligungen und Auflagen zusammen mit seinem Entscheid zu
eröffnen. Doch folgt daraus nicht, dass der Bürger davon ausgehen darf, der
Verfügungsinhalt sei auf Behördenstufe nicht mehr streitig. Entscheidend
ist vielmehr, dass der Bewilligungsadressat die Bedingungen und Auflagen
aller zuständigen Instanzen zur Kenntnis nehmen kann. Ist er nicht
einverstanden, kann er Beschwerde führen. Desgleichen kann auch der
Gemeinderat gegen eine von ihm zu eröffnende Verfügung einer kantonalen
Behörde Beschwerde erheben. Auf diese Weise kann die Rechtsmittelinstanz
einen neuen Gesamtentscheid fällen, in welchem alle Beschwerden zu
beurteilen sind.
Das Vorgehen des Verwaltungsgerichts beeinträchtigt demgegenüber in
unzulässiger Weise den Rechtsschutz der Bürger, wie ihn Art. 33 Abs. 3
RPG und Art. 103 lit. a OG gewährleistet. Jeder Beschwerdeführer hat
Anspruch darauf, dass seine Einwendungen von den gesetzlich vorgesehenen
Rekursbehörden geprüft werden können. Beschwerden gegen die für die
Gemeinden verbindlichen kantonalen Bewilligungen und Auflagen hat der
Regierungsrat zu entscheiden (§ 33 Abs. 2 VV BauG). Erst im Anschluss
an diesen Beschwerdeentscheid steht es sowohl einer Gemeinde - soweit
sie nicht einverstanden ist und geltend machen will, ihre Autonomie
werde verletzt - als auch einer vom Entscheid in ihren schutzwürdigen
Interessen berührten Drittperson zu, Beschwerde an das Verwaltungsgericht
und gegebenenfalls gegen dessen Entscheid an das Bundesgericht zu erheben.
Erwägung 6
6.- Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwerde des
Regierungsrates begründet ist. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts
verletzt sowohl Bundesrecht als auch kantonales Recht. Nur
bei Respektierung des ordentlichen Rechtsmittelweges kann das
Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Kognition kantonale Bewilligungen und
Auflagen abändern. Einer Gemeinde hingegen die Kompetenz zuzubilligen,
eigenmächtig von kantonalen Verfügungen abzuweichen, hat zur Folge,
dass sich die Gemeinde entgegen bundesrechtlicher Anordnung auf das
Aktionsfeld des Kantons begibt, wofür sie sich nicht auf ihre Autonomie
berufen kann (KURT EICHENBERGER, aaO, N. 6 zu § 5 KV, S. 53). Der Entscheid
des Verwaltungsgerichts ist daher aufzuheben und die Sache zur Abweisung
der Beschwerde der Gemeinde Staufen und zur Neuregelung der Kostenfolgen
an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.