BGE 113 IA 97
113 Ia 97
18. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 27.
März 1987 i.S. X. und Y. sowie Z. und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat
des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Beamtenrecht: Abgabe eines Anteils der Einnahmen aus privatärztlicher
Tätigkeit der Klinikdirektoren.
Im Gesetzgebungsverfahren besteht von Verfassungs wegen kein Anspruch
auf Anhörung (E. 2).
Zur Ausübung einer privatärztlichen Tätigkeit bedürfen die
Klinikdirektoren grundsätzlich einer Bewilligung durch den Regierungsrat;
sie können sich daher nicht auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen
(E. 4).
Die Honorarabgabe findet ihre Rechtsgrundlage in der Kompetenz des
Regierungsrates, einen Anteil der Honorareinnahmen aus privatärztlicher
Tätigkeit als Sonderleistung im Rahmen des öffentlich-rechtlichen
Dienstverhältnisses abzuschöpfen (E. 5).
Sachverhalt
A.- Im Kanton Zürich hatten die Klinikdirektoren bis zum Jahre 1971
für die Ausübung der privaten Sprechstundentätigkeit eine jährliche
Pauschalentschädigung von Fr. 2'000.-- bis Fr. 10'000.-- zu leisten. Nach
dem Erlass der Verordnung über die kantonalen Krankenhäuser vom 25. März
1971 (Krankenhausverordnung 1971) mussten die Klinikdirektoren 25%
der Honorare aus ambulanter und 30% der Honorare aus stationärer
Behandlung von Privatpatienten dem Kanton Zürich überlassen. Eine gegen
diese Abgaberegelung gerichtete staatsrechtliche Beschwerde wies das
Bundesgericht mit Urteil vom 11. Dezember 1974 ab, soweit es darauf eintrat
(BGE 100 Ia 312 ff.). Im Jahre 1983 wollte der Regierungsrat des Kantons
Zürich eine progressive Abgaberegelung einführen. Die Klinikdirektoren
hätten von ihren Honorareinnahmen aus privatärztlicher Tätigkeit
Anteile von 10% (bei Einnahmen bis Fr. 50'000.--) bis 60% (bei Einnahmen
über Fr. 600'000.--) dem Kanton Zürich überlassen müssen. Eine dagegen
gerichtete staatsrechtliche Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil
vom 18. Oktober 1985 gut, soweit es darauf eintrat (publiziert in ZBl 1986
(87), S. 265 ff.).
Am 18. Dezember 1985 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich,
die Verordnung über die kantonalen Krankenhäuser vom 28. Januar 1981
(Krankenhausverordnung 1981) wie folgt zu ändern:
"§ 30a. Als Entgelt für die Bewilligung zur Tätigkeit auf eigene
Rechnung haben die Ärzte dem Krankenhaus von ihren Honorarerträgen 40%
abzugeben.
Ärzte mit leitenden Funktionen, deren privatärztliche Einnahmen Fr.
100'000.-- im Jahr nicht übersteigen, leisten für die ersten
Fr. 50'000.--
eine Abgabe von 20%.
Die Entschädigung für honorarberechtigte Konsilien sowie Berichte,
Zeugnisse und Gutachten über Privatpatienten wird zu den
abgabepflichtigen
Honorarerträgen hinzugerechnet.
In Sonderfällen kann der Regierungsrat Abweichungen anordnen."
Die Änderung wurde auf den 1. Januar 1986 in Kraft gesetzt. Die
Veröffentlichung im Amtsblatt des Kantons Zürich erfolgte am 27. Dezember
1985.
Gegen diesen Beschluss führen sieben Klinikdirektoren staatsrechtliche
Beschwerde an das Bundesgericht. Das Bundesgericht weist die beiden
Beschwerden ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehör. Die Direktion des Gesundheitswesens habe den Antrag auf
Änderung der Krankenhausverordnung 1981 an den Regierungsrat gestellt, ohne
die ihnen zur Stellungnahme eingeräumte Frist abzuwarten. Sie berufen sich
in diesem Zusammenhang auch auf § 82 des zürcherischen Gesetzes über das
Gesundheitswesen vom 4. November 1962 (Gesundheitsgesetz). Gemäss dieser
Bestimmung hat der Regierungsrat vor dem Erlass von Ausführungsbestimmungen
Vertreter der Wissenschaft und der unmittelbar beteiligten Berufsverbände
anzuhören.
a) Der einzelne hat im Verwaltungsverfahren unter gewissen
Voraussetzungen aufgrund von Art. 4 BV einen Anspruch darauf, dass er vor
Erlass einer in seine Rechtsstellung eingreifenden Verfügung angehört
wird. Im Gesetzgebungsverfahren, d.h. beim Erlass generell-abstrakter
Normen, besteht jedoch nach der bundesgerichtlichen Praxis von Verfassungs
wegen kein Anspruch auf Anhörung (BGE 104 Ia 67 E. 2b mit Hinweisen;
vgl. auch BGE 110 Ia 75 f. mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer können sich
deshalb zur Begründung der von ihnen geltend gemachten Gehörsverweigerung
nicht auf Art. 4 BV berufen. Auch aus dem von ihnen angerufenen §
82 des Gesundheitsgesetzes lässt sich kein Anspruch auf Anhörung der
Beschwerdeführer herleiten: Einerseits geht es bei der umstrittenen
Abgaberegelung nicht um eine Frage von wissenschaftlicher Bedeutung,
und andererseits kann aus der erwähnten Bestimmung kein Anspruch auf
Anhörung der von einer Verordnungsbestimmung unmittelbar betroffenen
Personen hergeleitet werden.
Im übrigen hatten die Beschwerdeführer mehrmals Gelegenheit, ihren
Standpunkt mündlich und schriftlich vorzutragen. In diesem Zusammenhang ist
darauf hinzuweisen, dass der Regierungsrat seinen Beschluss zur Änderung
der Krankenhausverordnung 1981 erst am 18. Dezember 1985 fasste, somit
eine von den Beschwerdeführern bis zum 11. Dezember 1985 eingereichte
Stellungnahme den Regierungsrat bei seiner Beschlussfassung über den
für ihn nicht verbindlichen Antrag der Direktion des Gesundheitswesens
hätte beeinflussen können. Die Beschwerdeführer haben es sich selbst
zuzuschreiben, wenn sie die Möglichkeit einer Vernehmlassung bis zum
11. Dezember 1985 nur dazu nutzten, um Kritik am Verhalten des Vorstehers
der Direktion des Gesundheitswesens zu üben, jedoch ausdrücklich darauf
verzichteten, eine materielle Stellungnahme zur Verordnungsbestimmung
abzugeben.
b) Die Beschwerdeführer rügen zudem als Verweigerung des rechtlichen
Gehörs bzw. als willkürliches Verhalten, dass der Regierungsrat seinen
Beschluss über eine neue Abgaberegelung fasste, ohne die schriftliche
Begründung des bundesgerichtlichen Urteils vom 18. Oktober 1985
abzuwarten. Sie berufen sich in diesem Zusammenhang insbesondere auf die
Rechtskraft der Erwägungen bundesgerichtlicher Rückweisungsentscheide.
Das Verfahren betreffend die Änderung von § 30a Krankenhausverordnung
1981 in der Fassung vom 21. Dezember 1983 hat mit der Ausfällung
des bundesgerichtlichen Urteils vom 18. Oktober 1985 definitiv
seinen Abschluss gefunden. Mit der Gutheissung der staatsrechtlichen
Beschwerde wurde § 30a in der Fassung vom 21. Dezember 1983 ersatzlos
aufgehoben. Das bundesgerichtliche Urteil vom 18. Oktober 1985 konnte
wegen der kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde keine
verbindlichen Anweisungen an den Regierungsrat für die Ausgestaltung
einer allfälligen zukünftigen, verfassungskonformen Abgaberegelung
enthalten. Unter diesen Umständen konnte der Regierungsrat eine von der
aufgehobenen Abgaberegelung abweichende neue Regelung in Kraft setzen,
ohne die bundesgerichtlichen Erwägungen abzuwarten. Der Regierungsrat
handelte nicht willkürlich und beging keine Gehörsverweigerung, als
er den Erlass einer neuen Abgaberegelung nicht bis zur Eröffnung der
schriftlichen Urteilsbegründung hinausschob.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer machen geltend, der Regierungsratsbeschluss
stelle eine einseitige Änderung ihrer Anstellungsbedingungen dar; der
Regierungsrat verletze ihre wohlerworbenen Rechte und verstosse gegen
den Grundsatz von Treu und Glauben.
Das Bundesgericht hat sich bereits im Urteil vom 18. Oktober 1985
eingehend mit diesen Argumenten der Beschwerdeführer auseinandergesetzt
und die diesbezüglichen Rügen als unbegründet zurückgewiesen (E. 4,
S. 15 ff.; ZBl 1986 (87), S. 266 ff.). Die Beschwerdeführer werfen im
vorliegenden Verfahren keine neuen Gesichtspunkte auf. Die Begründung
ihrer Beschwerden vermag zudem den Anforderungen gemäss Art. 90 Abs. 1
lit. b OG kaum zu genügen. Unter diesen Umständen sind die Beschwerden
unter Hinweis auf die Erwägungen in E. 4 des Urteils vom 18. Oktober 1985
in diesem Punkte ohne weitere Begründung abzuweisen.
Erwägung 4
4.- a) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Beschluss davon aus,
die Abgabe sei "Entgelt für die Bewilligung zur Tätigkeit auf eigene
Rechnung". Die Beschwerdeführer rügen diese Begründung für die Abgabe
als willkürlich: Die Klinikdirektoren seien als Professoren frei,
auf eigene Rechnung ärztlich tätig zu sein; der angefochtene Beschluss
verletze folglich die Handels- und Gewerbefreiheit der Beschwerdeführer
(Art. 31 BV).
b) Das Bundesgericht hatte im Urteil vom 18. Oktober 1985 festgestellt,
dass die Beschwerdeführer sowohl als Universitätsprofessoren wie auch
als Klinikdirektoren in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis
zum Kanton Zürich stehen (E. 3e, S. 14; vgl. auch BGE 111 II 151 E. 3 mit
Hinweisen und 112 Ib 314 ff). Folglich gelte die in § 57 des zürcherischen
Gesetzes betreffend die Organisation und die Geschäftsordnung des
Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 festgelegte
grundsätzliche Bewilligungspflicht für die Ausübung einer Nebentätigkeit
bei Beamten auch für die privatärztliche Tätigkeit der Klinikdirektoren
in vollem Umfange. Entsprechend können sich die Beschwerdeführer bei der
Ausübung ihrer Privatarzttätigkeit im vornherein nicht auf die Handels-
und Gewerbefreiheit berufen (E. 3e und f, S. 14 f.).
c) Im vorliegenden Verfahren berufen sich die Beschwerdeführer neu
auf § 135 des zürcherischen Gesetzes über das gesamte Unterrichtswesen vom
23. Dezember 1859 (Unterrichtsgesetz). Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"Mit den ordentlichen Professuren an der Universität Zürich, welche die
gesetzliche Besoldung in sich schliessen, sind unvereinbar:
1. Vollbesoldete Stellen im Dienste des Staates, der Bezirke, der
Gemeinden und der Kirchen;
2. die Ausübung des Rechtsanwaltsberufes."
Die Beschwerdeführer weisen zudem auf einen regierungsrätlichen
Vorschlag für eine Änderung des Unterrichtsgesetzes hin. In den neuen §
135a und 135b soll die Bewilligungspflicht für eine Nebentätigkeit der
Universitätsprofessoren ausdrücklich geregelt werden. Nach Ansicht der
Beschwerdeführer wäre eine derartige Änderung nicht notwendig, wenn eine
Bewilligungspflicht schon de lege lata bestünde.
d) Aus dem von den Beschwerdeführern zitierten § 135 Unterrichtsgesetz
lässt sich einzig schliessen, dass für die dort umschriebenen
(Neben)-Tätigkeiten eine regierungsrätliche Bewilligung gemäss §
57 Organisationsgesetz im vornherein nicht erteilt werden kann. Es
handelt sich dabei um eine Art von Unvereinbarkeiten, wie sie für die
Universitätsprofessoren hinsichtlich öffentlicher Ämter in einer ähnlichen
Aufzählung in § 108 Ziff. 10 des zürcherischen Gesetzes über die Wahlen
und Abstimmungen vom 4. September 1983 umschrieben werden. Auf keinen
Fall kann aus der zitierten Bestimmung gefolgert werden, jede in § 135
Unterrichtsgesetz nicht genannte Tätigkeit könne neben einer vollamtlichen
Professur ohne vorgängige Bewilligung durch den Regierungsrat ausgeübt
werden. Es entbehrt auch rechtlicher Logik, in § 135 Unterrichtsgesetz eine
Ausnahme von der 40 Jahre später in § 57 Organisationsgesetz erlassenen
Bewilligungspflicht für Nebentätigkeiten sehen zu wollen.
An der Bewilligungspflicht für die privatärztliche Tätigkeit vermag
auch der Vorschlag für eine Neufassung von § 135 Unterrichtsgesetz
nichts zu ändern. Gesetzgeberisches Tätigwerden setzt in keiner Weise
einen bisher ungeregelten Sachbereich voraus. In vielen Fällen steht die
Verbesserung, Weiterentwicklung oder auch die Konkretisierung bereits
normierter Materien im Vordergrund legislativer Arbeiten.
e) Auch die von den Beschwerdeführern vorgebrachten neuen
Argumente vermögen die im Urteil vom 18. Oktober 1985 festgestellte
Bewilligungspflicht für die Privatarzttätigkeit der Klinikdirektoren
nicht umzustossen. Die in diesem Zusammenhang erhobene Willkürrüge und
die Rüge der Verletzung von Art. 31 BV erweisen sich als unbegründet,
soweit sie als ausreichend substantiiert angesehen werden können.
Erwägung 5
5.- a) Im wesentlichen machen die Beschwerdeführer geltend, der
vom Regierungsrat beschlossenen Abgabe fehle es an einer genügenden
gesetzlichen Grundlage bzw. der Regierungsrat verletze mit der
Abgabeerhebung das Legalitäts- und das Gewaltentrennungsprinzip. Die
Beschwerdeführer gehen von der Annahme aus, die Ausübung der
privatärztlichen Tätigkeit der Klinikdirektoren unterstehe nicht der
Bewilligungspflicht durch den Regierungsrat. Die Abgabe als Entgelt für
die Bewilligung zur Tätigkeit auf eigene Rechnung zu erheben, sei folglich
im vornherein unzulässig. Die Abgabe könnte lediglich noch als Gebühr
für die Inanspruchnahme der Spitaleinrichtungen oder als Vorzugslast zur
Abgeltung des Sondervorteils aus der Möglichkeit zur Nutzung der Räume und
Einrichtungen des Universitätsspitals für die privatärztliche Tätigkeit
angesehen werden. Auch in dieser Hinsicht fehle es der Abgabe jedoch an
einer genügenden gesetzlichen Grundlage; zudem verletze der Regierungsrat
mit der Höhe des gewählten Abgabesatzes die abgaberechtlichen Grundsätze
des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips. Schliesslich mangle es
der Abgabe auch an einer differenzierten Ausgestaltung in bezug auf
die einzelnen medizinischen Disziplinen. So sei der Sondervorteil für
den Psychiater mit einem nur bescheidenen Praxiseinrichtungsbedarf weit
geringer als beispielsweise für den Chirurgen. Die Abgabe erscheine aus
diesem Grunde als willkürlich.
b) Das Bundesgericht konnte im Urteil vom 18. Oktober 1985
die Frage im einzelnen offenlassen, auf welcher spezifischen
Rechtsgrundlage der Regierungsrat berechtigt sei, aufgrund einer
Verordnung einen Anteil an den Einnahmen aus privatärztlicher Tätigkeit
der Klinikdirektoren abzuschöpfen. Als mögliche Grundlage für die Abgabe
nannte das Bundesgericht u.a. auch die Abgeltung der Berechtigung, als
Staatsangestellte privatärztlich tätig zu sein (E. 5d, S. 25; ZBl 1986
(87), S. 271).
c) Es wurde bereits unter E. 4 festgestellt, dass die Klinikdirektoren
dem kantonalen Personalrecht unterstehen und dass sie zur Ausübung einer
privatärztlichen Tätigkeit einer Bewilligung durch den Regierungsrat
bedürfen. Der Umfang der bewilligten privatärztlichen Tätigkeit wird denn
auch für jeden Klinikdirektor gesondert entweder in der Wahlurkunde oder in
einem speziellen Regierungsratsbeschluss festgelegt. Die Rechtsgrundlage
für die Abgabeerhebung auf den Honorareinnahmen aus privatärztlicher
Tätigkeit kann aus diesem Grunde ohne weiteres darin erblickt werden,
dass der Staat, wo er eine private, auf Erwerb gerichtete Tätigkeit ganz
untersagen kann, auch berechtigt ist, eine solche Tätigkeit im Rahmen
des Dienstverhältnisses bloss einzuschränken, sie zu regeln und sie an
gewisse Bedingungen zu knüpfen. Daraus ergibt sich für den Regierungsrat,
ohne dass eine besondere gesetzliche Grundlage erforderlich wäre, die
Kompetenz, einen Anteil von den Honorareinnahmen als Sonderleistung im
Rahmen des Dienstverhältnisses abzuschöpfen (BGE 100 Ia 318 E. 4).
d) Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, die Abgabe sei - sollte
sie auf der von ihnen bestrittenen Rechtsgrundlage als Sonderleistung
im Rahmen des Dienstverhältnisses vor der Verfassung Bestand haben -
wegen ihrer linearen Ausgestaltung oder wegen der Höhe ihres Abgabesatzes
als verfassungswidrig anzusehen. Das Bundesgericht muss sich deshalb im
Rahmen der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerden in dieser Hinsicht
mit der angefochtenen Abgaberegelung nicht auseinandersetzen (Art. 90
Abs. 1 lit. b OG).
Erweist sich die fragliche Abgaberegelung in ihrer Ausgestaltung
als Sonderleistung im Rahmen des Dienstverhältnisses nicht als
verfassungswidrig, so vermögen die auf einer wesentlich anderen Grundlage
beruhenden übrigen Rügen der Beschwerdeführer eine Verfassungsverletzung
im vornherein nicht zu begründen.