BGE 113 IB 403
113 Ib 403
62. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 18. November 1987 i.S. Eidgenössisches Departement des Innern
gegen Bodenverbesserungsgenossenschaft Aristau, Gemeinde Aristau,
Regierungsrat und Verwaltungsgericht (3. Kammer) des Kantons Aargau
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Forstpolizei; Zuständigkeit, Rodungsbewilligung.
1. Zuständigkeit zur Erteilung einer Rodungsbewilligung; Bedeutung
der in Art. 25ter FPolV enthaltenen Begriffe "gleiches Werk" und
"anbegehrt". Eine nachträgliche Reduktion der Rodungsfläche vermag die
kantonale Zuständigkeit nicht zu begründen, wenn für das gleiche Werk
schon früher Rodungen anbegehrt wurden, sodass insgesamt die Grenze von
30 Aren überschritten ist (E. 3).
2. Rodungsbewilligung für einen im Zusammenhang mit einer
Güterregulierung vorgesehenen, teilweise dem Waldrand entlang führenden
Weg (E. 4b und c). Der Waldrand ist mit seiner geschwungenen Linie zu
erhalten, weshalb auch die Ersatzaufforstung nicht gerade so angeordnet
werden darf, dass er seinen Wert verliert und die Rodungsvoraussetzung
der Rücksichtnahme auf Natur und Landschaft umgangen wird (E. 4c).
Sachverhalt
A.- In der aargauischen Gemeinde Aristau ist im Rahmen der
Reusstalsanierung eine Güterzusammenlegung im Gange. In diesem Zusammenhang
soll als Ersatz für den alten "Schorenweg", der vom Weiler Oberdorf durch
das Gebiet Schoren in Richtung Murimoos verlief, im Bereich des westlich
davon gelegenen Waldrandes der neue Weg Nr. 55 angelegt werden. Die
Bodenverbesserungsgenossenschaft Aristau (BVG) hat das entsprechende
Strassenbauprojekt nach öffentlicher Auflage beschlossen; die Sektion
Strukturverbesserungen der Abteilung Landwirtschaft des Finanzdepartementes
des Kantons Aargau hat es - unter dem Vorbehalt der Rodungsbewilligung
- genehmigt, womit es kantonalrechtlich definitiv beschlossen ist (§
15 lit. c des aargauischen Gesetzes über die Erhaltung und Förderung der
Landwirtschaft vom 11. November 1980, kantonales Landwirtschaftsgesetz; §
81 Ziff. 5 und § 96 Abs. 1 des kantonalen Dekrets über Bodenverbesserungen
vom 5. Mai 1970, BVD). Auch die eidgenössische Subventionsbehörde hat
die Genehmigung erteilt.
Am 31. März/11. Mai 1982 ersuchte die BVG um Rodung von ca. 1950 m2
Waldboden, doch stellte sich dann heraus, dass die tatsächlich benötigte
Fläche nur 1800 m2 betrug. Die Rodung dieser Fläche von 1800 m2 wurde
vom Finanzdepartement des Kantons Aargau mit Entscheid vom 9. November
1983 bewilligt. Im vorliegenden Verfahren ist jedoch nicht diese erste,
sondern eine zweite Rodung streitig.
Für diese zweite Rodung stellte die BVG am 14. April 1984 ein erstes
Rodungsgesuch für eine Fläche von etwa 1200 m2. Dieses Gesuch wurde dem
Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz (BFL) zur Beurteilung
überwiesen (Art. 25bis Abs. 1 und Art. 25ter FPolV). Das BFL wies das
Gesuch am 11. Januar 1985 ab, ebenso, auf Beschwerde der BVG hin, das
Eidgenössische Departement des Innern (EDI) am 8. August 1985.
Am 18. Januar 1986 reichte die BVG ein neues Gesuch mit einer von
1200 m2 auf 600 m2 reduzierten Rodungsfläche ein.
Mit Verfügung vom 16. April 1986 erklärte sich das Finanzdepartement
des Kantons Aargau als zuständig und bewilligte die Rodung gemäss Gesuch
vom 18. Januar 1986. Hiergegen wurden zwei Beschwerdeverfahren angestrengt,
das eine vom EDI und das andere vom Aargauischen Bund für Naturschutz
(ABN). Der Regierungsrat des Kantons Aargau trat mit Entscheid vom
1. September 1986 auf die vom EDI erhobene Beschwerde nicht ein; diejenige
des ABN wies er ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau vereinigte
beide Verfahren und wies die auch bei ihm eingereichten Beschwerden am
7. April 1987 ab.
Am 6. Juli 1987 erhob das EDI Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht. Es stellte - soweit hier wesentlich - folgende Anträge:
Das verwaltungsgerichtliche Urteil sei aufzuheben. Die Sache sei zur
materiellen Behandlung des Rodungsgesuches zuständigkeitshalber an
das EDI zurückzuweisen. Eventualiter und sofern das Bundesgericht die
Voraussetzungen für einen materiellen Entscheid als erfüllt betrachte,
sei das Rodungsgesuch der BVG vom 18. Januar 1986 abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Das Beschwerderecht ist hinsichtlich der Frage gegeben, ob
das kantonale Finanzdepartement oder das BFL erstinstanzlich zuständig
gewesen ist. Es muss entschieden werden, wer die allenfalls auf Grund
dieses Verfahrens zu erteilende Rodungsbewilligung ausstellen muss.
Auch wenn die übergeordneten Instanzen vollumfängliche Überprüfungs-
und Aufsichtskompetenzen besitzen, ist es für den Gehalt eines
Verwaltungsentscheides wesentlich, wer erste Instanz ist. Wer eine
Verfügung nur zu kontrollieren hat, beeinflusst deren Inhalt naturgemäss
weniger als der, der ihn anfänglich schöpft. Die Praxis der ersten
Instanz wird durch die Gesamtheit der sich ihr stellenden Fälle und der
dabei angetroffenen persönlichen, sachlichen und örtlichen Verhältnisse
mitgeprägt. Also ist es wesentlich, ob dieser Erfahrungskreis bloss aus
einem Kanton oder aus der ganzen Eidgenossenschaft stammt.
b) Das EDI macht geltend, da für die Güterregulierung Aristau
insgesamt mehr als 3000 m2 Rodungsfläche "anbegehrt" worden seien,
hätte der erstinstanzliche Entscheid in bezug auf das Rodungsgesuch vom
18. Januar 1986 in der Zuständigkeit des BFL gelegen. Zudem habe es schon
das vom 14. April 1984 datierte Rodungsgesuch entschieden; also sei es
für ein Wiedererwägungsgesuch zuständig gewesen. Der Regierungsrat macht
demgegenüber geltend, es gehe heute um ein neues Projekt, sodass die
Flächen getrennt behandelt werden dürften. Die BVG ihrerseits bestreitet
jeden inneren, sachlichen Zusammenhang zwischen der Rodung von 1983 und
der heute zur Diskussion stehenden Rodung.
Die bundesrätliche Forstpolizeiverordnung verlangt, dass zur Ermittlung
der für die Zuständigkeit zur Erteilung von Bewilligungen massgeblichen
Rodungsflächen alle Rodungen zusammengezählt werden, welche für das
gleiche Werk anbegehrt werden, dies unabhängig von den territorialen
und eigentumsrechtlichen Verhältnissen (Art. 25ter FPolV). Ohne Zweifel
ist die Güterregulierung in Aristau, um die es hier geht, insgesamt als
"gleiches Werk" im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten; alle Rodungen,
die durch den Zweck der damit unternommenen Bodenverbesserung bedingt
sind, gehören dazu, selbst wenn der Zusammenhang nur formal ist. Die
regierungsrätliche Differenzierung nach verschiedenen Projekten innerhalb
desselben Unternehmens ist in der genannten Verordnungsbestimmung nicht
begründet.
Somit stellt sich einzig noch die Frage, welche Bedeutung dem in
Art. 25ter FPolV enthaltenen Begriff "anbegehrt" beizumessen ist. Der
Sinn dieses Begriffes ergibt sich aus der Natur der flächenmässigen
Umschreibung der an die Kantone delegierten Vollzugskompetenz (eben
"bis und mit 30 Aren"; Art. 25bis Abs. 1 lit. a FPolV). Wenn der Bund
ein derart formales Kriterium wählt, um den Kantonen eine Zuständigkeit
einzuräumen, muss er auch mit einer gewissen formalen Strenge Umgehungen
verhindern. Sich dagegen zu wehren, wäre gerade aus der Sicht der Kantone
kontraproduktiv; der Bund wäre ja, um Umgehungen zu verhindern, gezwungen,
künftig auf Mitwirkungen der Kantone zu verzichten, wo sie sich nur
formal umschreiben lassen. Der Begriff "anbegehrt" muss so ausgelegt
werden, dass die Bundeskompetenz nicht umgangen werden kann (s. BGE
113 Ib 149 ff. E. 2). Nur dann, wenn eine bereits erteilte Bewilligung
durch Zeitablauf untergegangen ist und die entsprechenden Rodungen
überhaupt nicht vorgenommen wurden, ist sie bei der späteren Berechnung
der anzurechnenden Rodungsfläche in einem späteren Verfahren nicht zu
berücksichtigen, da in einem solchen Fall eine Umgehung von Art. 25bis
Abs. 1 lit. a FPolV nicht zu befürchten ist (BGE 113 Ib 151). So verhält
es sich hier jedoch nicht.
Also ist dem EDI zuzustimmen: Eine - wie im vorliegenden Fall
erfolgte - nachträgliche Reduktion der Rodungsfläche vermag die kantonale
Zuständigkeit nicht zu begründen, wenn für das gleiche Werk schon früher
Rodungen beantragt wurden, sodass insgesamt die Grenze von 30 Aren
überschritten ist. Dies trifft hier zu; werden die Flächen gemäss den von
der BVG hinsichtlich der Güterregulierung Aristau gestellten Gesuchen
zusammengezählt, so wird die Grenze von 30 Aren überschritten. Somit
liegt der erstinstanzliche Entscheid hinsichtlich des vom 18. Januar 1986
datierten Rodungsersuchens der BVG in der Zuständigkeit des BFL.
Erwägung 4
4.- b) aa) Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass ein bereits
genehmigtes Strassenprojekt vorliege; und es hält dafür, dass diese
Genehmigung zur Rücksichtnahme verpflichte. Die BVG macht im gleichen Sinne
geltend, sie habe die anstossenden Grundeigentümer seinerzeit bewogen,
auf den Weg zu verzichten, da dem Waldrand entlang ein neuer Hauptflurweg
gebaut werde. Dieses Versprechen müsse eingehalten werden.
Hierzu ist vorweg festzuhalten, dass - wie die anlässlich des
Augenscheines vorgenommenen Abklärungen ergeben haben - kein förmliches
Versprechen der BVG-Organe an einen Grundeigentümer vorliegt. Richtig
ist dagegen, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung der
Bestand einer übergeordneten Planung (vgl. BGE 108 Ib 174, 103 Ib 61)
oder eines Gesamtprojekts (BGE 112 Ib 206 ff., nicht publ. Entscheid
des Bundesgerichts vom 30. April 1986. i.S. Yvorne und Corbeyrier,
E. 4b) die Überprüfungsfunktion der Rodungsbehörden formell einschränken
kann. Freilich setzt dies voraus, dass diese Planung oder dieses Projekt
auf einer eingehenden Abklärung speziell der Zulässigkeit der Rodung beruht
und dass diese durch die zuständigen Forstorgane vorgenommen wurde (BGE
106 Ib 43 ff.). Daran fehlt es im vorliegenden Fall. Das vorausgegangene
Verfahren hat keine abschliessende Koordination zwischen einem andern
Aufgabenbereich und der Forstpolizei zustande gebracht; eine Zustimmung
der eidgenössischen Forstorgane fehlt.
bb) Das Ziel der Melioration besteht u. a. im Bau von Strassen, welche
die landwirtschaftliche Bewirtschaftung ermöglichen oder erleichtern.
Das heutige Projekt sieht einen 4 m breiten, auf 5 m ausgemarchten
und ungefähr 300 m langen Weg vor, der zwei Waldspitzen abschneidet. Er
soll mit einem 50 cm dicken Kieskoffer und einem HMT-Belag versehen werden.
Der Wegbau hängt mit der Güterregulierung zusammen. Im ursprünglichen
Wegnetzentwurf war er noch nicht vorgesehen. Man stellte sich damals
vor, das Land im wesentlichen rechtwinklig zum Waldrand zu bebauen;
dafür hatte ein ebenfalls rechtwinklig dazu verlaufender reiner
Bewirtschaftungsweg genügt. Erst im Zusammenhang mit Rechtsmitteln gegen
den Neuzuteilungsentwurf und dem Wunsch der Gemeinde, einen Ersatz für
den alten Schorenweg zu erhalten, ergab sich das Bedürfnis für den neuen
Weg. Die Gemeinde hatte der Aufhebung nur im Blick auf diesen Ersatz
zugestimmt. Dasselbe trifft für die Grundeigentümer zu, denen der alte
Schorenweg im Miteigentum gehörte.
Die projektierte Strasse soll vier Zwecken dienen: Im Vordergrund steht
für das Verwaltungsgericht die landwirtschaftliche Durchgangsfunktion für
den Verkehr zwischen Althäusern und Oberdorf einerseits sowie dem Gebiet
Murimoos und östlich des Waldes anderseits. Es geht hier im wesentlichen
um den Verkehr zur siedlungsmässig arrondierten Fläche des Hofes Meier,
der Baumschule Walder und teils des Anstössers Öhninger. Ebenso stark
gewichtet wird der nichtlandwirtschaftliche Durchgangsverkehr, namentlich
von und zur Arbeitskolonie Murimoos, wie ihn der Gemeindeammann schilderte,
und zur Kompostieranlage. Daneben bestehen das selbstverständliche
Erschliessungsinteresse der Anstösser und ein gewisses, wenn auch
nur geringes forstwirtschaftliches Bedürfnis. Gesamthaft dient der
gewünschte Weg also etwa gleichgewichtig dem landwirtschaftlichen und
dem nichtlandwirtschaftlichen Verkehr. Aus dem Umstand, dass der alte
Schorenweg aufgegeben wurde, kann forstrechtlich gesehen selbstverständlich
kein formeller Anspruch auf eine bestimmte Linienführung zulasten des
Waldes abgeleitet werden.
c) Zur Erreichung dieser Zwecke bieten sich mehrere Alternativen
an: Ein Verzicht auf die Strasse bzw. deren Verlegung ins Kulturland
oder durch das Wohngebiet, eine Anlage entlang dem Waldrand oder eine
gestreckte Linienführung, teilweise durch den Wald, wie projektiert;
dazu kommen viele Zwischenlösungen.
aa) Die Interessenabwägung hat bei allen Varianten davon auszugehen,
dass das Walderhaltungsinteresse von Gesetzes wegen überwiegt (nicht
publ. Entscheid des Bundesgerichts vom 3. Dezember 1986 i.S. Ligue suisse
pour la protection de la nature und EDI, E. 3b); es hat nur zurückzutreten,
wenn ein überwiegendes Rodungsinteresse nachgewiesen ist (BGE 112 Ib 200,
108 Ib 268 f.). Das gilt selbst bei kleinen Flächen (s. insbesondere BGE
110 Ib 384 und 108 Ib 511) von schlechterer Qualität (BGE vom 18. Februar
1987 in ZBl 88/1987 S. 501, E. 3b, s. auch bereits zitiertes Urteil vom
30. April 1986, E. 4a).
Daraus folgt, dass es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts
nicht angeht, hinsichtlich derartiger Flächen den Nachweis einer
besonderen Bedeutung für den Natur- und Landschaftsschutz zu verlangen. Es
ist im Gegenteil geboten, auch kleine Flächen wegen ihrer besonderen
Wohlfahrtsfunktion (Art. 1 Abs. 1 FPolV) gerade für den Landschaftsschutz
zu erhalten (BGE 108 Ib 183, 107 Ib 53 und 356). Dass das EDI in Beachtung
dieses Gebotes Waldränder sowohl wegen ihres landschaftlichen, biologischen
und ästhetischen Wertes als auch angesichts ihrer vermehrten Gefährdung
besonders schützen will, ist somit zulässig. Zum natürlichen Waldrand
gehört nicht nur dessen besonderer Wuchs, sondern in der Regel auch
seine geschwungene Linie. Zu erhalten ist nicht allein die Quantität,
sondern auch die Qualität des Waldes. Der Waldrand ist für die Qualität
des Waldes wesentlich.
Im Rahmen der Interessenabwägung ist ferner die bundesgerichtliche
Praxis zu berücksichtigen, nach der die Rodung zur Gewinnung von Land
für eine Güterregulierung regelmässig nur dann zulässig ist, wenn diese
sonst in ihrem Kern verunmöglicht würde (vgl. BGE 108 Ib 183 ff., 98
Ib 128 ff.). Es muss also um eigentliche Existenzfragen gehen, wie sich
gerade auch im Rahmen der Reusstalsanierung zeigte (nicht publ. Urteil
des Bundesgerichts vom 6. Dezember 1983 i.S. BVG Unterlunkhofen,
E. 4). Immerhin gibt es gewisse Ausnahmefälle; allerdings ist die Praxis
in bezug auf die Zulassung solcher Ausnahmen restriktiv (vgl. etwa BGE
108 Ib 184 und das ebenfalls schon erwähnte Urteil vom 30. April 1986).
bb) Der Augenschein ergab, dass das EDI grundsätzlich zu Recht
geltend macht, dass der Waldrand in der gegebenen Form - d.h. mit seiner
geschwungenen Linie - erhalten bleiben soll.
Indessen schliesst es dieses Anliegen des Schutzes des Waldrandes nicht
aus, in einem Fall wie dem vorliegenden einige - wenige - Quadratmeter
zu roden, wie das EDI selber einräumt. Einer derart geringfügigen Rodung
stehen die genannten forstpolizeirechtlichen Bestimmungen nicht entgegen,
geht es doch hier nicht um eine Rodung zwecks Kulturlandgewinnung,
sondern bloss um einen normalen, teils landwirtschaftlich, teils
nichtlandwirtschaftlich bedingten Bau eines dem Waldrand entlang führenden
Weges. Die Instruktionskommission schlug daher am Augenschein aufgrund
des Gespräches mit den Beteiligten eine Strassenführung vor, welche die
Rodungsfläche auf 4 Aren, die Fahrbahnbreite auf 3,2 m und die Kurvenradien
auf 20 m beschränkt, wobei auf einen Asphalt- oder Betonbelag verzichtet
wird. Dies bewahrt nach den einschlägigen Fachnormen den Charakter des
Weges als landwirtschaftliche sowie als Waldstrasse und verhindert,
dass die Rolle als nichtlandwirtschaftliche Durchgangsstrasse dominieren
wird. Die Beteiligten, namentlich das beschwerdeführende Departement und
die BVG, stimmten dem Vorschlag zu, so dass sich eine weitere Erörterung
und Diskussion der Alternativen erübrigt.
Da aber - wie ausgeführt - der Waldrand in der gegebenen Form,
mit seiner geschwungenen Linie, zu erhalten ist, darf auch die
Ersatzaufforstung (Art. 26bis Abs. 1 FPolV) nicht gerade so angeordnet
werden, dass der Waldrand seinen Wert verliert und die Rodungsvoraussetzung
der Rücksichtnahme auf Natur und Landschaft (vorstehende lit. aa) umgangen
wird. Die Ersatzaufforstung muss also anders angeordnet werden, als in
dem vom technischen Projektleiter nach dem Augenschein erstellten Plan
vom 29. Oktober 1987 vorgesehen ist.
Keine Rechtsgrundlage besteht jedoch dafür, von der BVG zu
verlangen, dass der Weg auch dort, wo er den Wald nicht berührt, dem
Waldrand genau folgt. Es ist forstrechtlich zulässig, ihn zwischen den
Einmündungen und den Rodungsflächen, im Bereich des offenen Kulturlandes,
zu begradigen. Soweit das EDI mit seiner Eingabe vom 10. November 1987
unter Bezugnahme auf eine vom 9. November 1987 datierte Notiz des BFL
auch für diesen Bereich in Abänderung des Planes vom 29. Oktober 1987
eine Begradigung des Weges verhindern will, kann seinem Begehren daher
nicht entsprochen werden.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird, soweit auf sie eingetreten
werden kann, teilweise gutgeheissen, indem das Bundesamt für Forstwesen und
Landschaftsschutz angewiesen wird, die Rodungsbewilligung für eine Fläche
bis 4 Aren für ein Strassenprojekt zu erteilen, bei dem die Fahrbahnbreite
nicht mehr als 3,2 m und die Kurvenradien nicht mehr als 20 m betragen
und kein Asphalt- oder Betonbelag vorgesehen ist. Die Ersatzaufforstung
darf nicht so angeordnet werden, dass die bisherige geschwungene Linie
des Waldrandes begradigt wird.