BGE 115 IA 21
115 Ia 21
5. Estratto della sentenza 9 marzo 1989 della I Corte di diritto pubblico
nella causa X. c. Comune di Chiasso e Tribunale amministrativo del Cantone
Ticino (ricorso di diritto pubblico) Regeste
Tessiner Baugesetz vom 19. Februar 1973 und Ausführungsreglement vom
22. Januar 1974; Publikation des Baugesuchs und Profilierung.
- In einer grösseren Ortschaft genügt die Bekanntgabe eines Baugesuchs
im Anschlagekasten den Anforderungen einer rechtsgenüglichen Publikation
nur dann, wenn sie von einer anderen Massnahme der Bekanntmachung begleitet
ist, die jene hervorheben und ergänzen soll: als solche kommt insbesondere
die Profilierung in Betracht.
- Publizistische Wirkung der Profilierung und Folgen ihrer
Unterlassung.
Sachverhalt
A.- Secondo la legge edilizia ticinese del 19 febbraio 1973 (LE)
ed il relativo regolamento d'applicazione del 22 gennaio 1974 (RLE),
le domande di licenza di costruzione sono pubblicate per un periodo di
quindici giorni presso la cancelleria comunale; del deposito di questi
atti è dato annuncio nell'albo comunale. La domanda è inoltre comunicata
ai proprietari confinanti per raccomandata o per mezzo di usciere o altro
agente dell'autorità (art. 42 cpv. 1 e 2 LE, art. 52 cpv. 3, 53 cpv. 1 e
2 RLE); nel caso in cui i proprietari confinanti non siano noti o non sia
noto il recapito, la notifica avviene mediante pubblicazione dell'avviso
nel foglio ufficiale cantonale (art. 53 cpv. 3 RLE). Contemporaneamente
alla presentazione della domanda, le modificazioni dello stato dei luoghi
conseguenti all'opera devono essere segnate sul terreno mediante picchetti
e modine; dalla modinatura si dovrà in specie poter dedurre il profilo
delle costruzioni; picchetti e modine devono esser lasciati sul posto
fintanto che una decisione definitiva è stata emanata (art. 51 RLE). Le
opposizioni alla domanda di licenza, motivate, debbono essere inoltrate
entro il termine di pubblicazione: hanno qualità ogni cittadino domiciliato
nel Comune ed ogni persona che dimostri un interesse legittimo (art. 43
LE). Contro la decisione del Municipio (circa la licenza edilizia comunale)
e del Dipartimento (circa l'autorizzazione cantonale) è dato ricorso
al Consiglio di Stato e, in seconda istanza, al Tribunale cantonale
amministrativo: oltre l'interessato ed il Comune, solo chi ha fatto
opposizione giusta l'art. 43 ha qualità per ricorrere (art. 49 LE).
In data 1o aprile 1987, il Municipio di Chiasso presentò una domanda
di costruzione per la sopraelevazione di un edificio sito in via C.,
sulla particella n. 163 RFD, di proprietà del Comune. La domanda fu
annunciata all'albo comunale fra il 13 e il 27 aprile 1987; non fu
fatta nessuna notificazione a proprietari confinanti, né vennero erette
modine. La licenza edilizia comunale venne accordata il 10 agosto 1987
e l'autorizzazione cantonale a costruire il 17 agosto successivo.
Dopo l'inizio dei lavori A. X. - proprietario della particella n. 179
RFD, sita sul lato opposto di via C., dirimpetto allo stabile del Comune
- ricorse il 15 febbraio 1988 al Consiglio di Stato contro la licenza
edilizia e contro l'autorizzazione cantonale. Questo ricorso, dichiarato
proponibile nonostante la mancata opposizione, venne respinto nel merito
con risoluzione del 3 maggio 1988.
Contro questa decisione sfavorevole X. si aggravò al Tribunale
amministrativo, che respinse il ricorso in ordine con sentenza del 21
luglio 1988. Dissentendo dalla precedente istanza, la Corte cantonale
ritenne che, per aver omesso di fare opposizione ai sensi e nei termini
dell'art. 43 LE, il ricorrente s'era preclusa la possibilità di ricorrere
al Consiglio di Stato e che questa autorità avrebbe dovuto dichiarare
il gravame inammissibile. A tal proposito il Tribunale amministrativo
rilevò che X. non poteva esser considerato come confinante secondo
l'art. 42 cpv. 2 LE e che egli non poteva quindi pretendere di essere
personalmente avvisato della domanda di licenza in applicazione di codesta
norma e dell'art. 53 cpv. 2 RLE; esso addusse infine che l'omissione della
modinatura non poteva far rinascere l'estinta potestà ricorsuale, dato
il carattere puramente sussidiario di questo provvedimento ed il fatto
che il progetto consentiva di rendersi conto della portata dell'opera.
A. X. è insorto contro la sentenza del Tribunale amministrativo con
ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost. ed
ha chiesto al Tribunale federale di annullarla. La Corte cantonale ed
il Municipio di Chiasso hanno concluso alla reiezione; il Consiglio di
Stato non ha formulato proposte di merito.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 2
2.- Nelle sue osservazioni il Comune di Chiasso - riprendendo
un'eccezione già sollevata davanti all'Esecutivo cantonale - fa valere
che il Tribunale amministrativo, indipendentemente dal motivo preso in
considerazione, avrebbe dovuto dichiarare irricevibile siccome tardivo
il ricorso interposto da X. il 15 febbraio 1988 al Consiglio di Stato,
perché introdotto oltre quindici giorni dopo il momento in cui il
ricorrente, messo sull'avviso dall'inizio dei lavori, avrebbe potuto
prender conoscenza della licenza edilizia ottenuta dal Comune. Questa
eccezione è stata respinta dal Governo. Il Consiglio di Stato ha ritenuto
che il breve lasso di tempo trascorso tra l'affermato inizio dei lavori
ed il 1o febbraio 1988 - giorno in cui X. incontestatamente si recò
all'Ufficio tecnico - fosse da considerare normale, perché ai magazzini
comunali vi è un costante via vai di uomini e di mezzi: non si poteva
quindi rimproverare al vicino di non essersi informato con sollecitudine,
onde il 1o febbraio doveva esser considerato dies a quo ed il ricorso
del 15 febbraio ritenuto tempestivo. Il Tribunale amministrativo non
si è espressamente pronunciato su tal punto nella sentenza impugnata,
e nelle osservazioni al ricorso di diritto pubblico non ha completato
la propria motivazione circa l'inammissibilità del rimedio cantonale
con tale argomento. Se ne deve concludere che, su codesto punto, esso ha
condiviso l'opinione dell'istanza precedente, la quale non è d'altronde
minimamente arbitraria (cfr. DTF 102 Ib 93/94). Il Tribunale federale
non ha quindi motivo di respingere il ricorso di diritto pubblico con la
suggerita motivazione sostitutiva senza esaminare le censure sollevate.
Erwägung 3
3.- La Corte cantonale - pur riconoscendo che la nozione di
proprietario confinante (art. 42 cpv. 2 LE) non va presa alla lettera
- ha negato che X. dovesse esser avvertito personalmente del deposito
della domanda di costruzione in virtù di quel disposto, traendo motivo
dalla larghezza della strada che separa i due fondi: come si vedrà, non
è necessario esaminare se questa opinione resista alla critica d'arbitrio
sollevata nel ricorso.
Il Tribunale amministrativo - dopo aver risposto negativamente alla
citata questione - ha infatti ritenuto in sostanza che l'avviso pubblico
all'albo comunale dell'inoltro della domanda di licenza basta a far
decorrere il termine perentorio d'opposizione, scaduto infruttuosamente il
quale decade il diritto di impugnare la licenza, e questo anche nel caso
- qui verificato - in cui l'istante abbia totalmente omesso di posare
la modinatura imposta dall'art. 51 RLE. A giusta ragione il ricorrente
censura come insostenibile questo modo di considerare le cose.
a) L'affissione all'albo comunale, non accompagnata da alcuna
pubblicazione su fogli ufficiali del Comune o del Cantone o da inserzioni
in quotidiani locali, costituisce indubbiamente una modalità molto ridotta
di pubblicità. A quanto è dato di vedere, quasi nessuna legislazione
cantonale prevede l'affissione all'albo quale unica forma di pubblicazione:
in generale, essa è infatti accompagnata da inserzioni in bollettini
ufficiali o nella stampa locale (PAUL B. LEUTENEGGER, Das formelle Baurecht
der Schweiz, II ediz., pag. 144; PETER DILGER, Raumplanungsrecht der
Schweiz, pagg. 234/35 n. 28; ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau,
Kommentar, II ediz., § 151 n. 4; ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des
Kantons Bern vom 9. Juni 1985, n. 7 segg. all'art. 35; BEAT W. HESS,
Zum formellen Bauordnungsrecht des Kantons Obwalden, Friburgo 1980,
pagg. 49/50). Non senza rilevare che, in dottrina, taluni autori la
ritengono insufficiente (JOSEF SCHWERE, Das Baubewilligungsverfahren
nach aargauischem Recht, Friburgo 1971, pagg. 72/73), si deve come minimo
ammettere che se l'affissione all'albo può ancora considerarsi bastevole
in piccoli Comuni, essa appare invece manifestamente inadeguata - almeno da
sola - in grosse località o in cittadine quali Chiasso: in effetti, non può
non essere avvertito che poiché il termine per l'opposizione corrisponde
col periodo di pubblicazione e con quello di deposito degli atti della
domanda (quindici giorni) - un simile sistema impone ai cittadini di
recarsi almeno una volta alla settimana ad esaminare l'albo comunale
(SCHWERE, op.cit., pag. 73).
Ne consegue che questa forma ridotta di pubblicazione può esser
ritenuta compatibile con le esigenze di uno Stato di diritto - avuto
riguardo alla perenzione legata all'inosservanza del termine d'opposizione
- solo se accompagnata da altre misure di pubblicità destinate a
rafforzarla e completarla. Ora, fra queste misure di pubblicità rientra
indubbiamente la modinatura, che segnala immediatamente ad ogni passante -
oltre che ai vicini - che una domanda di costruzione è stata presentata
per il fondo ove sono erette le modine. La funzione pubblicistica della
modinatura (e del picchettamento) è del resto sottolineata anche dalla
dottrina ticinese, in relazione al suo rapporto con la pubblicazione, ed
è peraltro unanimamente riconosciuta (ADELIO SCOLARI, Commentario della
Legge edilizia del Cantone Ticino, n. 46 all'art. 39 e n. 1 all'art. 42;
ZIMMERLIN, op.cit., § 151 n. 3; ZAUGG, n. 18/19 all'art. 34; SCHWERE,
op.cit., pag. 70; HESS, op.cit., pagg. 48/49).
b) Nel caso in esame, il Tribunale amministrativo ha negato in
pratica alla modinatura ogni rilievo pubblicistico. A torto. Certo -
come esso rileva con pertinenza - chi, messo sull'avviso dall'esecuzione
della modinatura, omette di fare opposizione, non può pretendere di
intervenire trascorso il termine, traendo argomento dal fatto che essa
era insufficiente o non riproduceva le effettive dimensioni dell'erigendo
stabile quali risultanti dal progetto. Ma l'istanza cantonale dimentica
di considerare che il caso della modinatura insufficiente o erronea
non può manifestamente essere equiparato al caso dell'omissione pura
e semplice di ogni modinatura. Mentre nel primo caso la modinatura ha
esplicato l'effetto pubblicistico e l'interessato è stato avvertito
del deposito della domanda, ha avuto agio di esaminare il progetto ed
eventualmente di verificare la discordanza tra questo e la modinatura
stessa, denunciandola nell'opposizione, nel secondo manca invece ogni
effetto pubblicistico e l'interessato non può sapere che una domanda di
costruzione è stata presentata. A questo proposito la dottrina rileva
del resto che, se la modinatura ed il picchettamento non sono eseguiti
contemporaneamente all'inoltro della domanda, l'autorità comunale deve
invitare il proprietario della costruzione a provvedervi, tenendo nel
frattempo in sospeso la procedura di pubblicazione e di notifica ai vicini
(SCOLARI, op.cit., n. 47 all'art. 39; inoltre, ZAUGG, op.cit., n. 20
all'art. 34; ZIMMERLIN, op.cit., § 151 n. 3; SCHWERE, op.cit., pag. 71).
c) Se ne deve concludere che, omettendo di considerare che affissione
all'albo e modinatura costituiscono manifestamente due misure che
si integrano a vicenda sotto il profilo dell'effetto pubblicistico,
e giungendo alla conclusione che - nelle circostanze concrete - il
diritto di impugnare la licenza era perento, il Tribunale amministrativo
ha commesso arbitrio; inoltre, rifiutando di esaminare il merito della
decisione del Consiglio di Stato, esso è pure caduto in un diniego formale
di giustizia. La sentenza impugnata deve quindi essere annullata per
tal motivo e, come già avvertito, non occorre esaminare se X. potesse
pretendere quale vicino di ricevere anche personale comunicazione
dell'inoltro della domanda di licenza (art. 42 cpv. 2 LE e 53 cpv. 2 RLE).