BGE 113 IB 289
113 Ib 289
45. Estratto della sentenza 3 dicembre 1987 della II Corte di diritto
pubblico nella causa Ufficio federale di giustizia c. X. AG e Commissione
di ricorso del Cantone Ticino per l'applicazione della legge federale
sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (ricorso di diritto
amministrativo) Regeste
Erwerb eines Grundstücks durch eine Immobiliengesellschaft mit Sitz
in der Schweiz; Bejahung der Bewilligungspflicht; Art. 22 Abs. 1 BewG.
Die kantonalen Bewilligungsbehörden haben einerseits zu prüfen,
ob Personen mit Wohnsitz im Ausland einen beherrschenden Einfluss auf
die juristische Person ausüben (Art. 2, 5 Abs. 1 lit. c, 6 BewG), und
andererseits zu untersuchen, wo die für den Grundstückerwerb notwendigen
Mittel herkommen: diese Umstände sind von Amtes wegen zu ermitteln, und
die Behörden dürfen sich nicht mit einer allgemeingehaltenen, notariellen
Erklärung über die Bewilligungspflicht begnügen, der in dieser Hinsicht
keine volle Beweiskraft i.S. von Art. 18 Abs. 2 BewV und 9 ZGB zukommt.
Sachverhalt
A.- La X. è una società anonima iscritta nel registro di commercio
dal 15 agosto 1979, con sede a M. nel Cantone di Berna e con un capitale
sociale di 50'000 franchi, suddiviso in 50 azioni al portatore, interamente
liberate; gli amministratori sono il signor P., da Lauterbrunnen in
Berna, e la signora F., da Aarau in Zurigo; lo scopo sociale consiste
nella compravendita di fondi e titoli, nella costruzione di immobili,
in finanziamenti e nella partecipazione ad altre imprese.
Con scritto del 26 marzo 1985, accompagnato da un brevetto notarile
di data 27 febbraio 1985 del notaio F., ove si attestava che la società
non era dominata da persone con domicilio o residenza all'estero,
l'avv. G. chiese all'Autorità di prima istanza del Distretto di Lugano
di accertare che la X. AG non era soggetta ad obbligo autorizzativo per
acquistare la particella n. 1109 del Comune di Lugano, di proprietà di
una cittadina austriaca residente nella Repubblica federale di Germania.
Richiamandosi agli art. 22 e 31 della legge federale sull'acquisto
di fondi da parte di persone all'estero del 16 dicembre 1983 (LAFE),
l'Autorità di prima istanza invito la società - e per essa il suo legale
- a produrre una dichiarazione dell'azionista o degli azionisti da cui
risultasse che questi erano proprietari delle azioni a titolo personale
e non fiduciario, e a presentare inoltre l'ultima notifica fiscale
dell'azionista o degli azionisti stessi.
Con lettera del 5 aprile 1985, l'avv. G. comunico a codesta Autorità
che, nel Cantone di Berna, una dichiarazione come quella rilasciata il 27
febbraio dal notaio F. era considerata sufficiente per determinarsi su una
domanda di non assoggettamento e, prevalendosi del principio d'uguaglianza,
chiese inoltre di essere autorizzato a far iscrivere la compravendita a
registro fondiario.
In data 21 giugno 1985, l'Autorità di prima istanza respinse la
domanda della società e decise di sottoporre l'acquisto del fondo alla
LAFE e di negare l'autorizzazione.
La X. AG si aggravo contro questa decisione davanti alla Commissione
cantonale di ricorso, chiedendone l'annullamento; essa produsse in
appoggio un brevetto notarile complementare del 15 luglio 1985, dove lo
stesso notaio F. attestava che, per accertare l'inesistenza dell'obbligo
autorizzativo, s'era fondato "auf die persönliche Überprüfung der gesamten
Geschäftsunterlagen (gemäss bernischer Usanz), wie gesamter Geldverkehr,
Kontrolle des Aktienspaketes", precisando altresì che la ditta gli era
del resto personalmente nota.
Con pronuncia del 29 novembre 1985, intimata alle parti l'11 dicembre
successivo, la Commissione di ricorso accolse il gravame, annullò
la decisione di prima istanza ed ordino all'Autorità distrettuale di
dichiarare il contratto di compravendita come non sottoposto all'obbligo
dell'autorizzazione: riferendosi in modo particolare all'art. 18 cpv. 2
e 3 dell'ordinanza sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero
del 1o ottobre 1984 (OAFE) e all'art. 12 del decreto esecutivo provvisorio
di applicazione della LAFE (RL/TI vol. 10 n. 521), l'Autorità cantonale
considero infatti che le attestazioni notarili del 27 febbraio e del
15 luglio 1985 erano munite di sufficiente forza probante ai sensi
dell'art. 9 CC.
L'Ufficio federale di giustizia è insorto contro la citata risoluzione
con tempestivo ricorso di diritto amministrativo ed ha chiesto al
Tribunale federale di annullarla e di confermare nel contempo quella di
prima istanza. Dei motivi si dirà, se necessario, in seguito.
La X. AG ha postulato in via principale la reiezione del gravame, con
conseguente conferma della decisione impugnata, ed in subordine il rinvio
degli atti all'Autorità di ricorso per un supplemento d'inchiesta e nuovo
giudizio. La Commissione cantonale ha concluso anch'essa per la reiezione.
Autorizzate dal Presidente della Corte, le parti hanno proceduto
ad un secondo scambio di allegati scritti, con cui hanno ribadito le
precedenti conclusioni.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- (Ricevibilità del ricorso di diritto amministrativo e cognizione
del Tribunale federale.)
Erwägung 2
2.- (Diritto applicabile giusta la disposizione transitoria
dell'art. 38 LAFE.)
Erwägung 3
3.- La questione litigiosa ai fini del giudizio è quella di sapere se
l'acquisto da parte della resistente del fondo part. n. 1109 del Comune di
Lugano sia sottoposto oggi al regime dell'autorizzazione. Cionondimeno, ci
si potrebbe anche chiedere in via preliminare se l'ufficiale del registro
di commercio di Berna poteva senz'altro procedere all'iscrizione di una
società, il cui scopo sociale consisteva appunto nella compravendita
di fondi e titoli, e se tale iscrizione non sia avvenuta in realtà in
dispregio della normativa applicabile. Questo problema è indubbiamente
delicato.
a) Come giustamente osserva l'Ufficio federale di giustizia, la X. AG
è una tipica società immobiliare ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE
e l'acquisto di quote d'una simile società sarebbe sottoposto oggi ad
autorizzazione. Sennonché, sotto il regime del cessato decreto federale
del 23 marzo 1961 (DAFE) e della relativa ordinanza del 21 dicembre 1973
(vOAFE), lo scopo statutario effettivo non bastava per qualificare una
persona giuridica come società immobiliare: secondo gli art. 2 lett. c
DAFE e 1 cpv. 1 vOAFE era infatti considerata tale la società il cui
patrimonio consisteva interamente o prevalentemente in fondi, ovverosia
la società con sede in Svizzera o all'estero i cui attivi, al momento
dell'acquisto, erano costituiti principalmente di diritti su fondi non
situati esclusivamente o quasi esclusivamente all'estero. Come il Tribunale
federale ha già avuto modo di rilevare, soggetto ad autorizzazione non era
la costituzione o l'aumento di capitale in sé, bensì l'acquisto di quote
da parte di persone all'estero, ed in questo caso la competente autorità
doveva accertare se, fra gli acquirenti sottoscrittori, vi erano persone
che soggiacevano al regime autorizzativo, rivolgendosi per questo scopo
alle persone tenute a fornire ragguagli e a produrre documenti giusta
l'art. 15 DAFE, ed in particolare a quelle che avevano partecipato alla
preparazione, al finanziamento o alla conclusione di affari a tenore
dell'art. 2 DAFE (DTF 106 Ib 70 consid. 2a, 100 Ib 478 consid. 3; RNRF
58/1977 pag. 58 consid. 2).
b) Nel caso in esame, non è stato ufficialmente accertato che il
patrimonio sociale della X. era costituito prevalentemente o interamente
di fondi già al momento della fondazione, né che tale società fosse da
considerarsi pertanto immobiliare sotto il regime della vecchia normativa
(art. 2 lett. c DAFE, 1 cpv. 1 vOAFE). Stando così le cose, la questione
di sapere se l'iscrizione della resistente a registro di commercio nel
1979 già sottostesse a codesta normativa può rimanere aperta. Ai fini del
giudizio, basta costatare invece che il problema dell'assoggettamento
alla LAFE doveva comunque essere acclarato in vista del progettato
acquisto della particella n. 1109 del Comune di Lugano e che l'Autorità
distrettuale di prima istanza ha quindi giustamente richiesto alla
società una dichiarazione ufficiale degli azionisti, da cui risultasse -
in sostanza - che essi non erano sottoposti al regime dell'autorizzazione:
codesta Autorità doveva sincerarsi infatti che la società non era dominata
da persone all'estero e doveva accertare in seguito che l'azionista
o gli azionisti attuali avevano potuto validamente sottoscrivere le
azioni nel 1979 o comunque acquistarle altrettanto validamente dopo
la fondazione. Ne consegue che la conoscenza dell'identità di ogni
azionista era indispensabile ai fini della decisione d'accertamento che
le autorità cantonali dovevano emanare, poiché le persone giuridiche
con sede in Svizzera nelle quali persone all'estero occupano una
posizione preponderante sono persone all'estero i cui acquisti di fondi
soggiacciono all'obbligo dell'autorizzazione (art. 2, 5 cpv. 1 lett. c
e 6 LAFE). Ora, nel concreto caso, questi indispensabili ragguagli -
ancorché richiesti - non sono stati forniti dalla società resistente e
nemmeno sono contenuti nelle attestazioni notarili del 27 febbraio 1985
e del 15 luglio successivo.
Erwägung 4
4.- Chiamata a determinarsi sull'esistenza o meno dell'obbligo
autorizzativo, la Commissione cantonale di ricorso ha considerato che la
seconda dichiarazione prodotta dal notaio bernese - ov' erano indicati
i documenti su cui poggiava la prima - costituiva elemento probatorio
sufficiente per il non assoggettamento al regime della LAFE, rilevando in
modo particolare che codesto strumento adempiva i requisiti di legge posti
dagli art. 18 cpv. 2 OAFE e 12 cpv. 2 del decreto esecutivo provvisorio. A
torto.
a) Secondo l'art. 22 cpv. 1 LAFE, l'Autorità di prima istanza e
l'Autorità cantonale di ricorso accertano i fatti d'ufficio e si fondano
soltanto su allegazioni da esse esaminate e di cui hanno, se del caso,
assunto le prove. Questa norma - ripresa dalla cessata ordinanza del 21
dicembre 1973 (art. 23 cpv. 1 e 2) - contiene una disposizione essenziale
di procedura che le autorità cantonali, in virtù della prassi del Tribunale
federale, debbono scrupolosamente osservare nell'ambito della legislazione
sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero, specie al cospetto
di una partecipazione straniera predominante o di un atto fiduciario
(DTF 106 Ib 75/76 consid. 5a, 204 consid. 2b). Certo, l'estensione di
quest'obbligo dipende spesso dalle particolarità del caso specifico: in
effetti, se vi sono parecchi casi in cui le autorità cantonali possono
limitarsi a verificare le allegazioni addotte senza ulteriori ricerche,
ve ne sono altri ove il dubbio sussiste, malgrado i ragguagli e i documenti
forniti, e dove si rendono così necessarie più approfondite indagini (DTF
106 Ib 204 consid. 2b; sentenza 25 marzo 1983 in re Ufficio federale di
giustizia c. P.-C., consid. 4a).
b) Quando una società anonima con un capitale sociale minimo di
50'000 franchi intende acquistare beni immobili per un valore di 2.2
milioni di franchi, si deve logicamente dedurre che essa possiede già
i fondi necessari o che deve procurarseli presso terzi: in questo caso,
si pone dunque la questione della provenienza di codesti mezzi finanziari
nell'ambito degli art. 5 e 6 LAFE. Ora, in simili circostanze, le autorità
cantonali devono condurre le loro verifiche non solo sull'identità
degli azionisti, ma anche sulla provenienza dei fondi che servono per
il pagamento del prezzo d'acquisto: secondo la giurisprudenza, ciò
significa che codeste autorità debbono accertare in primo luogo che le
persone designate quali azionisti abbiano effettivamente pagato con
mezzi propri gli importi necessari per liberare o acquistare le loro
azioni (DTF 106 Ib 206 consid. 3b) e debbono poi controllare che i mezzi
finanziari indispensabili (in casu, pari a 44 volte il capitale sociale)
siano stati forniti alla società, sempre di tasca propria, da persone
non assoggettate all'obbligo dell'autorizzazione.
Ora, nel caso in esame, la Commissione di ricorso non ha proceduto a
simili controlli: essa s'è accontentata invece della dichiarazione di un
notaio che contiene indicazioni troppo vaghe sul tipo di verifiche ch'egli
avrebbe esperito e che nemmeno comprova i risultati ottenuti, offrendo in
tal modo all'autorità cantonale la possibilità di vagliarli. Ne consegue
che, accogliendo il gravame della resistente e dichiarandola senz'altro
come non assoggettata alla disciplina autorizzativa, la Commissione di
ricorso ha disatteso l'obbligo impostole dall'art. 22 cpv. 1 LAFE ed ha
violato il diritto federale (art. 104 lett. a OG): la decisione impugnata
dev'essere dunque annullata già per questo motivo.
c) Ciò premesso, è d'uopo rilevare che la Commissione cantonale di
ricorso non poteva comunque attribuire forza probante alle dichiarazioni
del notaio bernese, fondandosi sul disposto dell'art. 18 cpv. 2 OAFE e
considerandosi in tal modo come liberata dall'obbligo di procedere essa
stessa alle precise verifiche che la prassi le impone. In un caso analogo a
quello in esame, il Tribunale federale ha già avuto l'occasione di rilevare
che in un atto pubblico di trasferimento di proprietà immobiliare la piena
prova di cui all'art. 23 cpv. 4 vOAFE - identico nella sua formulazione
all'art. 18 cpv. 2 OAFE - si limita agli elementi essenziali del contratto
e ad eventuali pattuizioni accessorie rilevanti per determinare la volontà
negoziale delle parti: seppur contenuta in un pubblico strumento, una
dichiarazione notarile che non si riferisce alla volontà delle parti,
ma che concerne altri fatti e che verte in particolare sulla questione
dell'assoggettamento al regime autorizzativo, non gode quindi della
forza probatoria accresciuta conferita all'atto pubblico dall'art. 9 CC
(DTF 100 Ib 474/76 consid. 5b). Da questa giurisprudenza, sviluppata dal
Tribunale federale sotto l'impero della vecchia ordinanza, non v'è motivo
di scostarsi.
Vero è che, nel caso in rassegna, la resistente aveva eccepito già in
prima istanza che, nel Cantone di Berna, le dichiarazioni notarili come
quelle prodotte con la sua domanda sarebbero accettate dalle competenti
autorità, che riconoscerebbero infatti a simili dichiarazioni la piena
forza probante dell'atto pubblico garantita dall'art. 9 CC. Anche
questo argomento è tuttavia ininfluente: in effetti, la società non ha
mai dimostrato che nel Cantone di Berna esista veramente una prassi di
quest'indole, che contrasterebbe persino con l'obbligo di accertare i
fatti d'ufficio e di assumere le necessarie prove, imposto alle autorità
di prima e di seconda istanza dall'art. 22 cpv. 1 LAFE.
D'altra parte la resistente non può dedurre alcunché neppure
dall'art. 12 cpv. 2 del decreto esecutivo provvisorio, su cui la
Commissione cantonale di ricorso s'è appoggiata manifestamente a
torto. Questo disposto si limita infatti a conferire al notaio la facoltà
di attestare, sotto sua responsabilità, i fatti idonei a stabilire se vi
sia l'obbligo dell'autorizzazione, purché certifichi di averli verificati
di persona, indicando inoltre nell'atto i documenti sui quali fonda la
sua attestazione. Ora, per tacere del fatto che il Consiglio di Stato
ticinese - con la citata disposizione - non ha ovviamente attribuito una
forza probante qualificata a codeste attestazioni del notaio (cfr. DTF
100 Ib 474 consid. 5b per l'analogo disposto di cui all'art. 7 cpv. 2 del
cessato decreto esecutivo del 22 gennaio 1974), giova appena rilevare
che le dichiarazioni rilasciate il 27 febbraio e il 15 luglio 1985 dal
notaio bernese non attestano i fatti idonei a stabilire l'esistenza o meno
dell'obbligo autorizzativo, né indicano d'altro canto i documenti sui quali
tali dichiarazioni si fondano. Ne consegue che le citate attestazioni
del notaio F., quand'anche fossero state più dettagliate e complete,
non avrebbero comunque consentito all'Autorità di ricorso di rinunciare
ad ogni accertamento, assumendo a tal fine le necessarie prove (cfr.
DTF 100 Ib 476).
Erwägung 5
5.- (Rinvio della causa per nuova decisione alla prima istanza giusta
l'art. 114 cpv. 2 OG.)
Erwägung 6
6.- (Spese processuali.)