BGE 114 IA 42
114 Ia 42
9. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
16. März 1988 i.S. F. gegen Kanton Thurgau und Verwaltungsgericht des
Kantons Thurgau (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Anfechtung einer Abstimmung; Untersuchungspflicht
der Behörden.
Die Behörden sind verpflichtet, gegen das Ergebnis einer Abstimmung
vorgebrachte Rügen jedenfalls dann näher zu untersuchen, wenn das
Abstimmungsresultat knapp ausfiel und der Stimmbürger auf konkrete
Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges
Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe
hinzuweisen vermag (E. 4 u. 5).
Sachverhalt
A.- Am 28. Juni 1987 stimmten die thurgauischen Stimmberechtigten
über eine neue Kantonsverfassung ab. Nach amtlichem Ergebnis wurde die
Vorlage bei einer Stimmbeteiligung von 22,6% mit 13 178 Ja- gegen 13 109
Nein-Stimmen angenommen. F. forderte den Regierungsrat am 28. Juni 1987
erfolglos zu einer Nachzählung auf. Überdies verlangte er mit Eingabe
vom 4. Juli 1987 an das Departement des Innern und der Volkswirtschaft,
es sei abzuklären, wie viele Stimmberechtigte ihr Stimmrecht mangels
Abstimmungsunterlagen nicht hätten ausüben können. Im weiteren wiederholte
er sein Begehren um Nachzählung aller Stimmzettel. Am 9. Juli 1987 teilte
er dem Departement mit, er habe inzwischen erfahren, dass die Praxis der
Stimmenauszählung in verschiedenen Gemeinden einige Fragen offenlasse,
so dass eine Nachkontrolle der Stimmzettel unumgänglich sei. Ein
weiteres Schreiben von F. vom 11. Juli 1987 enthält den Hinweis, in den
Bezirken Diessenhofen, Münchwilen und Weinfelden seien keine ungültigen
Stimmen ausgewiesen, obwohl dort solche abgegeben worden seien. In der
Folge konkretisierte F. seine Vorwürfe und erklärte, angesichts der
von ihm gelieferten Beweise sei "eine vollumfängliche Überprüfung des
Abstimmungsverfahrens einzuleiten, welche sich nun nicht mehr nur auf
eine Nachkontrolle beschränken" könne. Das Departement des Innern und der
Volkswirtschaft behandelte die erwähnten Eingaben von F. als Rekurs im
Sinne von § 52 des thurgauischen Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen vom
10. Januar 1953 (WAG) und wies ihn ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde
wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau am 11. November 1987
abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
F. hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts eingereicht. Das Bundesgericht
heisst die Beschwerde gut, soweit es auf sie eintreten kann.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische
Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein
Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der
Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 113
Ia 45 E. 2b mit Hinweisen). Nach dem thurgauischen Gesetz über Wahlen
und Abstimmungen kann jeder Stimmberechtigte die Durchführung und
die Ergebnisse von Abstimmungen durch Rekurs anfechten (§ 52 Abs. 1
WAG). Gemäss § 52 Abs. 3 WAG ist die angefochtene Abstimmung ungültig
zu erklären und deren Wiederholung anzuordnen, wenn die geltenden
Vorschriften verletzt worden sind und deshalb die Richtigkeit des
Ergebnisses angezweifelt werden muss, so dass nicht feststeht, ob das
ermittelte Resultat dem Willen der Mehrheit der stimmenden Aktivbürger
entspricht. Sind Rechtsverletzungen vorgekommen, die am Abstimmungsergebnis
nichts zu ändern vermochten, so sind die Vorschriftswidrigkeiten zu
rügen und zu ahnden, die Ergebnisse des angefochtenen Urnenganges jedoch
gleichwohl als gültig zu erklären (§ 52 Abs. 4 WAG).
Der Beschwerdeführer hatte mit einem Rekurs gestützt auf § 52 Abs. 1
WAG beim Departement des Innern und der Volkswirtschaft und hernach mit
einer Beschwerde beim Verwaltungsgericht vorgebracht, das Ergebnis der
Abstimmung vom 28. Juni 1987 über die neue Kantonsverfassung, die mit
13 178 Ja- gegen 13 109 Nein-Stimmen angenommen worden war, sei durch
verschiedene Rechtsverletzungen und Verfahrensmängel verfälscht worden. Das
Verwaltungsgericht ging in seinem Entscheid nicht näher auf die erhobenen
Vorwürfe ein. Es war der Ansicht, bezüglich bestimmter Mängel habe der
Beschwerdeführer sein Recht zur Anfechtung des Abstimmungsergebnisses
verwirkt. Andere Mängel wiederum erachtete es als von vornherein
unerheblich für den Ausgang der Abstimmung, und im übrigen bezeichnete es
die Vorwürfe als zu allgemein gehalten und nicht hinreichend substantiiert.
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird geltend gemacht, das
Verwaltungsgericht habe es in "willkürlicher Art und Weise unterlassen,
die vom Beschwerdeführer gerügten Verfahrensmängel und Unregelmässigkeiten
zu prüfen und den Sachverhalt entsprechend den Beweisanträgen abzuklären".
Erwägung 4
4.- a) Der Beschwerdeführer rügte in seiner Rechtsschrift an das
Verwaltungsgericht in erster Linie, bei der Abstimmung vom 28. Juni 1987
sei die Vorschrift von § 13 WAG verletzt worden, wonach die zuständige
Gemeindebehörde dafür zu sorgen habe, dass jeder Stimmberechtigte
spätestens drei Wochen vor der Abstimmung seinen Stimmrechtsausweis
und je einen Stimmzettel erhalte. Er behauptete, in Missachtung
dieser Bestimmung hätten beispielsweise Insassen von Altersheimen die
Abstimmungsunterlagen nicht erhalten. Auch seien die Unterlagen "längst
nicht allen Jung-Stimmbürgern zugestellt worden". Der Beschwerdeführer wies
darauf hin, vor allem in Landgemeinden seien die Stimmregister auf eine
Abstimmung hin "jeweils nicht aktuell nachgeführt", was zur Folge habe,
dass "viele Jung-Stimmbürger (noch) vom Stimmrecht ausgeschlossen" seien.
Diese Vorwürfe betreffen die Vorbereitung der Abstimmung. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts müssen Mängel bei der Vorbereitung
eines Urnenganges sofort und vor der Abstimmung gerügt werden, damit
der Mangel noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht
wiederholt zu werden braucht. Unterlässt der Stimmberechtigte das, obwohl
nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten und zumutbar war,
so verwirkt er das Recht zur Anfechtung der Abstimmung (BGE 105 Ia 150;
101 Ia 241; 98 Ia 620 E. 2, je mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht war
der Auffassung, im Lichte dieser Rechtsprechung habe der Beschwerdeführer
sein Recht verwirkt, die Abstimmung vom 28. Juni 1987 wegen Verletzung
der Vorschrift von § 13 WAG anzufechten. Es führte aus, die betroffenen
Stimmbürger hätten vor dem Urnengang rügen müssen, dass ihnen das
Abstimmungsmaterial nicht zugestellt worden sei. Ein sofortiges Handeln
sei ihnen zuzumuten gewesen. Es gehe nun nicht an, die Säumnis dieser
rügepflichtigen Stimmbürger mit dem Argument aus dem Weg zu schaffen, der
Beschwerdeführer habe erst nach der Abstimmung von den Unregelmässigkeiten
Kenntnis erhalten. Er könne für sich nicht mehr Rechte beanspruchen,
als den betroffenen Stimmbürgern zustünden. Andernfalls liesse sich
- wie das Gericht weiter erwog - die auf Treu und Glauben beruhende
Rechtsprechung des Bundesgerichts ohne weiteres dadurch umgehen, dass
nach jeder Volksabstimmung ein "Unwissender" zu finden wäre, der solche
rügepflichtigen Tatsachen noch nachträglich geltend machen könnte.
b) Der Argumentation des Verwaltungsgerichts kann nicht gefolgt
werden. Das Gericht hat nicht abgeklärt, ob der Beschwerdeführer die Mängel
schon vor der Abstimmung kannte oder ob er von ihnen - entsprechend seiner
Behauptung - erst nach dem Urnengang Kenntnis erhielt. Es war der Meinung,
unbekümmert darum, habe er sein Recht, das Ergebnis der Abstimmung wegen
Verletzung von § 13 WAG anzufechten, auf jeden Fall deshalb verwirkt, weil
die von der Nichtzustellung des Abstimmungsmaterials direkt betroffenen
Stimmbürger ihrer Rügepflicht nicht nachgekommen seien. Diese Ansicht geht
fehl. Für die Beurteilung der Frage, ob das Anfechtungsrecht verwirkt war,
kam es nicht auf das Verhalten der direkt betroffenen Stimmbürger an,
sondern einzig darauf, ob der Beschwerdeführer bereits vor der Abstimmung
von den Unregelmässigkeiten Kenntnis hatte. Nur wenn dies zuträfe und ihm
nach den Umständen ein sofortiges Handeln im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zuzumuten gewesen wäre (vgl. BGE 110 Ia 178 ff.), hätte
das Verwaltungsgericht mit Recht Verwirkung annehmen dürfen. Sollte
der Beschwerdeführer dagegen erst nach dem Urnengang von den Fehlern
betreffend die Zustellung der Stimmzettel erfahren haben, dann könnte
er sein Recht, das Abstimmungsergebnis wegen dieser Mängel anzufechten,
nicht verwirkt haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts setzt die
Verwirkung voraus, dass es dem Stimmbürger zuzumuten war, die Fehler bei
der Vorbereitung des Urnenganges sofort und vor der Abstimmung zu rügen.
Ein sofortiges Handeln im Sinne dieser Praxis ist jedoch nur dann möglich,
wenn der Stimmbürger die Mängel vor der Abstimmung kennt. Erhielt der
Beschwerdeführer erst nach dem Urnengang von den erwähnten Fehlern
Kenntnis, so war es ihm nicht möglich und damit auch nicht zumutbar,
sie vor der Abstimmung zu beanstanden. Würde ihm bei dieser Sachlage
verwehrt, die Mängel im Anschluss an die Abstimmung geltend zu machen,
so wäre das mit dem jedem Stimmbürger zustehenden verfassungsmässigen
Anspruch auf ein unverfälschtes Abstimmungsergebnis nicht vereinbar. Der
Umstand, dass ein anderer Stimmbürger noch Beschwerde führen kann, wenn
der direkt betroffene Stimmberechtigte dazu nicht mehr berechtigt ist,
vermag daran nichts zu ändern. Der andere Stimmbürger hat ein selbständiges
Beschwerderecht; er handelt nicht als Vertreter der direkt Betroffenen.
Demnach ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mit unrichtiger
Begründung annahm, der Beschwerdeführer habe sein Recht verwirkt, das
Abstimmungsergebnis wegen Mängeln bei der Vorbereitung des Urnenganges
anzufechten. Dabei hat es - wie erwähnt - die entscheidende Frage nicht
abgeklärt, ob der Beschwerdeführer schon vor der Abstimmung von den
Mängeln Kenntnis hatte. Es ist insoweit seiner Untersuchungspflicht
nicht nachgekommen. Bereits deswegen muss der angefochtene Entscheid
aufgehoben werden.
c) Wird angenommen, der Beschwerdeführer habe die Mängel vor der
Abstimmung nicht gekannt und daher sein Anfechtungsrecht nicht verwirkt,
so war er berechtigt zu rügen, das Abstimmungsergebnis sei dadurch
verfälscht worden, dass in Verletzung der Vorschrift von § 13 WAG
verschiedene Stimmbürger mangels Zustellung der Abstimmungsunterlagen
ihr Stimmrecht nicht hätten ausüben können. Dabei machte er insbesondere
geltend, einer ganzen Gruppe von Stimmberechtigten, nämlich Jungbürgern,
sei das Abstimmungsmaterial nicht zugestellt worden. Träfen diese Mängel
tatsächlich zu, so wäre es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass
dadurch der Ausgang der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung hätte
beeinflusst werden können. Das Resultat des Urnenganges fiel knapp aus;
die Vorlage wurde mit einem Mehr von bloss 69 Stimmen angenommen. Hätten
lediglich 35 Personen anders gestimmt, so wäre die Vorlage abgelehnt
worden. Das Verwaltungsgericht hätte daher abklären müssen, ob die
Vorwürfe des Beschwerdeführers begründet seien. Wie ausgeführt, hat jeder
Stimmberechtigte einen durch die Verfassung geschützten Anspruch auf
ein Abstimmungsergebnis, das den Willen der Stimmbürger zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Daraus ergibt sich für die Behörden
die Pflicht, gegen das Ergebnis einer Abstimmung vorgebrachte Rügen
jedenfalls dann näher zu untersuchen, wenn das Abstimmungsresultat
knapp ausfiel und der Stimmbürger auf konkrete Anhaltspunkte für eine
fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der für
die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hinzuweisen vermag
(vgl. BGE 98 Ia 85). Im vorliegenden Fall wurde ein Abstimmungsergebnis
angefochten, bei dem die Differenz zwischen den Ja- und den Nein-Stimmen
lediglich 69 Stimmen betrug, und der Beschwerdeführer führte in seiner
Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht nur mehrere Fälle an, in
welchen Insassen von Altersheimen keine Stimmzettel erhalten hätten,
sondern behauptete ausserdem, eine ganze Gruppe von Stimmberechtigten,
nämlich Jungbürger, seien mangels Nachführung der Stimmregister nicht mit
den Abstimmungsunterlagen versehen worden, wobei er für seine Behauptungen
verschiedene Beweise (Abhörung von Zeugen; Überprüfung der Stimmregister
bestimmter Gemeinden) anbot. Er vermochte damit auf konkrete Anhaltspunkte
für eine wiederholte Verletzung von § 13 WAG durch die zuständigen
Gemeindebehörden hinzuweisen. Das Verwaltungsgericht war bei dieser
Sachlage von Bundesrechts wegen gehalten, durch Abnahme der angebotenen
Beweise abzuklären, ob die behaupteten Mängel zuträfen. Indem es das
unterliess, hat es - unter der erwähnten Annahme, dass das Anfechtungsrecht
nicht verwirkt war - seine Untersuchungspflicht auch insoweit verletzt.
Erwägung 5
5.- a) Der Beschwerdeführer rügte vor Verwaltungsgericht weitere
Unregelmässigkeiten (Fehler bei der Stimmabgabe und bei der Auszählung
der Stimmen; uneinheitliche Praxis der Gemeinden bei der Beurteilung der
Gültigkeit der Stimmzettel; unzulässige Beeinflussung der Willensbildung
der Stimmbürger durch die Presse), die seiner Ansicht nach ebenfalls
zur Verfälschung des Abstimmungsergebnisses beigetragen hätten. Das
Verwaltungsgericht stellte hinsichtlich dieser Rügen zunächst fest,
der Beschwerdeführer bringe verschiedene neue Tatsachen vor, was
grundsätzlich mit § 58 des thurgauischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRG) unvereinbar sei. Es erklärte dann aber, in der Praxis würden neue
Vorbringen berücksichtigt, wenn ein Verfahren im öffentlichen Interesse
im Sinne von § 12 Abs. 3 VRG liege. Das Gericht liess offen, ob diese
Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt sei, da auch bei Bejahung der
Frage auf die erhobenen Vorwürfe nicht näher eingegangen werden könnte,
da sie teils zu allgemein gehalten und teils von vornherein unerheblich
für den Ausgang der Abstimmung seien.
Die Voraussetzung, unter der das Verwaltungsgericht gemäss ständiger
Praxis neue Tatsachen berücksichtigt, war hier klarerweise gegeben, ging
es doch im Verfahren vor der kantonalen Instanz darum zu prüfen, ob das
Ergebnis der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung dem freien Willen
der Stimmbürger entspreche, und an der Abklärung dieser Frage bestand
ein erhebliches öffentliches Interesse. Was die Eventualbegründung
des Verwaltungsgerichts anbelangt, so ist darauf in den nachfolgenden
Erwägungen einzugehen.
b) Wie dargelegt wurde, könnten in Anbetracht des knappen
Abstimmungsresultats bereits jene Mängel, welche die Zustellung der
Stimmzettel betreffen, einen Einfluss auf das Ergebnis der Abstimmung
gehabt haben. Bei dieser Sachlage ging es nicht an, auf gewisse andere
vom Beschwerdeführer behauptete Unregelmässigkeiten mit der Begründung
nicht einzugehen, sie könnten von vornherein keine Auswirkungen auf das
Abstimmungsergebnis haben. Vielmehr verhielt es sich unter den erwähnten
Umständen auch hinsichtlich der weiteren Rügen des Beschwerdeführers so,
dass das Gericht diese näher untersuchen musste, sofern er mit seinen
Vorbringen auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder
für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung
zuständigen Organe hinzuweisen vermochte. Dies traf jedenfalls in bezug
auf folgende Behauptungen zu:
- In der Ortsgemeinde Bettwiesen habe der Gemeindeweibel für
einen Stimmbürger den Stimmzettel ausgefüllt und abgegeben, was gegen
die Vorschrift von § 21 WAG verstosse (Ziff. 5 der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht, im folgenden abgekürzt Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Weinfelden habe ein Stimmbürger die Angaben
auf seinem Stimmzettel mit der Schreibmaschine angebracht, was nach § 30
WAG Ungültigkeit zur Folge habe. Das Abstimmungsprotokoll dieser Gemeinde
weise jedoch keine ungültigen Stimmen aus (Ziff. 6.2 Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Affeltrangen habe ein Stimmbürger
zugegebenermassen einen ungültigen Stimmzettel eingelegt, doch weise auch
das Abstimmungsprotokoll dieser Gemeinde keine ungültigen Stimmen aus
(Ziff. 6.3. Beschwerde/VG);
- in den Bezirken Diessenhofen und Münchwilen seien gemäss
Abstimmungsprotokoll keine ungültigen Stimmen abgegeben worden, doch sei
"dies nicht richtig" (Ziff. 6.3. Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Birwinken sei ein Stimmzettel als überzählig
"im Papierkorb gelandet" (Ziff. 6.4. Beschwerde/VG);
- in der Ortsgemeinde Dottnach, Munizipalgemeinde Hugelshofen, habe
ein Stimmbürger zwei Stimmzettel (den zweiten für seinen ortsabwesenden
Sohn) in die Urne gelegt (Ziff. 3 der Beschwerdeergänzung),
- und ein Gemeinderat von P. habe erklärt, der Gemeindeammann
dieser Gemeinde sei froh, "dass keine Nachzählung erfolge, denn in
P. sei das gemeldete Abstimmungsergebnis auch nicht korrekt" (Ziff. 2
der Beschwerdeergänzung).
Das Verwaltungsgericht hätte - hier wiederum nur unter der Annahme,
dass das Anfechtungsrecht betreffend die Rüge der Verletzung des § 13
WAG nicht verwirkt war - aufgrund der vom Beschwerdeführer angebotenen
Beweise abklären müssen, ob diese Vorbringen, mit welchen auf konkrete
Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung der Stimmen und für
ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung
zuständigen Organe hingewiesen wurde, zuträfen. Indem es das unterliess,
ist es auch in diesen Punkten seiner Untersuchungspflicht nicht
nachgekommen.