BGE 115 IA 392
115 Ia 392
60. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13.
Dezember 1989 i.S. A. und Mitbeteiligte gegen Munizipalgemeinde Eischoll
und Staatsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Wallis (staatsrechtliche
Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG: Treu und Glauben, Enteignungsentschädigung.
1. Stellen Entschädigungen für eine formelle Enteignung eine gebundene
Ausgabe dar? Frage offengelassen (E. 3).
2. Bedeutung des Grundsatzes von Treu und Glauben im Bereiche der
politischen Rechte. Aufgrund der konkreten Umstände ist die Vorlage den
Stimmbürgern nicht zu unterbreiten (E. 4).
Sachverhalt
A.- Das Departement des Innern des Kantons Wallis erteilte
der Munizipalgemeinde Eischoll im Jahre 1983 das Recht zur
Enteignung verschiedener Parzellen zum Zwecke der Erstellung einer
Zivilschutzanlage. Die Erteilung des Enteignungsrechts wurde vom Staatsrat
des Kantons Wallis und im Jahre 1985 vom Bundesgericht bestätigt. Das
öffentliche Interesse an der Enteignung wurde für die Errichtung einer
Zivilschutzanlage und angesichts der gesamten Umstände u.a. auch im
Hinblick auf eine allfällige Mehrzweckhalle bejaht.
In der Folge wurde das Entschädigungsverfahren durchgeführt. Mit
Entscheid vom 25. April 1986 setzte die Schatzungskommission die
Entschädigungssumme rechtskräftig auf Fr. 285'812.50 fest. Am 1. September
1986 hat die Gemeinde diese Summe dem Enteigneten überwiesen.
Am 22. September 1986 reichten die Stimmbürger A. und Mitbeteiligte
beim Staatsrat Stimmrechts- bzw. Aufsichtsbeschwerde ein und beanstandeten
damit, dass die Entschädigungssumme ohne entsprechenden Beschluss
der Urversammlung und damit in Verletzung der politischen Rechte in
finanziellen Angelegenheiten ausgerichtet worden sei. Der Staatsrat wies
die Vorwürfe aufsichtsrechtlich zurück. Auf eine Beschwerde trat das
Verwaltungsgericht des Kantons Wallis vorerst nicht ein und wies sie
hernach aufgrund eines bundesgerichtlichen Entscheides am 26. Januar
1989 ab. Es erachtete die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung
nicht als neue, sondern als gebundene Ausgabe, für welche nach dem
Gesetz über die Gemeindeordnung vom 13. November 1980 ein Beschluss
der Urversammlung nicht notwendig sei. Mit der bundesgerichtlichen
Bestätigung des Enteignungsrechts und der gerichtlichen Festsetzung der
Entschädigungssumme durch die Schatzungskommission komme der Gemeinde
keine Handlungsfreiheit mehr zu.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben A. und
Mitbeteiligte beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde und rügen eine
Verletzung ihrer politischen Rechte. Sie machen geltend, dass die Erteilung
des Enteignungsrechts und die Festsetzung der Entschädigungssumme lediglich
die Voraussetzungen für die formelle Enteignung darstellten; davon aber
sei die Frage zu trennen, wer nach der entsprechenden Kompetenzordnung
für die Bewilligung der Ausgabe zuständig sei. Im vorliegenden Fall habe
die Urversammlung zu der Angelegenheit noch nie Stellung nehmen können.
Das Bundesgericht weist die Stimmrechtsbeschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Für die Frage, ob es sich bei der vorliegend streitigen
Enteignungsentschädigung um eine gebundene Ausgabe handelt, berufen
sich die Munizipalgemeinde und das Verwaltungsgericht u.a. auf zwei
bundesgerichtliche Entscheide.
In einem Urteil aus dem Jahre 1970 entschied das Bundesgericht, dass
Entschädigungen, welche sich auf das Fluglärmgesetz des Kantons Zürich
stützen, gebundene Ausgaben darstellen. Das Bundesgericht führte aus,
dass im Falle der Anordnung von Massnahmen zum Schutz vor Fluglärm
den betroffenen Grundeigentümern bzw. Mietern von Gesetzes wegen
Entschädigungsansprüche zustünden. Ist der Anspruch als solcher oder
die Höhe der Entschädigung streitig, so befinde darüber der Richter. Bei
der Erfüllung der durch das Fluglärmgesetz geforderten Aufgaben komme dem
Regierungsrat kein Ermessensspielraum zu. Die entsprechenden Ausgaben seien
bereits beim Erlass des Fluglärmgesetzes vorauszusehen gewesen, auch wenn
der Umfang noch nicht bekannt war. Die Stimmbürger hätten daher mit der
Annahme des Gesetzes auch die zu dessen Ausführung notwendigen Ausgaben
gebilligt. Das Fluglärmgesetz selbst sei der Grunderlass, auf welchen
sich die Finanzierung der darin vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen und
Enteignungsentschädigungen stützt. Es handle sich somit um eine gebundene
Ausgabe, die dem Volk nicht nochmals vorzulegen sei (BGE 96 I 709 f.).
In einem Entscheid aus dem Jahre 1972 beurteilte das Bundesgericht
die Ausgabe für die Übernahme von Grundstücken in einer Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen. Es führte aus, die Stimmbürger seien
mit der Genehmigung von Bauordnung und Zonenplan über die Folgen einer
Zuweisung von Parzellen zur Zone für öffentliche Bauten und Anlagen im
Bilde gewesen. Sie hätten gewusst, dass die Gemeinde die betreffenden
Grundstücke früher oder später werde übernehmen müssen, und zwar zum vollen
Verkehrswert. Es dürfe daher angenommen werden, dass die Stimmbürger
mit der Zonenzuweisung auch den damit verbundenen notwendigen Auslagen
zugestimmt haben. Es handle sich daher um gebundene Ausgaben (BGE 98 Ia
298 E. 4). In gleicher Weise entschied das Bundesgericht im Jahre 1985
in einem Fall, in dem eine Entschädigung für eine Parzelle streitig
war, welche wegen einer Baulinie nicht mehr überbaubar war und daher
gestützt auf das kantonale Recht auf Verlangen zum vollen Verkehrswert
vom Gemeinwesen übernommen werden musste (ZBl 87/1986 S. 450, insb. E. 2e).
Diese Präjudizien beziehen sich auf Entschädigungen als Folge
von planerischen Massnahmen und wegen materieller Enteignung. Die
Entschädigungen sind aufgrund der entsprechenden gesetzlichen Grundlagen
geschuldet, sind bereits mit deren Erlass vorauszusehen und stellen daher
grundsätzlich gebundene Ausgaben dar. Damit aber lässt sich der vorliegende
Fall nicht vergleichen. Denn hier liegt keine gesetzliche Grundlage vor,
welche einen derartigen Grunderlass darstellen würde und auf die sich
die streitige Enteignungsentschädigung direkt abstützen könnte.
b) Bei der hier streitigen Enteignungsentschädigung kann nicht schon
allein deshalb eine gebundene Ausgabe angenommen werden, weil das zugrunde
liegende Projekt eine Zivilschutzanlage betrifft, zu deren Erstellung
die Gemeinden von Bundesrechts wegen verpflichtet sind. In bezug auf
eine Zivilschutz-Bereitstellungsanlage in der Gemeinde Dietikon hat das
Bundesgericht entschieden, dass der Handlungsspielraum in sachlicher,
örtlicher und zeitlicher Hinsicht derart erheblich ist, dass es sich
bei der entsprechenden Ausgabe um eine nicht gebundene handle (BGE 115
Ia 139). Wie es sich unter diesem Gesichtswinkel im vorliegenden Fall
verhält, braucht nicht näher untersucht zu werden.
c) Im vorliegenden Fall steht eine Entschädigung für eine formelle
Enteignung in Frage. Die formelle Enteignung stützt sich zwar auf das
kantonale Enteignungsrecht. Sie ist indessen nicht direkter Ausfluss
eines Grunderlasses, sondern beruht auf einem innerhalb eines weiten
Gestaltungsspielraumes ergangenen Einzelaktes der Verwaltung (vgl. BGE
109 Ib 262 E. 2, 106 Ia 67). Sowohl die Frage nach der Enteignung als
solcher als auch diejenige betreffend die Höhe der Entschädigung sind
gerichtlich beurteilt worden.
Es braucht nicht in genereller Weise dazu Stellung genommen zu werden,
ob Entschädigungen für formelle Enteignungen gebundene oder nicht gebundene
Ausgaben darstellen. Nach gerichtlicher Bestätigung des Enteignungsrechts
und gerichtlicher Festsetzung der Enteignungsentschädigung hat der
Enteignete mit dem Abschluss des Enteignungsverfahrens Anspruch auf die
Enteignungsentschädigung. Der Anspruch kann auch gerichtlich vollstreckt
werden. Dies betrifft das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und
dem Privaten. Im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung und deren
staatspolitischer Funktion gilt es davon die Frage zu unterscheiden, ob
die Entschädigung ohne entsprechenden (Grund-)Beschluss der Urversammlung
ausgerichtet werden darf. Es ist zu berücksichtigen, dass die demokratische
Mitwirkung nicht allein schon wegen des Umstandes der formellen Enteignung
ausgeschlossen werden kann. Aus der Sicht des Stimmbürgers kann es nicht
entscheidend darauf ankommen, ob Land für ein öffentliches Werk aufgrund
eines freihändigen, den Stimmbürgern vorgelegten Erwerbes beschafft wird
oder ob es auf dem Wege der formellen Enteignung erworben wird. Es wäre
mit der Bedeutung und Funktion der direkt demokratischen Mitwirkung bei
Ausgabenbeschlüssen nicht vereinbar, wenn diese allein durch die Einleitung
eines formellen Enteignungsverfahrens umgangen werden könnte. Auch dieser
Frage braucht indessen nicht weiter nachgegangen zu werden.
Erwägung 4
4.- Für die Frage, ob die streitige Enteignungsentschädigung der
Urversammlung hätte unterbreitet werden müssen, ist im vorliegenden Fall
auf die konkreten Umstände des langdauernden Verfahrens abzustellen.
a) Angesichts der Regelung im Gesetz betreffend Expropriation zum
Zwecke öffentlichen Nutzens vom 1. Christmonat 1887 kann der Gemeinde
trotz des Umstandes, dass die Enteignungsentschädigung durch die
Schatzungskommission rechtskräftig festgesetzt worden ist, bei deren
Ausrichtung nicht jegliche Handlungsfreiheit abgesprochen werden. Der
Entscheid über die Enteignungsentschädigung begründet für sich allein
vorerst nicht schon den Anspruch des Enteigneten auf Auszahlung der
entsprechenden Summe. Art. 32 dieses Gesetzes sieht vielmehr vor, dass
der Enteigner vor der Besitznahme aus nicht näher umschriebenen Gründen
auf die Enteignung verzichten kann. Die Gemeinde hätte demnach auch nach
dem 25. April 1986 noch auf die Enteignung verzichten können und hätte
demnach die Entschädigungssumme vorerst noch nicht auszahlen müssen.
b) Es ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass hinsichtlich
der Enteignung die Urversammlung nie einen entsprechenden Beschluss
gefasst hat. Es liegt kein Grundbeschluss der Urversammlung vor, auf den
sich die Enteignung und die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung
direkt oder auch nur indirekt abstützen könnte. Der Staatsrat hat im
bundesgerichtlichen Verfahren denn auch dargetan, dass der Gemeinderat
für die Einleitung des Enteignungsverfahrens keiner Ermächtigung der
Urversammlung bedarf. Es kann daher - anders als in den oben in Erwägung
3a erwähnten Präjudizien - nicht gesagt werden, dass die Stimmbürger der
Ausgabe im voraus zugestimmt hätten oder mit ihr hätten rechnen müssen.
c) Im vorliegenden Fall ist entscheidend auf die dem Entscheid der
Schatzungskommission und der Auszahlung der Enteignungsentschädigung
folgenden Umstände wie insbesondere zwei Urversammlungen sowie das
Verhalten der Beschwerdeführer abzustellen. Dabei fällt in rechtlicher
Hinsicht zum einen in Betracht, dass Abstimmungen über den gleichen
Fragenkomplex verhindert werden und Ausgaben nicht in Frage gestellt werden
sollen, denen die Stimmbürger bereits einmal zugestimmt haben (BGE 115 Ia
142 f., 101 Ia 133, 99 Ia 202, 98 Ia 298, mit Hinweisen). Zum andern ist
darauf abzustellen, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung der
Grundsatz von Treu und Glauben auch im Bereiche der politischen Rechte
Gültigkeit hat und vom Stimmbürger insbesondere auf kommunaler Ebene bei
der Feststellung von Mängeln ein sofortiges und unmissverständliches
Handeln erfordert (vgl. BGE 110 Ia 180, 92 I 354, 89 I 86 E. 4;
ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 398;
IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage 1976,
S. 489 f.; KATHARINA SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht,
in: ZSR 111/1977 II S. 329; ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les
cantons suisses, Genf 1978, S. 84).
Unter diesen Gesichtswinkeln fällt vorerst in Betracht, dass die
Beschwerdeführer im Anschluss an den Entscheid der Schatzungskommission
nichts unternommen haben; insbesondere haben sie in einem Zeitpunkt, in
dem auf die Enteignung noch hätte verzichtet werden können, nicht versucht,
die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung politisch zu diskutieren oder
allenfalls zu verhindern. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass
sie von diesem Entscheid keine offizielle Kenntnis erhielten, ebensowenig
wie von der Bezahlung der Entschädigung am 1. September 1986. Von
entscheidender Bedeutung ist die Urversammlung der Munizipalgemeinde vom
11. Juni 1987. An dieser Gemeindeversammlung ist die Rechnung für das Jahr
1986 genehmigt worden. Diese Rechnung, welche vor der Versammlung während
14 Tagen öffentlich aufgelegen hatte, enthielt bei der Investitionsrechnung
die Position "Zivilschutz: Bodenankauf Fr. 294 179.60". Sie ist von der
Urversammlung vorbehaltlos genehmigt worden - trotz einer Anmerkung der
Rechnungsrevisoren, deren Zulässigkeit und Tragweite nicht geklärt sind. Es
ist den Beschwerdeführern zwar einzuräumen, dass diese Rechnungsgenehmigung
keine eigentliche Bewilligung der entsprechenden, bereits getätigten
Ausgaben darstellt, sondern ein Akt der politischen Verantwortlichkeit ist
und der Kontrolle der aufgrund von Budget und besondern Ausgabenbeschlüssen
erfolgten Ausgaben dient. An der Urversammlung ist zu dieser Position
keine Diskussion verlangt und durchgeführt worden, und bei der Genehmigung
ist kein entsprechender Vorbehalt angebracht worden. Die Beschwerdeführer
vermögen nicht darzulegen, dass dies nicht möglich gewesen wäre. Nachdem
sie aber bereits vor rund dreiviertel Jahr ihre Stimmrechtsbeschwerde
eingereicht hatten, hätten sie umso mehr Anlass gehabt, die Urversammlung
auf die allfällige Fragwürdigkeit der entsprechenden Position aufmerksam
zu machen. Andererseits kann bei den kleinräumigen Verhältnissen in
der Gemeinde Eischoll davon ausgegangen werden, dass die Stimmbürger
vom Verfahren betreffend die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung
tatsächlich Kenntnis hatten. Trotz dieses Umstandes haben sie die
Rechnung vorbehaltlos und ohne Diskussion genehmigt. Schliesslich ist
auf die Urversammlung vom 23. Juni 1988 hinzuweisen. Unter Traktandum 5
wurde der Versammlung ein Planungs- und Baubeschluss für den Aufbau einer
Mehrzweckhalle auf der projektierten Zivilschutzanlage vorgelegt. Bei den
Kosten für diese Anlage wurden die Positionen für Vorbereitungsarbeiten,
das Gebäude als solches, Betriebseinrichtungen, Umgebung, Baunebenkosten
und Ausstattung ziffernmässig ausgewiesen; für das Grundstück wurde keine
Ausgabe vorgesehen. Auch bei dieser Gelegenheit ist in der Urversammlung,
soweit ersichtlich, nicht davon die Rede gewesen, dass über die Kosten
für das Grundstück nochmals befunden werden müsste. Die Urversammlung
ging damit auch in diesem Zeitpunkt davon aus, dass das enteignete
Grundstück auch im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung gültig
erworben worden ist.
Gesamthaft gesehen zeigt sich aufgrund der besondern Verhältnisse
des vorliegenden Falles, dass die Beschwerdeführer ausser ihrer
Stimmrechtsbeschwerde nichts unternommen haben, um die Stimmberechtigten
der Gemeinde Eischoll anlässlich von zwei Urversammlungen auf die
von ihnen aufgeworfene Problematik hinzuweisen. Auf der andern Seite
fällt ins Gewicht, dass sich die Urversammlung an zwei Versammlungen
mindestens indirekt mit der Ausrichtung der Enteignungsentschädigung
befasst hat. Sie hat zwar mit der Rechnungsgenehmigung am 11. Juni 1987
keinen entsprechenden Kredit bewilligt. Sie hat aber die Bezahlung
des entsprechenden Betrages ohne Vorbehalt und angesichts der konkreten
Verhältnisse in Kenntnis der Sachlage genehmigt. Sie ist darauf ebensowenig
anlässlich der Urversammlung vom 23. Juni 1988 zurückgekommen. Unter
diesen Umständen ist anzunehmen, dass die Urversammlung die Auszahlung der
Entschädigung nachträglich gebilligt hat. Bei dieser Sachlage wäre es mit
dem Grundsatz von Treu und Glauben und der oben erwähnten Rechtsprechung
nicht vereinbar, die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung mit einer
neuen Abstimmung in der Urversammlung erneut in Frage zu stellen.