BGE 113 II 450
113 II 450
80. Estratto della sentenza 22 gennaio 1987 della I Corte civile nella
causa E. contro K. e Autorità cantonale di sorveglianza per l'applicazione
del decreto federale concernente l'acquisto di fondi da parte di persone
all'estero (ricorso per riforma) Regeste
Grundstückerwerb durch Personen im Ausland: Vertragsnichtigkeit als
Folge des Bewilligungswiderrufs (Art. 22 Abs. 1 und 1bis BewB; heutiger
Art. 27 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 BewG).
1. Folgen der Vertragsnichtigkeit (E. 2).
2. Die gestützt auf Art. 22 BewB erhobene Klage der Behörde hat sich
gleichzeitig gegen Veräusserer und Erwerber als notwendige Streitgenossen
zu richten (E. 3a).
3. Wann geht die Zwangsverwertung des Grundstückes gemäss Art. 22
Abs. 1bis BewB der Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes nach
Art. 22 Abs. 1 vor? (E. 3b und 3c).
4. Die Voraussetzungen für eine Zwangsverwertung fehlen, wenn der
Veräusserer weder einen aus der Wiederherstellung des ursprünglichen
Zustandes resultierenden Schaden glaubhaft macht, noch bestreitet, dass
er im kantonalen Verfahren die Möglichkeit gehabt habe, ihm zustehende
Gegenansprüche geltend zu machen (E. 3d).
5. Der im Falle der Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes
zurückzuerstattende Betrag umfasst die Verzugszinsen, die auf dem vom
Erwerber bezahlten Kapital aufgelaufen sind (E. 4).
Sachverhalt
A.- L'Autorità di prima istanza del Distretto di Locarno per
l'applicazione del decreto federale concernente l'acquisto di fondi
da parte di persone all'estero ha autorizzato il 14 novembre 1979 K.,
cittadina tedesca residente nella Repubblica Federale di Germania, a
comperare "circa 550 m2" della particella n. 340 RFD di Sant'Abbondio
con l'onere - tra l'altro - di costruire lo stabile ivi progettato
entro 18 mesi dall'iscrizione nel registro fondiario. Il 9 ottobre
1980 K. ha acquistato dall'arch. E., cittadino tedesco domiciliato
in Svizzera, la particella n. 527 RFD, originata da un frazionamento
della particella n. 340 promosso da E. medesimo. Il prezzo del terreno,
un'area di 526 m2, ammontava a Fr. 68'830.--; il contratto specificava
che la compratrice aveva "affidato al venditore i lavori di architettura
della casa d'abitazione prevista sul fondo". Quest'ultima non è mai stata
costruita, sicché il 20 dicembre 1982 l'Autorità di prima istanza ha
revocato l'autorizzazione. Insorta alla Commissione cantonale di ricorso,
il 28 dicembre 1983 K. si è vista respingere il gravame. Tale decisione
è passata in giudicato.
B.- Il 12 novembre 1984 l'Autorità cantonale di sorveglianza per
l'applicazione del decreto federale concernente l'acquisto di fondi da
parte di persone all'estero ha convenuto K. e E. davanti al Pretore di
Locarno-Campagna, postulando in virtù dell'art. 22 DAFE che il contratto
del 9 ottobre 1980 fosse dichiarato nullo e - in via principale - che
fosse ripristinata l'iscrizione del venditore nel registro fondiario con
rimborso all'acquirente del prezzo corrisposto, in subordine che il terreno
fosse realizzato secondo le norme sull'esecuzione forzata dei fondi e il
ricavo trasmesso all'acquirente fino a concorrenza del prezzo pagato. Le
due parti contrattuali non si sono opposte alla constatazione di nullità;
K. ha avversato tuttavia gli estremi per un'asta pubblica mentre E. ha
rifiutato di tornare in possesso del fondo.
Il Pretore, statuendo il 4 febbraio 1986, ha accolto l'azione e
ordinato la vendita all'asta della particella con versamento dell'introito
a K. nei limiti di Fr. 68'830.-- oltre interessi al 5% dal 21 dicembre
1983 previa deduzione delle spese giudiziarie, delle ripetibili e dei
costi relativi all'incanto; un'eventuale eccedenza sarebbe spettata al
Cantone Ticino. La II Camera civile del Tribunale di appello, adita da K.,
ha deciso altrimenti e disposto la retrocessione del terreno all'arch. E.,
la conseguente modifica del registro fondiario e il rimborso all'acquirente
di Fr. 68'830.-- più interessi al 5% dal 28 dicembre 1983.
C.- E. ha esperito il 15 settembre 1986 al Tribunale federale un
ricorso per riforma in cui propone di ripristinare il giudizio di primo
grado, salvo gli interessi a favore di K. (la stessa non essendo in buona
fede), e - subordinatamente - di rinviare la causa alla corte cantonale
perché sia dato modo alle parti di far valere le reciproche pretese in
esito alla accertata nullità della compravendita. L'Autorità cantonale
di sorveglianza, chiamata a esprimersi, si rimette alla decisione del
Tribunale federale e senza formulare appunti espliciti si dice indifferente
all'esito della controversia. K. conclude per il rigetto del gravame
nella misura in cui questo fosse ricevibile e per la conferma della
sentenza impugnata.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 2
2.- È fuori dubbio che la revoca definitiva di un'autorizzazione
d'acquisto implica la nullità della compravendita cui l'autorizzazione
si riferisce (art. 20 cpv. 1 lett. b DAFE, analogo all'attuale art. 26
cpv. 2 lett. b LAFE). L'unico punto litigioso è di sapere se, nel caso
precipuo, le parti debbano restituirsi vicendevolmente le prestazioni
come se il contratto non fosse sorto (art. 22 cpv. 1 DAFE con richiamo
agli art. 62 segg. CO) oppure se - è la tesi del ricorrente - il fondo
vada realizzato d'ufficio e il ricavo dell'incanto trasmesso all'acquirente
una volta dedotte le spese (art. 22 cpv. 1bis DAFE).
a) La corte cantonale ha giudicato che la riconsegna delle
reciproche prestazioni costituisce la regola e la vendita agli incanti
un provvedimento subordinato del tutto eccezionale, che il principio
"attitatorio" insito negli art. 88 e 322 CPC ticinese fa carico alla
parte venditrice di provare per quali ragioni il ripristino dello stato
anteriore sarebbe impossibile o inopportuno, che in concreto l'alienante
non aveva confortato affatto tale ipotesi e che in ogni modo i motivi da
lui esposti non permettevano di optare per una licitazione scartando il
mutuo reintegro delle parti nello stato precontrattuale.
b) Il ricorrente afferma che la soluzione adottata dalla corte sarebbe
inopportuna, sproporzionata e abusiva poiché la revoca dell'autorizzazione
sarebbe dovuta all'inosservanza deliberata di un onere da parte della
compratrice e non del venditore, esente da colpe, che lo scopo del decreto
federale non è quello di privilegiare l'acquirente straniero, che nel
caso specifico la compratrice uscirebbe arricchita dalla vicenda per la
"caduta strepitosa" del valore del terreno, la ridotta quotazione del
marco tedesco in rapporto al franco svizzero e la decadenza dei vantaggi
fiscali concessi dalla Repubblica Federale di Germania ai propri cittadini
per l'acquisto di beni immobili all'estero.
c) La resistente obietta - in sintesi - che il ritardo nella
presentazione dei piani sarebbe imputabile al ricorrente medesimo,
il quale non era solo venditore, ma anche architetto e rappresentante
del nuovo proprietario nelle pratiche amministrative connesse ai lavori
edilizi; competeva al ricorrente, quindi, valutare il tempo presumibile
per conseguire la licenza di costruzione e far prorogare il termine di 18
mesi al momento in cui questo si fosse rivelato troppo breve. Sostenere
che la ricorrente si sarebbe arricchita quando la stessa ha dovuto pagare
due progetti con le spese legali e notarili derivanti dall'operazione
sarebbe inoltre fuori luogo.
Erwägung 3
3.- L'art. 22 DAFE prescrive, nella versione applicabile alla
fattispecie (RU 1974 pag. 90 seg.; cfr. art. 38 LAFE), che "l'autorità
cantonale legittimata a ricorrere promuove un'azione per il ripristino
dello stato anteriore se un diritto il cui acquisto soggiace ad
autorizzazione è stato acquisito sul fondamento di un negozio giuridico
inefficace o nullo per mancanza d'autorizzazione" (cpv. 1 prima frase). "Se
il ripristino dello stato anteriore di diritto è impossibile o inopportuno,
il giudice ordina i pubblici incanti conformemente alle prescrizioni sulla
realizzazione forzata dei fondi; l'acquirente può esigere soltanto il
rimborso delle sue spese, mentre l'eventuale eccedenza spetta al Cantone"
(cpv. 1bis). L'odierno art. 27 cpv. 1 lett. a e cpv. 2 LAFE istituisce
una disciplina identica.
a) Preliminarmente la corte di appello ha osservato che l'azione
dell'art. 22 DAFE dev'essere diretta contro entrambe le parti al
contratto, venditore e acquirente dovendo essere convenuti alla stregua di
litisconsorti necessari (art. 41 cpv. 2 CPC ticinese). Ora, l'esistenza di
un litisconsorzio necessario dipende dal diritto sostanziale, non dagli
ordinamenti di procedura (GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht,
3a edizione, pag. 296; WALDER, Zivilprozessrecht, 3a edizione, pag. 159
n. 24; VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, Berna 1984, pag. 92 n. 48;
più sfumato, ma concorde: Habscheid, Droit judiciaire privé suisse, 2a
edizione, pag. 181). L'assunto dei giudici riguarda dunque l'applicazione
dell'art. 22 DAFE e può essere vagliato nell'ambito di un ricorso per
riforma (art. 43 cpv. 2 OG).
Ciò premesso, è bene riconoscere che - finora - la giurisprudenza
non ha sempre posto l'imperativo di un litisconsorzio necessario in casi
simili (v. DTF 111 II 186, 107 II 251). Tale requisito è consono tuttavia
al diritto federale ove appena si pensi che un ripristino dello stato
anteriore, consistente di solito in una modifica del registro fondiario
(art. 975 CC; cfr. DTF 109 II 430), esplica effetti simultanei nei
confronti del venditore e dell'acquirente, come pure sui rapporti di
natura civile tra venditore e acquirente. Basti rilevare, d'altro lato, che
l'azione dell'autorità si esime qualora le parti annullino spontaneamente
il contratto restituendosi le prestazioni e facendo emendare i pubblici
registri (DTF 111 II 199 consid. 4c, 109 II 430 con rinvio). Quando
l'azione volta alla modifica del registro fondiario è esercitata da una
persona lesa nei suoi diritti, inoltre, attore è il soggetto medesimo e
convenuto è il titolare dell'iscrizione indebita (DTF 110 II 449 consid. 1,
98 II 22 consid. 4, 84 II 192 consid. 2, 51 II 289 consid. 3). Giovi
rammentare, infine, che per principio una causa tendente ad accertare o a
far eseguire un contratto dev'essere promossa necessariamente contro tutte
le parti, nessuna esclusa (DTF 109 II 403 consid. 2, 97 II 205 consid. 3,
89 II 433 consid. 3 e 4). Il processo intentato dall'autorità secondo
l'art. 22 DAFE dev'essere diretto quindi contro l'insieme delle persone
che, senza l'intervento dell'autorità medesima, si troverebbero in lite.
Che il venditore non sia parte alla procedura di autorizzazione,
come assevera il ricorrente, è senza rilievo: l'autorità agisce infatti a
tutela dell'ordine pubblico e non in qualità di parte. L'azione pubblica
rimedia solo all'inattività dei contraenti, per evitare che una persona
domiciliata all'estero e sprovvista dell'autorizzazione d'acquisto
rimanga iscritta nel registro fondiario come titolare di un diritto di
proprietà o di un diritto a esso parificato. La causa, in altri termini,
mira unicamente alla soppressione del trapasso immobiliare, in genere
attraverso una modifica del registro fondiario (art. 975 CC), non alla
resa delle prestazioni contrattuali. Il testo e il fine dell'art. 22
DAFE sono coerenti per di più con la genesi legislativa: a sostegno del
primo decreto che contemplava una disposizione equivalente, il Consiglio
federale aveva addotto di ispirarsi al decreto del 19 gennaio 1940 che
istituiva misure contro le speculazioni fondiarie (CS 9 pag. 159); in
quest'ultimo si precisava che l'azione dell'autorità ha lo scopo di far
reinscrivere la particella a nome dell'alienante, eventualmente di far
radiare il diritto di pegno o l'onere fondiario (FF 1960 pag. 1644).
La soluzione di un litisconsorzio necessario trova conforto,
del resto, in motivi di ordine pratico. Non vi è dubbio intanto che
venditore e acquirente hanno entrambi un interesse concreto all'esito
del giudizio, quanto meno perché la scelta tra ripristino dello stato
anteriore (art. 22 cpv. 1 DAFE) e licitazione della sostanza immobiliare
(art. 22 cpv. 1bis DAFE) può incidere diversamente nei loro rapporti
economici. La nullità del contratto poi comporta l'obbligo di restituire
le vicendevoli prestazioni per intero e contemporaneamente (art. 82
CO per analogia; v. DTF 111 II 197 consid. 3, 109 II 29 consid. 3a):
ciò presuppone che le parti possano far valere i reciproci crediti; ove
sia in causa una sola di esse, si renderebbe indispensabile un giudizio
separato, la liquidazione delle pretese patrimoniali non esaurendosi con
la semplice riconsegna dell'immobile o del bene che gli è assimilato.
L'esigenza di un giudizio separato fa correre il rischio infine che il
giudice, pronunciato il ripristino dello stato anteriore, ravvisi nel
quadro del secondo processo l'impossibilità o l'inopportunità della
retrocessione immobiliare e si veda costretto a ordinare la vendita
all'asta (DTF 107 II 251 e la successiva sentenza inedita del 26 novembre
1985 sempre in re S.I. G. S.A.). Deve concludersi una volta di più che
venditore e acquirente formano, nei confronti dell'autorità abilitata ad
agire giusta l'art. 22 DAFE, un litisconsorzio necessario.
b) La corte cantonale ha argomentato rettamente che la norma
dell'art. 22 cpv. 1bis DAFE ha natura sussidiaria rispetto a quella
dell'art. 22 cpv. 1 dal momento che si applica solo ove il ripristino
dello stato anteriore sia "impossibile o inopportuno". Mancando tale
presupposto il giudice ordina il ritorno alla situazione precedente;
tale disciplina corrisponde a quella istituita dal diritto ordinario
nelle ipotesi di nullità contrattuale (art. 20 e 62 segg. CO, art. 641
e 919 segg. CC). L'azione dell'art. 22 DAFE non influisce sui rapporti
giuridici fra contraenti, che sono e rimangono di natura privatistica,
né l'obiettivo di eliminare trapassi immobiliari sforniti della debita
autorizzazione conferisce carattere di ordine pubblico ai disposti sulla
resa delle prestazioni reciproche (cfr. DTF 111 II 197 consid. 3). La causa
prevista dall'art. 22 DAFE resta soggetta così alle forme della procedura
civile cantonale. La necessità di attuare il diritto federale non impone
deroghe. Non è contrario quindi all'art. 22 DAFE ritenere che sia compito
della parte interessata provare e allegare i fatti onde risulti tanto
l'impossibilità o l'inopportunità di un ripristino allo stato anteriore
quanto l'ammontare delle eventuali pretese verso l'altro contraente, il
principio "attitatorio" essendo regolato dal diritto cantonale (WALDER,
op.cit., pag. 210 n. 12; GULDENER, op.cit., pag. 74) e simile ripartizione
dell'onere della prova non ledendo in alcun modo l'art. 8 CC.
Nel caso specifico gli accertamenti della corte cantonale non
avvalorano l'impossibilità di un ripristino né il ricorrente asserisce
che lo stato anteriore non possa essere reintegrato per motivi d'ordine
materiale, economico o giuridico. In effetti il fondo non ha subito
modifiche e nulla osta da questo profilo alla retrocessione del medesimo
nel patrimonio dell'alienante, che del resto è domiciliato in Svizzera e
- come tale - non è soggetto al regime autorizzativo (art. 1 DAFE). Non
consta neppure (e non è preteso nel gravame) che al ricorrente manchi
la possibilità di restituire alla compratrice il prezzo di vendita,
ciò che non impedirebbe la reinscrizione della proprietà anteriore
nel registro fondiario ma renderebbe inattuabile il rimborso della
controprestazione. Litigiosa è, per converso, la prospettata inopportunità
del ripristino sulla base dei fatti assodati nella sentenza di appello,
eventualmente integrabili dal Tribunale federale a norma dell'art. 64
cpv. 2 OG. Si tratta di un problema che concerne l'applicazione
dell'art. 22 cpv. 1bis DAFE e che dunque, di carattere giuridico, ha la
sua sede in un ricorso per riforma (art. 43 cpv. 2 e 63 cpv. 3 OG).
c) Dai lavori legislativi si evince che un ripristino dello
stato anteriore è "inopportuno" quando le circostanze non permettono
ragionevolmente di imporlo all'alienante (FF 1964 II 2352; HUBER,
Die Anwendung des Bundesbeschlusses über die Bewilligungspflicht für
den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, in: SJZ 60/1964
pag. 155; BRÜESCH, Aufdeckung und Verfolgung von Umgehungsgeschäften,
in: Das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen
im Ausland, San Gallo 1985, pag. 87; MÜHLEBACH/GEISSMANN, Kommentar zum
Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstükken durch Personen im Ausland,
Brugg/Baden 1986, nota 7 all'attuale art. 27 LAFE). Spetta al giudice
ponderare gli opposti interessi valutando tutti gli elementi oggettivi e
soggettivi, comprese le condizioni economiche dell'alienante e l'incidenza
finanziaria che un ripristino dello stato anteriore avrebbe per lui. Il
giudice pronuncerà la vendita agli incanti, per esempio, ove stimerà che
in ragione del tempo trascorso appaia iniquo far sopportare al compratore
le conseguenze di una retrocessione immobiliare, essendo questi in buona
fede ed estraneo al motivo di nullità contrattuale.
Secondo i criteri appena enunciati risulterebbe senza dubbio iniquo far
subire all'alienante gli effetti di una nullità contrattuale dovuta alla
revoca dell'autorizzazione qualora ciò fosse imputabile solo al mancato
rispetto di un onere da parte dell'acquirente. In tal caso la vendita
all'asta costituirebbe una soluzione adeguata, che mette il compratore di
fronte al rischio derivante dalla sua mancanza, dispensando il venditore
dal riprendersi il fondo (o il diritto assimilato), dal restituirne il
prezzo e dal promuovere causa contro il compratore stesso nell'intento
di far accertare la responsabilità di costui. Rimane da chiarire se in
concreto si verifichi un'ipotesi del genere.
d) È pacifico che nella fattispecie la revoca dell'autorizzazione si
riconduce unicamente all'inosservanza del noto onere edilizio che gravava
la compratrice come persona domiciliata all'estero (art. 8 DAFE). Questa
circostanza non basta tuttavia per affermare la perfetta estraneità del
ricorrente all'accaduto. Dagli atti si desume ch'egli non era un semplice
venditore: a lui si deve il frazionamento della particella n. 340 in
tre fondi destinati a compratori stranieri con cui avrebbe stipulato un
contratto di architetto, a lui si devono effettivamente i piani della
casa da erigere sulla nuova particella n. 527 e a lui incombeva la
rappresentanza della committente davanti alle autorità amministrative
(contratto del 7 dicembre 1981, art. 11 n. 4); se si considera dipoi
che il suo patrocinatore ha assistito l'acquirente fino al 15 dicembre
1983 (lettera alla Commissione cantonale di ricorso), sembra quanto meno
singolare ch'egli sia del tutto estraneo alla vicenda. Sia come sia, la
questione può restare irrisolta ai fini del giudizio. Di rilievo appare
che, secondo gli accertamenti dell'autorità cantonale, il venditore
non ha nemmeno reso verosimile il danno a lui derivante in caso di
retrocessione immobiliare; la deliberata inosservanza dell'onere imputata
alla compratrice e il preteso arricchimento di cui questa fruirebbe sono
adduzioni di fatto che non trovano riscontro nella sentenza impugnata
e che si rivelano perciò inammissibili davanti alla giurisdizione per
riforma (art. 55 cpv. 1 lett. c OG).
Si supponesse, in ogni modo, che il ricorrente abbia diritto a
essere risarcito del danno nell'eventualità di un ripristino conforme
all'art. 22 cpv. 1 DAFE, la compratrice essendo in tutto o in parte
all'origine dell'annullamento contrattuale, non si vede perché la relativa
pretesa non sia stata fatta valere nell'ambito della causa odierna o
di un processo separato. È fuori questione infatti che il venditore ha
la possibilità di compensare il proprio credito nella stessa procedura
con cui l'acquirente esige il rimborso del prezzo corrisposto (art. 120
segg. CO). Il ricorrente non sostiene che la corte cantonale gli avrebbe
sottratto l'occasione di avanzare pretese di risarcimento; accenna soltanto
alle difficoltà di promuovere una causa separata contro la compratrice
nella Repubblica Federale di Germania. Certo, egli chiede in subordine
che l'attuale vertenza sia rinviata ai giudici di secondo grado perché
le parti possano rivendicare i vicendevoli crediti. Conclusioni nuove
però sono inammissibili sul piano federale (art. 55 cpv. 1 lett. b OG)
e l'alienante non dimostra di aver proposto una domanda simile alla corte
di appello (v. DTF 107 II 224 consid. 3); del resto le sue osservazioni
del 14 aprile 1986 non contenevano niente del genere.
Ritenuto che il venditore non contesta di dover restituire il
prezzo del fondo, ch'egli non sostanzia eventuali pregiudizi economici
né lamenta l'impossibilità di opporre contropretese in sede cantonale
e ritenuto altresì che l'asserito arricchimento della compratrice in
esito alla nullità del contratto non è oggetto di alcuna constatazione,
non può dirsi che il ripristino dello stato anteriore sia iniquo per
il ricorrente. Mancano dunque le premesse per far capo all'art. 22
cpv. 1bis DAFE.
Erwägung 4
4.- L'ultimo punto litigioso riguarda gli interessi maturati sulla
somma da restituire. Il ricorrente opina che la compratrice non ne abbia
diritto "perché non è possessore in buona fede". Non illustra tuttavia il
suo assunto e ciò rende la censura inammissibile (art. 55 cpv. 1 lett. c
OG). Per altro non si scorgono le ragioni che legittimerebbero un diniego
degli interessi moratori ove il ripristino dello stato anteriore non sia
né impossibile né inopportuno a mente dell'art. 22 cpv. 1bis DAFE, il
venditore avendo già modo di chiedere la rifusione di tutti i danni patiti.