BGE 114 IA 385
114 Ia 385
66. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 9 novembre 1988
dans la cause X., Y. et Z. contre B. SA, Commune de Suchy et Conseil
d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public) Regeste
Art. 4 BV; Art. 24 USG, 43 und 44 LSV; Teilnutzungsplan, Schutz vor
Lärmimmissionen.
Art. 88 OG. Der Eigentümer eines benachbarten Grundstücks ist zur
Anfechtung eines Nutzungsplanes legitimiert, der Bestimmungen über den
Schutz vor Lärmimmissionen, wie Planungswerte gemäss Art. 24 USG und
Empfindlichkeitsstufen gemäss Art. 43 LSV, enthält oder enthalten sollte
(E. 3).
Gemäss Art. 24 USG und Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG ist bei Erstellung oder
Änderung eines Nutzungsplanes der Grundsatz des Lärmschutzes zu beachten,
was die Festlegung der Planungswerte (Art. 24 USG) und die Zuordnung der
Empfindlichkeitsstufen (Art. 43 LSV) in dem von Art. 44 LSV geregelten
Verfahren bedeutet (E. 4).
Sachverhalt
A.- X., Y. et Z. sont chacun propriétaires, sur le territoire de la
commune de Suchy, d'une parcelle comportant une maison familiale. Ces
bien-fonds avoisinent la parcelle No 102, d'une surface de 4310 m2, sise
au lieu-dit "Sur la Croix", dont est propriétaire A., administrateur de
la société B. SA, scierie-charpenterie à Suchy.
Le plan communal des zones de 1979 a classé les parcelles de A. et de
X. dans la zone agricole et les autres parcelles dans une zone de village
réservée à l'habitat, aux exploitations agricoles, ainsi qu'au commerce
ou à l'artisanat compatible avec l'habitation.
Au cours de l'été 1986, un incendie a partiellement détruit les
bâtiments, sis à l'intérieur de la localité, dans lesquels la société
B. exploite sa scierie. La Municipalité de Suchy a aussitôt envisagé de
compléter son projet, alors à l'étude, de modification du plan des zones
par la création d'une zone artisanale limitée à la parcelle No 102, sur
laquelle la scierie pourrait être reconstruite. Le projet mis à l'enquête
publique prévoyait une modification du plan général d'affectation visant
notamment à transférer de la zone agricole à la zone de village la parcelle
No 102, qui fait en outre l'objet d'un plan partiel d'affectation dit "Sur
la Croix". Ce plan spécial permet l'édification d'une halle de sciage et
de fabrication de charpentes en bois, d'un bâtiment d'exploitation ainsi
que de silos à sciure et copeaux.
Le 18 mars 1987, le Conseil général de Suchy a adopté la modification
du plan général d'affectation. Saisi des oppositions de X., Y. et Z.,
il a en revanche différé l'adoption du plan partiel d'affectation "Sur la
Croix", pour l'adopter finalement le 25 mai 1987, après avoir considéré
que, parmi les terrains éventuellement disponibles sur le territoire
communal, la parcelle No 102 était la mieux appropriée à l'implantation
d'une scierie. Les opposants ont alors requis le Conseil d'Etat du canton
de Vaud de ne pas approuver le plan partiel d'affectation de la parcelle
No 102.
Par décisions du 26 février 1988, le Conseil d'Etat a approuvé ce
plan. Il a toutefois admis "très partiellement" les requêtes et modifié
le règlement d'exécution du plan par l'ajout d'un art. 4.3 habilitant la
Municipalité à autoriser en limite de propriété des aménagements propres à
réduire les nuisances dans la mesure nécessaire au respect des exigences
de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection contre le bruit du
15 décembre 1986.
Contre ces décisions, X., d'une part, Y. et Z., d'autre part,
ont formé deux recours de droit public distincts. Dans la mesure où ils
étaient recevables, le Tribunal fédéral les a admis partiellement au sens
des considérants.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- Les recours s'en prennent au transfert de la parcelle No 102 de
la zone agricole dans une zone destinée à l'artisanat et au logement en
vertu d'un plan partiel d'affectation. Ils sont en outre dirigés contre
ce plan lui-même qui prévoit l'établissement sur cette parcelle des
nouvelles installations de la scierie B. SA. Propriétaires d'un immeuble
voisin classé soit dans la zone agricole soit dans la zone de village, les
recourants critiquent essentiellement ces mesures parce qu'ils redoutent
que l'exploitation de la scierie ne provoque d'insupportables immissions
de bruit.
Les mesures d'aménagement litigieuses constituent toutes deux des
plans d'affectation ayant force obligatoire pour chacun au sens de
l'art. 21 al. 1 LAT. Les décisions par lesquelles l'autorité cantonale
de dernière instance les a approuvées et a rejeté les oppositions des
recourants peuvent donc faire l'objet d'un recours de droit public comme
le précise l'art. 34 al. 3 LAT (ATF 110 Ia 30, 111 Ib 9, 13).
On pourrait certes se demander si le plan partiel d'affectation n'est
pas, eu égard à sa réglementation détaillée, une décision susceptible
d'être attaquée par la voie d'un recours de droit administratif
conformément à l'art. 54 LPE en relation avec l'art. 44 al. 3 de
l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit
entrée en vigueur le 1er avril 1987 (cf. ATF 113 Ib 382). La question
peut toutefois rester ouverte compte tenu de l'issue du recours.
Erwägung 3
3.- Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre
d'un plan d'affectation peut l'attaquer par la voie du recours de droit
public dans la mesure où il met en cause le statut de son immeuble; cette
qualité appartient aussi au propriétaire d'un immeuble voisin s'il fait
valoir que la mesure d'aménagement litigieuse le touche dans ses droits
constitutionnels, notamment en limitant sa faculté d'utiliser son propre
bien-fonds ou en violant des dispositions qui visent aussi à protéger
les voisins (ATF 113 Ia 238 consid. 2b et les arrêts cités).
Le droit du propriétaire d'un immeuble qui n'est pas compris dans
le plan d'attaquer celui-ci par la voie du recours de droit public se
justifie parce qu'un plan et sa réglementation d'exécution ne peuvent plus
être attaqués comme tels dans le cadre d'une procédure d'autorisation de
construire. L'approbation d'un plan qui fixe définitivement un alignement
ou qui abroge ou restreint la portée de dispositions qui visent aussi
à protéger les voisins, telles les règles de protection contre les
immissions, cause dès lors un préjudice juridique aux propriétaires voisins
touchés par les effets de ce plan (ATF 112 Ia 92). Il en va de même lorsque
le plan contesté fixe ou aurait dû fixer les prescriptions relatives à la
protection contre les immissions, tels les valeurs de planification et les
degrés de sensibilité au sens des art. 24 de la loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et 43 de l'ordonnance
fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB).
En l'espèce, une zone artisanale est instituée qui fixe l'emprise des
constructions. Dans une procédure d'autorisation de construire ultérieure,
les recourants n'auraient plus la possibilité de s'en prendre aux effets
de ces constructions sur leur propre bien-fonds ou ne pourraient les
combattre que de façon limitée. Ils ont donc qualité pour attaquer par
la voie du recours de droit public la modification du plan de zones et
le plan partiel d'affectation.
Erwägung 4
4.- Le Conseil d'Etat a retenu qu'une "entreprise de scierie est
par nature une exploitation gênante pour le voisinage", qui ne peut
être autorisée que si elle est "conforme aux exigences de la législation
fédérale sur la protection de l'environnement en matière de bruit". Il a
considéré que si des mesures spécifiques de protection contre les nuisances
ne peuvent être définies qu'au stade de la procédure d'octroi du permis
de construire, le règlement afférent au plan partiel d'affectation de la
parcelle No 102 devait en tout cas prévoir la possibilité de construire
une éventuelle protection contre le bruit en limite de propriété. Il
a dès lors complété de lui-même ce règlement en y ajoutant un nouvel
art. 4.3 qui habilite la Municipalité à "autoriser en limite de propriété
des aménagements propres à réduire les nuisances et les inconvénients
pour le voisinage dans la mesure nécessaire au respect des exigences
de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre
le bruit".
a) Les recourants soutiennent que cette mesure ne change rien à
l'illégalité de la zone artisanale et du plan partiel d'affectation
car la scierie B. SA est une entreprise industrielle particulièrement
gênante. La planification contestée violerait par conséquent les principes
de base du droit fédéral et du droit cantonal en la matière, notamment
l'art. 3 al. 3 let. b LAT qui commande "de préserver autant que possible
les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles
que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations".
Ce principe contraignant pour les autorités chargées de l'aménagement
du territoire se réfère à la protection de droit public contre les
nuisances (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, art. 3 al. 3 let. b n. 45, p. 101 ss). Cette protection -
l'autorité intimée l'a reconnu - est assurée dans une large mesure par
le droit fédéral depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1985, de la
loi fédérale sur la protection de l'environnement (art. 11 ss LPE). En ce
qui concerne la protection contre le bruit, l'ordonnance du 15 décembre
1986 est déterminante. Ces textes posent en matière de protection contre
les immissions des règles contraignantes pour les autorités chargées de
l'aménagement du territoire.
L'art. 24 LPE soumet ainsi les zones à bâtir à des exigences
précises. La teneur de son al. 1 est la suivante:
"Les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements
ou
d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent
être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit
ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans
lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction
permettent de respecter ces valeurs."
Ces valeurs de planification sont fixées à l'art. 43 OPB de la
manière suivante:
"Art. 43 Degrés de sensibilité
Dans les zones d'affectation selon les art. 14 ss de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, les degrés de sensibilité
suivants sont à appliquer:
a) Le degré de sensibilité I dans les zones qui requièrent une
protection
accrue contre le bruit, notamment dans les zones de détente;
b) Le degré de sensibilité II dans les zones où aucune entreprise
gênante
n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans
celles réservées à des constructions et installations publiques;
c) Le degré de sensibilité III dans les zones où sont admises des
entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation
et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles;
d) Le degré de sensibilité IV dans les zones où sont admises des
entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones industrielles.
On peut déclasser d'un degré les parties de zones d'affectation
du degré
de sensibilité I ou II, lorsqu'elles sont déjà exposées au bruit."
L'autorité intimée considère à tort qu'en complétant le chiffre 4.3
du règlement du plan partiel d'affectation, elle a tenu suffisamment
compte de ces exigences du droit fédéral. Celles-ci ne sont en effet
pas satisfaites par la mission donnée au Conseil communal d'abaisser
l'impact sur les fonds voisins de l'activité industrielle de la scierie
projetée. Seule la fixation des degrés de sensibilité en conformité de
l'art. 43 OPB est propre à définir les mesures requises in concreto pour
garantir la protection contre le bruit. Ce n'est qu'une fois qu'auront été
déterminées les valeurs de planification entrant en ligne de compte que
les mesures nécessaires pour en assurer le respect pourront être définies.
b) L'art. 44 OPB est ainsi rédigé:
"Art. 44 Procédure
Les cantons veillent à ce que les degrés de sensibilité soient
attribués
aux zones d'affectation dans les règlements de construction ou les
plans d'affectation communaux.
Les degrés de sensibilité seront attribués lors de la délimitation
de la
modification des zones d'affectation ou lors de la modification des
règlements de construction, mais au plus tard dans les dix ans qui
suivent la mise en vigueur de la présente ordonnance.
Avant l'attribution, les degrés de sensibilité seront déterminés
cas par
cas par les cantons au sens de l'art. 43."
En modifiant son plan de zones et en adoptant le plan partiel
d'affectation sans fixer les degrés de sensibilité, la commune n'a pas ou
n'a qu'insuffisamment tenu compte des principes posés par le législateur
fédéral aux art. 24 LPE et 3 al. 3 let. b LAT. L'autorité intimée n'a pas
réparé cette irrégularité de manière satisfaisante. Sa décision d'approuver
la nouvelle réglementation applicable à la parcelle No 102 sans fixer les
degrés de sensibilité est insoutenable et partant contraire à l'art. 4
Cst., car elle élude les obligations faites aux organes de l'aménagement
du territoire en matière de protection contre les immissions. Les recours
de droit public doivent être admis pour ce motif et la décision attaquée
doit être annulée. Il appartient au Conseil d'Etat de veiller à ce que
les degrés de sensibilité soient fixés conformément à l'art. 44 OPB.
Erwägung 5
5.- La procédure suivie par les autorités cantonales remplit les
conditions posées soit par l'art. 33 LAT soit par le droit cantonal. La
commune a retenu avec raison que les circonstances s'étaient sensiblement
modifiées, selon les termes de l'art. 21 al. 2 LAT, depuis l'entrée en
vigueur de son plan de zones de 1979. Il lui est dès lors loisible de
revoir ce plan et de l'adapter aux nécessités actuelles en soumettant
la parcelle No 102 à un plan spécial, non sans avoir - comme exposé
ci-dessus - fixé, d'entente avec les autorités cantonales, les degrés
de sensibilité selon l'art. 44 OPB et examiné les conséquences qui en
résultent pour le projet de nouvelles installations de la scierie B. SA. Le
plan partiel d'affectation destiné à cette entreprise ne peut être établi
que dans le respect des exigences du droit de l'environnement, ce qui
implique une analyse précise des nuisances causées par l'exploitation
de la scierie. Cela étant, il n'y a pas lieu d'examiner en l'état le
bien-fondé des griefs de violation de l'égalité de traitement et de la
proportionnalité.