BGE 114 IB 135
114 Ib 135
20. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
2. März 1988 i.S. Küchler und Mitbeteiligte gegen Kanton Obwalden und
Regierungsrat des Kantons Obwalden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Schaffung einer zusätzlichen Nationalstrassen-Ausfahrt.
Soll eine zusätzliche Nationalstrassen-Ausfahrt geschaffen werden,
muss zunächst das generelle Projekt entsprechend abgeändert werden;
eine Änderung bloss des Ausführungsprojektes genügt nicht.
Sachverhalt
A.- Im Rahmen der Beratungen über die Ausgestaltung des schweizerischen
Nationalstrassennetzes beschloss die Bundesversammlung, die Nationalstrasse
N6 Bern-Thun (Gwatt) und die Nationalstrasse N2 Basel-Chiasso zusätzlich
mit einer Nationalstrasse zweiter bzw. dritter Klasse (N8) zu verbinden,
die von Thun über Interlaken und über den Brünig nach Acheregg/Hergiswil
führt (Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960
und Liste der schweizerischen Nationalstrassen; vgl. Sten.Bull. NR 1960
S. 215 f.). Das generelle Projekt für die Teilstrecke zweiter Klasse
Alpnachstad-Delli (Kantonsgrenze OW/NW) wurde vom Bundesrat am 16. Dezember
1968 genehmigt. In diesem Abschnitt waren drei Teil-Anschlüsse an das
kantonale Strassennetz vorgesehen: die Ausfahrt Bachmattli und die Einfahrt
Z'Matt für den Verkehr in Richtung oder aus Richtung Gotthard sowie die
Ausfahrt Alpnachstad, die den Fahrzeugen aus Richtung Luzern/Loppertunnel
unter anderem die direkte Zufahrt zur Pilatusbahn-Talstation ermöglicht.
Dem gestützt auf das generelle Projekt ausgearbeiteten und öffentlich
aufgelegten Ausführungsprojekt erteilten der Regierungsrat des Kantons
Obwalden am 4. August 1971 und das damals noch zuständige Eidgenössische
Departement des Innern am 19. März 1971 die Genehmigung. Die Bauarbeiten
wurden hierauf ausgeführt und das Strassenstück dem Verkehr übergeben. Da
wegen der engen topographischen und der schwierigen geologischen
Verhältnisse in Alpnachstad wie geschildert nur eine Ausfahrt für den
Verkehr aus Richtung Luzern erstellt worden war, benutzten die vom Brünig
her in den Raum Alpnachstad gelangenden Fahrzeuge die Ausfahrt Alpnach
Süd und die von diesem Raum in beide Richtungen wegfahrenden Fahrzeuge
entweder die Einfahrt Alpnach Nord oder die Einfahrt Sarnen. Die durch
Alpnachstad und Alpnachdorf führende Kantonsstrasse wurde deshalb nur
teilweise entlastet und musste insbesondere weiterhin den Lastwagenverkehr
der Sand & Kies AG von und nach Niederstad aufnehmen. Auf Drängen
der Gemeinde Alpnach beschloss der Regierungsrat des Kantons Obwalden
schliesslich, das Ausführungsprojekt Alpnachstad-Delli abzuändern und
neu aufzulegen. Nach den geänderten Plänen soll einerseits - was hier
nicht interessiert, da das Projekt insoweit nicht angefochten wird -
in Alpnachstad eine weitere Einfahrt in Richtung Brünig geschaffen
werden. Andererseits wird vorgesehen, in Niederstad etwa 600 m vor der
Ausfahrt Bachmattli eine "provisorische" Werkausfahrt für den aus Richtung
Brünig kommenden Schwerverkehr, insbesondere für die Lastwagen der Sand &
Kies AG, zu erstellen. Hiefür soll die Standspur auf einer Länge von
rund 50 m zu einer Verzögerungsspur verbreitert werden, an deren Ende
ein Tor errichtet wird, das normalerweise geschlossen bleibt und nur
von den Lastwagenführern geöffnet werden kann. Die Ausfahrtspiste wird
als Einbahnstrasse auf einer Länge von rund 30 m bis zur bestehenden,
auf 6,5 m zu verbreiternden Erschliessungsstrasse Niederstad geführt,
die ihrerseits in die Kantonsstrasse mündet.
Gegen das abgeänderte Ausführungsprojekt reichten John Küchler und
weitere Eigentümer von Wohnhäusern längs der Erschliessungsstrasse
Niederstad Einsprache ein. Der Regierungsrat des Kantons Obwalden
wies diese mit Entscheiden vom 4. März 1985 im wesentlichen ab und
hiess nur einige Begehren von untergeordneter Bedeutung, so dem
Grundsatze nach die Gesuche um Geschwindigkeitsbeschränkung auf der
Erschliessungsstrasse, gut. Gegen diesen Entscheid haben die Einsprecher
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 5
5.- a) Der Gesetzgeber hat auf dem Bereich des Nationalstrassenwesens
die Zuständigkeiten klar und eingehend geregelt und auch den Gegenstand
der von den einzelnen Instanzen zu fassenden Entscheide im wesentlichen
umschrieben. Die Festlegung des Nationalstrassennetzes, die allgemeine
Linienführung der Nationalstrassen und deren Klassierung ist Aufgabe
der Bundesversammlung (Art. 1, 2-4 und 11 des Bundesgesetzes über
die Nationalstrasse NSG), welche dieser durch den Beschluss über das
Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960 (SR 725.113.11) nachgekommen
ist. Die derart festgelegten Nationalstrassen sind in generellen Projekten
darzustellen (Art. 12 NSG), die vom eidgenössischen Amt für Strassen-
und Flussbau (heute: Bundesamt für Strassenbau) in Zusammenarbeit mit den
interessierten Bundesstellen und Kantonen auszuarbeiten sind (Art. 13
NSG) und deren Genehmigung dem Bundesrat obliegt (Art. 20 NSG). Aus
den generellen Plänen müssen neben der Linienführung der Strasse und
den Kreuzungsbauwerken insbesondere die Anschlussstellen ersichtlich
sein (Art. 12 NSG). Nach der Genehmigung der generellen Projekte ist es
schliesslich Sache der Kantone, in Zusammenarbeit mit dem Amt für Strassen-
und Flussbau und den interessierten Bundesstellen die Ausführungsprojekte
gemäss den Vorschriften des Bundesrates auszuarbeiten (Art. 21 Abs. 1
und 2 NSG). Im Anschluss an die Publikation der Projekte und die
Behandlung der dagegen erhobenen Einsprachen werden die bereinigten
Ausführungsprojekte durch das Eidgenössische Departement des Innern
(heute: Eidgenössisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement)
genehmigt (Art. 28 Abs. 1 NSG). Erst mit dieser Genehmigung werden
die Baulinien rechtswirksam (Art. 39 NSG) und wird der Weg für ein
allfälliges Enteignungsverfahren frei, das sich nunmehr auf die Behandlung
der angemeldeten Entschädigungsforderungen zu beschränken hat (Art. 39
Abs. 1 NSG; BGE 111 Ib 30 E. 3b mit Hinweisen).
b) Das Bundesgericht hatte bereits verschiedentlich Gelegenheit,
sich zum wesentlichen Inhalt der generellen Projekte zu äussern, zu
dem insbesondere auch die Anschlussstellen gehören, bilden doch die
Nationalstrassen erster und zweiter Klasse ein in sich geschlossenes
Verkehrsnetz, das ausschliesslich für die Benützung mit Motorfahrzeugen
bestimmt ist und nur an besonders ausgebildeten Anschlusspunkten zugänglich
sein soll (vgl. Art. 2 und 3 NSG). Die Frage, wie viele Zugänge zum
Nationalstrassennetz zu schaffen und wo diese vorzusehen seien, ist mit
Rücksicht auf die Funktion der Autobahnen als Schnellverbindungsstrassen
und für die Gewährleistung der Verkehrssicherheit und eines raschen
Verkehrsflusses von ausserordentlich grosser Bedeutung. Die Wahl der
Anschlussstellen kann aber auch zu allgemein verkehrspolitischen und
interkantonalen Problemen führen, zu deren Lösung, die eine gewisse
Gesamtsicht voraussetzt, der Bundesrat am besten in der Lage ist.
Dass die Anschlussstellen im Rahmen der generellen Projektierung
festgelegt werden müssen, hat das Bundesgericht etwa in den Entscheiden
vom 13. Mai 1981 i.S. Einwohnergemeinde Münchenstein gegen Kanton
Basel-Landschaft und vom 27. April 1983 i.S. POCH gegen Gemeinderat
Emmen (vgl. ZBl 85/1984 S. 225 f.) hervorgehoben. Im Urteil vom
4. Juli 1984 i.S. Kiener gegen Kanton Luzern hat es ausgeführt, ob
für die Erweiterung einer bestehenden Nationalstrasse ein generelles
Projekt erforderlich sei oder ein Ausführungsprojekt genüge, sei eine
Rechtsfrage und somit grundsätzlich frei zu prüfen. Weiter ist in BGE 106
Ib 29 ff. festgehalten worden, wenn der Bundesrat einen im generellen
Projekt vorgesehenen Anschluss von der Genehmigung ausgenommen habe,
könne der Kanton diesen nicht gestützt auf kantonales Recht erstellen,
sondern müsse die Projektierung, auch zur Gewährleistung des Rechtsschutzes
der betroffenen Grundeigentümer, nach Bundesrecht wiederholt werden. In
einer Reihe von Entscheiden betreffend die Teilstrecke Hornussen-Birrfeld
der Nationalstrasse N3 ist das Bundesgericht sodann auf die Begehren um
Verlegung oder um Verzicht auf den im generellen Projekt enthaltenen
Halbanschluss nicht eingetreten, da das generelle Projekt einzig vom
Bundesrat abgeändert werden könne (vgl. nicht publ. Entscheid vom 30. April
1985 i.S. Einwohner- und Ortsbügergemeinde Schinznach-Dorf). Desgleichen
hat es sich in BGE 111 Ib 28 ff. geweigert, die Frage zu prüfen,
ob die im generellen Projekt für die N1 vorgesehene Anschlussstelle
mit Zubringer bei Arbon einem Bedürfnis des Nationalstrassenbaus
entspreche. Schliesslich kann dem Sachverhalt von BGE 112 Ib 543
ff. entnommen werden, dass die Tessiner Regierung zur Entlastung von
Mendrisio und Genestrerio vom Schwerverkehr von und nach der Grenzstelle
Stabio/Giaggiolo den Bau einer provisorischen Ausfahrt aus der N2 südlich
des bestehenden Anschlusswerkes Mendrisio/S. Martino in Aussicht nahm und
in diesem Zusammenhang - der gesetzlichen Ordnung gemäss - zunächst den
Bundesrat ersuchte, das generelle Projekt entsprechend abzuändern. Die
Änderung wurde dann allerdings nicht im vorgeschlagenen Sinne sondern
derart vorgenommen, dass zwischen der Kantonsstrasse in Guardia und dem
bestehenden Vollanschluss Mendrisio ein zusätzlicher Zubringer vorgesehen
wurde. Bei der Ausarbeitung des Ausführungsprojektes verlängerte die
kantonale Behörde diesen Zubringer zur Umfahrung von Ligornetto noch um
etwa 800 m, was Anlass gab zur Einwendung, das Ausführungsprojekt sprenge
den Rahmen des generellen Projektes. Das Bundesgericht hat diesen Einwand
im Einspracheverfahren zurückgewiesen in der Überlegung, dass bei der
Würdigung des generellen Projektes nicht nur die Pläne 1:5000, sondern auch
die weiteren Unterlagen und insbesondere die Bemerkungen des Bundesrates im
Genehmigungsbeschluss selbst zu berücksichtigen seien, welche gerade eine
allfällige Verbesserung des Projektes im Sinne der Wünsche der Gemeinde
Ligornetto vorbehalten hätten; im übrigen ändere das Ausführungsprojekt
am eigentlichen Anschlusswerk Mendrisio/S. Martino nichts und werde nur
das Ende des Zubringers verlegt. Obschon die Verlängerung des Zubringers
beträchtlich sei, dürfe daher das Ausführungsprojekt, welches das Ergebnis
detaillierterer Studien und des Eingehens auf die Wünsche der anliegenden
Gemeinden sei, noch als mit dem generellen Projekt vereinbar gelten.
Erwägung 6
6.- Aus der geschilderten gesetzlichen Ordnung und der Rechtsprechung
ergibt sich für den vorliegenden Fall folgendes:
a) Das angefochtene neue Ausführungsprojekt dient der Schaffung
einer weiteren Ausfahrt für den Schwerverkehr aus Richtung Brünig, die
im generellen Projekt, das vom Bundesrat am 16. Dezember 1968 genehmigt
worden war, nicht vorgesehen war. Der bundesrätliche Genehmigungsbeschluss
enthielt keinen Vorbehalt betreffend zusätzliche Anschlüsse. Zwar wurde in
Ziffer 2 des Beschlusses festgehalten, dass die in den Vernehmlassungen der
kantonalen Instanzen und der Gemeinde Alpnach angebrachten Wünsche, soweit
sie nicht in aller Form abgelehnt wurden, bei der Detailprojektierung
nach Möglichkeit zu berücksichtigen seien. Indessen findet sich in der
Vernehmlassung der Gemeinde Alpnach vom 12. Juni 1968 kein Wunsch um
Erstellung zusätzlicher Aus- oder Einfahrten. Aus den Akten geht denn auch
hervor, dass solche Begehren erst später, nach Abschluss der Bauarbeiten
und Inbetriebnahme der Nationalstrasse, gestellt wurden. Die umstrittene
Ausfahrt ist somit nicht in Ausführung des generellen Projektes geplant
worden, sondern steht mit diesem in Widerspruch.
Nun können die Kantone in den Ausführungsprojekten nur Anschlüsse
vorsehen, die im generellen Projekt enthalten sind, unabhängig davon, ob es
sich um Vollanschlüsse, Halbanschlüsse oder Viertelanschlüsse, das heisst
einfache Zu- oder Ausfahrten, handle. Andernfalls würde einerseits gegen
die gesetzliche Zuständigkeitsordnung verstossen, nach welcher die Kantone
anschliessend an die generelle Projektierung die Ausführungsprojekte
auszuarbeiten haben, die nur noch vom zuständigen Departement und
nicht mehr - wie die generellen Projekte - vom Bundesrat zu genehmigen
sind. Andererseits könnten längs der Autobahnen in unkontrollierter Weise
zahlreiche Anschlüsse entstehen, was mit der Funktion der Nationalstrassen
offensichtlich nicht vereinbar wäre. Damit will nicht gesagt sein, dass
die Schaffung einer neuen Aus- oder Einfahrt in gewissen Fällen nicht als
zweckmässig oder notwendig oder sogar, infolge einer nicht vorhersehbaren
Verkehrsentwicklung, als unerlässlich erscheinen kann: Erweist sich die
generelle Projektierung aufgrund einer solchen Entwicklung als überholt,
so ist dieser aber gerade dadurch Rechnung zu tragen, dass zunächst das
generelle Projekt überarbeitet und angepasst wird. Das ist im vorliegenden
Fall nicht geschehen, hat sich doch der Obwaldner Regierungsrat, wie
dargelegt, durch die wiederholten Ansuchen der Gemeinde Alpnach und deren
Einwohner bewegen lassen, durch blosse Änderung des Ausführungsprojektes
einer Situation zu begegnen, wie sie zweifellos noch an zahlreichen
Orten längs der Nationalstrassen besteht, insbesondere dort, wo relativ
grosse Distanzen zwischen den einzelnen Anschlüssen liegen und das lokale
Strassennetz den teils beträchtlichen Verkehr von und zu Industriezonen,
grossen Betriebsstätten, Einkaufszentren usw. aufnehmen muss.
b) Es stellt sich daher nur noch die Frage, ob hier auf eine
Überarbeitung des generellen Projektes verzichtet werden durfte, weil
eine mit einem Tor versehene Ausfahrt für den Schwerverkehr erstellt
werden soll, welche zudem nur als provisorisch bezeichnet wird. Das ist
aber zu verneinen.
Es ist unklar geblieben, ob die Ausfahrt ausschliesslich den Lastwagen
dienen soll, die aus Richtung Brünig zur Sand & Kies AG zufahren, deren
Anlage am Ende der Erschliessungsstrasse Niederstad liegt. Ob tatsächlich
die anderen in diese Gegend fahrenden Motorfahrzeuge von der Benützung
der Ausfahrt abgehalten werden könnten, ist fraglich. Wenn aber in der Tat
angenommen werden kann, die Ausfahrt stehe nur dem Schwerverkehr der Sand
& Kies AG offen, so handelte es sich bei ihr praktisch um einen privaten
Autobahnanschluss zugunsten einer einzelnen Firma. Dass ein derartiger
Sonderfall, der sich als Präjudiz auswirken könnte, nur durch einfache
Änderung des Ausführungsprojektes ohne Revision des generellen Projektes
geschaffen werden kann, muss ausgeschlossen werden.
Unklar ist auch, in welcher Hinsicht die umstrittene Ausfahrt bloss
"provisorisch" sein soll. Aus den Akten geht nämlich hervor, dass die
Begehren um eine neue Ausfahrt nicht im Zusammenhang mit einem besonderen
Verkehrsaufkommen, das auf die Bautätigkeit an der Nationalstrasse
zurückzuführen wäre, sondern in Zeiten normalen Transportbetriebes
gestellt wurden. Jedenfalls haben die kantonalen Behörden in ihren
Untersuchungen über den Durchgangsverkehr darauf hingewiesen, dass die
Belastung von Sarnen durch den Werkverkehr trotz der Umfahrung durch die
N8 ein Mehrfaches der Belastung von Alpnachstad ausmache. Andererseits
ist das Bundesamt für Strassenbau offenbar davon ausgegangen, dass
die provisorische Ausfahrt im Hinblick auf die bei Fortsetzung des
Nationalstrassenbaus südlich von Sarnen notwendigen Betonlieferungen
bewilligt werden könne. Wie dem im einzelnen sei, ist ebenso offen wie
die Frage, wie lange dieses Provisorium dauern soll und welche Behörde
bei welchen Voraussetzungen die Schliessung der Ausfahrt anordnen könne
oder müsse.
Im Grunde genommen geht es bei der vorliegenden Streitsache
um ein Teilproblem der Verbindung des Nationalstrassen- mit
dem Kantonsstrassennetz in der Region Alpnach bzw. im Dreieck
Hergiswil-Stansstad-Alpnach. Wenn aber die für das fragliche Gebiet
getroffene Anschlussregelung aufgrund der Verkehrsentwicklung und
allfälliger neuer Erkenntnisse einer Verbesserung bedarf, so kann diese
nur auf dem vom Gesetzgeber vorgezeichneten Weg der Überprüfung des
generellen Projektes durch den Bundesrat erreicht werden. Da dies hier
nicht geschehen ist, bleibt dem Bundesgericht nichts anderes übrig als
festzustellen, dass das abgeänderte Ausführungsprojekt dem generellen
Projekt nicht entspricht, und den angefochtenen Entscheid des Obwaldner
Regierungsrates aus diesem Grunde aufzuheben, ohne dass es sich noch mit
den weiteren erhobenen Rügen zu befassen hätte.