BGE 115 IA 42
115 Ia 42
8. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 1er février 1989
dans la cause Communes de Bulle et de Fribourg contre Conseil d'Etat du
canton de Fribourg (recours de droit public) Regeste
Gemeindeautonomie im Bereich des Schutzes vor Lärmimmissionen.
Die Freiburger Gemeinden geniessen im Lärmschutzbereich insofern eine
gewisse Autonomie, als die kant. Gesetze über die Raumplanung und Bauten
sowie über die Strassen ihnen bestimmte Kompetenzen einräumen. Sie dürfen
einen allgemeinverbindlichen Beschluss des Regierungsrates, der gestützt
auf die Lärmschutzverordnung des Bundes erging, anfechten und geltend
machen, dieser verletze sie in willkürlicher und rechtsungleicher Weise
in ihrer Autonomie (E. 3).
Das kantonale Recht verlangt grundsätzlich eine gesetzliche Grundlage
im formellen Sinn für eine Aufgabendelegation an die Gemeinden; im
konkreten Fall genügt indes die Form, in der der Erlass erging: handelt
es sich doch um Ausführungsaufgaben, die, vom eidgenössischen Recht
vorgeschrieben, eng mit Aufgaben verbunden sind, mit denen die Gemeinden
bereits aufgrund des kantonalen Raumplanungs- und Bautengesetzes und des
Strassengesetzes betraut sind (E. 4).
Der angefochtene Beschluss entspricht einem übergeordneten öffentlichen
Interesse, das im Verhältnis zu jenem der Gemeinden an der Wahrung
ihrer Autonomie überwiegt (E. 5a-c). Hingegen verletzt Art. 5 Abs. 2
Satz 2 die Gemeindeautonomie insofern, als er sich in willkürlicher und
rechtsungleicher Weise von dem in Art. 51 Abs. 3 des Strassengesetzes
festgelegten Verteilungsschlüssel für Kosten kantonaler Strassen entfernt
(E. 5d).
Sachverhalt
A.- Le 8 juillet 1988, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a pris
un "arrêté d'exécution de l'ordonnance fédérale sur la protection contre
le bruit". Cet arrêté se réfère en préambule à l'art. 45 de l'ordonnance
fédérale du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.331) et comporte notamment les
dispositions suivantes:
"Art. 5
1 Le Département des ponts et chaussées est, pour les routes
cantonales, l'autorité d'exécution prévue aux articles 7 alinéa 1,
8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1, 24 alinéa 1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
2 Il établit le cadastre de bruit pour les routes cantonales (art.
37 OPB). Toutefois, pour les sections de routes cantonales à
l'intérieur
des localités pour lesquelles la commune est délégataire de compétences
particulières au sens de l'article 51 de la loi du 15 décembre 1967
sur les routes, le cadastre de bruit est établi par la commune.
Art. 8
1 Les communes attribuent les degrés de sensibilité aux zones
d'affectation dans le plan d'affectation des zones et la réglementation
y relative (art. 43, 44 al. 1 et 2 OPB). La procédure d'approbation
selon les articles 78 à 82 de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement
du territoire et les constructions est applicable.
2 Elles établissent le cadastre de bruit pour les routes communales
(art. 37 OPB) en prenant l'avis du Département des ponts et chaussées.
3 Elles sont, pour les routes communales, l'autorité d'exécution
prévue aux articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1,
24 alinéa
1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
4 Elles contrôlent l'exécution des travaux selon l'article 35 OPB.
5 Elles sont l'autorité d'exécution prévue aux articles 4 alinéas 2 et
3 et 40 alinéa 3 OPB."
Par la voie du recours de droit public, les communes de Bulle et de
Fribourg ont requis l'annulation des art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5 de cet
arrêté. Elles contestaient la compétence du Conseil d'Etat d'attribuer aux
communes, par voie d'arrêté, des tâches en matière de protection contre
le bruit, et soutenaient que l'atteinte ainsi portée à leur autonomie
était arbitraire et discriminatoire.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 3
3.- Une commune bénéficie de la protection de son autonomie,
assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que
le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en
tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités
municipales une appréciable liberté de décision (ATF 114 Ia 82 consid. 2a,
169 s. consid. 2a, 113 Ia 344 consid. 2a et les arrêts cités). Une
telle liberté peut trouver place tant dans l'exercice de compétences
normatives ou de planification du territoire que dans le domaine de
l'application du droit (ATF 104 Ia 44 consid. 1, 126 consid. 2b, 103 Ia
479 consid. 5). Il suffit en outre qu'elle puisse s'exercer, non pas dans
un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans le cadre des tâches
particulières qui sont en cause, ce qui implique un examen différencié
(ATF 112 Ia 343, 102 Ia 161 ss). L'existence et l'étendue de l'autonomie
communale dans une matière concrète sont déterminées par la constitution et
la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal
non écrit et coutumier (ATF 114 Ia 83 consid. 2b, 170 consid. 2b).
a) La constitution du canton de Fribourg laisse au législateur le
soin de régler l'organisation politique et administrative des communes
(art. 76). Elle ne mentionne pas expressément leur autonomie, se bornant
à énoncer le principe que, sous la haute surveillance de l'Etat, les
communes administrent librement leurs biens (art. 77). Quant à la loi du
25 septembre 1980 sur les communes (LC), elle ne contient que des règles
générales, selon lesquelles la commune, "collectivité publique autonome"
(art. 1er al. 1), "exerce librement son activité dans les limites des
législations cantonale et fédérale" (art. 4). C'est donc avant tout dans
les lois spéciales qu'il faut rechercher si et dans quelle mesure les
communes fribourgeoises sont autonomes, au sens de la jurisprudence,
dans l'accomplissement des tâches qui sont ici en cause (cf. ATF 102
Ia 162 consid. 3; cf. aussi ATF 114 Ia 83 consid. 3; CAMILLE GEINOZ,
Aspects de l'autonomie communale en droit fribourgeois, thèse Fribourg
1960, p. 8 et 52).
b) A ses art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5, l'arrêté litigieux délègue aux
communes fribourgeoises le pouvoir d'exécuter diverses prescriptions de
l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit. Il les charge
d'établir le cadastre de bruit (art. 37 OPB) pour les routes cantonales
à l'intérieur des localités des chefs-lieux de district (art. 5 al. 2,
2e phrase) et pour les routes communales (art. 8 al. 2); il leur impose
d'attribuer les degrés de sensibilité aux zones d'affectation dans leur
plan d'affectation des zones et la réglementation y relative (art. 43
et 44 al. 1 et 2 OPB; art. 8 al. 1 de l'arrêté); il les désigne (art. 8
al. 3), pour les routes communales, comme l'autorité d'exécution prévue
aux art. 7 al. 1, 8 al. 1 et 12 OPB (fixation et contrôle des limitations
des émissions de bruit), aux art. 18, 19 al. 1 et 24 al. 1 OPB (contrôle
des mesures ordonnées et établissement des programmes et des plans
pluriannuels en ce qui concerne l'assainissement et l'isolation acoustique)
et aux art. 36 al. 1 et 40 al. 1 OPB (détermination et évaluation
des immissions de bruit extérieur); il leur confie (art. 8 al. 4) le
contrôle de l'isolation acoustique des nouveaux bâtiments (art. 35 OPB);
il les charge enfin (art. 8 al. 5) d'exécuter les prescriptions fédérales
relatives au bruit des appareils et machines mobiles (art. 4 al. 2 et 3
OPB) et d'évaluer les immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE là où
les valeurs limites d'exposition font défaut (art. 40 al. 3 OPB).
Comme le soutiennent les recourantes, sans être contredites sur ce
point par l'autorité intimée, les communes se voient ainsi imposer des
tâches précises en des domaines où le droit cantonal leur reconnaît une
certaine autonomie. Le fait qu'il s'agisse de l'exécution de normes du
droit fédéral n'est en soi pas déterminant à cet égard (ATF 108 Ia 193
consid. 3, 100 Ia 183/4 consid. 4b). En vertu de la loi du 9 mai 1983 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), les communes
fribourgeoises sont habilitées à prendre en compte la protection contre
les nuisances dans le cadre de leurs compétences en matière de police des
constructions (art. 151 ss) et de planification des zones d'affectation
(art. 45 ss; cf. ATF 102 Ia 160 ss; arrêt non publié Gemeinde Plaffeien
du 11 novembre 1985, consid. 3a). De la même façon, il leur appartient
de planifier, de construire et d'aménager le réseau routier communal
(art. 5 al. 1, 45 et 56 ss de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes -
LR). Il est par ailleurs dans la compétence de la ville de Fribourg, des
chefs-lieux ou de toute commune de plus de 3000 habitants qui en fait
la demande d'établir les plans de route cantonale pour les sections à
l'intérieur des localités et de pourvoir à leur exécution (art. 51 LR).
c) Dès lors qu'elles bénéficient d'une certaine autonomie en ces
matières, les communes peuvent exiger que l'autorité cantonale n'outrepasse
pas sa propre compétence et qu'elle ne viole pas les dispositions du
droit fédéral ou cantonal qui régissent lesdites matières, ce que le
Tribunal fédéral examine librement ou sous l'angle de l'arbitraire selon
qu'il s'agit du droit constitutionnel ou du droit de rang inférieur à la
constitution (ATF 114 Ia 82 consid. 2, 170 consid. 2, 113 Ia 162 consid. 3,
206 consid. 2b, 345 consid. 2b et les arrêts cités).
Dirigeant leurs recours contre une ordonnance cantonale, les communes
recourantes peuvent donc alléguer que le Conseil d'Etat s'est arrogé
à tort le pouvoir de réglementer un domaine où elles sont autonomes
en vertu de la loi et que, matériellement, l'atteinte portée à leur
autonomie par l'arrêté attaqué est contraire au droit (ATF 113 Ia 204, 344
consid. 1b, 94 I 547/8 consid. 4; arrêt non publié Escher et Stadtgemeinde
Brig-Glis du 22 février 1984; ANDRE GRISEL, Traité de droit administratif,
p. 266; THOMAS PFISTERER, Die neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie,
insbesondere im Kanton Aargau, in RJB 125/1989, p. 14 et 27). Elles
peuvent aussi soulever les griefs d'arbitraire et de violation des
principes de la légalité et de l'égalité de traitement, du moment que
ces moyens se trouvent dans un rapport étroit avec celui tiré de la
violation de l'autonomie communale (ATF 113 Ia 333, 103 Ia 197 consid. 4b
et les arrêts cités). En l'occurrence, les deux premiers de ces griefs
n'ont toutefois pas de portée propre, car ils se recoupent avec celui de
violation de l'autonomie, qui, tel qu'il est formulé dans les recours,
implique l'examen de l'acte entrepris sous l'angle de l'arbitraire et de
la légalité (cf. ATF 113 Ia 206 consid. 2b). En revanche, il y aura lieu
d'entrer en matière sur le grief d'inégalité de traitement par lequel
les recourantes font valoir que l'établissement du cadastre de bruit
pour les routes cantonales constitue une charge particulièrement lourde,
imposée aux seuls chefs-lieux (cf. ATF 103 Ia 198 consid. bb, 97 I 511).
Il faut en outre rappeler que, saisi d'un recours de droit
public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral
n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune
interprétation conforme à l'autonomie communale et aux autres garanties
invoquées; il ne saurait en effet envisager d'emblée tous les effets de
l'application de ces normes, même si, par leur précision, elles n'offrent
guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée de les appliquer
(ATF 111 Ia 25, 295 consid. 2, 109 Ia 69 consid. 2c et les arrêts cités).
Erwägung 4
4.- En premier lieu, les recourantes arguent de l'incompétence du
Conseil d'Etat de leur attribuer des tâches par voie d'arrêté, le droit
cantonal exigeant pour cela une loi au sens formel. Les dispositions
litigieuses ne sauraient trouver une base légale suffisante ni dans la
loi sur les routes ni dans celle sur l'aménagement du territoire et les
constructions: la protection contre le bruit constituerait une matière
par trop spéciale et technique pour que les attributions dévolues aux
communes en vertu de ces lois puissent s'y étendre sans autre.
Le Conseil d'Etat soutient en sens contraire que la protection contre
le bruit est une tâche imposée par le droit fédéral, que les communes,
comme toutes les collectivités publiques, doivent assumer dans le cadre
de leurs attributions ordinaires. Les compétences d'exécution déléguées
en l'occurrence ne seraient que l'extension de tâches qui appartiennent
déjà aux communes en vertu de la législation cantonale. Au demeurant,
l'arrêté attaqué serait une mesure cantonale urgente, destinée à assurer
l'application immédiate de l'ordonnance fédérale.
a) Sous réserve de quelques exceptions limitativement énumérées,
l'exécution des prescriptions fédérales en matière de protection
de l'environnement incombe aux cantons (art. 24septies al. 2 Cst.,
art. 36 LPE, art. 45 OPB). Dans le domaine de la protection contre le
bruit, le législateur fédéral a expressément renoncé à confier lui-même,
directement ou par une clause de délégation, certaines attributions aux
communes (URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Nos 6 et 15
ad art. 36). C'est dès lors au seul droit cantonal qu'il appartient de
répartir les compétences d'exécution entre le canton et les communes.
Le législateur fédéral ne s'est pas prononcé non plus sur la
forme juridique de l'acte par lequel les cantons doivent arrêter leurs
dispositions d'exécution. Il n'a pas introduit de norme analogue à celle
de l'art. 5 al. 2, 2e phrase LPEP, par exemple, qui les autoriserait
expressément à procéder par la voie de l'ordonnance (BO CN 1982, p. 427;
U. BRUNNER, op.cit., No 16 ad art. 36). De même, la loi sur la protection
de l'environnement ne contient aucune disposition semblable à l'art. 36
al. 2 LAT, qui habiliterait les gouvernements cantonaux à édicter une
réglementation urgente à titre transitoire (cf. ATF 108 Ib 241). C'est
donc, là encore, dans le seul droit cantonal qu'il y a lieu de rechercher
si les dispositions litigieuses reposent sur une base légale suffisante.
b) Aux termes de l'art. 76 Cst. cant., la loi règle tout ce qui a
rapport à l'organisation politique et administrative des communes. Si l'on
se réfère aux autres dispositions de la constitution qui font mention de
la loi, force est de considérer que le constituant a entendu, ici comme
ailleurs, désigner la loi au sens formel (cf. art. 28bis, 28ter, 45 lettre
b et 52 al. 1 lettre a; voir aussi, parmi d'autres, les art. 3, 4, 7,
11, 12, 14bis al. 3, 19 al. 3, 28quater, 42 al. 1). C'est dans ce sens
aussi que doit sans doute se lire le texte de l'art. 5 LC, selon lequel
la commune accomplit les tâches qui lui sont dévolues par la loi (al. 1)
et collabore, dans la mesure prévue par la loi, à l'exécution des tâches
cantonales et fédérales (al. 2). Dans un arrêté du 7 juin 1982 ("Extraits"
1982, p. 112), le Conseil d'Etat a lui-même donné cette interprétation à
l'expression "par la loi" figurant à l'art. 60 al. 2 LC. C'est dès lors
à bon droit et d'ailleurs sans être contredites par l'autorité intimée
que les recourantes soulignent qu'il faut en principe une loi au sens
formel pour répartir les tâches entre le canton et les communes. Or,
en l'occurrence, une telle loi fait défaut.
La compétence du Conseil d'Etat de transférer certaines attributions
aux communes ne peut se fonder, en l'absence d'une norme de délégation,
que sur l'art. 52 al. 1 lettre a Cst. cant., qui le charge de l'exécution
des lois et de l'administration du canton. Il ne peut édicter sur cette
base que des règles secondaires, de simple exécution (ATF 112 Ia 113
consid. 3b, 112 V 58 consid. 2a, 98 Ia 287; arrêt non publié de Reyff
du 4 mai 1988 consid. 4; MAX IMBODEN/RENE A. RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I, No 8 B.I; BLAISE KNAPP, Précis
de droit administratif, 3e éd., No 351, p. 65). La question est dès lors
de savoir si les dispositions attaquées peuvent trouver leur fondement
dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution de la
législation cantonale sur les routes et sur l'aménagement du territoire
et les constructions. Selon la jurisprudence, il suffira pour cela que la
faculté de déléguer ces tâches aux communes soit donnée dans son principe,
sans être nécessairement définie de façon détaillée pour chacune des
attributions en cause (ATF 114 Ia 10/11 consid. 2, 112 Ia 254, 109 Ia 284,
104 Ia 199 consid. 2c). Conduit ainsi à contrôler l'interprétation du
droit de rang inférieur à la constitution, le Tribunal fédéral examinera
l'exigence de la base légale uniquement sous l'angle de l'arbitraire
(ATF 109 Ia 122 consid. c, 108 Ia 35 consid. 3a).
c) Les diverses tâches que l'arrêté attaqué délègue aux communes
fribourgeoises sont toutes déterminées par l'ordonnance fédérale sur
la protection contre le bruit, laquelle tend à assurer l'application
concrète de plusieurs dispositions de la loi sur la protection de
l'environnement. En vue de protéger l'homme et son milieu naturel
contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 24septies al. 1
Cst.; art. 1er al. 1 LPE), cette loi énonce à la fois des dispositions
de principe et des prescriptions détaillées. Ces dernières impliquent
l'application immédiate (cf. ATF 113 Ib 382 consid. 4a, 399 et les arrêts
cités), par toutes les autorités compétentes et si possible à titre
préventif (art. 1er al. 2), de différentes mesures tendant à limiter les
émissions (art. 11 s.) et les immissions (art. 13 ss), notamment de bruit
(art. 7 et 19 ss), sur la base de valeurs limites d'exposition, ainsi
qu'à assainir les installations trop bruyantes (art. 16 ss). Dès lors, les
dispositions du droit cantonal qui ont directement trait à la protection
contre le bruit n'ont plus de portée propre, sauf si elles complètent ou,
lorsque cela est possible (cf. art. 65 al. 2 LPE), renforcent les normes
du droit fédéral (ATF 114 Ib 230 consid. 4a, 113 Ib 399 et les références).
En outre et surtout, cette législation postule, comme celle sur
l'aménagement du territoire (cf. art. 22quater al. 3 Cst., art. 1er et 3
LAT), la prise en considération de l'ensemble des activités et des intérêts
en jeu dans le cadre de l'application de toutes les lois, cantonales et
fédérales, qui ont quelque rapport avec la protection de l'environnement
(cf. Message du Conseil fédéral du 31 octobre 1979, FF 1979 III p. 747 et
756 ss; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen,
Berne 1974, p. 105 ss; ALFRED KUTTLER, Protection de l'environnement
et aménagement du territoire, in SJ 1989, p. 39 s.). La protection de
l'environnement s'ajoute ainsi, en tant que tâche générale, à toutes
celles que les collectivités publiques assument dans l'exercice de leurs
compétences ordinaires et qui ont des incidences sur l'environnement, sans
qu'il soit besoin à cet effet d'une habilitation expresse donnée par la
loi spéciale en cause (cf., par exemple, ATF 113 Ib 383 s., 399 s., 112 Ib
42 ss, 306 s.). Cela a notamment pour conséquence que, dans l'exercice des
attributions qui leur sont dévolues par la loi, les communes doivent sans
autre tenir compte aussi de la protection de l'environnement. Il s'agit
donc d'interpréter le droit cantonal conformément à ce droit fédéral.
d) Considéré à la lumière de ce qui précède, l'arrêté attaqué ne peut
dès lors avoir qu'une portée déclarative en tant qu'il a pour unique
objet d'étendre des attributions communales existantes à la protection
contre le bruit: il se borne alors à désigner expressément des tâches que
les communes fribourgeoises doivent de toute façon déjà assumer en cette
matière dans le cadre de compétences qui leur appartiennent en vertu de
lois cantonales spéciales. Dans cette mesure, l'arrêté trouve ainsi son
fondement dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution
desdites lois.
Cette situation est de toute évidence réalisée s'agissant des
attributions déléguées par l'art. 8 al. 1 à 5 de l'arrêté. Un examen
détaillé de chacune de ces tâches serait ici superflu: il ressort
de la description qui en a été faite ci-dessus (consid. 3b) qu'elles
s'insèrent toutes dans le cadre de compétences reconnues aux communes par
les lois cantonales sur les routes et sur l'aménagement du territoire
et les constructions. Ce que le Conseil d'Etat expose à ce sujet dans
ses observations est parfaitement clair et suffisant, en sorte que le
Tribunal fédéral peut s'y rallier purement et simplement.
e) La question doit en revanche être examinée de plus près en ce
qui concerne l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté, qui, par référence à
l'art. 51 LR, charge certaines communes, dont les recourantes, d'établir
le cadastre de bruit pour les sections de routes cantonales à l'intérieur
des localités.
aa) Globalement, la loi sur les routes attribue la propriété (art. 3)
et la responsabilité des routes publiques et de leurs parties intégrantes,
au sens des art. 1er et 2, respectivement à l'Etat ou aux communes selon
qu'il s'agit de routes cantonales (art. 9) ou communales (art. 12). Il
en va ainsi pour ce qui concerne en particulier l'exécution des travaux
de construction et d'aménagement des routes (art. 44 et 45). Les frais
afférents à ces travaux sont, pour les routes cantonales, à la charge
du canton mais avec la participation des communes (art. 46 ss) et, pour
les routes communales, à la charge des communes avec subventionnement
de l'Etat (art. 56 ss). La répartition de la charge des travaux et des
frais d'entretien obéit à des règles semblables (art. 77 ss).
En dérogation à ce système général, l'art. 51 al. 1 LR délègue à la
ville de Fribourg et aux chefs-lieux la compétence d'établir et d'exécuter,
avec l'approbation du Conseil d'Etat, les plans pour les sections de
routes cantonales à l'intérieur des localités. Les frais se répartissent
conformément à la règle générale, étant toutefois précisé que l'Etat en
fait l'avance et que la commune lui rembourse sa part selon des modalités
fixées par règlement (art. 51 al. 3). Contrairement aux recourantes,
le Conseil d'Etat est d'avis que la délégation de compétence prévue à
l'art. 51 LR peut s'étendre à l'établissement du cadastre de bruit, en tant
que l'"une des composantes actuelles de la gestion technique des routes".
bb) A la différence des compétences communales touchées par l'art. 8
al. 1 à 5 de l'arrêté, l'attribution prévue par l'art. 51 LR est spéciale
et dérogatoire par rapport à la compétence de principe du canton en
matière de routes cantonales. Au demeurant, l'arrêté attaqué s'en tient
par ailleurs à la répartition ordinaire des compétences selon la loi
sur les routes: s'agissant des mêmes prescriptions de l'OPB, il désigne
comme autorité d'exécution le département des ponts et chaussées pour
les routes cantonales (art. 5 al. 1) et les communes pour les routes
communales (art. 8 al. 3); et cette même répartition est aussi de règle
pour l'établissement du cadastre de bruit (art. 5 al. 2, 1re phrase
et 8 al. 2). Dans le cadre d'un contrôle de la légalité sous l'angle de
l'arbitraire (cf. consid. 4b in fine ci-dessus), il n'y a toutefois pas
lieu de s'interroger sur le bien-fondé de cette répartition des compétences
et de cette dérogation décidée spécialement pour l'exécution de l'art. 37
OPB; il suffit que celle-ci n'outrepasse pas manifestement les limites
de l'art. 51 LR. Or tel n'est pas le cas.
Si, comme on l'a vu à propos de l'art. 8 de l'arrêté, la protection
contre le bruit peut se greffer, en tant que tâche générale, sur les
attributions ordinaires des communes, aucune raison objective n'interdit
qu'elle s'ajoute de la même façon à une compétence exercée en vertu d'une
délégation spéciale. Selon le message du Conseil d'Etat du 9 septembre 1966
relatif au projet de loi sur les routes (p. 322 s.), cette - ancienne -
compétence des villes a été maintenue par l'art. 51 LR en raison de leur
expérience dans ce domaine et de l'allégement ainsi apporté aux tâches de
l'Etat; cela permettait en outre de les "associer plus étroitement ... à
l'élaboration et à l'exécution d'un programme de travaux qui représente
un élément relativement important par rapport à l'ensemble et dont une
part du coût est mis à la charge exclusive de la commune". Au vu de ces
motifs, l'extension de cette compétence à l'établissement du cadastre de
bruit n'apparaît nullement insoutenable: obligatoire pour les routes,
cette mesure s'inscrit dans le cadre de leur construction et de leur
aménagement au sens des art. 44 et 51 LR. Au demeurant, elle sera
nécessairement exécutée, tout au moins en partie, en collaboration avec
l'Etat, auquel il incombe (art. 5 al. 1 de l'arrêté) de déterminer les
immissions (art. 36 OPB) que les communes concernées doivent consigner
dans le cadastre de bruit.
Telle qu'elle est voulue par le législateur cantonal, la délégation
prévue à l'art. 51 LR autorise donc le Conseil d'Etat à confier l'exécution
de l'art. 37 OPB aux communes urbaines. D'ailleurs, s'il est vrai que les
recourantes s'en prennent plus particulièrement à cette disposition de
l'arrêté, leur critique porte avant tout, sous l'angle de l'arbitraire
et de l'égalité de traitement, sur la charge financière supplémentaire
qu'elle implique, critique qui sera examinée plus loin.
f) Les recours s'avèrent ainsi mal fondés en tant qu'ils mettent en
cause, dans son principe même, la compétence du Conseil d'Etat d'édicter
les dispositions litigieuses.
Erwägung 5
5.- Il reste à examiner si, comme le soutiennent les recourantes, le
Conseil d'Etat a violé matériellement l'autonomie communale en faisant un
mauvais usage de sa compétence réglementaire, et si les articles 5 al. 2,
2e phrase et 8 al. 1 à 5 de l'arrêté attaqué sont incompatibles avec
l'interdiction de l'arbitraire et le principe de l'égalité de traitement.
a) Dans un domaine où les compétences respectives du canton et des
communes ne sont pas délimitées de façon précise par la constitution ou la
loi, la nouvelle réglementation en cause doit reposer sur un intérêt public
suffisant. Concrètement, la question est donc de savoir si l'intérêt
général du canton à imposer aux communes, par des règles uniformes,
l'exécution de certaines mesures de protection contre le bruit l'emporte
sur l'intérêt de ces dernières à conserver éventuellement leur liberté
dans ce domaine (cf. ATF 112 Ia 283, 111 Ia 131 consid. 3d, 94 I 549).
Or cet intérêt des communes doit être d'emblée tempéré en
considération du caractère impératif des prescriptions fédérales en
matière de protection contre le bruit, dont l'exécution doit de toute
façon être assurée dans les cantons, que ce soit par les autorités
communales ou cantonales. S'il est vrai que les lois fribourgeoises
sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions
reconnaissent certaines compétences aux communes en matière de protection
contre les nuisances, les dispositions du droit cantonal ou des règlements
communaux ne conservent cependant une portée propre que dans la mesure où
elles complètent ou renforcent celles du droit fédéral. Au surplus, les
communes doivent désormais tenir compte de la protection contre le bruit,
en tant que tâche générale de droit fédéral, dans l'exercice de leurs
diverses attributions (cf. consid. 3c ci-dessus). Le Tribunal fédéral a
récemment jugé dans ce sens que l'obligation d'attribuer les degrés de
sensibilité aux zones d'affectation résulte directement du droit fédéral,
soit des art. 24 LPE et 43 et 44 OPB, même en l'absence de droit cantonal
d'application (arrêt X., Y. et Z. contre commune de Suchy du 9 novembre
1988, destiné à la publication; cf. ALFRED KUTTLER, op.cit., p. 40 et 47).
b) Cela étant, le choix de confier aux communes l'exécution des tâches
visées par les dispositions de l'OPB mentionnées à l'art. 8 de l'arrêté
n'est en tout cas ni illogique ni déraisonnable. Il y a au contraire un
intérêt public prépondérant à ce que ces compétences appartiennent aux
collectivités locales, au même titre que les attributions communales
auxquelles elles sont matériellement liées, parce que leur exécution ne
peut en être ainsi que plus adéquate, adaptée aux circonstances locales
et conforme à une saine pondération des intérêts en présence (ATF 113 Ia
196 consid. b). Certes pourrait-on concevoir, en principe, que l'exécution
de l'ensemble de ces prescriptions de l'OPB soit laissée uniquement à la
charge du canton; mais l'ingérence dans les affaires communales serait
ainsi autrement plus grave, et c'est alors que les communes seraient
sans doute fondées à se plaindre d'une violation de l'autonomie qui leur
appartient en matière de routes communales, de police des constructions
et d'aménagement du territoire.
c) L'attribution faite aux communes recourantes par l'art. 5 al. 2,
2e phrase de l'arrêté semble pouvoir se justifier par les mêmes motifs. En
effet, elle s'insère matériellement dans le cadre d'une tâche qui résulte
d'une délégation expressément inscrite par le législateur cantonal à
l'art. 51 LR. Or il n'apparaît pas insoutenable d'estimer, comme le
fait l'autorité intimée, que l'établissement du cadastre de bruit est
une composante de la gestion technique des routes, laquelle incombe aux
communes urbaines. Et si l'on s'attache à la nature des indications qui,
selon l'art. 37 al. 2 OPB, doivent figurer dans ce cadastre, en particulier
"l'affectation des secteurs exposés au bruit" (lettre d) et "les degrés
de sensibilité attribués" (lettre e), il est permis de penser que les
communes sont mieux à même de l'établir qu'un service de l'administration
cantonale. Cette question peut toutefois demeurer irrésolue, car cette
disposition de l'arrêté attaqué ne résiste pas, pour d'autres motifs,
aux griefs d'arbitraire et d'inégalité de traitement que lui adressent
les recourantes.
d) Par son silence sur ce point, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de
l'arrêté a pour effet de laisser à l'entière charge des communes
concernées la totalité des frais d'établissement du cadastre de bruit,
frais que la commune de Fribourg estime à environ un million de francs
par an. L'autorité intimée ne le nie pas; elle observe simplement que
la participation de l'Etat à ces frais doit être réglée dans une loi au
sens formel, qui sera élaborée ultérieurement au titre de loi cantonale
d'application de la LPE. Cependant, cette question ne relève pas de la
compétence du Conseil d'Etat mais uniquement du législateur; aussi bien,
l'éventualité de cette future loi ne peut-elle être prise en considération
en l'état. Force est dès lors de constater que l'arrêté attaqué déroge
ainsi au système de répartition des frais afférents aux routes cantonales,
tel qu'il est prévu par la loi sur les routes, notamment à ses art.
46 ss et, plus particulièrement, 51 al. 3.
aa) C'est dès lors à juste titre que les recourantes se plaignent
d'arbitraire et d'inégalité de traitement. Il est certes de jurisprudence
que, sauf peut-être à invoquer la mise en péril de son existence même,
une commune n'est en principe pas habilitée à se prévaloir de son
autonomie pour contester un acte au seul motif qu'il l'atteint dans ses
intérêts financiers (ATF 113 Ia 340 consid. 1d, 110 Ia 51 consid. 4b). Il
lui est toutefois loisible d'arguer, entre autres, des conséquences
financières d'une nouvelle répartition des tâches dont la finalité n'est
pas purement fiscale. Par ailleurs, lorsqu'il est invoqué à l'encontre
d'une norme générale et abstraite, le grief d'inégalité de traitement se
résume pratiquement à la contestation de distinctions qui ne trouveraient
aucune justification objective dans la situation à réglementer, en sorte
qu'il se confond pour l'essentiel avec celui d'arbitraire (ATF 114 Ia 12
consid. 3a).
bb) Se bornant à renvoyer le règlement éventuel de cette question à
une loi future, le Conseil d'Etat ne tente pas sérieusement de justifier
la mise à la charge exclusive des communes des frais d'établissement du
cadastre pour les routes cantonales à l'intérieur des localités. Or le
régime ainsi institué ne se prête à aucune interprétation qui puisse le
rendre admissible. Sans pouvoir trouver appui sur aucune base légale ni
aucun pouvoir réglementaire, il déroge de façon patente à la règle de
l'art. 51 al. 3 LR, qui veut que l'Etat assume les frais, dont il fait
l'avance, et que la commune n'y participe qu'à concurrence d'un montant
déterminé conformément au règlement d'exécution. Du reste, la contradiction
avec la volonté du législateur ressort à l'évidence du message précité du
Conseil d'Etat (p. 322), qui exprime sans ambages l'intention de mettre
fin à un système jugé dépassé en transférant dans le compte général de
l'Etat l'intégralité des dépenses effectuées pour les routes cantonales
à l'intérieur des villes.
Manifestement insoutenable, le résultat induit par la disposition
litigieuse est en même temps contraire à l'égalité de traitement. Il
introduit, entre les communes urbaines et les autres, une discrimination
qui ne repose sur aucun motif objectif. En particulier, l'autorité
intimée ne prétend pas, et l'on ne voit d'ailleurs pas, que ce traitement
différencié pourrait s'inscrire dans le cadre d'une quelconque péréquation
financière.
Dès lors, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté du Conseil d'Etat du
8 juillet 1988 doit être annulé.