BGE 115 IB 28
115 Ib 28
4. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. Februar 1989
i.S. B. und F. gegen Gemeinde Fischenthal und Regierungsrat des Kantons
Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 18 Abs. 1 GSchG, Art. 18 AGSchV. Voraussetzungen der
Anschlusspflicht.
1. Zumutbarkeit der Anschlusskosten (E. 2b, bb). Sind auch die Kosten
einer infolge der Erstellung des Kanalisationsanschlusses notwendig
werdenden Verstärkung der Stromzuleitung zu berücksichtigen? (E. 2b, cc).
2. Fehlen wichtiger Gründe für eine ausnahmsweise Befreiung von der
Anschlusspflicht (E. 2c).
Sachverhalt
A.- Im Jahre 1983 erwarben B. und F. das mit einem Dreifamilienhaus
überbaute Grundstück Assek. Nr. 889 "Riedtli" in Fischenthal. Die
Liegenschaft ist in der Landwirtschaftszone, ausserhalb des generellen
Kanalisationsprojekts (GKP) der Gemeinde Fischenthal und nahe beim
Fischenthalerried gelegen, das mit Verordnung vom 18. September 1987
"als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten und
-gemeinschaften sowie als wesentliches Element der Landschaft und Zeuge
früherer Bewirtschaftungsformen" zum Naturschutzgebiet von kantonaler
Bedeutung erklärt wurde. Die Liegenschaft hat 12 Zimmer und wird heute von
3 Familien mit insgesamt 13 Personen bewohnt. Seit 1983 waren Abklärungen
und Bemühungen für eine Abwassersanierung der Liegenschaft im Gang, doch
konnten sich die Grundeigentümer und das kantonale Amt für Gewässerschutz
über das zu wählende System nicht einigen.
Mit Verfügung vom 8. Januar 1986 verpflichtete der Gemeinderat
Fischenthal B. und F., die Liegenschaft "Riedtli" bezüglich der häuslichen
Abwässer an die Kanalisation der Gemeinde anzuschliessen, wobei er
von drei Varianten die kostengünstigste zur Ausführung empfahl. Den
dagegen erhobenen Rekurs wiesen der Bezirksrat Hinwil am 6. Oktober
1987 und der Regierungsrat des Kantons Zürich am 23. März 1988 ab. Der
Regierungsrat wies den Gemeinderat Fischenthal an, den Rekurrenten eine
angemessene Ausführungsfrist anzusetzen. Er erwog, die von den Rekurrenten
vorgeschlagene Bodenfiltrationsanlage samt Phosphateliminierung sei
mit wesentlichen Unsicherheitsfaktoren und Risiken behaftet und dem
Kanalisationsanschluss nicht ebenbürtig. Die veranschlagten Kosten
von Fr. 37'000.-- (kostengünstigste Variante) seien durchaus zumutbar.
Zwar erforderten die elektrisch betriebenen Anlageteile (Zerhackerpumpe)
zusätzlich eine Verstärkung der Stromzuleitung. Da die Stromversorgung
der Liegenschaft aber ohnehin unzureichend und früher oder später zu
verbessern sei, habe die Erfüllung der Anschlusspflicht höchstens ein
zeitliches Vorziehen einer in jedem Fall notwendigen, wertvermehrenden
Investition zur Folge. Gegen den Beschluss des Regierungsrats haben B. und
F. mit Eingabe vom 7. Mai 1988 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der angefochtene Entscheid des Regierungsrats des Kantons
Zürich stützt sich auf Art. 18 des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971
über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (GSchG). Er ist ein
letztinstanzlicher kantonaler Entscheid im Sinne von Art. 98 lit. g
OG. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 ff. OG liegt nicht vor. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit zulässig (Art. 10 GSchG). Das
Bundesgericht hat die Anwendung des Bundesrechts (Art. 104 lit. a OG),
einschliesslich die Angemessenheit der Verfügung (Art. 10 GSchG), zu
überprüfen. Es kann, da als Vorinstanz der Regierungsrat entschieden hat,
die Feststellung des Sachverhalts von Amtes wegen überprüfen (Art. 105 OG).
Erwägung 2
2.- a) Gemäss Art. 18 Abs. 1 GSchG sind im Bereich der
öffentlichen Kanalisationen alle Abwässer an diese anzuschliessen. Zum
Kanalisationsbereich im Sinne dieser Bestimmung gehören das durch das GKP
abgegrenzte Gebiet sowie die ausserhalb desselben bestehenden Bauten und
Anlagen, soweit deren Anschluss an das Kanalisationsnetz zweckmässig und
zumutbar ist (Art. 18 Allgemeine Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni
1972; AGSchV). Ausnahmsweise kann gemäss Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG
für Abwässer, die für die zentrale Reinigung nicht geeignet sind oder
für die diese aus andern wichtigen Gründen nicht angezeigt ist, die
zuständige kantonale Behörde besondere Arten der Behandlung und Ableitung
anordnen. Wie das Bundesgericht schon wiederholt festgestellt hat, beruht
die in Art. 18 GSchG statuierte grundsätzliche Anschlusspflicht nicht nur
auf Überlegungen der technischen Abwasserbeseitigung, sondern soll auch
eine ausgewogene, gemeinschaftliche und rechtsgleiche Finanzierung der
für den Gewässerschutz erforderlichen Kanalisations- und Reinigungsanlagen
sicherstellen (vgl. dazu BGE 112 Ib 53/54, 107 Ib 118 E. 2a).
b) Die Liegenschaft der Beschwerdeführer befindet sich in der
Landwirtschaftszone, ausserhalb des GKP der Gemeinde Fischenthal. Sie
gehört demnach nur dann zum Kanalisationsbereich, wenn der Anschluss
zweckmässig und zumutbar ist (Art. 18 AGSchV i.V.m. Art. 18 Abs. 1 GSchG).
aa) Zweckmässig ist ein Anschluss, wenn die topographischen
Verhältnisse derart sind, dass er sich einwandfrei und mit normalem
baulichem Aufwand herstellen lässt und durch einen solchen Anschluss
das Fassungsvermögen der Kanalisation nicht überstiegen wird (nicht
veröffentlichte Entscheide des Bundesgerichts vom 2. April 1987 i.S. K.,
E. 4a, und vom 29. Oktober 1987 i.S. W., E. 3a). Die Zweckmässigkeit
kann somit nicht, wie es die Beschwerdeführer tun, mit dem Argument
bestritten werden, eine andere Art der Abwasserbeseitigung sei dem
Kanalisationsanschluss ebenbürtig oder sogar überlegen. Das widerspräche
dem gesetzgeberischen Willen der generellen Anschlusspflicht,
die, wie bereits ausgeführt, auch aus Gründen der Finanzierung der
Entsorgungsanlagen und der Rechtsgleichheit statuiert wurde. Sollte
sich die Meinung durchsetzen, die häuslichen Abwässer liessen sich
in gewissen Fällen durch Methoden wie die von den Beschwerdeführern
propagierte Bodenfiltrationsanlage umweltschonender beseitigen als
durch einen Kanalisationsanschluss und ein Absehen von der allgemeinen
Anschlusspflicht sei in solchen Fällen gerechtfertigt, so müssten das
Gewässerschutzgesetz und die dazugehörige Verordnung geändert werden;
auf dem Wege der Auslegung von Art. 18 Abs. 1 GSchG und Art. 18 AGSchV
kann dieses Ziel nicht erreicht werden (vgl. BGE 107 Ib 122; BGE vom
30.6.82 i.S. Spycher, publ. in BVR 1982 S. 334/35).
Die Beschwerdeführer bestreiten im übrigen die Zweckmässigkeit
des verfügten Kanalisationsanschlusses nicht. Auch das Bundesamt für
Umweltschutz erachtet die Zweckmässigkeit als "offensichtlich gegeben". Das
Amt für Raumplanung des Kantons Zürich stellte in seinem Schreiben vom
7. September 1988 die Genehmigung der Linienführung durch das geschützte
Fischenthalerried in Aussicht. Dabei erwog es, dass der Eingriff in das
Naturschutzgebiet minimal und eine nachhaltige Schädigung des Rieds kaum
zu befürchten sei, dass andererseits ein Anschluss der Liegenschaft Riedtli
an die ARA den Nährstoffeintrag ins Ried reduzieren dürfte. Auch unter dem
Gesichtspunkt des Naturschutzes ist somit gegen den Kanalisationsanschluss
nichts einzuwenden.
bb) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Anschluss einer
ausserhalb der Bauzone und des GKP gelegenen Liegenschaft zumutbar, wenn
die Kosten jene für vergleichbare Anschlüsse innerhalb des Baugebiets
nicht oder nicht wesentlich überschreiten (unveröffentlichte BGE vom
29. 10.87 i.S. W., E. 3b, vom 2.4.87 i.S. K., E. 4b). Das Bundesgericht
überprüft den angefochtenen Entscheid auch auf Unangemessenheit (Art. 104
OG i.V.m. Art. 10 GSchG), doch hält es sich dort, wo es um die Kenntnis
der örtlichen Verhältnisse geht, zurück, was auch für die Beurteilung
von Baukosten gilt.
Die Kosten der vom Gemeinderat empfohlenen Anschlussvariante 2.1
(Schmutzwasserpumpwerk mit Zerhacker und Druckleitung NW 32 mm von
ca. 290 m Länge) werden auf Fr. 37'000.-- veranschlagt. Daran zahlt
die Gemeinde Fischenthal die Kosten für Projekt und Bauleitung
(ca. Franken 6'000.--). Den Grundeigentümern verbleiben somit
Kosten von ca. Fr. 31'000.--, d.h. von Fr. 2'600.-- pro Zimmer oder
Einwohnergleichwert (EGW). Nach den Ausführungen des Bezirksrates Hinwil
in seinem Entscheid vom 4. Februar 1987, S. 6, erachtet das kantonale
Amt für Gewässerschutz und Wasserbau Zürich in seinen provisorischen
Richtlinien, die auf Erfahrungszahlen beruhen, Anschlusskosten von
im Mittel Fr. 5'000.-- pro EGW als zumutbar, wobei dieser Betrag bei
Vorliegen besonderer Verhältnisse bis Fr. 10'000.-- erhöht bzw. auf
Fr. 4'000.-- reduziert werden können. Das Bundesgericht hat seinerseits
im Urteil vom 10. Februar 1986 i.S. Grau (auszugsweise publ. in
BVR 1987 S. 88 ff.) die Praxis des Kantons Bern, Anschlusskosten von
Fr. 3'000.-- bis Fr. 4'000.-- pro EGW für landwirtschaftliche Betriebe
als zumutbar zu erklären, geschützt. Im unveröffentlichten Urteil
vom 5. November 1985 i.S. B. und Mitbeteiligte führte es ferner aus,
für (nichtlandwirtschaftliche) Einfamilienhäuser seien Kosten für
Anschlussleitungen auch dann noch zumutbar, wenn sie sich "auf etwas
über Fr. 20'000.--" beliefen, und verwies auf einen Entscheid der Berner
Regierung, die für ein 5-Zimmer-Einfamilienhaus Kosten von Fr. 30'000.--
als zwar hoch, aber nicht offensichtlich unverhältnismässig erachtete
(BVR 1981 S. 367). In einem Entscheid vom 9. April 1986 (publ. in BVR 1986
S. 463) bezeichnete der Regierungsrat des Kantons Bern Anschlusskosten für
nichtlandwirtschaftliche Bauten von Fr. 5'000.-- pro EGW jedenfalls dann
als zumutbar, wenn eine andere, zweckmässige Art der Abwasserbeseitigung
nicht möglich sei.
Es kann offenbleiben, ob beim heutigen Geldwert Anschlusskosten von
bis zu Fr. 5'000.-- und mehr pro EGW auch für Bauten zumutbar wären, die
im engeren oder weiteren Sinne zu einem Landwirtschaftsbetrieb gehören und
deren Abwässer technisch einwandfrei zusammen mit der landwirtschaftlichen
Jauche entsorgt werden könnten. In Fällen wie dem vorliegenden, wo es
um ein alleinstehendes, nichtlandwirtschaftliches Gebäude geht, müssen
Kosten in der erwähnten Grössenordnung grundsätzlich jedenfalls noch als
zumutbar gelten. Die rund Fr. 2'600.--, welche die Beschwerdeführer pro
EGW aufzuwenden haben werden, liegen somit noch bei weitem nicht an der
oberen Grenze des Zumutbaren. Das gilt selbst dann, wenn man die einmalige
Einkaufsgebühr in die Abwasserversorgung der Gemeinde Fischenthal, die
nach Angaben der Beschwerdeführer ca. Fr. 6'000.-- ausmachen wird, noch
hinzurechnet, was eine Belastung von ca. Fr. 3'100.-- pro EGW ergibt.
cc) Nun wenden die Beschwerdeführer allerdings ein, die Vorinstanz
habe zu Unrecht die Kosten für die notwendige Verstärkung der
Stromzuleitung nicht mitberücksichtigt. Diese Kosten würden sich laut
Kostenvoranschlag der Elektrizitätswerke des Kantons Zürich auf rund
Fr. 18'000.-- belaufen. Dazu kämen, nach Angaben der Beschwerdeführer,
noch Hausanschlusskosten von Fr. 9'600.--. Somit beliefen sich die
Totalkosten einschliesslich Einkaufsgebühren auf Franken 64'600.--. Das
ist zweifellos ein hoher Betrag. Bezogen aber auf das Dreifamilienhaus
mit 12 Wohnräumen und einem Gebäudeversicherungswert von Fr. 546'000.--
im Jahre 1985 ergibt sich ein Betrag von rund Fr. 5'300.-- pro EGW, was
nach dem unter Erwägung 2b, bb hievor Gesagten bei einem alleinstehenden,
nichtlandwirtschaftlichen Gebäude noch als tragbar bezeichnet werden muss,
zumal wenn noch das Folgende berücksichtigt wird:
Wie die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich in einem Schreiben
an den Gemeinderat Fischenthal vom 8. September 1988 bestätigen,
besitzt die Liegenschaft "Riedtli" eine heute kaum mehr anzutreffende
Elektroinstallation, die sich nur für Licht und Kleinapparate
eignet. Erfahrungsgemäss werde sich auch hier früher oder später
eine heute gebräuchliche Stromversorgung für Kochherd, Waschmaschine
usw. aufdrängen. Die Vorinstanz hat daraus zu Recht den Schluss
gezogen, die durch den Kanalisationsanschluss bedingte Verstärkung
der Stromzuleitung bedeute höchstens ein Vorziehen des nach objektiven
Gesichtspunkten ohnehin erforderlichen Ausbaus der Stromversorgung und
trage überdies zur Wertvermehrung der Liegenschaft bei. Ob deswegen die
entsprechenden Kosten für die Frage der Kanalisationsanschlusspflicht
gänzlich ausser acht gelassen werden können, wie das die Vorinstanz meint,
ist allerdings fraglich, kann hier aber offenbleiben. Jedenfalls sind
sie nicht gleich stark zu gewichten wie die eigentlichen Baukosten für
die Kanalisation, wird doch die Verbesserung der Stromversorgung nicht
nur der Abwasserbeseitigung dienen, sondern den Wert der Liegenschaft
auch noch in anderer Hinsicht erhöhen.
Die Beschwerdeführer machen freilich geltend, sie wollten gar
keine Verbesserung der Elektrizitätsversorgung, einerseits weil
sie mit einem Minimum an Energie auskommen möchten, andererseits
weil sie Alternativenergien (Holz für Zentralheizung, Kochherd und
Warmwasser, ergänzt durch einen Gasherd, geplante Sonnenkollektoren)
einsetzten. Indessen können die momentanen Absichten der Bewohner
der Liegenschaft hinsichtlich der Energieversorgung für die Frage der
Kanalisationsanschlusspflicht nicht entscheidend sein. Diese Absichten
können sich ändern, und auch die Eigentümer und Mieter einer Liegenschaft
können im Laufe der Zeit wechseln. Die Vorinstanz hat deshalb zu recht
auf objektive Gesichtspunkte abgestellt und gleich dem Gemeinderat und
der Bezirkskommission den vom Bundesgericht nicht zu beanstandenden
Schluss gezogen, eine Verbesserung der Stromversorgung würde sich
früher oder später ohnehin aufdrängen. Von einem Verstoss gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip kann unter diesen Umständen - entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführer - nicht die Rede sein.
c) Da nach dem Gesagten der verfügte Kanalisationsanschluss als
zweckmässig und zumutbar zu betrachten ist, gehört die Liegenschaft
"Riedtli" zum Kanalisationsbereich gemäss Art. 18 AGSchV und unterliegt
damit grundsätzlich der Anschlusspflicht gemäss Art. 18 GSchG. Eine
Ausnahme wäre nur zulässig, wenn die Abwässer für die zentrale Reinigung
nicht geeignet wären, was hier nicht zutrifft, oder wenn die zentrale
Reinigung aus anderen wichtigen Gründen nicht angezeigt wäre (Art. 18
Abs. 1 Satz 2 GSchG).
aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann mit Blick auf die
Zielsetzung des Art. 18 GSchG (s. oben E. 2a) eine Ausnahmebewilligung nur
in Betracht fallen, wenn das Beharren auf der Anschlusspflicht zu einer
vom Gesetzgeber nicht gewollten Härte führen würde oder offensichtlich
unzweckmässig wäre, d.h. wenn besondere Umstände vorliegen, die ein
Abweichen von der Regel verlangen (BGE 112 Ib 54, 107 Ib 122 E. 4b).
Dass der Anschluss nicht als unzweckmässig bezeichnet werden kann,
ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen. Demgegenüber bestehen gegen
die von den Beschwerdeführern anstelle des Kanalisationsanschlusses
vorgeschlagene Bodenfiltrationsanlage mit Blick auf das nahe gelegene
Naturschutzgebiet nicht unbedeutende betriebliche Bedenken. Zwar bezeichnet
die Eidgenössische Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung
und Gewässerschutz (EAWAG) in ihrem Bericht vom 12. Dezember 1986,
der in Kenntnis einer geotechnischen Untersuchung des Instituts für
Grundbau und Bodenmechanik der ETH Zürich vom 3. November 1986 erging,
den Bau einer Versickerungsanlage als gangbaren Weg zur Lösung der
Abwasserbeseitigung. Indessen machte sie den Vorbehalt, dass es schwer
abzuschätzen sei, wieviel Stickstoff auf dem Weg zum Ried durch Pflanzen
aufgenommen und denitrifiziert und wieviel tatsächlich das Ried erreichen
werde, wobei freilich die landwirtschaftliche Düngung der umliegenden
Flächen insgesamt grössere Beiträge an das Ried abgeben dürfte als die
Versickerungsanlage. Die geotechnische Untersuchung hatte ergeben, dass
"die Grösse der zur Verfügung stehenden Versickerungszone noch weitgehend
unbekannt" ist und dass diesbezüglich weitere Versuche angestellt werden
müssten.
Wenn nun die Vorinstanz aufgrund dieser Berichte zum Schluss kam, die
vorgeschlagene Bodenfiltrationsanlage sei einem Kanalisationsanschluss
nicht ebenbürtig und mit zu vielen Unbekannten behaftet, als dass sie
verantwortet werden könnte, so ist das nicht zu beanstanden. Mit Recht
weist der Gemeinderat Fischenthal darauf hin, dass angesichts der
inzwischen erfolgten Unterschutzstellung des Fischenthalerrieds und
der damit verbundenen starken Einschränkung der landwirtschaftlichen
Düngung (absolutes Düngverbot in der Zone I, die bis ungefähr 50 m an
die Liegenschaft der Beschwerdeführer heranreicht) eine Lösung angestrebt
werden müsse, die jedes Risiko ausschliesse.
bb) Nun sind die Beschwerdeführer aber der Meinung, der Regierungsrat
hätte zwecks Abklärung dieses Risikos weitere wissenschaftliche
(geologische) Untersuchungen veranlassen sollen, wie das auch das Bundesamt
für Umweltschutz für den Fall der Bewilligung einer Bodenfiltrationsanlage
für nötig erachtete. Die Beschwerdeführer werfen deshalb der Vorinstanz
unrichtige oder zumindest unvollständige Feststellung des Sachverhalts,
Verletzung des rechtlichen Gehörs und willkürliche Entscheidfindung
vor. Zu Unrecht. Da eine Befreiung von der Pflicht zum Anschluss an die
öffentliche Kanalisation nur auf dem Ausnahmeweg, d.h. bei offensichtlicher
Unzweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses oder bei Vorliegen eines
ausgesprochenen Härtefalls in Frage kommen kann (vgl. oben E. 2c, aa),
durfte der Regierungsrat von weiteren kostspieligen Expertisen absehen,
nachdem er - wie dargelegt - zu Recht festgestellt hatte, der verfügte
Kanalisationsanschluss sei grundsätzlich zweckmässig und auch zumutbar.
cc) Nach Ansicht der Beschwerdeführer verstösst der angefochtene
Entscheid gegen Treu und Glauben, weil das kantonale Amt für Gewässerschutz
und Wasserbau ursprünglich eine Abwassergrube vorgeschlagen habe und
dieses Projekt nur aufgrund der Bedenken der Beschwerdeführer nicht
realisiert worden sei. Tatsächlich kann der Korrespondenz zwischen
den Beschwerdeführern und besagtem Amt entnommen werden, dass das Amt
anfänglich davon ausging, ein Anschluss an die öffentliche Kanalisation
würde eine Leitung von ca. 750 m Länge (d.h. 2 1/2 mal so lang wie heute
projektiert) erforderlich machen, was unverhältnismässig teuer zu stehen
käme. Es schlug deshalb zunächst eine geschlossene Abwassergrube mit
landwirtschaftlicher Verwertung vor, und als sich diese Lösung mangels
landwirtschaftlichem Land bzw. entsprechender Abnahmeverträge als nicht
realisierbar herausstellte, erwog es sogar die Überführung der Abwässer
aus der Grube auf eine Kläranlage. Weshalb die Beschwerdeführer auf den
letztern Vorschlag nicht eingingen, ist aus den Akten nicht ersichtlich.
Auch im späteren Verfahren kamen sie nie auf diesen Vorschlag zurück
und verzichteten auf ein entsprechendes (Eventual-) Begehren. Offenbar
sagte ihnen die Lösung einer geschlossenen Abwassergrube auch nicht
zu. Bei dieser Sachlage ist nicht erkennbar, inwiefern die Behörden
Treu und Glauben verletzt haben sollten, indem sie den (nun wesentlich
kürzer projektierten) Kanalisationsanschluss verfügten. Dieser Vorwurf
ist um so weniger verständlich als die Beschwerdeführer selber 1986
dem Gemeinderat Fischenthal schrieben, eigentlich sähen sie den
Kanalisationsanschluss als ideale Lösung an, die sie auf der Stelle
vorziehen würden, wenn sie nicht teurer zu stehen käme als die auf
Fr. 15'000.-- veranschlagte Bodenfiltrationsanlage. Diese Stellungnahme
zeigt übrigens, dass die Beschwerdeführer in erster Linie an den hohen
Kosten des Kanalisationsanschlusses Anstoss nahmen und dass es ihnen
- anders als sie es heute darstellen - erst in zweiter Linie um die
ökologisch beste Lösung geht.
dd) Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass kein Grund besteht,
die Beschwerdeführer von der Pflicht zum Anschluss ihrer Liegenschaft
an die öffentliche Kanalisation zu befreien. Die Beschwerde ist daher
abzuweisen.