BGE 114 IB 268
114 Ib 268
41. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 6.
Dezember 1988 i.S. World Wildlife Fund (Schweiz) gegen Politische Gemeinde
Walchwil, Korporation Walchwil, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des
Kantons Zug (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Bau einer Walderschliessungsstrasse ausserhalb der Bauzone, innerhalb
eines BLN-Objekts; Durchquerung eines Riedgebietes (Art. 24 RPG; Art.
7 und 18 NHG).
1. Notwendigkeit einer Begutachtung durch die Eidg. Natur-
und Heimatschutzkommission bei der Erteilung einer Bewilligung nach
Art. 24 RPG, wenn das Projekt in einem BLN-Objekt und in einem Moor-
bzw. Riedgebiet liegt (Art. 7 NHG; E. 2).
2. Bewilligung für den Bau einer Walderschliessungsstrasse ausserhalb
der Bauzone; Interessenabwägung (Art. 24 RPG; Vorrang der besonderen
Bestimmungen zum Schutz der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt (Art. 18
ff. NHG; E. 3).
3. Naturschutz; Bau einer Strasse durch ein Riedgebiet (Art. 18
ff. NHG; E. 4).
Sachverhalt
A.- Die Korporation Walchwil beabsichtigt, im
Gebiet Langmösli-Hagegg-Alpli in der Gemeinde Walchwil eine
Walderschliessungsstrasse zu bauen. Die Wälder im Heumoos-Hagegg-Gebiet
gehören den Korporationen Walchwil und Zug. Sie sind seit Menschengedenken
über die Reistfahrwege ab Langmösli-Chnoden-Heumoosegg-Hagegg sowie
Heumoos-Chnoden-Moosegg-Hagegg erschlossen worden.
Der Regierungsrat des Kantons Zug hat gestützt auf das kantonale Gesetz
über die Erhaltung und Pflege von Naturschutzgebieten vom 2. September 1982
(NSchG) einen Schutzplan für die Gebiete Chnoden und Heumoos erlassen (§
3 NSchG). Die Bereiche, welche vorliegend von Bedeutung sind, gehören zur
Zone A dieser Naturschutzgebiete, d.h. zum eigentlichen Lebensraum der
zu schützenden Pflanzen und Tiere bzw. zum Landschaftsteil von besonderer
Schönheit und Eigenart (§ 4 Abs. 1 und 2 NSchG). In dieser Zone ist alles
untersagt, was den besonderen Charakter des Gebiets beeinträchtigen oder
Pflanzen und Tiere gefährden könnte. Verboten ist u.a. insbesondere das
Vernichten von Pflanzen, das Errichten von Bauten und Anlagen, Abgrabungen
oder Entwässerungen (§ 5 Abs. 1 und 2 NSchG), wobei allerdings die
Bewirtschaftung und Nutzung sowie der Unterhalt bestehender Anlagen durch
Vertrag näher geregelt werden können (§ 5 Abs. 4 NSchG). Der Vertrag
zwischen der Baudirektion des Kantons Zug und der Korporation Walchwil
vom 10./18. September 1984 sieht zwar einen entsprechenden Schutz vor,
gewährleistet aber die "bisherigen Reistfahrwegrechte". Die Reistwege
führen durch die Zone A des Naturschutzgebiets Chnoden und in die Zone
A des Naturschutzgebiets Heumoos, wo Holz gelagert und umgeschlagen wird.
Das Kantonsforstamt Zug erarbeitete für die Linienführung der
Walderschliessungsstrasse vier Varianten (A, B, C, D). Die Varianten B,
C und D unterscheiden sich von der Variante A insbesondere dadurch,
dass sie das Naturschutzgebiet Chnoden nicht durchqueren.
Am 4. November 1986 erteilte der Regierungsrat die Bewilligung für
den Bau der Variante A.
Das Verwaltungsgericht wies eine vom WWF dagegen eingereichte
Beschwerde nach Durchführung eines Augenscheins mit Urteil vom 19. November
1987 ab.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des WWF wird vom Bundesgericht
gutgeheissen, nachdem ein Augenschein durchgeführt worden ist.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 2
2.- Wenn bei Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt beeinträchtigt
werden könnte, das in einem Inventar des Bundes aufgeführt ist, hat die
zuständige Stelle rechtzeitig ein Gutachten der Eidgenössischen Natur-
und Heimatschutzkommission (ENHK) einzuholen (Art. 7 NHG).
a) Das Gebiet Chnoden, durch welches das streitige Stück der
geplanten Erschliessungsstrasse führt, liegt im Raum eines Objektes, das
in das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler
Bedeutung (BLN) aufgenommen wurde (Art. 5 Abs. 1 NHG; BLN-Objekt Nr. 1607
"Bergsturzgebiet von Goldau"). Das geht aus dessen kartographischer
Darstellung (Art. 2 Verordnung über das Bundesinventar der Landschaften
und Naturdenkmäler (VBLN, SR 451.11)) hervor. Das Verwaltungsgericht
verwarf die Begutachtungspflicht insbesondere mit der Begründung,
der geplante Strassenbau tangiere dieses BLN-Objekt nicht in seiner
Hauptbedeutung, liege das betroffene Chnodenried doch auf dem vom Bergsturz
nicht berührten Nordabhang des Rossbergs. Tatsächlich befasst sich die
Beschreibung des Objekts im Inventar in erster Linie mit dem eigentlichen
Bergsturzgebiet. Daraus darf aber nicht geschlossen werden, dass BLN-Objekt
könne nur durch Eingriffe in diesen engeren Bereich beeinträchtigt werden,
sonst hätte der Einbezug des vom Bergsturz nicht betroffenen Nordabhangs
kaum einen Sinn. Das Verwaltungsgericht hat selber darauf hingewiesen,
dass gemäss Inventar-Beschreibung auch die vielseitige Pflanzenwelt und
Lebensräume einer mannigfaltigen Tierwelt die Bedeutung dieses BLN-Objekts
ausmachen. Diese beiden Qualifikationen treffen insbesondere auf das
Chnodenried zu. Es wurde denn auch vom Regierungsrat als Naturschutzgebiet
und damit als zu den Landschaftsteilen gehörend bezeichnet, die wegen
ihrer Schönheit und Eigenart oder als Lebensraum für Pflanzen und
Tiere oder aus anderen ökologischen oder naturgeschichtlichen Gründen
erhaltenswürdig sind (§ 2 NschG). Das Natur- und Heimatschutzgesetz des
Bundes schreibt zudem vor, dass Riedgebiete und Moore besonders zu schützen
sind (Art. 18 Abs. 1bis NHG; siehe auch Art. 18a und 18b NHG). Wie sich aus
den vom Eidgenössischen Departement des Innern eingereichten Unterlagen,
den Äusserungen der ENHK und den Feststellungen am Augenschein ergibt,
handelt es sich beim Chnoden um ein solches Riedgebiet, dessen mögliche
Beeinträchtigung durch den geplanten Strassenbau offensichtlich ist. Darin
ist somit auch eine Beeinträchtigung des BLN-Objekts zu erblicken.
b) Die Prüfung der Voraussetzungen und die Handhabung von Art. 24
RPG gilt als Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne des Natur- und
Heimatschutzgesetzes (Art. 7 NHG), insbesondere wenn das Bauvorhaben wie
hier ein gemäss Bundesinventar zu schützendes Objekt beeinträchtigen könnte
(Art. 2 lit. b NHG; BGE 112 Ib 72 ff. E. 3 und 4). Auch die allfällige
Gewährung von Bundessubventionen für die geplante Walderschliessungsstrasse
hätte als Erfüllung einer Bundesaufgabe zu gelten (Art. 2 lit. c NHG).
c) Seit Erlass des Natur- und Heimatschutzgesetzes haben Gesetzgebung
und Praxis zu einem weiten Begriff der Bundesaufgabe geführt und
es wurden ausgedehnte Flächen als BLN-Objekte inventarisiert. Die
Begutachtungspflicht hat deshalb vor allem in einem Kanton wie Zug,
dessen Gebiet von vielen inventarisierten Objekten erfasst wird, eine
grössere Bedeutung erhalten. Zu den sich daraus ergebenden Problemen,
auf die das Verwaltungsgericht und die Regierung hinweisen, hat das
Bundesgericht vorliegend aber nicht Stellung zu nehmen. Jedenfalls im
zu beurteilenden Fall ist eine Begutachtung durch die ENHK zu Unrecht
unterblieben, wie sich aus dem klaren Gesetzeswortlaut ergibt. Statt die
Sache aus diesem Grunde an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2
OG; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. Ligue suisse
pour la protection de la nature vom 27. Januar 1982, E. 2d), hat das
Bundesgericht selber ein entsprechendes Gutachten eingeholt (Art. 113
i.V. mit Art. 95 Abs. 1 OG).
Erwägung 3
3.- Es ist unbestritten, dass im Bereich des Chnodenrieds weder eine
besondere Landwirtschafts- oder Naturschutzzone ausgeschieden noch ein
Strassenplan in der Form eines Sondernutzungsplans erlassen wurde. Als
ausserhalb der Bauzone gelegene Baute bedarf die projektierte Strasse somit
einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG (BGE 112 Ib 166/167
E. 2b; 412 E. 1b). Diese setzt voraus, dass der Zweck der Baute einen
Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG)
und dass keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1
lit. b RPG). Diese beiden Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein
(BGE 113 Ib 141 E. 5 mit Hinweisen).
a) Eine zweckmässige Bewirtschaftung von Waldgebieten setzt voraus,
dass die dafür nötigen Strassen und Wege vorhanden sind, welche
naturgemäss auch Standorte ausserhalb der Bauzonen beanspruchen. Die
Standortgebundenheit der vorliegend streitigen Walderschliessungsstrasse
ist deshalb grundsätzlich ohne weiteres zu bejahen (vgl. nicht
veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 29. Juni 1987
E. 4a).
Daran ändern auch die vom Beschwerdeführer u.a. aufgeworfenen Fragen
der Zweckmässigkeit des geographischen Standortes sowie insbesondere
des Natur- und Heimatschutzes nichts. Diese Fragen sind vielmehr bei der
Interessenabwägung (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG) zu prüfen (BGE 112 Ib 30
E. 3; 119 ff. nicht veröffentlichte E. 3a).
b) Zu entscheiden ist einzig, ob dem Strassenbauprojekt überwiegende
Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Lenkender Massstab
der Interessenabwägung bilden hauptsächlich die Planungsziele und
Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes (Art. 1 und Art. 3 RPG; BGE
112 Ib 33/34 E. 5a; siehe auch BGE 108 Ib 368 E. 6b). Es schreibt unter
anderem vor, mit Raumplanungsmassnahmen Bestrebungen zu unterstützen,
welche die natürlichen Lebensgrundlagen und die Landschaft schützen
(Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG), sowie naturnahe Landschaften zu schonen und
zu erhalten (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG). Soweit das positive Verfassungs-
und Gesetzesrecht einzelne Aspekte der allgemeinen Interessenabwägung
(Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG) konkreter regelt, sind Bauvorhaben im
Bewilligungsverfahren vorweg nach diesen Sondernormen zu prüfen (BGE
112 Ib 123/124 E. 4b; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts
i.S. Sch. vom 26. Juni 1987 E. 3b). Dementsprechend sind hier die
Vorschriften des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz
anzuwenden.
Erwägung 4
4.- Um dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten
entgegenzuwirken, sind genügend grosse Lebensräume (Biotope) zu erhalten
(Art. 18 Abs. 1 NHG). Besonders zu schützen sind u.a. Riedgebiete und
Moore (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Sie gehören zu den Naturgebieten, die
besonderen Seltenheitswert haben und deren Erhaltung für das Überleben
bedrohter Tier- und Pflanzenarten wichtig ist. Diese Standorte bieten
vielfältigen Lebensgemeinschaften eine unerlässliche Lebensgrundlage und
bilden ein Gegengewicht zu der von Technik und Zivilisation stark geprägten
Landschaft. Sie erfüllen im intensiv genutzten Naturhaushalt zudem eine
wichtige biologische Funktion (Botschaft zu einem Bundesgesetz über den
Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III 830). Die Beeinträchtigung
derartiger Lebensräume durch technische Eingriffe ist deshalb grundsätzlich
zu vermeiden (Art. 18 Abs. 1ter NHG). Erst wenn sich Eingriffe unter
Abwägung aller Interessen als unvermeidlich erweisen, stellt sich die
Frage nach Schutz-, Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen. Das
Gesetz will somit einen strengen Schutz der besonders seltenen und
wichtigen Biotope. Mit Erlass des Art. 24sexies Abs. 5 BV (in Kraft
seit 6. Dezember 1987; AS 1988 I 352) und der Art. 18a-18d NHG (in Kraft
seit 1. Februar 1988; AS 1988 I 254) wurde der Biotopschutz noch einmal
verstärkt und ein Instrumentarium bereitgestellt, das es erlauben soll,
die in Art. 18 NHG niedergelegten Ziele besser zu erreichen (Botschaft
über die Volksinitiative "zum Schutz der Moore - Rothenthurm-Initiative"
und zur Revision der Bestimmungen über den Biotopschutz im Bundesgesetz
über den Natur- und Heimatschutz vom 11. September 1985, BBl 1985 II 1445
ff., 1463).
a) Beim Naturschutzgebiet "Chnoden" handelt es sich
unbestrittenermassen um ein Riedgebiet.
Nach den Ausführungen im Gutachten der ENHK begründet sich der Wert
dieses Hangriedes im Zusammenspiel und in der Ergänzung der ökologischen,
landschaftlichen und bildungswissenschaftlichen Bedeutung. Es ist ein
anschauliches Beispiel für die unerwartet hohe Vielfalt an Ausbildungen
der Feuchtgebiete in der Bergstufe, verstärkt durch den stark wechselnden
Untergrund, der lehrbuchhaft den Einfluss von saurem oder basischem
Ausgangsmaterial erkennen lässt. Ausserdem ist auch die Intensität der
Nutzung recht unterschiedlich, so dass die Wirkung geringer bis stärkerer
Düngung auf feuchte Grünlandstandorte eindrücklich demonstriert werden
kann. Trotz Kultivierungsarbeiten im unteren Teil des Hangriedes hat
das ausgedehnte, extensiv bewirtschaftete Grünland kaum an Vielfalt
eingebüsst. Nach Auffassung der ENHK ist das Gebiet Chnoden somit immer
noch von hoher wissenschaftlicher Bedeutung und von bemerkenswertem
landschafts-ästhetischem Reiz, weshalb das Hauptziel in dessen Erhaltung
liegen müsse.
Das Eidgenössische Departement des Innern verweist in der ergänzenden
Vernehmlassung vom 1. Juni 1988 auf seine bereits abgeschlossenen
Untersuchungen der Hoch- und Übergangsmoore. Für das Naturschutzgebiet
Chnoden lautet die entsprechende Bewertung wie folgt:
"Dieses Teilobjekt stellt wegen der geringen Fläche und schlechten
Erhaltungszustand einen Grenzfall zur Aufnahme ins Hochmoorinventar
dar.
In einer Mähwiese, die immer intensiver bewirtschaftet wird, haben sich
zerstreut noch ein paar wenige Quadratmeter grosse Bulten und zwei-drei
schlenkenartige Gebilde erhalten. Die Bulten sind sehr stark verheidet
und die Schlenken stark abgetrocknet. Bei gleichbleibender
Bewirtschaftungsintensität dürften auch diese letzten Reste einer
Hochmoorvegetation bald verschwunden sein. Im weiteren sei darauf
hingewiesen, dass im Bereich der Heumoosegg ein prächtiges Hangried
immer mehr zerstört wird, weil von Jahr zu Jahr ein weiteres Stück
(unter den Pflug) genommen wird, um Hafer anzubauen. Auf dem schweren,
vernässten Gleyboden dürfte der Ertrag den Aufwand an Betriebsmitteln
übertreffen (...)."
Daraus ergibt sich einerseits ein erheblicher naturschützerischer,
namentlich wissenschaftlicher Wert, auch wenn er nicht als überragend
und damit national angesprochen werden kann. Andererseits besteht eine
starke Gefährdung durch die heutige Bewirtschaftung, was sich auch am
Augenschein zeigte.
b) Der Strassenbau nach der vom Verwaltungsgericht bewilligten
Variante A hätte zur Folge, dass das Naturschutzgebiet Chnoden ungefähr auf
mittlerer Höhe der Zone A auf einer Länge von 120 m durchquert wird. Dies
ergibt eine direkte flächenmässige Beanspruchung von rund 400 m2. Nach
den Abklärungen am Augenschein kommen dazu berg- und talseits je ein
Streifen von etwa 10 m. Gesamthaft würde also in einem Bereich von rund
2800 m2 der Wasser- und Nährstoffhaushalt gestört, wodurch die bisherige
Vegetation durch höherwüchsige Pflanzenarten verdrängt würde. Es käme zu
einem Wachstum hoher Stauden, welche das Bild des Hangriedes entsprechend
verändern würde.
Dieses Wachstum hoher Stauden könnte zwar durch einen zweiten Schnitt
verhindert werden. Schutzmassnahmen, die zu einer massgeblichen Schonung
des Gebietes, allenfalls gar zu einer Behebung der Auswirkungen des
Eingriffs führen könnten, sind aber nicht ersichtlich. Das Eidgenössische
Departement des Innern liess diese Frage zwar zunächst offen, äusserte
am Augenschein aber ebenfalls diese Ansicht.
Es steht somit fest, dass mit dem Bau der Strasse eine dem
Riedgebiet nicht angemessene, atypische Vegetation gefördert würde,
und zwar im wichtigsten, zentralen Abschnitt der ohnehin nicht grossen
Riedfläche. Es ist auch unbestritten, dass die Variante A die Empfehlungen
der Wegleitung des Bundesamtes für Forstwesen und Landschaftsschutz
"Natur- und Heimatschutz beim forstlichen Projektwesen" (Bern 1987)
nur ungenügend beachtet. Mit der ENHK muss deshalb von einem schweren
Eingriff in das Naturschutzgebiet gesprochen werden.
c) Die Gewichtung der forstwirtschaftlichen und finanziellen Interessen
am Strassenbau durch das Gebiet Chnoden ist im Lichte der dargelegten
naturschützerischen Bedeutung dieses Riedes und der zu erwartenden
Beeinträchtigungen vorzunehmen.
Den Korporationen Walchwil und Zug geht es vorweg um eine
ordnungsgemässe Pflege und Bewirtschaftung des Waldes. Freilich war
eine solche schon bisher möglich. Auf den bislang benutzten Reistwegen
konnte in der Regel auch mit Motorfahrzeugen gearbeitet werden. Das
forstwirtschaftliche Interesse geht somit dahin, die hergebrachte
beschwerliche durch eine leichtere, rationellere Bewirtschaftung
abzulösen. Das fachkundige Eidgenössische Departement des Innern kommt
in seinen Vernehmlassungen zudem zum Schluss, dass zwar vom forstlichen
Standpunkt aus auch andere Varianten als A vertretbar und machbar sind,
welche aber einen grösseren Aufwand für Bau, Unterhalt und Betrieb
erfordern. Allein der mit den Varianten B bis D verbundene Mehraufwand
ist aber nicht so gewichtig, als dass deshalb eine Beeinträchtigung
des Biotops, wie sie die Variante A mit sich brächte, gerechtfertigt
wäre. Dazu kommt, dass für eine Subventionierung von vorneherein nur
bundesrechtmässige, den Naturschutzanforderungen entsprechende Lösungen
in Frage kommen. Mehrkosten für andere Varianten als A dürften deshalb
praktisch keine Rolle spielen; auch das spricht gegen die Variante A.
An der Unzulässigkeit der Variante A vermag auch der von den
Korporationen Walchwil und Zug für den Fall des Zustandkommens dieser
Variante in Aussicht gestellte Verzicht auf die bisherigen Reistrechte
nichts zu ändern. Das bisherige Reisten ist im Vergleich mit den durch
einen Strassenbau verursachten Folgen insofern schonender, als es praktisch
keine nicht wieder gutzumachenden Schäden verursacht. Das zeigt der heutige
Bestand des Riedes nach langer Koexistenz mit der Forstwirtschaft. Zudem
fragt sich ohnehin, ob die traditionelle Reistnutzung weiterhin unverändert
geduldet werden darf. Die Kantone sind neuerdings verpflichtet, Biotope
von regionaler Bedeutung zu schützen (Art. 18b NHG).
d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit als begründet.