BGE 115 IB 216
115 Ib 216
31. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 13 septembre
1989 dans la cause Y. contre Commission fédérale des recours en matière
de douane et contre Commission fédérale de recours de l'alcool (recours
de droit administratif) Regeste
Verwaltungsstrafrecht; solidarische Mithaftung des Dritten gemäss
Art. 12 Abs. 3 VStrR. Verfahrensgarantien während der Untersuchung; Art.
32 ff. VStrR.
Indem die Verwaltungsbehörden mit einer Feststellungsverfügung die
Höhe der hinterzogenen Abgaben festsetzen, für welche ein Beschuldigter
einzustehen hat, bestimmen sie die Höchstgrenzen, innerhalb welchen die
Strafbehörden über die Solidarhaftung des Betroffenen gemäss Art. 12
Abs. 3 VStrR entscheiden können (E. 3).
Im Rahmen des Feststellungsverfahrens kann die Verwaltungsbehörde
die Untersuchungen betreffend die hinterzogenen Abgaben - sogar von Amtes
wegen - wieder aufnehmen (E. 5a).
Beschwerdeverfahren nach Art. 27 VStrR (E. 6).
Sachverhalt
A.- Le 19 juin 1970, la compagnie aérienne X. a reçu de la Direction
générale des douanes une autorisation d'exploiter un port-franc annexe
a l'aéroport de Genève-Cointrin.
Lors d'un contrôle, il est apparu que des employés de cette société
importaient en fraude des marchandises non dédouanées sur territoire
suisse pour leur propre compte ou sur ordre de la direction. Dans ce
dernier cas, les marchandises étaient consommées au profit exclusif de la
société. L'enquête a permis de déterminer que le montant total des droits
d'entrée éludés par ces manoeuvres s'élève à 204'804 fr. 15 et comprend
16'874 fr. 15 de droits de douane, 5'104 fr. 60 de droits de statistique,
14'205 fr. 30 d'impôt sur le chiffre d'affaires, 15'351 fr. 15 d'impôt
sur le tabac et 153'268 fr. 35 de droits de monopole.
Se fondant sur les résultats de l'enquête confiée à ses services,
la Direction du VIe arrondissement des douanes a rendu, le 7 avril 1981,
une décision d'assujettissement visant spécialement Y., qui avait exercé
la fonction d'administrateur et de directeur général de la compagnie
aérienne de juin 1966 à janvier 1978. L'autorité douanière lui a réclamé
le paiement d'une somme de 193'751 fr. 70 pour sa participation aux
importations frauduleuses. Cette somme comprend 16'477 fr. 70 de droit
de douane, 4'812 fr. 15 de droits de statistique, 15'141 fr. 70 de droits
sur le tabac et 143'926 fr. 60 de droits de monopole.
La société et les autres personnes physiques impliquées dans l'affaire
ont fait l'objet de décisions d'assujettissement séparées. De plus,
sur le plan pénal, un mandat de répression établi le 3 mars 1986 par la
Régie fédérale des alcools a été notifié à Y. le condamnant à une amende
de 70'000 francs pour avoir soustrait des droits de monopole en qualité
de coauteur. Cette procédure est actuellement suspendue.
La décision d'assujettissement du 7 avril 1981 a fait l'objet de deux
procédures parallèles, l'une devant la Régie fédérale des alcools, puis
devant la Commission fédérale de recours de l'alcool pour ce qui concerne
les droits de monopole, l'autre devant la Direction générale des douanes,
puis devant la Commission de recours en matière de douane pour ce qui a
trait aux autres redevances.
Statuant respectivement le 17 mars 1989 et le 18 mars 1988, les
deux commissions de recours ont rejeté les recours interjetés par
Y. en constatant en substance que la décision attaquée est une simple
décision de constat et que l'existence de la créance est subordonnée à
la condition qu'un jugement entré en force et exécutoire reconnaisse le
recourant coupable d'infraction intentionnelle ou de participation à une
infraction aux législations applicables. Elles ne se sont pas prononcées
sur la responsabilité solidaire du recourant selon l'art. 12 al. 3 DPA
(DPA; RS 313.0) dans la mesure où ces questions relèvent, à leur avis,
de la seule compétence du juge pénal.
Par deux recours de droit administratif distincts, Y. a demandé au
Tribunal fédéral d'annuler les décisions des commissions de recours. En
particulier, il conteste dans son mémoire la compétence des autorités
intimées pour fixer à sa charge une quote-part des importations
frauduleuses ainsi que la quantité totale de ces importations. Selon lui,
seules les autorités pénales seraient éventuellement habilitées à statuer
sur ces questions. Il se plaint par ailleurs du rejet d'une requête en
complément d'enquête, d'une constatation inexacte des faits ainsi que
de la violation de l'art. 18 PA qui lui donnait, à son avis, le droit
d'assister à l'audition des témoins pendant la procédure d'enquête et de
poser des questions complémentaires.
Prononçant la jonction des causes, le Tribunal fédéral a rejeté les
deux recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 3
3.- Le recourant conteste tout d'abord aux autorités attaquées la
compétence de rendre une décision constatatoire fixant la part des droits
éludés par la compagnie aérienne dont il pourrait répondre solidairement
en vertu de l'art. 12 al. 3 DPA; selon le recourant, cette part ne pourrait
être déterminée, le cas échéant, que dans le cadre de la procédure pénale.
a) La loi fédérale sur le droit pénal administratif distingue entre
deux genres de décisions susceptibles d'être prises par l'administration;
elle prévoit d'une part la procédure d'assujettissement à une prestation
ou à une restitution (art. 63 DPA) et d'autre part la procédure pénale
caractérisée par l'émission d'un mandat de répression (art. 62 DPA)
et la possibilité de déférer la décision devant une juridiction pénale
(art. 73 ss DPA).
En vertu des art. 64 al. 1 et 79 al. 1 DPA, il incombe à l'autorité
pénale - administrative ou éventuellement judiciaire - de déterminer
la responsabilité du tiers selon l'art. 12 al. 3 DPA; dans la mesure où
cette dernière disposition subordonne l'assujettissement solidaire à la
prestation à la condition que le tiers ait commis intentionnellement
l'infraction ou y ait participé, ces questions échappent à l'autorité
administrative chargée de se prononcer sur l'assujetissement. Celle-ci
doit se limiter à fixer les droits objectivement éludés sous réserve
d'une décision ou d'un jugement pénal reconnaissant la responsabilité
du tiers (ATF 114 Ib 99/100). Aussi, plutôt que de se caractériser comme
une décision d'assujettissement susceptible de faire l'objet d'une mesure
d'exécution (cf. art. 12 al. 1 et 2 DPA), la décision en cause devient une
simple décision de constat au sens de l'art. 124 al. 2 de l'ordonnance
relative à la loi sur les douanes (OLD; RS 631.01) - applicable aux
droits de monopole par le renvoi de l'art. 34 al. 2 de la loi fédérale
sur l'alcool - et sert à déterminer les limites de la procédure pénale
en établissant les bases du calcul des redevances; à ce titre, elle
doit indiquer les sortes de marchandises importées illégalement, leur
quantité ainsi que le montant des droits d'entrée éludés qui résulte de
l'application du tarif.
b) Dans ce cadre, elle ne doit pas forcément se limiter, ainsi que
conclut le recourant, à déterminer la quantité totale des marchandises
illégalement importées et la somme globale des droits éludés en laissant
à la charge de l'autorité pénale le soin de préciser la part afférente
à chaque inculpé. Ayant à fixer le cadre dans lequel l'autorité pénale
aura à statuer, il lui est loisible de restreindre d'emblée le champ
d'investigation du juge pénal en limitant la liste des marchandises
pour lesquelles une éventuelle culpabilité du prévenu entre en
considération. Contrairement aux craintes du recourant, ce procédé
ne préjuge en rien de l'activité des autorités pénales; il restreint
simplement leur marge de manoeuvre aux importations illicites mentionnées
dans la décision de constat. Dans ce sens, une décision ne mettant -
sous réserve de condamnation pénale - qu'une part des droits éludés à
la charge d'un prévenu constitue un avantage pour ce dernier puisque
l'autorité pénale n'aura pas à se prononcer sur la culpabilité pour les
importations non comprises dans cette quote-part.
Par ailleurs, la décision de constat limitée à une quote-part de
l'ensemble des marchandises importées en fraude et des droits éludés
n'interdit pas aux autorités pénales de ramener à un niveau inférieur
les montants définitifs imputables à un contrevenant. En effet, la
décision de constat établit le montant maximum que l'administration
pourra éventuellement réclamer au tiers; l'autorité pénale pourra baisser
cette somme selon ses constatations relatives à la culpabilité et les
implications qu'elles peuvent avoir sur l'imputation au tiers de telle ou
telle quantité de marchandises importées en fraude volontairement. Selon
l'issue de la procédure pénale, les chiffres arrêtés dans la décision de
constat seront plus ou moins modifiés à la baisse et seuls les montants
ainsi déterminés pourront faire l'objet d'une procédure d'exécution.
c) En l'occurrence, à défaut de précision sur les conséquences
exactes que les autorités intimées attachent à leur décision, on doit
admettre que, conformément à la loi, elles se sont strictement limitées
à déterminer le montant maximum des droits éludés qui pourrait être
réclamé au recourant pour le cas où sa pleine responsabilité au sens de
l'art. 12 al. 3 DPA était reconnue dans le cadre d'une procédure pénale,
telle qu'elle a été ouverte, pour les droits de monopole, par le mandat de
répression du 3 mars 1986. Fixant ainsi le cadre de la procédure pénale,
les deux Commissions fédérales de recours ont respecté la répartition des
compétences organisée par la règle de l'art. 12 al. 3 DPA; leurs décisions
de constat ne préjugent en rien de la culpabilité du recourant, mais se
bornent à fixer d'une manière objective la quotité maximale des droits
susceptibles de lui être imputés, à titre solidaire, compte tenu de la
période pendant laquelle il a exercé la fonction de directeur général, du
montant total réclamé à la compagnie aérienne et des fraudes que d'autres
employés ont avoué avoir commises à des fins privées et pour lesquelles la
responsabilité du recourant n'entre visiblement pas en considération. Liées
par ce maximum, les autorités pénales pourront éventuellement réduire
la somme définitivement mise à la charge du recourant en fonction de sa
culpabilité effective dans l'importation frauduleuse des marchandises
mentionnées précisément dans les décisions de constat.
Dans cette mesure, les critiques du recourant contestant la compétence
des autorités intimées pour rendre les décisions querellées s'avèrent
donc sans fondement.
d) Peu importe, au demeurant, qu'en l'occurrence les décisions de
constat au sens de l'art. 124 al. 2 OLD n'ont pas été rendues d'office par
le fonctionnaire enquêteur, mais uniquement sur recours, par les autorités
de première instance. Ayant des compétences aussi étendues que la Direction
du VIe arrondissement des douanes, la Régie fédérale des alcools et la
Direction générale des douanes avaient le pouvoir de corriger valablement
l'erreur affectant la décision de l'instance inférieure qui prononçait
un assujettissement sans réserve de Y.
e) Il convient en outre de remarquer qu'actuellement aucun mandat
de répression n'a encore été décerné à l'encontre du recourant par
les autorités douanières pour les éventuelles fraudes concernant les
droits relevant de leur compétence. Cette situation est sans effet
sur la validité de leur décision de constat. Alors même que l'art. 63
al. 2 DPA leur donnait la compétence de joindre mandat de répression et
décision d'assujettissement - plus précisément de constat - dans une même
décision, les autorités administratives douanières n'étaient pas tenues
d'agir de la sorte; elles pouvaient sans autre attendre les résultats
de la procédure relative à la constatation des montants éludés avant
d'agir pénalement. Cela étant, elles ne pourront se dispenser d'engager
la procédure pénale sous prétexte qu'une procédure identique a d'ores et
déjà été introduite par la Régie fédérale des alcools. Si, dans le cas
particulier, les mêmes agissements peuvent être constitutifs à la fois de
délits à la législation douanière et à celle sur l'alcool, il n'en est
pas toujours ainsi (cf. ATF 114 Ib 94 ss); chaque loi en cause régit un
domaine spécial du droit administratif et possède des règles spécifiques
dont on ne saurait exclure a priori l'application. Il ne suffit donc pas
que le principe de la responsabilité d'un contrevenant soit, par hypothèse,
reconnue au sens de l'art. 12 al. 3 DPA en matière de loi sur l'alcool
pour considérer qu'une décision de constat en matière douanière soit
exécutoire. Dans un pareil cas, il appartient à l'autorité douanière,
puis éventuellement aux tribunaux pénaux, de se prononcer en détail -
et dans les limites maximales fixées par la décision de constat - sur la
culpabilité de l'intéressé pour ce qui a trait aux droits d'entrée autres
que les droits de monopole.
Erwägung 5
5.- Contestant la quantité totale des marchandises importées en
fraude, le recourant fait valoir une constatation inexacte et incomplète
des faits pertinents au sens de l'art. 104 let. b OJ.
a) Dès lors que, dans le cadre de l'art. 12 al. 3 DPA, une décision
de constat fixe les limites maximales de la procédure pénale et lie les
autorités pénales sur les quantités objectivement importées - à charge pour
elles de procéder à une appréciation de la responsabilité concrète du tiers
dans l'importation frauduleuse ainsi définie - (cf. consid. 3b), il ne
saurait être question de renvoyer le recourant à agir devant ces autorités
pour obtenir une éventuelle réouverture des enquêtes sur les quantités
totales de marchandises à prendre en considération. S'il ne peut, en vertu
de l'art. 61 al. 4 DPA, recourir directement contre le procès-verbal final,
rien ne l'empêche, en revanche, de solliciter de nouvelles enquêtes dans
le cadre de la procédure d'assujettissement (ou de constat) du moment que
ces nouvelles mesures d'instruction se rapportent à cette procédure et non
pas à l'aspect pénal du litige. Etablissant d'office les faits à la base
de leur décision, les autorités administratives chargées de constater le
montant des droits éludés (art. 124 al. 2 OLD) peuvent, dans les limites
de leur compétence, se saisir de toute requête en complément d'enquête.
En l'espèce, et contrairement à ce que prétend le recourant, les
autorités intimées ne l'ont renvoyé devant les autorités pénales que
sur les questions ressortant du mandat de répression; pour le reste,
elles ont considéré que l'état de fait établi en première instance était
complet et ne justifiait pas de nouvelles mesures d'instruction. Le
refus d'ouvrir à nouveau les enquêtes sur les quantités de marchandises
importées illégalement ne constitue donc pas un déni de justice, mais
traduit simplement une appréciation de l'état de fait.
b) (Lié par l'art. 105 al. 2 OJ, le Tribunal fédéral rejette les
critiques portant sur l'établissement des faits de la cause.)
Erwägung 6
6.- Restent les griefs du recourant visant le déroulement correct de la
procédure d'enquête, en particulier le non-respect de son droit d'assister
à l'audition des témoins et de poser les questions complémentaires tel
qu'il serait garanti par l'art. 18 PA.
a) La procédure d'enquête menée par l'administration est régie par les
art. 32 ss DPA. La loi sur la procédure administrative ne s'applique, par
conséquent, qu'à titre subsidiaire. Dès lors, plutôt que de faire valoir
une violation de l'art. 18 PA, le recourant qui conteste le déroulement
correct de l'enquête aurait dû invoquer l'art. 35 al. 1 DPA qui prévoit
la participation de l'inculpé à l'administration des preuves ou l'art. 41
qui pose à son al. 3 une règle analogue à celle de l'art. 18 PA.
b) Ces griefs toutefois ne sont pas recevables dans le cadre du
recours de droit administratif contre les décisions de constat. Selon
l'art. 27 DPA, les actes et omissions du fonctionnaire enquêteur - autres
que les mesures de contrainte régies par l'art. 26 DPA - pouvaient faire
l'objet d'une plainte adressée au directeur ou au chef de l'administration
concernée, puis, éventuellement, à la Chambre d'accusation du Tribunal
fédéral. Le délai pour agir de la sorte est fixé à trois jours dès la
connaissance de l'acte d'enquête (art. 28 al. 3 DPA).
En l'occurrence, il apparaît clairement au vu des procès-verbaux
d'enquête que le recourant savait que ses anciens collaborateurs étaient
- ou avaient été - interrogés sur ses activités. S'il estimait que ses
droits d'inculpé étaient lésés par ces actes d'instruction, il avait dès
lors la possibilité de former une plainte contre une éventuelle violation
des art. 35 ou 41 al. 3 DPA. Or, il a fallu attendre le 30 janvier 1981,
soit plusieurs semaines après la notification du procès-verbal final,
pour que l'intéressé songe à requérir une confrontation et demande
la réouverture des enquêtes, sans même faire allusion à une possible
violation de ses droits d'inculpé. Ses critiques contre la procédure
choisie pour entendre les témoins s'avèrent ainsi non seulement tardives,
mais utilisent en plus une voie de droit erronée.
c) Au demeurant, il faut également relever que parmi les nombreuses
personnes entendues au cours de l'instruction, beaucoup avaient elles-mêmes
commis une infraction et n'étaient pas entendues à titre de témoins,
mais d'inculpés. Dans ce cas, le recourant n'avait aucun droit à être
présent lors de leur interrogatoire.
Le moyen tenant à la violation de l'art. 18 PA s'avère ainsi
irrecevable.