BGE 115 IA 148
115 Ia 148
29. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 7 juin 1989
dans la cause Comité d'initiative "soins à domicile", S., G. et T. contre
Grand Conseil du canton de Genève (recours de droit public) Regeste
Art. 85 lit. a OG. Politische Rechte; Konkretisierung einer nicht
formulierten Gesetzesinitiative.
1. Die Autoren einer nicht formulierten Initiative können im Rahmen
einer gestützt auf Art. 85 lit. a OG erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde
geltend machen, dass das dem Volk zur Abstimmung vorgelegte Gesetz den
Inhalt ihrer Initiative verwässert bzw. kaum mehr widergibt (E. 1a). Ein
Initiativkomitee ohne juristische Persönlichkeit ist grundsätzlich nicht
zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (E. 1b).
2. Bei der Behandlung einer nicht formulierten Initiative gemäss
Genfer Recht zu beachtende Grundsätze (E. 3).
3. Erfordert eine Initiative die Ausarbeitung eines Gesetzestextes
durch den kantonalen Gesetzgeber, so ist sie wie eine nicht formulierte
Initiative i.S. des kantonalen Verfassungsrechts zu behandeln
(E. 4a). Der Gesetzgeber, der auf eine solche Initiative eintritt, hat
Normen auszuarbeiten und zu verabschieden, die den in der Initiative zum
Ausdruck gebrachten Vorstellungen entsprechen (E. 4b).
4. Im konkreten Fall stellte die vorgeschlagene Finanzierungsklausel
ein essentielles Element der Initiative dar. Der Gesetzgeber konnte
sich somit nicht von ihr entfernen und sich weigern, im Gesetz eine sie
konkretisierende Bestimmung mit unmittelbaren und zwingenden Auswirkungen
auf das Staatsbudget aufzunehmen (E. 5).
Sachverhalt
A.- Le 12 mars 1985, un Comité d'initiative "Soins à domicile" a déposé
à la Chancellerie d'Etat du canton de Genève une initiative populaire non
formulée au sens de l'art. 67 Cst. gen., relative aux soins à domicile,
et dont le chiffre 5 prévoyait que:
"L'Etat verse aux services d'aide à domicile des subventions qui
correspondent au moins à 2% des dépenses de son budget de
fonctionnement, et qui couvrent les 80% du coût total de leurs
prestations.
Pour bénéficier des subventions, ces services doivent:
- fonctionner sans but lucratif;
- pratiquer une politique tarifaire qui permette l'utilisation de leurs
prestations par tous les milieux socio-économiques;
- être structurés de telle façon que l'aide à domicile constitue
au moins
les 3/4 de l'ensemble de leurs activités;
- garantir que les conditions de travail de leur personnel soient
assimilés à celles du personnel des établissements hospitaliers
publics, et
- fournir régulièrement des cours de formation à l'intention de leur
personnel."
Appelé à se prononcer sur cette initiative avant le 12 mars 1986 en
vertu de l'art. 67A al. 1 Cst. gen., le Grand Conseil l'a renvoyée pour
étude à une commission parlementaire. Celle-ci a examiné l'initiative
en conjonction avec un projet de loi sur les soins à domicile déposé
antérieurement par deux députés.
Au cours de ses travaux, la commission parlementaire a élaboré d'une
part un projet de loi constitutionnelle tendant à modifier la constitution
cantonale par un article unique ainsi conçu:
"Art. 173A (nouveau)
Aide médico-sociale
1 Pour éviter ou écourter les hospitalisations, l'Etat
encourage l'aide médico-sociale à domicile aux personnes dont l'état
de santé nécessite des soins ou un soutien réguliers. Il y consacre
au moins 2% de son budget de fonctionnement.
2 Lorsque l'aide médico-sociale est fournie par des services
communaux ou des services privés, une subvention couvrant au maximum
80% de leurs frais leur est attribuée."
et d'autre part un projet de loi sur les soins à domicile, dont le texte
était le suivant:
"Article 1
But
L'Etat est chargé de favoriser, dans le cadre d'une politique
globale de la santé, le développement de l'aide à domicile.
Demeurent réservés les articles 397 a à 397 f du code civil
suisse.
Art. 2
Champ d'application
L'aide à domicile s'adresse aux personnes dont l'état de santé
ne nécessite pas ou plus le maintien dans un établissement hospitalier,
mais exige des soins, des contrôles ou un soutien temporaires ou
durables.
Art. 3
Coordination
1 Les services privés ou publics et les aides bénévoles,
qui dispensent des soins infirmiers et d'autres prestations évitant
l'hospitalisation et le placement dans une institution, coordonnent
leurs activités de même que leurs secteurs géographiques d'intervention
de façon que l'ensemble du canton soit couvert.
2 En particulier, ils visent à créer des centres de liaisons
communs pour faciliter leur accès aux utilisateurs.
3 Si ces conditions ne sont pas remplies, l'Etat et les communes
veillent à ce que la coordination soit effectuée.
Art. 4
Prestations
1 L'Etat et les communes, en étroite collaboration,
apportent un soutien aux divers services concernés en vue de développer
le maintien à domicile, à condition que ceux-ci offrent des prestations
coordonnées, complémentaires et qu'ils soient accessibles en tout temps.
2 Leurs prestations comprennent également des mesures
visant à l'information et à l'éducation en matière de prévention.
Art. 5
Conditions à l'octroi de subventions
Pour bénéficier d'un soutien de l'Etat et des communes, les
services concernés doivent:
a) fonctionner sans but lucratif;
b) pratiquer une politique tarifaire coordonnée;
c) assurer des prestations de qualité;
d) poursuivre une politique salariale conforme aux normes
appliquées dans le canton aux professions concernées;
e) offrir à leur personnel une formation adéquate.
Art. 6
Financement
La part de l' Etat destinée au financement de l'aide à
domicile figure au budget.
Art. 7
Rapport au Grand Conseil
3 ans après l'entrée en vigueur de la loi, le Conseil d'Etat
présente un rapport au Grand Conseil sur le développement de l'aide
à domicile."
Le 22 janvier 1988, le Grand Conseil a renvoyé ces deux projets
à la commission parlementaire. Celle-ci a dès lors renoncé à proposer
une révision de la constitution pour ne conserver que le projet de loi,
qu'elle a modifié comme suit:
"Art. 7
Disposition transitoire
1 Par des études appropriées portant sur le développement
de l'aide à domicile et par les ajustements budgétaires nécessaires,
l'Etat prend dans un délai de 3 ans après l'entrée en vigueur de la loi
toutes les dispositions propres à en assurer la pleine mise en oeuvre.
2 3 ans après l'entrée en vigueur de la loi, le Conseil d'Etat
présente un rapport au Grand Conseil sur le développement de l'aide
à domicile."
Elle a rejeté une proposition de sa minorité qui prévoyait le
doublement des prestations étatiques dans un délai de trois ans.
Le 16 septembre 1988, le Grand Conseil a voté l'entrée en matière sur
l'initiative "Soins à domicile", puis a adopté tel quel le projet de loi
proposé par la majorité de sa commission, et cela sous le titre "Projet de
loi sur les soins à domicile (K 1 2-5719) émanant de l'initiative populaire
14 (soins à domicile)". Ce projet a été publié dans la Feuille d'avis
officielle du canton de Genève du 23 septembre 1988 avant d'être soumis
au vote du Conseil général à une date qui doit être fixée ultérieurement
par arrêté séparé.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de leur
droit de vote au sens de l'art. 85 let. a OJ, le Comité d'initiative "Soins
à domicile", S., G. et T. demandent au Tribunal fédéral d'annuler le projet
de loi voté par le Grand Conseil du canton de Genève le 16 septembre 1988.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était
recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) Les droits politiques protégés par l'art. 85 let. a OJ
désignent l'ensemble des droits que confèrent aux citoyens les dispositions
constitutionnelles ou législatives qui définissent les conditions et les
modalités de l'exercice des droits politiques ou en précisent le contenu
et l'étendue. Ils comprennent notamment le droit d'initiative populaire
cantonale et les prétentions concrètes qui en découlent (ATF 114 Ia 271
consid. 3, 113 Ia 158 consid. 2a, et les références citées). Les recourants
reprochent à l'autorité intimée de soumettre au vote du peuple une loi
qu'elle présente comme la concrétisation d'une initiative non formulée,
alors qu'aux yeux des recourants ce projet édulcorerait cette initiative
au point de la dénaturer. Un tel grief est recevable dans la procédure
du recours de droit public fondé sur l'art. 85 let. a OJ (cf. arrêt non
publié du 16 décembre 1986, en la cause R. et consorts, consid. 2).
b) Lorsque le recours porte sur une consultation cantonale ou,
comme en l'espèce, le traitement d'une initiative populaire, la qualité
pour agir appartient à tous les citoyens actifs exerçant leur droit de
vote dans la collectivité publique concernée (ATF 113 Ia 49 consid. 1a
et les arrêts cités, 107 Ia 218 consid. 1a, 106 Ia 198 consid. 2a). Le
recours peut aussi être exercé par les partis politiques ou d'autres
organisations, tel un comité formé pour le lancement d'une initiative
ou d'un référendum, à condition que ces groupements soient constitués en
personnes morales (ATF 114 Ia 270 consid. 2b, 113 Ia 49 consid. 1a, 112
Ia 211 consid. 1a). En l'espèce, les recourants admettent eux-mêmes que
le comité d'initiative "Soins à domicile" n'a pas de statuts et n'a pas
par conséquent de personnalité juridique. Le recours est donc irrecevable
en tant qu'il émane de ce comité. Les autres recourants, électeurs dans
le canton de Genève, ont en revanche qualité pour recourir (ATF 113 Ia
149 consid. 1b et les arrêts cités).
c) En vertu de l'art. 89 al. 1 OJ, l'acte de recours doit être déposé
dans les trente jours dès la communication, selon le droit cantonal,
de l'arrêté ou de la décision attaqués. En l'espèce, le recours a pour
objet un projet de loi censé concrétiser une initiative populaire non
formulée sur laquelle le Grand Conseil est entré en matière (art. 67
al. 1 Cst. gen.). Ce projet, qui doit être soumis au vote du peuple,
a été publié dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève du 23
septembre 1988, la date du scrutin devant être fixée par arrêté séparé. Le
délai de l'art. 89 al. 1 OJ a commencé à courir dès cette publication,
assimilable à un acte préparatoire susceptible d'entacher la régularité du
scrutin (cf. ATF 110 Ia 178 consid. a et les arrêts cités). Déposé à un
bureau de poste suisse le 14 octobre 1988, le recours a été formé à temps.
Erwägung 2
2.- Saisi d'un recours de droit public fondé sur l'art. 85 let. a OJ,
le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation et l'application du
droit constitutionnel cantonal ainsi que des dispositions de rang inférieur
qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu
et l'étendue (ATF 113 Ia 163 consid. 4, 51 consid. 2b, 44 consid. 2 et
les arrêts cités). En dehors de ces normes, et pour les constatations de
fait, il se limite à vérifier si l'autorité intimée n'est pas tombée dans
l'arbitraire. En présence de deux interprétations également défendables,
il donne la préférence à celle retenue par la plus haute autorité cantonale
(ATF 112 Ia 226 consid. 2, 212 consid. 2a, 111 Ia 117/118 consid. 2a,
et les arrêts cités).
Erwägung 3
3.- Les électeurs genevois disposent du droit d'initiative en matière
constitutionnelle et législative (art. 64-68 Cst. gen.). L'art. 64 al.
2 Cst. gen. prescrit que 10000 électeurs peuvent soit proposer un
projet de loi, soit demander au Grand Conseil de légiférer sur un objet
déterminé. Le premier cas est celui de l'initiative rédigée, le second
celui de l'initiative non formulée. S'agissant d'une initiative non
formulée, le Grand Conseil peut soit refuser d'entrer en matière pour
des raisons de recevabilité ou d'opportunité, soit accepter le principe
de l'initiative. En cas de refus, sa décision est soumise au vote du
peuple. En cas d'acceptation, il rédige un projet de loi concrétisant
l'initiative et le soumet ensuite au vote du peuple. Il en va de même
quand la majorité des électeurs s'est prononcée contre le refus du Grand
Conseil d'entrer en matière, le peuple ayant alors en quelque sorte
arbitré en faveur des premiers le différend qui opposait les initiants
au corps législatif cantonal (art. 67 Cst. gen.).
En l'espèce, le Grand Conseil a estimé que l'initiative était
recevable; se fondant sur l'avis de droit sollicité au cours de la
procédure parlementaire, il l'a tenue pour "exécutable" et conforme
au droit de rang supérieur. Il a ensuite admis qu'il était opportun de
réaliser les propositions contenues dans l'initiative. C'est pourquoi il
a adopté le 16 septembre 1988 un projet de loi émanant de l'initiative,
destiné à être soumis au vote du peuple en vertu de l'art. 67 al. 1
Cst. gen. (Mémorial des séances du Grand Conseil, 1988 p. 4907).
Erwägung 4
4.- a) Le droit genevois ne pose aucune exigence particulière quant au
contenu possible d'une initiative non formulée. Il est donc en principe
loisible aux initiants, dans le cadre de l'art. 67 Cst. gen., d'exprimer
leurs postulats d'une manière relativement précise, plutôt que sous la
forme de voeux conçus en termes généraux. Dans la mesure où l'initiative
nécessite un travail d'élaboration de la part de l'autorité législative,
elle doit être traitée comme une initiative non formulée au sens du droit
constitutionnel cantonal (arrêt non publié du 16 décembre 1986, précité,
consid. 2a).
b) D'un point de vue concret, l'initiative ne met pas seulement en
mouvement l'autorité législative, mais lui trace aussi une voie dont elle
ne peut s'écarter ni pour modifier le sens de la proposition, ni pour
régler d'autres matières que celle visée par la demande. Le législateur
n'agit pas en toute liberté, mais dans l'exécution d'un mandat conféré par
le peuple ou par les électeurs signataires de l'initiative. Il n'est certes
pas un simple agent de transmission entre les auteurs de l'initiative et le
peuple, et le texte qu'il doit soumettre à celui-ci est élaboré en vertu
de sa propre compétence. Mais lorsque, comme en l'espèce, il est entré
en matière sur la proposition, la faisant sienne, il est tenu de mettre
sur pied un projet qui réponde aux intentions des initiants et exprime
leur pensée. La marge de manoeuvre du législateur est ainsi limitée par
l'obligation d'adopter des règles équivalentes par leur contenu à celles
dont les auteurs de l'initiative requièrent l'adoption (ATF 25 I 73-75,
73 I 33 s.; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Lausanne,
1987, p. 184/185).
Erwägung 5
5.- L'initiative est claire dans sa systématique: elle expose d'abord
les objectifs et les modalités d'une intervention accrue de l'Etat dans
le domaine des soins à domicile, puis en détermine le financement par
l'insertion dans le budget annuel d'un montant global minimum fixé,
de manière constante et rigide, proportionnellement aux dépenses de
fonctionnement du canton. Ainsi, les subventions versées par l'Etat aux
différents services de soins à domicile doivent correspondre au moins à
2% du budget cantonal et couvrir les 80% du coût total des prestations
(chiffre 5 de l'initiative). L'intention des initiants à cet égard est
sans équivoque: il s'agit de garantir financièrement, pour une durée
indéterminée, la mise en oeuvre d'une politique ambitieuse de soins à
domicile. Entendus par la commission parlementaire, les représentants des
initiants ont certes déclaré que "... le 2% n'est pas un critère absolu
et il ne s'agit pas de grignoter quoi que ce soit aux soins hospitaliers"
(Rapport de la commission du 4 janvier 1988, p. 14 in fine). Cette nuance
n'enlève rien au fait que le texte de l'initiative contient une clause de
subventionnement précise qui la rapproche, sur ce point, d'une initiative
rédigée. L'autorité intimée a considéré que cette particularité n'affectait
pas la validité de l'initiative sous l'angle de l'unité de la forme ou de
l'unité de genre. Conformément à l'avis de droit auquel elle s'est référée,
elle a aussi admis que le caractère constant des dépenses prévues et le
problème posé par les excédents budgétaires éventuels ne mettaient pas en
cause la possibilité de réaliser l'initiative. Le caractère fondamental
de la clause de financement proposée ne faisait donc aucun doute, ni pour
les initiants, ni pour le Grand Conseil.
Selon ses auteurs, l'initiative avait pour but d'accélérer
l'inscription dans la loi de principes nouveaux en matière de politique
sociale, mais surtout d'assurer le développement rapide des soins à
domicile par une augmentation massive des subventions étatiques. Cette
question préoccupait déjà depuis un certain temps le parlement cantonal,
saisi de six motions sur ce sujet entre 1981 et 1984. Si le principe
même de l'initiative ne faisait guère l'objet de contestations, le
système de financement était en revanche vivement discuté, et c'est sur
ce point qu'a porté l'essentiel des travaux préparatoires et des débats
parlementaires. Dans un premier temps, le Grand Conseil a refusé le
projet de loi constitutionnelle élaboré par la commission, qui reprenait
intégralement le chiffre 5 de l'initiative. Lors de la discussion finale
du projet litigieux, il a aussi rejeté la proposition de compromis
formulée par la minorité de la commission qui prévoyait de doubler
les dépenses de l'Etat en matière de soins à domicile dans un délai de
trois ans, alors même que les représentants des initiants avaient admis
que cette solution intermédiaire concrétisait l'initiative de manière
satisfaisante. L'autorité intimée a ainsi exprimé clairement sa volonté
de ne pas édicter en cette matière une règle fixe et contraignante pour
le budget de l'Etat. Renonçant à insérer une telle règle dans le projet
de loi censé concrétiser l'initiative, elle s'en est écartée sur un point
fondamental, ce qui lui faisait perdre une partie importante de sa raison
d'être. Ce procédé est d'autant plus critiquable que le Grand Conseil
n'a pas contesté la validité formelle de l'initiative, qu'il a considérée
au surplus comme réalisable. Les droits politiques des initiants ont été
violés dès lors que l'autorité intimée a évité le vote sur l'initiative
en appelant les citoyens aux urnes pour se prononcer sur un projet qui
s'inscrit sans doute dans le cadre général tracé par les initiants et va
dans leur direction, mais écarte un élément essentiel de l'initiative et en
dénature ainsi la portée. En pareil cas, les initiants peuvent légitimement
voir dans la décision d'entrer en matière un moyen indirect de soustraire
le contenu véritable de leur proposition à l'arbitrage du peuple.